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Kurt Eichler, Lothar Welsch: Ein städtischer Eigenbetrieb als Kulturholding. Am Beispiel der Kulturbetriebe Dortmund

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Kurt Eichler, Lothar Welsch: Ein städtischer Eigenbetrieb als Kulturholding. Am Beispiel der Kulturbetriebe Dortmund

  1. 1. Organisation und Personal E 2.1 OrganisationsentwicklungEin städtischer Eigenbetrieb alsKulturholdingAm Beispiel der Kulturbetriebe Dortmund Kurt Eichler, Lothar WelschSeit vielen Jahren ist der Eigenbetrieb für einzelne Kultureinrichtungen in kommunaler Träger-schaft ein bewährtes Betriebsmodell. Eigenbetriebe arbeiten wie Wirtschaftsunternehmen auf derGrundlage des kaufmännischen Rechnungswesens, einer Gewinn- und Verlust-Rechnung sowieeiner jährlichen Bilanz. Sie sind jedoch in die demokratisch legitimierten Steuerungs- und Ent-scheidungsstrukturen von Rat und Verwaltungsführung einer Gemeinde integriert. Eigenbetriebewerden institutionell und haushaltsmäßig als kommunales Sondervermögen geführt. Wegen dieserEinbindung in öffentlich-rechtliche Strukturen ist dieses Organisationsmodell so attraktiv, wenn füröffentliche Einrichtungen und Dienstleistungen mehr Wirtschaftlichkeit und Effizienz erreicht wer-den sollen. Im Rahmen der Verwaltungsreform und verbunden mit der Einführung neuer Steue-rungselemente ist in der Dortmunder Kulturverwaltung 1995 ein Organisationsmodell entwi-ckeltworden, das mittlerweile 12 unterschiedliche Kultureinrichtungen unter dem gemeinsamen Dacheines Eigenbetriebes zusammenführt: die „Kulturbetriebe Dortmund“. Die Erfahrungen mit dieserKulturholding sind insgesamt positiv, sodass zwischenzeitlich auch andere Städte diese Betriebs-form nachvollzogen haben.Gliederung Seite1. Problemaufriss 22. Allgemeine Rahmenbedingungen des Eigenbetriebes 23. Optionen für das Eigenbetriebsmodell in Dortmund 44. Bündelung der bisherigen Ämter und Institute im Eigenbetrieb 55. Innerbetriebliche Organisation 76. Wirtschaftsplan und Finanzsteuerung 97. Berichtswesen und Außenorientierung 118. Mitarbeiterstruktur 139. Verhältnis des Eigenbetriebes zur Stadt 1410. Erfolgskontrolle, Kundenorientierung und Qualitätsmanagement 1611. Ausblick 17 1
  2. 2. E 2.1 Organisation und PersonalOrganisationsentwicklung 1. ProblemaufrissEinbindung in Das klassische Instrument, um im Rahmen der Kommunalverwaltungkommunalpolitische privatwirtschaftliche Steuerungsmechanismen einzuführen, ist seitWillensbildung vielen Jahren der Eigenbetrieb. Diese Rechtsform bedeutet jedoch keine Privatisierung im kommerziellen Sinne, denn der Eigenbetrieb bleibt kommunales Eigentum und ist als Teil der Verwaltung in die vorhandenen Steuerungs- und Entscheidungsstrukturen von Rat und Verwaltungsführung der Gemeinde integriert. Diese Einbindung in öffentlich-rechtliche Strukturen macht den Eigenbetrieb so attraktiv, wenn für öffentliche Einrichtungen und Dienstleistungen mehr Wirt- schaftlichkeit und Effizienz erreicht werden sollen. Er verbindet den politischen Willensbildungsprozess im Rat und seinen Ausschüssen mit einer Wirtschaftsführung, die auf der Grundlage des kaufmänni- schen Rechnungswesens den Kapitalgesellschaften vergleichbar ist. Zielsetzungen und Schwerpunkte der Kulturarbeit, Investitionen oder auch anstehende Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen und ihre Fol- gen sind öffentliche kulturpolitische Themen. In anderen Rechtsfor- men, so der Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) oder der GmbH finden solche kulturpolitischen Grundsatzdebatten allenfalls halb öffentlich statt. 2. Allgemeine Rahmenbedingungen des EigenbetriebesEigenbetriebs- Die Eigenbetriebsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen – undverordnung dies ist in anderen Bundesländern vergleichbar geregelt – legt die wichtigsten Eckpunkte für diese Betriebsform fest. Eigenbetriebe ha- ben keine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie werden von einer Betriebs- leitung selbstständig geleitet, der die laufende Betriebsführung auch in wirtschaftlicher Hinsicht obliegt. In Abgrenzung zur klassischen „Äm- terorganisation“ entscheidet die Leitung also nicht nur über Inhalte und Programme, sondern im Rahmen des gewährten Zuschusses auch über die zur Aufgabenerledigung notwendigen personellen und finan- ziellen Ressourcen und über Gebäude, sofern dem Eigenbetrieb dieses Betriebsvermögen übertragen wurde. Der Rat der Gemeinde bestellt die Betriebsleitung und ist für den Beschluss über den Wirtschaftsplan des Eigenbetriebes zuständig. Ein Betriebsausschuss übernimmt – zum Teil treuhändlerisch für den Rat – bestimmte Kontroll- und Ent- scheidungsfunktionen. Die Mitarbeiter – Beamte und Beschäftigte – bleiben bzw. sind Mitarbeiter der Gemeinde. Der Bürgermeister ist weiterhin ihr Dienstvorgesetzter. Damit besteht auch unter den Bedin- gungen des Eigenbetriebes die Möglichkeit des Personalaustausches zwischen dem Eigenbetrieb und der übrigen Verwaltung hinweg. Dies ist insbesondere in der Gründungsphase von unschätzbarem Wert, da den Mitarbeitern die Angst genommen wird, möglicherweise ein ab-2
  3. 3. Organisation und Personal E 2.1 Organisationsentwicklunggesichertes Beschäftigungsverhältnis aufgeben zu müssen. Aber auchim laufenden Betrieb hat sich diese Personalfluktuation sowohl ausgesamtstädtischer wie auch aus Sicht des Betriebes oftmals als sehrhilfreich erwiesen.Bei Bildung des Eigenbetriebes wird das Betriebsvermögen ermittelt Kaufmännischeund in einer Eröffnungsbilanz festgehalten. Mit Gründung der Kultur- Wirtschaftsführungbetriebe Dortmund wurde entschieden, in das Betriebsvermögen auchdie von den Kultureinrichtungen genutzten Grundstücke und Gebäudezu übertragen. Der Wirtschaftsplan ist jährlich aufzustellen und be-steht aus dem Erfolgsplan, dem Vermögensplan und der Stellenüber-sicht. Finanzwesen und Kostenrechnung folgen den Regeln der kauf-männischen doppelten Buchführung. Vierteljährlich legt die Werklei-tung dem Bürgermeister und dem Betriebsausschuss Zwischenberichteüber die wirtschaftliche Entwicklung des Betriebes vor. Am Schlusseines jeden Wirtschaftsjahres ist ein Jahresabschluss aufzustellen, deraus der Bilanz, der Gewinn- und Verlust-Rechnung sowie dem Lage-bericht der Geschäftsleitung besteht und der dem Jahresabschluss dergroßen Kapitalgesellschaften entsprechen muss. Über die Pflichtbe-standteile des Berichtswesens nach der Eigenbetriebsverordnung hi-naus werden durch die bestehende Einbindung in die kommunalenVerwaltungsstrukturen dem Betrieb in der Regel weitere Berichts-pflichten auferlegt, wie in Dortmund durch die Verpflichtung, die sichz. B. aus dem Abschluss von fachlich ausgerichteten Zielvereinbarun-gen mit dem Bürgermeister oder den Beigeordneten ergeben.Die Eckpunkte für den Eigenbetrieb machen deutlich, dass diese NeuesRechtsform ursprünglich und in erster Linie für wirtschaftliche Unter- Steuerungsmodellnehmen der Gemeinde (z. B. Verkehrs- und Versorgungsbetriebe) ge-dacht war. Im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform und neuenSteuerungsmodellen sind allerdings Eigenbetriebe auch in dafür aufden ersten Blick eher untypischen Bereichen der Kommunen entstan-den, etwa im Bau- und Grünflächenbereich, in kommunalen Rechen-zentren, in der Wirtschaftsförderung, aber auch im Theater, wo dieKommunale Gemeinschaftsstelle bereits im Jahr 1989 unter den Ge-sichtspunkten einer effektiveren Kostensteuerung und als Modell fürdie Verselbstständigung des Theaterbetriebes eine eigenbetriebsähnli-che Beispielsform vorgeschlagen hat. Der Grund hierfür mag darinliegen, dass diese Rechtsform der Betriebsleitung alle Möglichkeitendes betriebswirtschaftlichen Handelns bietet, andererseits die Einrich-tung nicht aus den kommunalen Entscheidungsstrukturen entlässt. DasLand Nordrhein-Westfalen hat dieser Entwicklung in der Neufassungder Eigenbetriebsverordnung (2004) auch durch eine betriebswirt-schaftlichere Terminologie Rechnung getragen, als in der bisherigenFassung (z. B. Betriebsleitung und Betriebsausschuss statt Werklei-tung und Werksausschuss). 3
  4. 4. E 2.1 Organisation und PersonalOrganisationsentwicklung Dennoch ist im Kulturbereich die Rechtsform des Eigenbetriebes bis- lang eher die Ausnahme als die Regel, obwohl nach dem Vorbild der Kulturbetriebe Dortmund eine Reihe von vergleichbaren Einrichtun- gen entstanden sind, vornehmlich in Nordrhein-Westfalen und in den neuen Bundesländern. 3. Optionen für das Eigenbetriebsmodell in Dortmund Mit der Gründung des Eigenbetriebes Kulturbetriebe Dortmund zum 1. Januar 1995 hat die Stadt Dortmund im Rahmen der Kulturverwal- tungsreform bundesweit erstmalig ein Modellprojekt realisiert, das den kommunalen Kultureinrichtungen bei der Bewältigung der anste- henden finanziellen Konsolidierungsmaßnahmen auf der Basis von Budgetierung und organisatorischer Verselbstständigung neue, eigene Handlungsmöglichkeiten eröffnen sollte. Hintergrund für diesen Schritt waren die seit Anfang der 90er-Jahre greifenden und fremdbestimmten (Einzel-) Sparmaßnamen wie lineare Haushaltskürzun- gen, Streichung von Angeboten, Schließung von Einrichtungsteilen oder Wiederbeset- zungs- und Einstellungssperren, die die Funk- tionsfähigkeit der Kulturinstitute langsam, Organisationsmodell Eigenbetrieb aber nachhaltig bedrohten. Das Organisationsmodell des Eigenbetriebes Vor der Entscheidung für den Eigenbetrieb empfiehlt sich, weil es die bewährten Strukturen wurden andere Betriebsformen diskutiert, vor kommunaler Entscheidungsprozesse verbindet allem die GmbH und der optimierte Regiebe- mit der Möglichkeit, auf der Basis des kaufmän- trieb. Beide Organisationsmodelle wurden nischen Rechnungswesens zu wirtschaften und verworfen: die GmbH wegen des drohenden zielorientiert Leitungsentscheidungen zu treffen Verlustes an Öffentlichkeit bei Willensbil- und umzusetzen. Dabei werden die Kulturbe- dungs- und Entscheidungsprozessen, da Dis- triebe von den verwaltungsweiten Sparzielen kussionen und Entscheidungsfindungen im zwar nicht ausgenommen, können jedoch den Aufsichtsrat einer GmbH auch für den Rat und notwendigen Konsolidierungsprozess eigenver- seine Ausschüsse nicht die für den kulturpoli- antwortlich, bedarfsgerechter, effizienter sowie tischen Diskurs oft notwendige Offenheit und orientiert an operativen Erfordernissen gestalten. demokratisch legitimierte Basis gewährleisten. Auch wurde und wird mit der GmbH oftmals die Erwartung verbunden, durch Abkopplung vom Vergütungs- und Entlohnungssystem des öffentlichen Dienstes finanzielle Gestaltungsspielräume zulasten der Beschäftigten zu nutzen. Dies war nicht Ziel des Dortmunder Re- formmodells. Der optimierte Regiebetrieb ist demgegenüber keine eigenständige Rechtsform. Vielmehr ist er wie der Regiebetrieb in die städtische Verwaltungsorganisation und den Haushalt eingebunden, sorgt jedoch durch zusätzliche betriebswirtschaftliche Instrumentarien, wie der Kosten- und Leistungsrechnung, für mehr Transparenz und4

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