Matthias Machnig: Wie bleibt der politische Entscheidungsprozess in der Demokratie steuerbar?

1. Dokumentation des Fachgesprächs
Wege und Strategien erfolgreicher Reformkommunikation
in der modernen Demokratie
Berlin, August 2009

2. Diese Dokumentation wird gefördert aus Mitteln der DKLB-Stiftung.
IMPULS 1
Matthias Machnig:
Die Strategiefähigkeit von Politik. Wie bleibt der politische Diskussions- und
Entscheidungsprozess in der Demokratie plan- und steuerbar?
Matthias Machnig ist Staatssekretär im Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit. Er war Leiter der Gruppe Politische Planung, hatte dann die
Leitung des Büros des Bundesgeschäftsführers der SPD inne und koordinierte 1998
die SPD-Wahlkampfzentrale. Er gilt als „Erfinder der Kampa“. 1998 war er Staatssek-
retär im Bundesverkehrsministerium. Von 1999 bis 2002 war Machnig Bundesge-
schäftsführer der SPD. Seine Erfahrungen als Unternehmensberater sowie als Refe-
rent für Öffentlichkeitsarbeit machen ihn zu einem Spezialisten auf dem Gebiet der
politischen Kommunikation.
Strategiefähigkeit, Reform und Reformkommunikation
Die Strategiefähigkeit von Politik ist ein sehr komplexes Themenfeld. Das lässt sich
schon an den drei zentralen Begriffen verdeutlichen, die in der Tagung angespro-
chen werden sollen: Strategiefähigkeit, Reform und Reformkommunikation.
Gleich zu Beginn zwei Wahrheiten zum schwierigen Großbegriff der Strategiefähig-
keit. Erstens hat es die Politikwissenschaft bis heute nicht geschafft, eine wirklich
umfassende und dringend notwendige Definition und Konzeption der Strategiefähig-
keit von Politik zu entwickeln. Die Frage, wie Politik intern strategiefähig wird, bleibt
bislang unbeantwortet.
Die zweite Wahrheit lautet, dass insbesondere politische EntscheidungsträgerInnen
Strategiefähigkeit generell in Frage stellen. Das persönliche Erleben, die politische
Sozialisation und die Alltagspraxis sind von ‚Learning by Doing’ statt von Systematik
geprägt.
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3. Reform ist der zweite große Begriff. Haben wir eine klare Definition von Reform?
Liegt eine Inflationierung des Begriffes vor? Bedeutete der Begriff zu unterschiedli-
chen Phasen notwendigerweise etwas völlig Unterschiedliches?
Die klassische Duden-Definition des Begriffs Reform lautet, die Lebensumstände von
Menschen zu verbessern. Das entspricht der Idee von Reformfähigkeit. Es sind aber
neue Facetten hinzugekommen. Reformfähigkeit bedeutet heute auch, Antworten auf
fundamentale Strukturveränderungen wie die Globalisierung oder die demographi-
sche Entwicklung zu geben und in der Folge notwendige Anpassungen vorzuneh-
men. Reform könnte meinen, dass wir eine Veränderung bestehender Anspruchsni-
veaus, beispielsweise an den Akteur Staat vornehmen müssen, da bestimmte Ans-
prüche angesichts dieser Strukturveränderungen nicht mehr realisierbar sind. Reform
könnte auch bedeuten, dass wir uns zukünftig vor allen Dingen auf Zukunftsfelder
wie Bildung, Wissenschaft oder Klimapolitik konzentrieren müssen. Und schließlich
kann eine Reform dazu dienen, unsere Wertschöpfungsprozesse zu sichern.
Meine erste These lautet somit: Wir haben einen inflationär gebrauchten Reformbe-
griff, der nicht mehr klar definiert ist. Ein Teil der Probleme der Reformdebatte be-
steht darin, dass der Reformbegriff keine klare Ausrichtung hat. Dadurch besteht
Unklarheit über das Ziel und die Instrumente von Reformen.
Der dritte, sehr interessante Begriff der Reformkommunikation ist verhältnismäßig
jung: zum ersten Mal tauchte er in den 1990er Jahren auf. Man stellte fest, dass Re-
formen nicht mehr aus sich heraus Akzeptanz finden sondern erklärungsbedürftig
sind. Manche Reformen erklären sich nicht aus sich selbst heraus und treffen daher
kaum auf Zustimmung. In den folgenden Diskussionen wurde deutlich, dass wir heu-
te Reformkommunikation brauchen, um für bestimmte politische Maßnahmen Akzep-
tanz zu schaffen.
Leitorientierungen als Grundlage jeder Reformpolitik
Noch in den 1970er Jahren hat niemand über den Begriff Reformkommunikation
nachgedacht. Reformen standen für sich selbst. Sie ergaben sich aus gesellschafts-
politischen Debatten und spiegelten eine Reihe von Grundorientierungen wider. Die-
se Reformen standen in engem Zusammenhang mit politischen Leitideen.
Eine solche Leitformel dieser Zeit lautete: „Wir schaffen das moderne Deutschland.“
Dies war eine Leitformel für eine bestimmte Form von Reformpolitik. Mit „Wandel
durch Annäherung“ wurde die Ostpolitik begründet. Auch „Mehr Demokratie wagen“
war eine solche Leitformel. Diese Grundsätze waren verbunden mit einer zu jenem
Zeitpunkt relevanten gesellschaftspolitischen Debatte.
Auch aus der aktuelleren Politik lassen sich Beispiele für solche Leitideen finden. Der
Wirtschaftswissenschaftler Straubhaar nennt in seinem Buch Ökonomik der Reform1
einige Akteure, die Reformprozesse in den 1980er und 1990er Jahren eingeleitet
haben. So stand Margaret Thatchers Reformpolitik für Großbritannien unter der Leit-
idee: „Konsens ist die Preisgabe aller Überzeugungen, Prinzipien, Werte und Politi-
ken. Konsens ist etwas, woran niemand glaubt und dem niemand widerspricht.“
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Straubhaar, Thomas / Heininger, Yvonne / Held, Thomas u.a. (2004): Ökonomik der Reform – Wege
zu mehr Wachstum in Deutschland, Avenir Suisse Publikation 02/2004, Zürich: Orell Füssli
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4. In den Diskussionen innerhalb der sozialdemokratischen Partei hat die Grundorien-
tierung des Niederländers Wim Kok eine wichtige Rolle gespielt. Seine Leitformel
war: „Arbeit ist wichtiger als Lohn.“
Finnland ist heute einer der Vorreiter in den Bereichen Bildung, Ökonomie, Wach-
stum und Beschäftigung. Noch zu Beginn der 1990er Jahre lag dort die Arbeitslo-
senquote bei 16,4 %, das Wirtschaftswachstum war um 6,3 % geschrumpft und das
Staatsdefizit betrug 7,5 % des Bruttoinlandsprodukts. Der damalige Ministerpräsident
Paavo Tapio Lipponen hatte für seine Maßnahmen die interessante Begründung -
„Wir nutzen die Krise!“ - formuliert.
Auch in Dänemark, Neuseeland oder Schweden gaben solche Leitideen den Rah-
men für Reformen vor.
Diese Überlegungen machen deutlich, dass dringender Klärungsbedarf besteht, was
die drei Begriffe Strategiefähigkeit, Reform und Reformkommunikation angeht.
Was ist Strategie?
Was verstehen wir unter Reformen?
Warum gibt es die Notwendigkeit zur Reformkommunikation?
Und was sind deren Voraussetzungen?
Faktoren für Reformpolitik nach Straubhaar
Thomas Straubhaar hat sechs grundsätzliche Faktoren für Reformpolitik identifiziert,
die als Denkanstoß dienen können.
• Zunächst müsse Problembewusstsein geweckt werden, indem eine positive
Reformbotschaft vermittelt und unabhängige MeinungsmacherInnen für die-
sen Prozess gewonnen werden. In der Tat braucht man ein intellektuelles Um-
feld, das die Reform wohlwollend begleitet, wenn man im Reformprozess vor-
ankommen will.
• Leadership nennt Straubhaar als zweiten, zentralen Faktor. Führungskompe-
tenz ist unverzichtbar und dringend notwendig, um der Politikverflechtungsfal-
le zu entkommen. Das wird seit vielen Jahren gefordert. Das Problem besteht
darin, dass es eine Vielzahl von InterventionsspielerInnen gibt, insbesondere
im Bereich der Arbeitsteilung zwischen Bund und Bundesrat.
• Weiterhin müsse man Glaubwürdigkeit herstellen. Das bedeutet für Straub-
haar zum einen die Abkehr vom Lobbyismus, zum anderen schlüssige Kon-
zeptionen vorzulegen und nicht Konsens um jeden Preis anzustreben.
• Verbündete zu gewinnen und die potentiellen GewinnerInnen von Reformen
zu mobilisieren nennt er als vierten Faktor. Bei einigen Reformen wird jedoch
das Maß an Unterstützung nicht sehr groß sein.
• Außerdem geht es nach Straubhaar darum, die Vetokräfte zu schwächen.
Dies erreicht man, indem die Interessensgruppen gegeneinander ausgespielt,
Hearings organisiert statt Mitentscheidung zu ermöglichen. Das ist ein sehr
wichtiger Hinweis, denn über unseren Politikverflechtungsmechanismus nei-
gen wir häufig dazu, eine Unzahl von Mitentscheidungsprozessen zu organi-
sieren, die klare Entscheidungen äußerst schwierig machen.
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5. • Und schließlich ist ein stufenweises Vorgehen vonnöten. Zunächst gilt es, auf
sichere Reformprojekte zu setzen, über die ein relativ breiter Konsens
herrscht. KoalitionspartnerInnen, Fraktionen oder Parteien sollten dafür in je-
dem Fall Zustimmung signalisieren. Überdies müsse man Projekte auf den
Weg bringen, die nicht mehr „aufzuschnüren“ seien, so Thomas Straubhaar.
An Straubhaars Ideen anschließend nun einige Bemerkungen zu den zentralen Vor-
aussetzungen, die aus meiner Sicht nötig sind, um das Dreieck Strategie - Reform -
Reformkommunikation zu entwickeln.
Strategiefähigkeit in der Mediengesellschaft
Strategie heißt gezielte politische Führung, das Aufstellen von präzisen Regeln, ver-
bindlichen Abläufen und darauf aufbauend politische Planungsprozesse. Strategie
basiert auf Erfahrungen, Wissen, Antizipation, und ist der Versuch, diese Elemente
fortzuschreiben und nutzbar zu machen. In der heutigen komplexen politischen
Landschaft scheint dies schwierig, viele halten es gar für unmöglich. Vieles muss neu
gedacht, neu entwickelt werden, ohne genau zu wissen, wie sich Themen, Ereignis-
se, Prozesse häufig abrupt neu sortieren.
Strategisches Denken wird häufig verwechselt mit programmatischen Entwürfen. Si-
cherlich gehören komplexe Wert- und Zielorientierung dazu, gewissermaßen als
Koordinatensystem. Unter den Bedingungen der Mediendemokratie brauchen Par-
teien, aber vor allem
• Ein Gesicht (Personifizierung), denn Personen stehen für Kontinuität, Orientie-
rung, Werthaltungen und vermitteln Vertrauen über Lösungs- und Zukunfts-
kompetenz.
• Ein Etikett (Botschaften), denn wegen der enormen Komplexität von Sach-
themen und konkurrierenden Akteuren kann Politik einem breiten Publikum
nur über eine symbolische Kasuistik Themen vermitteln.
• Ein Aroma (Stilistik), denn Parteien brauchen in der differenzierten Medienge-
sellschaft Widererkennungsmuster.
• Einen Markenkern (Leitbilder), denn Werte und Leitbilder sind für die Orientie-
rung, das Vertrauen und die Zustimmung der Menschen wichtiger als einzelne
Instrumente, die häufig die politische Debatte beherrschen.
In der Politik gibt es andere Regeln und Voraussetzungen als im Gros der anderen
“Branchen“. Das Produkt hat ständig wechselnde thematische Facetten, die Definiti-
on des Produktes ist umkämpft, eine Vielzahl von Akteuren ist engagiert. Die Bud-
gets für politisches Marketing sind vergleichsweise niedrig und das Produkt „Politik“
sowie seine Macher sind schwer im Zaum zu halten. Die Herausforderung, täglich
schnell und flexibel zu reagieren, unterscheidet politische Kommunikation von der
Marken-Kommunikation. Die schnelle Abfolge von Ereignissen und handelnden Per-
sonen schafft eine wahrscheinlich einzigartige Wettbewerbssituation.
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6. Was setzt den Maßstab für Strategiefähigkeit? Erfolg ist erkennbar an Zustimmung in
der eigenen Organisation, an Bewertungen in Medien, an Verhalten von organisier-
ten Interessengruppen, in erster Linie aber an Wahlergebnissen. Oberstes Ziel politi-
scher Steuerung ist die Gewährleistung einer längerfristigen strukturellen Mehrheits-
fähigkeit bei gleichzeitiger Problemlösungskompetenz.
An diesem übergeordneten Ziel muss sich politisches Management, muss sich der
Versuch politischer Steuerung orientieren. Denn ohne das Mandat einer Mehrheit
bleiben Programme Papier, bleibt Organsation Selbstzweck. Dies heißt nicht Belie-
bigkeit, dies heißt nicht Stimmungen, Wahlergebnisse oder Meinungsforschung zum
alleinigen oder auch nur vorrangigen Maßstab seines Handelns zu machen. Aber es
heißt, politische Initiativen und Diskurse immer wieder unter dieser Frage zu bewer-
ten.
Politische Kommunikation und ihre Steuerung ist ein wesentliches Element der Stra-
tegiefähigkeit.
• Politische Kommunikation macht Politik sichtbar und erfahrbar.
• Politische Kommunikation vermittelt Orientierungs-, Vorstellungs- und Deu-
tungsmuster.
• Politische Kommunikation bietet Werte und Konsensformen an.
• Politische Kommunikation ermöglicht emotionalen Zugang.
• Politische Kommunikation konfrontiert mit Themen.
Politische Kommunikation ist umkämpft – es existieren Deutungen und Gegendeu-
tungen. zudem ist das mediale Angebot nahezu exponentiell gewachsen. Viele blei-
ben im Kommunikationsdickicht der Medien hängen und gelangen nicht zum Wähler.
• Botschaften brauchen Programmatik: Ein Thema muss für die Wähler von
Interesse und Relevanz sein, kann aber Personen, Werte und Inhalte, die im
Mittelpunkt der politischen Debatte stehen, nie ersetzen.
• Botschaften müssen inklusiv und exklusiv sein: Möglichst breite Wählerschich-
ten müssen sich angesprochen fühlen, dennoch muss das Profil von Parteien
erkennbar sein. Parteien mit ausschließlich exklusiven Botschaften sind Ni-
schenspieler im politischen Prozess.
• Botschaften müssen glaubwürdig sein: Nur wer glaubwürdig ist, kann über-
zeugen. Dazu müssen Personen, Programm und Botschaften in sich stimmig
sein. Wer erfolgreich diese drei Elemente verknüpft, kann nachhaltig wirken.
• Botschaften müssen wiederholt werden. Nur so werden sie öffentlich wahrge-
nommen.
• Botschaften müssen individualisiert werden: Nur wenn Botschaften dem
Kommunikationsverhalten von Zielgruppen entsprechen, werden diese sie
aufnehmen.
• Politische Botschaften müssen personalisiert werden: Sie sind nur dann er-
folgreich, wenn Personen sie verkörpern, denn Personen stehen für Inhalte.
Sie ermöglichen dem Publikum die Identifikation mit der Politik, da handelnde
Menschen Kontinuität und Orientierung in ständig wechselnden Konstellatio-
nen repräsentieren.
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7. Erfolg ist aber im hohem Maße davon abhängig, inwieweit sich aus formalen Füh-
rungselementen ein allseits akzeptierter Kern mit verbindlichen, gleichwohl selten
fixierten Regeln und verteilten Rollen akzeptierten Autoritäten und bei aller Interes-
senvielfalt einen Kern von gemeinsamen Zielen herausbildet, der
• Themen, Akteure und Vorgehensweisen regelmäßig, verlässlich und nachvoll-
ziehbar koordiniert,
• auf das Wesentliche, auf Schlüsselthemen und deren personelle, symbolische
und inhaltliche Besetzung konzentriert,
• Klarheit, Anerkennung und unterschiedliche Wertfundamente von Entschei-
dungen in Kontroversen kenntlich machen.
Nur wenn es gelingt, dies vier „Ks“: Kompetenz, Koordination, Konzentration und
Kontroversen zu verbinden, kann politische Strategie und Kommunikation gelingen.
Voraussetzungen für Reformpolitik und Reformkommunikation
• Strategisches Zentrum
Die erste und wichtigste Voraussetzung lautet: Politik braucht ein strategi-
sches Zentrum. Dieses definiert sich nicht allein über die Tatsache, in wel-
chem Ministerium wer sitzt. Es geht vielmehr darum, die richtigen AkteurInnen
zum richtigen Zeitpunkt unter den richtigen Fragestellungen zusammen zu
bringen und Entscheidungsprozesse zu organisieren. In dieser Hinsicht
herrscht in der deutschen Politik ein Strategiedefizit. Dazu gehören eine inhalt-
liche sowie eine kommunikative Dimension. Man muss sich darüber im Klaren
sein, welches mediale Umfeld, welche Veto-SpielerInnen und welche Mehr-
heitsverhältnisse zu berücksichtigen sind.
• Programmatik und Leitidee
Reformen brauchen zwei Dinge: eine umfassende Programmatik und eine
Leitidee. Diese beiden Elemente sind für die Kommunizierbarkeit, die Akzep-
tanz und die interne Durchsetzbarkeit von entscheidender Bedeutung.
• Reformkommunikation als Wertedebatte
Reformkommunikation muss eine Werte- statt einer Instrumentendebatte sein.
Das ist nicht neu und wunderbar nachzulesen bei George Lakoff. Er unter-
sucht seit vielen Jahren kommunikative Prozesse und kommt immer wieder zu
dem Ergebnis, dass erfolgreiche Kommunikation eben einen Wertekontext, ei-
nen ‚frame’, schaffen muss, um Instrumente plausibel kommunizierbar zu ma-
chen 2 . Das illustriert die Debatte über den Spitzensteuersatz, die nie eine
steuerpolitische Diskussion war. Im Kern war sie eine Gerechtigkeitsdebatte –
und insofern eine Wertedebatte über die Frage, welche Schultern welche Las-
ten in dieser Gesellschaft zu tragen haben.
• Wachstum und Beschäftigung als klar vermittelte Reformziele
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u.a. Lakoff, George (2004): Don’t think of an elephant! Know your values and frame the debate,
White River Junction: Chelsea Green Publishing; oder Lakoff, George / Johnson, Mark (2004): Leben
in Metaphern. Konstruktion und Gebrauch von Sprachbildern, Heidelberg: Carl-Auer-Systeme
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8. Eine weitere Voraussetzung: wir müssen die Reformen und die Reformdebatte
in Deutschland vom Kopf auf die Füße stellen. Im Rahmen der bundesdeut-
schen Reformdebatte diskutieren die AkteurInnen entweder über einzelne Re-
formsegmente oder über einzelne Reforminstrumente. Die entscheidende
Frage, nämlich welche Voraussetzungen wir für Wachstum und Beschäftigung
in den nächsten Jahren brauchen, wird nicht thematisiert.
In der SPD wird heftig über die Zukunft des Sozialstaats diskutiert. Es scheint
nur die eine Strategie des ‚down-sizing’ zu geben, der Anpassung bestimmter
Elemente durch Kürzungen, Beschränkungen und Sparmaßnahmen. Für eine
sozialdemokratische Partei ist das außerordentlich schwierig zu vermitteln.
Daher muss sie andere Fragen in den Vordergrund rücken: Welche sind die
Voraussetzungen für Wachstum und Beschäftigung? Was tun wir an der in-
vestiven Front? Was tun wir im Qualifikationsbereich? Wie sieht moderne In-
dustriepolitik aus?
• Die Reformdebatte vom Kopf auf die Füße stellen
Das meine ich, wenn ich sage, die Reformdebatte vom Kopf auf die Füße zu
stellen. Eine Bemerkung an dieser Stelle: der Aufschwung, den wir gegenwär-
tig erleben und über den viele rätseln, hat mit dieser Reformpolitik wenig zu
tun. Der Aufschwung ist die Folge eines über die Jahre hinweg aufgebauten
Investitionsstaus, der sich nun auflöst. Zusätzlich gab es unbestritten einige
hilfreiche Strukturentscheidungen. Doch der Kapitalstock in Deutschland war
so veraltet, dass diese Investitionsentscheidungen auch ohne begleitende Re-
formen nicht mehr länger hinausgeschoben hätten werden können.
• Dialektik von Sicherheit und Wandel
Ein weiteres Prinzip erfolgreicher Reformpolitik und Reformkommunikation
heißt, so haben es Franz Müntefering und ich vor einiger Zeit formuliert: Si-
cherheit im und durch Wandel. Man kann Menschen nur für Reformen gewin-
nen, wenn man ihnen bei notwendigen Anpassungen sagen kann, was letz-
tlich bleibt, was bei den Veränderungen für sie kalkulierbar ist. Schließlich geht
es dabei um ihre persönliche Lebensplanung. Teile unserer Reformdebatte
haben den Eindruck vermittelt, man müsse Deutschland komplett neu erfin-
den. Das führte zu großer Verunsicherung und Ablehnung in der Bevölkerung.
Es geht daher vielmehr darum, die Dialektik von Sicherheit und Wandel - also
auch die Sicherheit durch Wandel - in den Vordergrund zu rücken.
• Leadership
Die letzte und mithin wichtigste Voraussetzung für Reformprozesse ist Lea-
dership. Reformprozesse brauchen unbedingt Führungskompetenz.
Ich schließe mit einem Zitat von Max Weber aus seinem Vortrag Politik als Be-
ruf 3 von 1919, dennoch sehr aktuell:
„Nur wer sicher ist, dass er daran nicht zerbricht, wenn die Welt,
von seinem Standpunkt aus gesehen, zu dumm oder zu gemein
ist für das, was er ihr bieten will, dass er all dem gegenüber:
,dennoch!' zu sagen vermag, nur der hat den ,Beruf' zur Politik.“
3
Weber, Max (1992; 1919): Politik als Beruf, Ditzingen: Reclam, Wiederauflage.
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