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Planung und Steuerung                                                                    D 3.2

                                                             Evaluation und Qualitätsmanagement




Evaluation als Instrument der
kulturpolitischen Steuerung
Grundsätze und Zusammenhänge



                                                            Prof. Dr. Reinhard Stockmann


Auf Konzepte und Instrumente einer Evaluation kann nicht verzichtet werden, wenn Projekt- bzw.
Förderzusagen an die Erreichung von Leistungszielen gekoppelt sind. In diesem Beitrag wird zu-
nächst die Übertragbarkeit betriebswirtschaftlicher Qualitätsmanagementmodelle auf den Bereich
der Nonprofit-Organisationen beleuchtet, anschließend werden Konzepte des New Public Mana-
gement thematisiert. Dabei wird deutlich, dass unabhängig davon, ob für die Steuerung von
Nonprofit-Organisationen Managementkonzepte des Total Quality Managements, der ISO-
Zertifizierung oder des New Public Management verwendet werden, in jedem Fall belastbare Daten
als Entscheidungsgrundlage benötigt werden.

Gliederung                                                                               Seite

1.      Einleitung                                                                           2
2.      Qualitätssicherung in Nonprofit-Organisationen                                       2
3.      Evaluation                                                                           6
3.1     Begriffsbestimmung, Ziele und Aufgaben                                               7
3.1.1   Erkenntnis                                                                           9
3.1.2   Kontrolle                                                                            9
3.1.3   Entwicklung                                                                         10
3.1.4   Legitimation                                                                        10
3.2     Durchführung einer Evaluation                                                       12
4.      Fazit                                                                               15




                                                                                             1
D 3.2                                                                 Planung und Steuerung

Evaluation und Qualitätsmanagement




                            1.       Einleitung
                            Bei privaten und öffentlichen Kulturdienstleistungen ist eine kontinu-
                            ierliche Qualitätsverbesserung sowie eine effektive und effiziente
                            Steuerung von Programmen und Maßnahmen unerlässlich. Das er-
                            kennt zunehmend auch die Kulturpolitik an.

                            In privaten Dienstleistungseinrichtungen werden bereits zahlreiche
                            Instrumente und Verfahren des Qualitätsmanagements eingesetzt. Zu-
                            nehmend versuchen auch öffentliche Träger, sich an ISO-Normen oder
                            anderen international geltenden Qualitätsmanagementkonzepten, wie
                            z. B. EFQM, zu orientieren.

                            Die aus der Betriebswirtschaft stammenden Ansätze lassen sich oft
                            nicht „1:1“ auf die öffentliche Verwaltung und auf den Sektor der
                            Nonprofit-Organisationen1 übertragen. Daher erfreuen sich New Pub-
                            lic Management-Ansätze zunehmender Beliebtheit. Sie setzen auf eine
                            leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung. Hierfür werden valide
                            und reliable Steuerungsinformationen benötigt, die mit möglichst ob-
                            jektiven Verfahren erhoben und bewertet werden sollen.



                            2.       Qualitätssicherung in Nonprofit-
                                     Organisationen
Normreihen und TQM          Für das Qualitätsmanagement stehen unterschiedliche Modelle zur
                            Verfügung. Sie können auf der Basis einer Normreihe (DIN EN ISO
                            9000-9004) oder auf den Leitgedanken eines umfassenden Qualitäts-
                            managements (Total Quality Management (TQM)) aufbauen. Allen
                            Modellen ist die systematische Aufarbeitung der Organisationsstruk-
                            tur, die Erfassung der Prozesse und die Sicherung der Qualität der zu
                            erbringenden Dienstleistung gemeinsam.

                            Standards und Normen schaffen eine einheitliche Informationsbasis,
                            anhand derer Organisationen und Projekte bewertet und miteinander
                            verglichen werden können. Das entscheidende Bewertungskriterium
                            ist dabei die Qualität des Produkts bzw. der Dienstleistung.2

ISO-Normen                  „ISO“3 ist kein Instrument zur Festlegung eines Qualitätsniveaus,
                            sondern definiert Mindestanforderungen an ein Qualitätsmanagement-
                            system. ISO dokumentiert die gesamten Arbeitsabläufe. Die Annahme
                            lautet: Es wird dann bestmögliche Qualität erbracht, wenn die Erstel-
                            lung logisch geplant und vereinheitlicht wird und alle Prozessstufen
                            für die Beteiligten transparent sind.




2
Planung und Steuerung                                                                       D 3.2

                                                                Evaluation und Qualitätsmanagement




ISO-Normen regeln alle Bereiche, die im Rahmen eines Qualitätsma-
nagementsystems definiert und organisiert werden müssen. Nach
Überprüfung durch eine offiziell anerkannte Organisation (z. B. TÜV,
DEKRA) kann die Erfüllung der ISO-Normen zertifiziert werden.
Dadurch wird dokumentiert, dass in einem Projekt oder in einer Orga-
nisation qualitätsgerecht gearbeitet wird. Allerdings bietet die ISO-
9000er Zertifizierung keine Garantie, dass alle Mitarbeiter die Regeln
tatsächlich auch anwenden, dass ein modernes Qualitätsmanagement
praktiziert wird und dass die definierten Abläufe optimiert werden4.

Ein alternatives Qualitätskonzept zur ISO-Norm stellt der „Total Qua-               Total Quality
lity Management (TQM)-Ansatz“5 dar. Er baut nicht auf fixierte Nor-                 Management
men, sondern richtet alle Organisationsprozesse am Primat der Quali-
tät aus. TQM wird zwar von der Projekt- bzw. Organisationsleitung
eingeführt und diese steuert auch die kontinuierliche Verbesserung
aller Prozesse. Doch für die Qualitätssicherung und -entwicklung
werden alle Mitarbeiter verantwortlich gemacht.6

                                                                                           Merke
 TQM gilt nicht nur für „die Anderen“

 Für die Qualitätssicherung und -entwicklung werden alle Mitarbeiter
 verantwortlich gemacht.


Nach der europäischen Version des Modells der „European Foundati-                          EFQM
on For Quality Management (EFQM)“ werden fünf „Befähiger-„ und
vier „Ergebniskriterien“ unterschieden, die jeweils in weitere (insge-
samt 32) Unterkriterien differenziert werden. Anhand der Kriterien für
die Befähiger (Führung, Politik und Strategie, Mitarbeiter, Ressour-
cen, Prozesse) können Handlungsweisen, Tätigkeiten und Prozesse in
einem Unternehmen sowie deren Anwendungsgrad untersucht und
bewertet werden.

Die Befähigerkriterien behandeln, was die Organisation tut. Da das
Ziel aller Qualitätsbemühungen letztlich der Verbesserung der Organi-
sations- bzw. Projektergebnisse dient, werden auf der Ergebnisseite
die Prozessergebnisse, die Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit so-
wie das externe Erscheinungsbild (gesellschaftliche Verantwortung/
Image) systematisch bewertet.7

Zunehmend werden die eigentlich für den Profit-Sektor entwickelten                    Profit- vs.
Modelle – wie ISO und EFQM – auch auf den Nonprofit-Bereich                     Nonprofit-Sektor
übertragen. Eine Adaption ist allerdings nicht immer einfach.8 Denn
Profit- und Nonprofit-Organisationen unterscheiden sich in zahlrei-
chen organisationalen und inhaltlichen Dingen.




                                                                                                3
D 3.2                                                                    Planung und Steuerung

Evaluation und Qualitätsmanagement




Gewinnorientierung            Wie der Begriff es bereits dokumentiert, fehlt im staatlichen wie nicht-
                              staatlichen Nonprofit-Sektor ein einheitliches, dem Gewinnziel ent-
                              sprechendes Kriterium zur Erfolgsmessung. Der Erfolg eines Museums,
                              eines Theaters oder einer Bildungseinrichtung lässt sich nicht an wirt-
                              schaftlichen Einzelgrößen wie Gewinn, Umsatz oder Rentabilität fest-
                              machen. Folglich müssen andere Dimensionen herangezogen werden.9

Märkte                        Ein weiteres zentrales Unterscheidungsmerkmal ist, dass profitorien-
                              tierte Unternehmen in wettbewerbsoffenen Märkten agieren und zu-
                              einander in Konkurrenz stehen. Im gewinnorientierten Bereich können
                              Unternehmen, deren Produkte und Dienstleistungen nicht nachgefragt
                              werden, langfristig nicht bestehen. Bei Nonprofit-Organisationen ist
                              diese Konsequenz nicht zwingend. Für die von Nonprofit-Organisati-
                              onen erbrachten Leistungen existiert nur in wenigen Fällen ein funkti-
                              onierender Markt, der die klassischen Rahmenbedingungen von An-
                              gebot und Nachfrage vorgibt und Qualitätsverschlechterungen sankti-
                              oniert.10

                              Nonprofit-Organisationen handeln im Unterschied zu Profit-Organisa-
                              tionen nicht zum eigenen Nutzen und finanzieren sich nicht allein über
                              die für ihre Produkte und Dienstleistungen erzielten Preise, die sie am
                              Markt erst einmal durchsetzen müssen. Nonprofit-Organisationen
                              finanzieren sich häufig über kollektive Entgelte (Steuern, Beiträge,
                              Spenden). Damit besteht für sie vielfach kein zwingender Anreiz, Res-
                              sourcen effizient einzusetzen. Das kann sich negativ auf die Effektivi-
                              tät und Qualität der Leistungserstellung auswirken.

                               Ferner erscheint die Verwendung des Kundenbegriffs im Nonprofit-
                               Sektor nicht unproblematisch. Im privatwirtschaftlichen Sektor ist der
                               Kunde neben dem Unternehmen (als Produzent oder Dienstleister) der
                                                      zentrale Akteur, denn er entscheidet über
                                                      Kauf oder Nichtkauf von Produkten und
                                                      Dienstleistungen und damit über die Entwick-
                                                      lung eines Unternehmens. Während der Kun-
                                                      de am Markt mittels Zahlungen teilnimmt, im
                                                      Prinzip11 die volle Souveränität über seine
                                                      Kaufentscheidungen innehat und zwischen
    Kunden gibt es auch im Non-Profit-Sektor          Alternativen wählen kann, gilt dies für den
    Ein Kunde kann im Profit-Bereich direkt auf       Nonprofit-Sektor nicht zwingend.12 Häufig
    Unternehmen einwirken. Das gilt für den           kann der Leistungsempfänger im Nonprofit-
    Nonprofit-Sektor nicht zwingend. Dennoch gel-     Sektor nicht zwischen alternativen Angeboten
    ten auch hier vergleichbare Beziehungen zwi-      auswählen; seine Entscheidungssouveränität
    schen Anbieter und Nachfrager.                    ist somit eingeschränkt. Dennoch gelten auch
                                                      hier vergleichbare Beziehungen zwischen
                                                      Anbieter und Nachfrager.




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Prof. Dr. Reinhard Stockmann: Evaluation als Instrument der kulturpolitischen Steuerung. Grundsätze und Zusammenhänge

  • 1. Planung und Steuerung D 3.2 Evaluation und Qualitätsmanagement Evaluation als Instrument der kulturpolitischen Steuerung Grundsätze und Zusammenhänge Prof. Dr. Reinhard Stockmann Auf Konzepte und Instrumente einer Evaluation kann nicht verzichtet werden, wenn Projekt- bzw. Förderzusagen an die Erreichung von Leistungszielen gekoppelt sind. In diesem Beitrag wird zu- nächst die Übertragbarkeit betriebswirtschaftlicher Qualitätsmanagementmodelle auf den Bereich der Nonprofit-Organisationen beleuchtet, anschließend werden Konzepte des New Public Mana- gement thematisiert. Dabei wird deutlich, dass unabhängig davon, ob für die Steuerung von Nonprofit-Organisationen Managementkonzepte des Total Quality Managements, der ISO- Zertifizierung oder des New Public Management verwendet werden, in jedem Fall belastbare Daten als Entscheidungsgrundlage benötigt werden. Gliederung Seite 1. Einleitung 2 2. Qualitätssicherung in Nonprofit-Organisationen 2 3. Evaluation 6 3.1 Begriffsbestimmung, Ziele und Aufgaben 7 3.1.1 Erkenntnis 9 3.1.2 Kontrolle 9 3.1.3 Entwicklung 10 3.1.4 Legitimation 10 3.2 Durchführung einer Evaluation 12 4. Fazit 15 1
  • 2. D 3.2 Planung und Steuerung Evaluation und Qualitätsmanagement 1. Einleitung Bei privaten und öffentlichen Kulturdienstleistungen ist eine kontinu- ierliche Qualitätsverbesserung sowie eine effektive und effiziente Steuerung von Programmen und Maßnahmen unerlässlich. Das er- kennt zunehmend auch die Kulturpolitik an. In privaten Dienstleistungseinrichtungen werden bereits zahlreiche Instrumente und Verfahren des Qualitätsmanagements eingesetzt. Zu- nehmend versuchen auch öffentliche Träger, sich an ISO-Normen oder anderen international geltenden Qualitätsmanagementkonzepten, wie z. B. EFQM, zu orientieren. Die aus der Betriebswirtschaft stammenden Ansätze lassen sich oft nicht „1:1“ auf die öffentliche Verwaltung und auf den Sektor der Nonprofit-Organisationen1 übertragen. Daher erfreuen sich New Pub- lic Management-Ansätze zunehmender Beliebtheit. Sie setzen auf eine leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung. Hierfür werden valide und reliable Steuerungsinformationen benötigt, die mit möglichst ob- jektiven Verfahren erhoben und bewertet werden sollen. 2. Qualitätssicherung in Nonprofit- Organisationen Normreihen und TQM Für das Qualitätsmanagement stehen unterschiedliche Modelle zur Verfügung. Sie können auf der Basis einer Normreihe (DIN EN ISO 9000-9004) oder auf den Leitgedanken eines umfassenden Qualitäts- managements (Total Quality Management (TQM)) aufbauen. Allen Modellen ist die systematische Aufarbeitung der Organisationsstruk- tur, die Erfassung der Prozesse und die Sicherung der Qualität der zu erbringenden Dienstleistung gemeinsam. Standards und Normen schaffen eine einheitliche Informationsbasis, anhand derer Organisationen und Projekte bewertet und miteinander verglichen werden können. Das entscheidende Bewertungskriterium ist dabei die Qualität des Produkts bzw. der Dienstleistung.2 ISO-Normen „ISO“3 ist kein Instrument zur Festlegung eines Qualitätsniveaus, sondern definiert Mindestanforderungen an ein Qualitätsmanagement- system. ISO dokumentiert die gesamten Arbeitsabläufe. Die Annahme lautet: Es wird dann bestmögliche Qualität erbracht, wenn die Erstel- lung logisch geplant und vereinheitlicht wird und alle Prozessstufen für die Beteiligten transparent sind. 2
  • 3. Planung und Steuerung D 3.2 Evaluation und Qualitätsmanagement ISO-Normen regeln alle Bereiche, die im Rahmen eines Qualitätsma- nagementsystems definiert und organisiert werden müssen. Nach Überprüfung durch eine offiziell anerkannte Organisation (z. B. TÜV, DEKRA) kann die Erfüllung der ISO-Normen zertifiziert werden. Dadurch wird dokumentiert, dass in einem Projekt oder in einer Orga- nisation qualitätsgerecht gearbeitet wird. Allerdings bietet die ISO- 9000er Zertifizierung keine Garantie, dass alle Mitarbeiter die Regeln tatsächlich auch anwenden, dass ein modernes Qualitätsmanagement praktiziert wird und dass die definierten Abläufe optimiert werden4. Ein alternatives Qualitätskonzept zur ISO-Norm stellt der „Total Qua- Total Quality lity Management (TQM)-Ansatz“5 dar. Er baut nicht auf fixierte Nor- Management men, sondern richtet alle Organisationsprozesse am Primat der Quali- tät aus. TQM wird zwar von der Projekt- bzw. Organisationsleitung eingeführt und diese steuert auch die kontinuierliche Verbesserung aller Prozesse. Doch für die Qualitätssicherung und -entwicklung werden alle Mitarbeiter verantwortlich gemacht.6 Merke TQM gilt nicht nur für „die Anderen“ Für die Qualitätssicherung und -entwicklung werden alle Mitarbeiter verantwortlich gemacht. Nach der europäischen Version des Modells der „European Foundati- EFQM on For Quality Management (EFQM)“ werden fünf „Befähiger-„ und vier „Ergebniskriterien“ unterschieden, die jeweils in weitere (insge- samt 32) Unterkriterien differenziert werden. Anhand der Kriterien für die Befähiger (Führung, Politik und Strategie, Mitarbeiter, Ressour- cen, Prozesse) können Handlungsweisen, Tätigkeiten und Prozesse in einem Unternehmen sowie deren Anwendungsgrad untersucht und bewertet werden. Die Befähigerkriterien behandeln, was die Organisation tut. Da das Ziel aller Qualitätsbemühungen letztlich der Verbesserung der Organi- sations- bzw. Projektergebnisse dient, werden auf der Ergebnisseite die Prozessergebnisse, die Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit so- wie das externe Erscheinungsbild (gesellschaftliche Verantwortung/ Image) systematisch bewertet.7 Zunehmend werden die eigentlich für den Profit-Sektor entwickelten Profit- vs. Modelle – wie ISO und EFQM – auch auf den Nonprofit-Bereich Nonprofit-Sektor übertragen. Eine Adaption ist allerdings nicht immer einfach.8 Denn Profit- und Nonprofit-Organisationen unterscheiden sich in zahlrei- chen organisationalen und inhaltlichen Dingen. 3
  • 4. D 3.2 Planung und Steuerung Evaluation und Qualitätsmanagement Gewinnorientierung Wie der Begriff es bereits dokumentiert, fehlt im staatlichen wie nicht- staatlichen Nonprofit-Sektor ein einheitliches, dem Gewinnziel ent- sprechendes Kriterium zur Erfolgsmessung. Der Erfolg eines Museums, eines Theaters oder einer Bildungseinrichtung lässt sich nicht an wirt- schaftlichen Einzelgrößen wie Gewinn, Umsatz oder Rentabilität fest- machen. Folglich müssen andere Dimensionen herangezogen werden.9 Märkte Ein weiteres zentrales Unterscheidungsmerkmal ist, dass profitorien- tierte Unternehmen in wettbewerbsoffenen Märkten agieren und zu- einander in Konkurrenz stehen. Im gewinnorientierten Bereich können Unternehmen, deren Produkte und Dienstleistungen nicht nachgefragt werden, langfristig nicht bestehen. Bei Nonprofit-Organisationen ist diese Konsequenz nicht zwingend. Für die von Nonprofit-Organisati- onen erbrachten Leistungen existiert nur in wenigen Fällen ein funkti- onierender Markt, der die klassischen Rahmenbedingungen von An- gebot und Nachfrage vorgibt und Qualitätsverschlechterungen sankti- oniert.10 Nonprofit-Organisationen handeln im Unterschied zu Profit-Organisa- tionen nicht zum eigenen Nutzen und finanzieren sich nicht allein über die für ihre Produkte und Dienstleistungen erzielten Preise, die sie am Markt erst einmal durchsetzen müssen. Nonprofit-Organisationen finanzieren sich häufig über kollektive Entgelte (Steuern, Beiträge, Spenden). Damit besteht für sie vielfach kein zwingender Anreiz, Res- sourcen effizient einzusetzen. Das kann sich negativ auf die Effektivi- tät und Qualität der Leistungserstellung auswirken. Ferner erscheint die Verwendung des Kundenbegriffs im Nonprofit- Sektor nicht unproblematisch. Im privatwirtschaftlichen Sektor ist der Kunde neben dem Unternehmen (als Produzent oder Dienstleister) der zentrale Akteur, denn er entscheidet über Kauf oder Nichtkauf von Produkten und Dienstleistungen und damit über die Entwick- lung eines Unternehmens. Während der Kun- de am Markt mittels Zahlungen teilnimmt, im Prinzip11 die volle Souveränität über seine Kaufentscheidungen innehat und zwischen Kunden gibt es auch im Non-Profit-Sektor Alternativen wählen kann, gilt dies für den Ein Kunde kann im Profit-Bereich direkt auf Nonprofit-Sektor nicht zwingend.12 Häufig Unternehmen einwirken. Das gilt für den kann der Leistungsempfänger im Nonprofit- Nonprofit-Sektor nicht zwingend. Dennoch gel- Sektor nicht zwischen alternativen Angeboten ten auch hier vergleichbare Beziehungen zwi- auswählen; seine Entscheidungssouveränität schen Anbieter und Nachfrager. ist somit eingeschränkt. Dennoch gelten auch hier vergleichbare Beziehungen zwischen Anbieter und Nachfrager. 4