Analyse nr. 104 staatsinsolvenzen

RegelnfürStaatsinsolvenzenimEuroraumIW-AnalysenNr.104
Forschungsberichte aus dem
Institut der deutschen Wirtschaft Köln
IW-Analysen Nr.104
Berthold Busch / Jürgen Matthes
Regeln für Staatsinsolvenzen
im Euroraum
ISBN 978-3-602-14957-5
iwkoeln.de

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Forschungsberichte aus dem
Institut der deutschen Wirtschaft Köln
IW-Analysen Nr.104
Berthold Busch / Jürgen Matthes
Regeln für Staatsinsolvenzen
im Euroraum

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ISBN 978-3-602-14957-5 (Druckausgabe)
ISBN 978-3-602-45575-1 (E-Book|PDF)

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Inhalt
1 Einleitung 4
1.1 Institutionelle Einordnung in die Reform der EWU-Architektur 4
1.2 Zum Begriff und Wesen eines Staatsbankrotts 5
1.3 Besondere Relevanz für den Euroraum 6
1.4 Staatsinsolvenzen ohne ordnendes Regelwerk 8
2 Zur Notwendigkeit eines Staatsinsolvenzverfahrens 11
2.1 Argumente für ein Staatsinsolvenzverfahren 11
2.2 Relativierung der Gegenargumente 18
3 Bisherige Vorschläge für Staatsinsolvenzverfahren 23
3.1 Vorschläge mit schiedsgerichtlichem Verfahren 24
3.2 Vorschläge mit automatischem Auslösungsmechanismus 27
3.3 Vorschläge ohne automatischen Auslösungsmechanismus 33
4 IW-Empfehlungen für ein Staatsinsolvenzverfahren im Euroraum 42
4.1 Anforderungen an ein Staatsinsolvenzverfahren 42
4.2 Ansatzpunkte im Rahmen des ESM 43
4.3 Empfehlungen für ein geregeltes Staatsinsolvenzverfahren 47
4.3.1 Einleitung des Insolvenzverfahrens 50
4.3.2 Absichernde Flankierung des Insolvenzverfahrens 52
4.3.3 Effektive rechtssichere Verfahrensordnung und Vorkehrungen
gegen Holdout-Strategien 53
4.3.4 Abfederung der Staatsinsolvenz 58
4.3.5 Begrenzung finanzieller Risiken und Fehlanreize 60
4.3.6 Übergangsprobleme 62
5 Fazit 63
Anhang 69
Literatur 73
Kurzdarstellung / Abstract 79
Die Autoren 80

4
1 Einleitung
1.1 Institutionelle Einordnung in die Reform
der EWU-Architektur
Die Europäische Union (EU),der Euroraum und ihre jeweiligen Mitgliedstaa-
ten haben vielfältige Anstrengungen unternommen, um die Folgen für die
von der Euro-Schuldenkrise am meisten betroffenen Staaten abzumildern.
Umfangreiche finanzielle Rettungsmaßnahmen wurden ergriffen, teilweise
mit Unterstützung des Internationalen Währungsfonds (IWF). Die Hilfen
erfolgten zunächst bilateral im Fall von Griechenland, später durch die neu
eingerichtete Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und den neu
gegründeten Europäischen Stabilitätsmechanismus,den ESM (Matthes,2015).
Zusätzlich haben die EU-Staaten eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, um
das Regelwerk für die Europäische Währungsunion (EWU) zu verbessern und
zu ergänzen (Matthes/Busch, 2012, 25 ff.). Zur besseren fiskalischen Konso-
lidierung und für mehr Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen wurde der Stabi-
litäts- und Wachstumspakt verschärft, wenngleich dies zu einem sehr kom-
plexen Regelwerk geführt hat. Die wirtschaftspolitische Koordinierung
wurde durch eine makroökonomische Überwachung und durch das Verfah-
ren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht verbessert.Das Regel-
werk für die Finanzmärkte und den Bankensektor wurde im Zuge der Banken
union reformiert.Die Bankenaufsicht wurde entnationalisiert und es wurden
gemeinsame Regeln für die Abwicklung von Banken und ein einheitlicher
Abwicklungsfonds geschaffen. Die Einlagensicherung wurde harmonisiert.
Die Europäische Zentralbank (EZB) hat überdies mit geldpolitischen, teils
unkonventionellen Maßnahmen einen wesentlichen Beitrag zur Bekämpfung
und Überwindung der Krise im Euroraum geleistet und leistet ihn noch.
Der neuen Architektur des Euroraums fehlt jedoch noch eine Regelung, wie
in der Währungsunion mit Ländern umgegangen werden soll, die trotz die-
ser Maßnahmen keine dauerhaft solide Finanzpolitik betreiben wollen oder
können und denen es nicht gelingt, ihre Wettbewerbsfähigkeit wiederher-
zustellen oder hinreichend zu verbessern. In den die Währungsunion kons

5
tituierenden Regeln ist die Möglichkeit eines Staatsbankrotts ebenso wenig
vorgesehen wie ein Ausscheiden eines Landes aus dem Euroraum (zu den
Möglichkeiten eines Verlassens des Euroraums vgl.Matthes/Schuster,2015).
In Kapitel 1 werden hierzu einige klärende Vorbemerkungen gemacht. In
Kapitel 2 werden die Vor- und Nachteile eines geordneten Staatsinsolvenz-
verfahrens abgewogen und in Kapitel 3 werden wichtige bestehende Vor-
schläge kurz und systematisch dargestellt. Im Anschluss daran werden in
Kapitel 4 auf dieser Basis Anforderungen an ein Staatsinsolvenzverfahren
abgeleitet und konkrete Vorschläge für dessen Gestaltung unterbreitet.
Dabei werden die ersten Schritte mit einbezogen, die mit der Schaffung des
ESM gemacht wurden.
1.2 Zum Begriff und Wesen eines Staatsbankrotts
Unter dem Begriff Staatsbankrott wird hier die Situation verstanden, dass
ein Land, ungeachtet seiner Motive, Zins- und Tilgungszahlungen auf seine
Staatsschuld vollständig oder teilweise nicht mehr leistet. Dem kann, wie
im Fall Argentiniens im Jahr 2002, eine bewusste Entscheidung vorausge-
gangen sein.Es kann aber auch eine unfreiwillige Folge davon sein,dass ein
Staat den Zugang zum Kapitalmarkt zu dauerhaft tragfähigen Konditionen
verliert und es deshalb zu einem Zahlungsausfall (Default) kommt. Aus
verschiedenen Gründen unterscheidet sich ein Staatsbankrott von der In-
solvenz eines Unternehmens (Busch et al., 2010):
• So geht es bei einem Staat immer um eine Restrukturierung der Schulden,
da ein Staatswesen nicht abgewickelt werden kann und dem auch das
Souveränitätsprinzip des Völkerrechts entgegensteht. Eine gewisse Paral-
lele zur Insolvenzordnung für Unternehmen liegt darin, dass die Re
strukturierungsoption im deutschen Privatinsolvenzrecht nach einer Än-
derung gleichwertig neben die Abwicklung von Unternehmen getreten ist
(Hüther,2010,5).Staaten können–anders als private Unternehmen–nicht
einfach liquidiert oder wirtschaftlich verwertet werden.Dem stehen nicht
nur politische und praktische Erwägungen,sondern auch völkerrechtliche
Überlegungen entgegen.Denn dasVölkerrecht ist auf die Existenzerhaltung
von Staaten ausgerichtet (Herdegen,2014,382).Insofern kann es bei einem

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Insolvenzverfahren für Staaten nicht oder nur sehr eingeschränkt darum
gehen,staatliches Vermögen zugunsten der Gläubiger zu verwerten,auch
wenn dies vereinzelt gefordert wird (Eichborn, 2014, 24).
• Eine Regierung hat theoretisch die Möglichkeit,den Schuldendienst sicher
zustellen–sei es (im Rahmen des Besteuerungsmonopols) durch Steuer
einnahmen oder bei Existenz einer handlungsfähigen Zentralbank durch
das Drucken von Geld.Auch kann über eine mit dem Gelddrucken verbun-
dene Inflationierung der Realwert des Schuldenbestands und Schulden-
diensts verringert werden. Dabei stellt sich für den Staat grundsätzlich
die Frage, wie er die Lasten seiner Entschuldung auf Bürger, Steuerzahler
und Gläubiger im Inland und Ausland verteilen will.
1.3 Besondere Relevanz für den Euroraum
Im Euroraum gelten mit Blick auf Staatsbankrotte einige Besonderheiten.So
verfügen die Euroländer nicht wie geldpolitisch unabhängige Staaten über
eine unabhängige nationale Zentralbank,die gegebenenfalls die Staatsschuld
monetisieren und diese auf dem Weg der Inflationierung reduzieren könnte.
Stattdessen sind die nationalen Zentralbanken Teil des Eurosystems und
müssen damit den Vorgaben der EZB folgen.Damit ist die Gefahr von Staats-
bankrotten in einer Währungsunion tendenziell höher.Zwar sind Währungs-
krisen eines einzelnen Landes in einer Währungsunion nicht möglich. Doch
kann es gleichwohl zu einer Zahlungsbilanzkrise kommen und zu einem
massiven Kapitalabfluss,der auch die Zahlungsfähigkeit des Staates gefähr-
den und somit indirekt zu einem Staatsbankrott führen kann. Zudem sind
Staatsbankrotte in einer Währungsunion besonders problematisch, weil in
der Regel enge finanzielle Beziehungen zwischen den teilnehmenden
Ländern und vor allem zwischen den Banken innerhalb des einheitlichen
Währungsraums bestehen.
Darüber hinaus ergibt sich die Relevanzeines staatlichen Insolvenzverfahrens
für die EWU (und möglicherweise auch für die EU) durch den starken Anstieg
der Staatsverschuldung in den letzten gut zwei Dekaden (Tabelle 1). Im
Durchschnitt des Euroraums (zwölf Länder) lag sie 1991 noch bei 56 Prozent
des Bruttoinlandsprodukts (BIP). 2014 hat sich der Schuldenstand auf nun

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über 95 Prozent deutlich erhöht; er liegt damit weit über dem 60-Prozent-
Kriterium des Vertrags von Maastricht. Für die EU-15 sind die Werte ähn-
lich (für die EU-28 gibt es keine Zahlenangaben vor dem Jahr 2001).
16 der 28 EU-Mitgliedstaaten konnten 2014 die Maastricht-Grenze von
Bruttoverschuldung Tabelle 1
in Prozent des Bruttoinlandsprodukts
1991 2001 2011 2014
Euroraum (12 Länder) 56,3 67,3 87,4 95,1
Europäische Union (15 Länder) 52,3 61,0 84,5 91,9
Griechenland 70,4 100,1 171,3 177,1
Italien 94,8 104,7 116,4 132,1
Portugal 54,8 53,4 111,1 130,2
Irland 91,8 33,4 111,2 109,7
Zypern – 56,9 66,0 107,5
Belgien 127,5 107,8 102,0 106,5
Spanien 42,3 54,2 69,2 97,7
Frankreich 36,2 58,2 85,2 95,0
Vereinigtes Königreich 31,6 36,2 81,8 89,4
Kroatien – 36,1 63,7 85,0
Österreich 56,2 66,5 82,1 84,5
Slowenien – 26,1 46,5 80,9
Ungarn – 51,9 81,0 76,9
Deutschland 38,9 57,8 77,9 74,7
Niederlande 74,0 48,8 61,3 68,8
Malta – 65,5 69,7 68,0
Finnland 21,8 41,0 48,5 59,3
Slowakei – 48,3 43,4 53,6
Polen – 37,3 54,8 50,1
Dänemark 63,2 48,5 46,4 45,2
Schweden 47,3 51,7 36,2 43,9
Tschechien – 22,8 39,9 42,6
Litauen – 23,0 37,2 40,9
Lettland – 14,0 42,7 40,0
Rumänien – 25,7 34,2 39,8
Bulgarien – 64,0 15,7 27,6
Luxemburg 4,2 6,6 19,1 23,6
Estland – 4,8 6,0 10,6
Japan 68,8 153,6 229,8 247,0
USA 66,4 53,0 99,1 104,8
Quelle: EU-Kommission, 2015

8
60 Prozent des BIP für den Stand der öffentlichen Verschuldung nicht ein-
halten. Sechs Länder, alles Mitglieder des Euroraums, lagen oberhalb von
100 Prozent des BIP. Die höchsten Werte wiesen Griechenland, Italien, Por-
tugal, Irland und Zypern auf.
Allerdings ist die Situation bei den Staatsschulden in vielen hochentwickel-
ten Ländern außerhalb Europas auch nicht wesentlich besser.Nach Angaben
des IWF weisen die entwickelten Volkswirtschaften (Advanced Economies)
im Durchschnitt einen Schuldenstand von 105 Prozent des BIP auf. Japan
erreicht mit fast 250 Prozent des BIP einen Spitzenwert; die Vereinigten
Staaten liegen ebenfalls bei über 100 Prozent. Dagegen kommt die Gruppe
der Entwicklungs-und Schwellenländer mit gut 40 Prozent des BIP auf einen
weitaus niedrigeren Wert.
1.4 Staatsinsolvenzen ohne ordnendes Regelwerk
Trotz der gerade in Industrieländern deutlich gestiegenen und hohen Staats-
verschuldung gibt es auf internationaler Ebene bislang kein geregeltes
umfassendes Staatsinsolvenzverfahren. Versuche, im Rahmen des IWF hier
zu einer statutarischen Lösung zu kommen, sind vor mehr als zehn Jahren
gescheitert. Aktuell gibt es beim IWF Bestrebungen, vertragsbasierte An-
sätze effektiver zu machen (vgl. Kapitel 3.1). Die partiellen Ansätze im
Rahmen des Londoner Clubs und des Pariser Clubs werden hier zunächst
außer Acht gelassen (vgl. dazu Kapitel 3).
Inzwischen gibt es im Rahmen der Vereinten Nationen auf Initiative von
Bolivien, der Gruppe der 77 und China allerdings erste, noch wenig kon-
krete Vorstöße für die Schaffung eines Insolvenzverfahrens für Staaten.
Ziel sei es,„ein verlässliches und effizientes Verfahren zu entwickeln,das alle
Gläubiger bindet und die Bedürfnisse des Schuldnerstaates angemessen
berücksichtigt“(Deutscher Bundestag,2015,2).Die Generalversammlung hat
sich im September 2014 mit 124 Ja-Stimmen für einen multilateralen Rechts-
rahmen zur Restrukturierung von Staatsschulden ausgesprochen (UN,2014).
Mit Nein stimmten elf Länder, darunter sechs EU-Staaten (unter anderem
Deutschland und das Vereinigte Königreich), und 41 enthielten sich, darun-
ter die übrigen 22 EU-Staaten.Der Vertreter der Vereinigten Staaten begrün-

9
dete seine Ablehnung des Vorschlags damit, dass die Einrichtung eines
statutarischen Mechanismus für die Umstrukturierung von Staatsschulden
zu Unsicherheiten auf den Finanzmärkten führen würde.Wenn die Rückzah-
lung unsicherer würde, würden sich die Geldgeber zurückhalten und wahr-
scheinlich höhere Risikoprämien verlangen.In Deutschland hat kürzlich ein
Bundestagsabgeordneter der CDU ein Resolvenzverfahren für den Euroraum
gefordert, um Handlungsunsicherheiten wie im Fall von Griechenland zu
verhindern (Hirte, 2015).
Das fehlende Regelwerk kontrastiert auffällig mit der Tatsache,dass es nicht
selten vorkommt,dass Staaten den Schuldendienst eingestellt und Auslands-
schulden umstrukturiert haben. Für den Zeitraum 1978 bis 2010 sind in
einer aktuellen Studie 92 Fälle aufgelistet.Darunter waren allerdings keine
Umschuldungen im Zeitraum 1978 bis 2010 Tabelle 2
Auswahl1)
Land Zeitpunkt
Betroffene Schulden,
in Milliarden US-Dollar
08/1987 29,5
Argentinien 04/1993 28,5
04/2005 60,6
Brasilien
11/1988 62,1
04/1994 43,3
08/1983 18,8
03/1985 28,6
Mexiko 08/1985 20,1
03/1987 52,3
02/1990 54,3
Peru 03/1997 10,6
Polen 10/1994 13,5
Russland
12/1997 30,5
08/2000 31,9
Südafrika 03/1987 10,9
02/1986 20,3
Venezuela 09/1988 20,3
12/1990 19,6
1) Nur Fälle, bei denen die betroffenen Schulden
10 Milliarden US-Dollar überstiegen.
Quelle: Reinhart/Trebesch, 2014, 57 f.

10
westlichen Industrieländer, sondern es handelte sich durchweg um Länder,
die zur mittleren und höheren Einkommensklasse gezählt werden.Darunter
wurden 19 Länder gleich mehrfach genannt: Polen kam sogar auf acht
Umstrukturierungen und Jamaika auf sieben.Die größten Summen entfielen
nach dieser Studie (Reinhart/Trebesch,2014,57) 1988 auf Brasilien mit rund
62 Milliarden US-Dollar und 2005 auf Argentinien mit fast 61 Milliarden
US-Dollar (Tabelle 2).
Griechenland war seit langem das erste Industrieland,das einen Staatsbank
rott erlitt. In diesem Fall betrug der Schuldenschnitt 107 Milliarden Euro
(Zettelmeyer et al., 2013, 13), was bei dem Euro-Dollar-Kurs von 2012 um-
gerechnet etwa 137 Milliarden US-Dollar entsprach.1
Zwar gelang es bei
Griechenland, im März 2012 einen Schuldenschnitt abzuwickeln und die
Privatgläubiger zu beteiligen. Doch dies war eine Ad-hoc-Lösung, die stark
auf Griechenland zugeschnitten und deren Flankierung durch den Rettungs-
schirm sehr teuer war. Relevante Bestimmungen konnten im Gros der grie-
chischen Staatsanleihen mit einfacher Parlamentsmehrheit geändert werden,
um eine Umschuldung zu ermöglichen (Buchheit/Gulati, 2010). Dies galt
nicht für alle Euroländer und barg zudem ein juristisches Risiko. So hat der
Rettungsschirm mit nennenswerten finanziellen Anreizen dabei nachhelfen
müssen, dass eine möglichst hohe Beteiligungsquote erreicht wurde. Darü-
ber hinaus war ein Hilfspaket der EFSF für die griechischen Banken nötig,
die durch die Umstellung auf die von ihnen gehaltenen Staatsanleihen er-
hebliche Verluste erlitten. Beides hat die griechischen Schulden beim Ret-
tungsschirm deutlich erhöht.
1 Staatsbankrotte sind keineswegs eine neuere Erscheinung. Reinhart/Rogoff (2010, 150)
listen 20 Fälle im Zeitraum von 1300 bis 1799 auf, in denen es in europäischen Ländern zu
Auslandsschuldenkrisen kam, darunter acht Fälle für Frankreich und sechs für Spanien. Für
die Epoche des Goldstandards (1870 bis 1913) wurden mehr als 40 staatliche Zahlungsaus-
fälle gezählt (Mitchener/Weidenmier, 2009, 3).

11
Zur Notwendigkeit eines
Staatsinsolvenzverfahrens
Wie in Kapitel 1.3 erläutert wurde, ist die Wahrscheinlichkeit eines Staats-
bankrotts in einer Währungsunion tendenziell höher als bei Einzelstaaten,
die mit einer eigenen Geldpolitik Staatsschulden monetisieren können.
Zudem sind die Staatsschulden in den Industrieländern und vielen Ländern
des Euroraums stark gestiegen.Gleichwohl gibt es weder auf globaler Ebene
noch in der EWU ein geordnetes Staatsinsolvenzverfahren.Nicht zuletzt der
Fall Griechenland hat deutlich gemacht, dass hier im EWU-Regelwerk noch
eine Lücke klafft. Demgegenüber zeigt allerdings die Ablehnung der Initia-
tiven des IWF und der Vereinten Nationen, einen geordneten Mechanis-
mus zu schaffen,dass es durchaus begründete Widerstände und Gegenargu-
mente gibt.
Auf dieser Basis werden im Folgenden grundsätzliche Argumente für und
gegen ein Staatsinsolvenzverfahren gegenübergestellt. Deren Abwägung
legt nahe,dass ein Staatsinsolvenzverfahren besonders für die EWU sinnvoll
ist.
2.1 Argumente für ein Staatsinsolvenzverfahren
Im Folgenden werden die Argumente für ein Staatsinsolvenzverfahren er-
örtert. Übersicht 1 fasst diese zusammen.
Drohende Insolvenzverschleppung
Ohne ein geordnetes Verfahren zögern insolvente Staaten,sich für zahlungs-
unfähig zu erklären, weil sie auf Besserung hoffen (Gambling for Resurrec-
tion).Im Zuge einer solchen Insolvenzverschleppung nimmt die Unsicherheit
zum Schaden beider Seiten zu. Zudem erhöht die währenddessen weiter
steigende Verschuldung tendenziell spätere Forderungsverluste der Anleger.
Auch kann es für die bestehenden Gläubiger zu einer Schuldenverwässerung
kommen, wenn ein Land neue Schulden bei anderen Gläubigern aufnimmt.
Eine Insolvenzordnung kann zur rechtzeitigen Auslösung beitragen.
2

12
Argumente für ein Staatsinsolvenzverfahren Übersicht 1
Drohende Insolvenzverschleppung
Ohne ein geordnetes Verfahren zögern insolvente Staaten,sich für zahlungsunfähig zu erklären,
weil sie auf Besserung hoffen (Gambling for Resurrection). Im Zuge einer solchen Insolvenz-
verschleppung kann die Verschuldung und damit auch der Forderungsverlust zum Schaden der
Gläubiger unnötig weiter steigen,ebenso wie die Unsicherheit zum Schaden beider Seiten.Eine
Insolvenzordnung kann zur rechtzeitigen Auslösung beitragen.
Gefahr von Wirtschaftskrisen
Ein ungeordneter Staatsbankrott hat gravierende negative ökonomische Folgewirkungen für
das betreffende Land. Eine Insolvenzordnung kann abfedernd wirken.
Holdout-Problem
Gläubiger haben Anreize, sich einer Umschuldung zu verweigern und vor Gerichten auf voll-
ständige Erfüllung ihrer Forderungen zu klagen (Holdout-Strategie); das behindert eine Lösung
und führt bei Erfolg der Klagenzu fragwürdigen Umverteilungseffektenzwischen den Gläubigern.
Eine Insolvenzordnung kann Vetopositionen beseitigen und solche Strategien erschweren.
Gefahr von Rechtsunsicherheit
Bei einem ungeordneten Staatsbankrott kann Rechtsunsicherheit darüber verbleiben, ob eine
Schuldenrestrukturierung den betreffenden Staat dauerhaft vor erfolgreichen Klagen schützt
und ihn so von seinen Schulden entlastet, um einen neuen Anfang zu ermöglichen. Eine Insol-
venzordnung kann (mehr) Rechtssicherheit schaffen.
Ad-hoc-Verfahren mit Schwächen
Ad-hoc-Verfahren, wie bei Entwicklungs- und Schwellenländern mit passablen Ergebnissen
erprobt (und bei Griechenland ebenfalls angewendet), haben Schwächen und sind für die Be-
dingungen des Euroraums wenig geeignet.
Fehlanreize für die Fiskalpolitik
Wenn ein staatlicher Zahlungsausfall wegen fehlender Insolvenzordnung und Erwartung eines
Bailouts unwahrscheinlich ist, verlangen die Finanzmärkte zu niedrige Risikoprämien und die
Staaten können sich zu günstigen Konditionen und daher tendenziell zu stark verschulden.Eine
Insolvenzordnung kann diese Fehlanreize mindern, indem sie die Disziplinierungswirkung der
Finanzmärkte erhöht und die No-Bailout-Klausel wieder glaubwürdig macht.
Gefahr einer Transferunion im Euroraum
Ohne einen glaubwürdigen und funktionsfähigen Insolvenzmechanismus droht bei fehlender
Kapitalmarktfähigkeit eines Krisenlandes ein Ausstieg aus einem Hilfsprogramm nicht glaub-
würdig zu sein; die Finanzhilfen könnten zu Dauertransfers werden.
Eigene Zusammenstellung auf Basis einer Auswertung
relevanter Quellen im Literaturverzeichnis
Gefahr von Wirtschaftskrisen
Ein geordnetes Staatsinsolvenzverfahren ist auch deshalb nötig, weil unge-
ordnete Staatsbankrotte in der Regel erhebliche wirtschaftliche Probleme
mit sich bringen. Dabei kann das betroffene Land über mehrere Kanäle in
eine massive Wirtschaftskrise geraten (Matthes, 2012):
• In der Regel hat das Land während dieser Phase keinen oder nur einen
sehr beschränkten Zugang zum internationalen Finanzmarkt.

13
• Ohne ausländische Gelder kann der Staat seinen Aufgaben und Zahlungs-
pflichten dann nicht mehr vollständig nachkommen,wenn der öffentliche
Haushalt ein Primärdefizit aufweist,also die Einnahmen geringer sind als
die Ausgaben ohne Zinszahlungen. Es drohen Kürzungen oder Ausfälle
bei Beamtengehältern, Rentenzahlungen oder nötigen Investitionen.
• Wenn nicht nur der Staat vom internationalen Finanzmarkt ausgeschlos-
sen ist, sondern auch private Unternehmen und Banken, kann es zu einer
Kreditklemme kommen.
• Möglicherweise stellen internationale Investoren auch gegenüber den
privaten Gläubigern ihre Forderungen fällig oder streichen die für den
Handel nötigen kurzfristigen Handelskredite. Empirische Ergebnisse be-
legen dies vor allem für Staatsbankrotte,bei denen Staaten wenig koope-
rativ mit Gläubigern umgehen (Trebesch, 2009).
• Eine massive Kreditklemme für die Privatwirtschaft droht auch, weil bei
heimischen Banken starke Verluste anfallen. Denn mit den Ratingherab-
stufungen sinken die Kurse der Staatsanleihen des Krisenlandes massiv.
Dies trifft vor allem heimische Banken, da sie in der Regel viele Anleihen
ihres Staates halten.
• Eine gravierende ökonomische Depression kann resultieren, wenn zur
Kürzung von Staatsausgaben und zur Kreditklemme noch eine tiefe
Vertrauenskrise hinzukommt. In der Folge dürften sehr viele Menschen
ihre Arbeit verlieren und das Armutsrisiko könnte kurzfristig rapide zu-
nehmen.
Ein geordnetes Verfahren für eine Staatsinsolvenz kann diese negativen
ökonomischen Effekte mindern, aber nicht vollständig verhindern.
Holdout-Problem
Gläubiger haben Anreize, sich einer Umschuldung zu verweigern (Holdout-
Strategie).Dabei blockieren einzelne Anleger oder Fonds eine Umschuldung
mit dem Ziel, ihre Forderungen letztlich auf Kosten der übrigen Gläubiger
durch Gerichtsverfahren in voller Höhe einzuklagen. Das behindert eine
Lösung und führt bei Erfolg der Klagen zu fragwürdigen Umverteilungsef-
fekten zwischen den Gläubigern.Eine Insolvenzordnung kann Vetopositionen
beseitigen und solche Strategien erschweren.

14
Staatsbankrotte haben zwar wie gezeigt schon eine recht lange Tradition
(vgl. Kapitel 1.4). In jüngerer Vergangenheit lassen veränderte Rahmenbe-
dingungen das Holdout-Problem aber stärker als zuvor zur Geltung kommen.
Bis in die späten 1980er Jahre konnten Staatsbankrotte (von Entwicklungs-
und Schwellenländern) relativ reibungsarm im Rahmen des Londoner Clubs
und des Pariser Clubs abgewickelt werden (Übersicht 2).
Lange Zeit funktionierten beide Verfahren recht gut. Das galt selbst für den
stärker von kommerziellen Interessen geprägten Londoner Club.Die Banken,
die bis in die 1980er Jahre als Hauptgläubiger auftraten,bildeten eine über-
schaubare Gruppe. Damit waren Umschuldungsverhandlungen relativ gut
organisierbar. Zudem existierte ein gewisser Druck zur Teilnahme, da eine
Bank beim Ausscheren aus einer mehrheitlich getroffenen Vereinbarung
einen Ansehensverlust riskierte (Benninghofen, 2014, 221). Klagen gegen
Umschuldungsvereinbarungen waren auch deswegen selten,weil die Banken
über Geschäftsbeziehungen untereinander verbunden waren, die unter ge-
Londoner und Pariser Club Übersicht 2
Bis in die späten 1980er Jahre erfolgten Umschuldungsverhandlungen zwischen Banken und
ihren staatlichen Schuldnern (meist Entwicklungsländer) in der Regel im Rahmen des Londoner
Clubs, einem informellen Forum international tätiger Banken (Deutsche Bundesbank, 2003,
229 f.). Dieser geht auf die Umschuldung Zaires im Jahr 1976 zurück. Der IWF hat Anpassungs-
programme eines Schuldnerlandes in der Regel erst dann gebilligt und finanziell unterstützt,
wenn die Umschuldung mit den privaten Gläubigern im Rahmen des Londoner Clubs geregelt
war.
Mit dem Pariser Club existiert ebenfalls ein Forum für die Umschuldung von Schulden bei
Staaten.Im Jahr 1956 verhandelte Argentinien mit seinen öffentlichen Gläubigern in Paris über
seine Schulden (Pariser Club, 2015a). Diesem Beispiel folgten später andere Länder, der Pariser
Club entstand (Deutsche Bundesbank, 2003, 227 ff.; Ermrich, 2007, 174 ff.). Die Verhandlungen
wurden unter Beteiligung internationaler Organisationen wie IWF, Weltbank oder UNCTAD
geführt. Im Rahmen des Pariser Clubs wurden 430 Abkommen mit 90 Entwicklungs- und
Schwellenländern geschlossen mit einer Ex-ante-Schuldensumme von 583 Milliarden US-
Dollar (Pariser Club,2015b).Der Club versteht sich aber als strikt informelles Gremium,um nicht
als Blaupause eines offiziellen staatlichen Umschuldungsmechanismus interpretiert zu werden.
Wie im Londoner Club ist auch im Pariser Club die Anzahl der Gläubiger überschaubar, mitein
ander (politisch) verflochten und daher relativ gut koordinierbar.Beide Umschuldungsverfahren
gelten als gläubigerdominiert (Nunner-Krautgasser, 2013).
Eigene Darstellung

15
richtlichen Auseinandersetzungen gelitten hätten. Darüber hinaus hatten
die Banken in der Regel kein Interesse,Staaten noch weiter in die Schulden-
krise abgleiten zu lassen, da sie dann ihre Forderungen hätten abschreiben
müssen (Panizza et al., 2009, 655 f.).
Die Koordination von Umschuldungsverhandlungen ist jedoch im Zeitverlauf
deutlich schwieriger geworden (Panizza et al., 2009, 656; Paulus, 2009, 12;
Roubini, 2002, 324). Denn inzwischen verschulden sich Staaten nicht mehr
in erster Linie bei einer überschaubaren Anzahl von Banken (oder Staaten),
sondern begeben zunehmend Anleihen am Kapitalmarkt und verschulden
sich damit bei vielen (dem Schuldnerland zumeist unbekannten) Gläubigern.
Die große Anzahl der Gläubiger und die stärkere Anonymität erschweren
eine kooperative Abstimmung mit und unter den Gläubigern und lassen eine
Holdout-Strategie attraktiver werden.Gleichwohl sind viele Umschuldungen
bei Entwicklungs- und Schwellenländern seit der Argentinienkrise recht
reibungsarm verlaufen (Bi et al., 2011). Die Organisation von Gläubigerver-
sammlungen ist inzwischen eingeübte Praxis und die Beteiligungsquoten
waren fast durchweg sehr hoch. Dies hat man bei Staatsanleihen nach US-
Recht erstaunlicherweise selbst ohne die Nutzung von Umschuldungs
klauseln (CAC, vgl. Kapitel 4.2) erreicht, indem man sich einiger recht-
licher Spitzfindigkeiten bediente, sogenannter Exit Consents (Buchheit/
Gulati, 2001; Bi et al., 2011). Die Übertragbarkeit dieses Ansatzes auf den
Euroraum ist jedoch aus grundsätzlichen und rechtlichen Überlegungen
infrage zu stellen.
Überdies kaufen manche Fonds gezielt Papiere von Ländern mit Zahlungs-
schwierigkeiten auf.Für solche sogenannte Geierfonds–Panniza et al.(2009)
sprechen von Distressed Debt Funds oder Vulture Funds – besteht das Ge-
schäftsmodell darin, notleidende Staatsanleihen zu einem niedrigen Kurs
am Sekundärmarkt aufzukaufen und gerichtlich ihre Forderungen zu einem
deutlich höheren Nennwert durchzusetzen.Dabei winken hohe Gewinne auf
Kosten des betroffenen Staates und der anderen Investoren,die sich an einer
Umschuldung beteiligen und auf einen Teil ihrer Forderungen verzichten.
Dieses Geschäftsmodell ist durch die Entscheidung eines NewYorker Gerichts
(vgl.Anhang) gestärkt worden; Holdout-Strategien könnten daher in Zukunft
noch an Bedeutung gewinnen.

16
Gefahr von Rechtsunsicherheit
Bei einem ungeordneten Staatsbankrott kann Rechtsunsicherheit darüber
bestehen, ob eine Schuldenrestrukturierung den betreffenden Staat dauer-
haft vor erfolgreichen Klagen schützt und ihn so von seinen Schulden ent-
lastet,sodass für das Land ein wirtschaftlicher Neuanfang möglich wird.Eine
Insolvenzordnung kann (mehr) Rechtssicherheit schaffen (Gelpern, 2015).
Die im vorigen Abschnitt geschilderten neuen Rahmenbedingungen – staat-
liche Kreditaufnahme am anonymen Kapitalmarkt – haben Umschuldungs-
verhandlungen zunehmend einen Ad-hoc-Charakter gegeben und die Rechts-
unsicherheit deutlich steigen lassen (Tietje, 2014, 6). Dieser Befund deckt
sich mit den Ergebnissen einer empirischen Analyse,nach der die Anzahl der
gerichtlichen Auseinandersetzungen starkzugenommen hat.Während in den
1980er Jahren noch weniger als 5 Prozent der Schuldenrestrukturierungen
zu Gerichtsverfahren führten,waren es im vergangenen Jahrzehnt im Durch-
schnitt mehr als ein Drittel (Schumacher et al., 2014, 10, 35).
Umschuldungen ohne feststehende Regeln sind zwar in der Praxis durchaus
möglich (vgl.Kapitel 1.4),doch die gestiegene Rechtsunsicherheit erschwert
überschuldeten Staaten einen verlässlichen Neuanfang. Dass Staaten, die
ihre Schulden umstrukturieren, noch lange Zeit damit zu kämpfen haben,
zeigt sich erneut am Beispiel von Argentinien (vgl.Anhang),das freilich auch
nicht sehr kooperativ mit seinen Gläubigern umging: Ende 2001 stellte das
Land den Schuldendienst auf seine Verbindlichkeiten ein.In den Jahren 2005
und 2010 strukturierte es gut 90 Prozent seiner Auslandsschulden um, wo-
bei die Gläubiger auf etwa 70 Prozent ihrer Forderungen verzichten mussten.
Seit nunmehr zehn Jahren gibt es darüber Streit mit einer Reihe von Gläu-
bigern,die sich der Umschuldung verweigert haben.Argentinien musste vor
einem New Yorker Gericht eine herbe Niederlage einstecken. Eine Rückkehr
an den Kapitalmarkt war ihm lange Zeit nicht möglich und gelang kürzlich
nur mit Tricks und zu hohen Zinsen (FAZ, 2015).
Ad-hoc-Verfahren mit Schwächen
Ad-hoc-Verfahren – wie bei Entwicklungs- und Schwellenländern mit pas-
sablen Ergebnissen erprobt (Bi et al., 2011; Das et al., 2012; vgl. Kapitel 1.4)

17
und bei Griechenland ebenfalls angewendet – haben Schwächen und sind
für die Bedingungen des Euroraums wenig geeignet.
Generell gilt: Ein Ad-hoc-Verfahren ist für die Finanzmarktakteure deutlich
weniger einschätzbar und daher mit höherer Unsicherheit verbunden (Fuest
et al., 2014). Bei einem verlässlicher vorgezeichneten und geordneten Ver-
fahren wären zwar auch das Ausmaß und die genaue Gestaltung eines
Schuldenerlasses nicht vorab kalkulierbar.2
Doch ein geordnetes Verfahren
würde mehr Sicherheit geben – vor allem, weil eher gewährleistet ist, dass
Verhandlungen (und Moratorien) geordnet ablaufen und zeitlich befristet
sind,Gläubiger fair und ähnlich behandelt werden und das Krisenland wegen
eines Hilfs- und Reformprogramms bessere Erholungsperspektiven hat.
In der EWU sind höhere Anforderungen zu stellen, als die erwähnten
Ad-hoc-Verfahren erfüllen können. Denn von einem schwer kalkulierbaren
Staatsbankrott, der sich bei einem schlechten Verlauf möglicherweise doch
ungeordnet und chaotisch entwickelt, sind gravierende Rückwirkungen auf
andere Euroländer zu erwarten–aufgrund der starken finanziellen und real
wirtschaftlichen Verflechtungen im Euroraum.Sollten zudem größere Euro-
mitglieder von einer Staatsinsolvenz betroffen sein,wäre die wirtschaftliche
Relevanz – und damit das Rückwirkungspotenzial – sehr viel höher als bei
einer Insolvenz der meisten Entwicklungs- und Schwellenländer.
Fehlanreize für die Fiskalpolitik
Wenn ein staatlicher Zahlungsausfall wegen fehlender Insolvenzordnung
und der Erwartung eines Bailouts relativ unwahrscheinlich wird, verlangen
die Finanzmärkte zu niedrige Risikoprämien und Staaten können sich zu
günstig und daher tendenziell zu stark verschulden. Eine Insolvenzordnung
kann diese Fehlanreize mindern, indem sie die sogenannte No-Bailout-
Klausel im Euroraum glaubwürdig macht und die Disziplinierungswirkung
der Finanzmärkte erhöht.
2 Allenfalls wäre für eine etwas verbesserte Kalkulationsgrundlage die Einführung einer
Maximalgrenze für den Schuldenschnitt möglich, indem die Staatsschuldenquote nicht
unter 60 Prozent der Wirtschaftsleistung sinken darf (Fuest et al., 2014).

18
Die in Artikel 125 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) veran-
kerte No-Bailout-Klausel besagt, dass weder die EU noch ein Mitgliedstaat
für die Schulden eines anderen Mitgliedstaates haftet. Diese Klausel kann
nur mithilfe eines geregelten Insolvenzverfahrens auf Dauer glaubwürdig
sein. Nur dann könnte ein Land sich nicht mehr darauf verlassen, dass es im
Fall einer Überschuldung von den übrigen Ländern oder der Union durch
finanzielle Hilfen vor einem Zahlungsausfall gerettet würde.Dadurch würde
auch der Anreiz für eine nachhaltige Finanzpolitik zunehmen (SVR, 2013,
Tz. 273 ff.). Die Regelung hätte in einem größeren Maß ihre beabsichtigte
vorbeugende Anreizwirkung für eine solide Fiskalpolitik.
Auch die Disziplinierungswirkung der Finanzmärkte würde gestärkt. Denn
den Märkten würde signalisiert, dass der Euroraum nicht bereit ist, einen
Mitgliedstaat dauerhaft zu „retten“. Der Grund hierfür ist, dass Gläubiger
einen möglichen Staatsbankrott in ihre Zinsforderungen für Staatsanleihen
einpreisen werden. Damit steigen die Zinsen besonders für jene Länder, die
schon hochverschuldet sind.Die Gläubiger werden außerdem die Kreditwür-
digkeit eines Staates genauer prüfen. Befürworter einer Insolvenzordnung
von Staaten erwarten auch davon eine disziplinierende Wirkung auf die
staatliche Schuldenaufnahme (Feld, 2011, 61 f.).
Gefahr einer Transferunion im Euroraum
Ohne Insolvenzmechanismus droht bei fehlender Kapitalmarktfähigkeit
eines Krisenlandes ein Ausstieg aus einem Hilfsprogramm nicht glaubwür-
dig zu sein. Außerdem könnten die Finanzhilfen zu Dauertransfers werden.
In dieser Hinsicht ist ein glaubwürdiger und funktionsfähiger Staatsinsol-
venzmechanismus eine unverzichtbare instrumentelle Ergänzung zu ESM
und EZB, um eine Transferunion zu vermeiden.
2.2 Relativierung der Gegenargumente
Eine Staatsinsolvenz kann allerdings auch erhebliche ökonomische Schwie-
rigkeiten mit sich bringen (Übersicht 3). Auf wichtige Probleme wird im
Folgenden näher eingegangen. Dabei wird die These vertreten, dass eine
Minderung der möglichen Nachteile durch geeignete Maßnahmen (vgl.

19
Kapitel 4) hinreichend möglich ist, um die Einführung eines geordneten
Staatsinsolvenzverfahrens befürworten zu können.
Rechtsbruch und Umverteilungswirkung
Eine Schuldenrestrukturierung ist in der Regel ein Vertragsbruch und hat
erhebliche Umverteilungswirkungen zulasten der Gläubiger von Staatsschul-
den. Beide Aspekte lassen sich bis zu einem gewissen Maß relativieren:
• Erstens kann in den Ausgabebedingungen der staatlichen Wertpapiere
unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit einer Umschuldung
vorgesehen werden (vgl. Kapitel 3).
• Zweitens ist entscheidend, mit welchem Szenario ein Forderungsverlust
der Gläubiger verglichen wird.In Relation zu einer theoretischen vollstän-
Argumente gegen ein Staatsinsolvenzverfahren Übersicht 3
Rechtsbruch und Umverteilungswirkung
Eine Schuldenrestrukturierung hat in der Regel den Charakter eines Vertragsbruchs und hat
erhebliche Umverteilungswirkungen zulasten der Gläubiger von Staatsschulden.
Fehlanreize zu strategischer Entschuldung und übermäßiger Verschuldung
Wenn Staaten damit rechnen können, sich in einem geordneten und finanziell abgefederten
Insolvenzverfahren zu entschulden, könnten sie sich höher verschulden und das Insolvenzver-
fahren als strategisches Instrument zur Teilentschuldung nutzen.
Höhere Risikoprämien und Gefahr für Finanzmarktstabilität
Die Möglichkeit eines relativ leicht durchführbaren staatlichen Insolvenzverfahrens kann zu
höheren Risikoprämien für Staatsanleihen führen. Zudem kann die Unsicherheit auf den Fi-
nanzmärkten zunehmen.Denn es ist nicht auszuschließen,dass Investoren schon bei den ersten
Anzeichen drohender Zahlungsschwierigkeiten ihre Anlagen verkaufen und so eine sich selbst
erfüllende Prophezeiung generieren.
Stigmatisierung und erschwerte Rückkehr an den Finanzmarkt
Da nach einem Staatsbankrott in der Regel das Vertrauen der Anleger erschüttert ist,kann eine
Rückkehr an den Finanzmarkt erschwert werden oder zumindest können die anfänglichen
Risikoprämien relativ hoch liegen, sodass erneut hohe Zinsbelastungen des Staatshaushalts
drohen.
Gefahr von Ansteckungseffekten auf andere Länder
Der Staatsbankrott eines Landes kann zu Ansteckungseffekten führen,indem die Risikoprämien
für andere Euroländer steigen, weil Finanzmarktakteure generell verunsichert werden oder
wirtschaftliche Parallelen ziehen.Damit könnten diese Länder im schlimmsten Fall auch in die
Zahlungsunfähigkeit gedrängt werden.
Eigene Zusammenstellung auf Basis einer Auswertung
relevanter Quellen im Literaturverzeichnis

20
digen Rückzahlung ist der Verlust in vollem Maß relevant. Doch das
Kalkül der Gläubiger ist anders, wenn der hochverschuldete Staat unter
einer gravierenden ökonomischen Krise leidet und eine volle Schulden-
rückzahlung nicht mehr realistisch ist. Dann drohen mit fortschreitender
Krise immer größere Forderungsverluste. In dieser Lage kann es für
Gläubiger rational sein,sich auf Umschuldungsverhandlungen und Schul-
denrestrukturierungen einzulassen, um weitere Verluste zu begrenzen.
Fehlanreize zu strategischer Entschuldung und übermäßiger Verschuldung
Wenn Staaten damit rechnen können, sich in einem geordneten und finan-
ziell abgefederten Insolvenzverfahren zu entschulden, könnten sie sich
höher verschulden und das Insolvenzverfahren als strategisches Instrument
zur Teilentschuldung nutzen.
Ohnehin implizieren die in Kapitel 1.2 beschriebenen völkerrechtlichen
Rahmenbedingungen einen Anreiz für staatliche Schuldner, sich hoch zu
verschulden und eine Staatsinsolvenz als strategisches Instrument zu nutzen,
um sich später (teilweise) wieder zu entschulden oder die Bedienung der
öffentlichen Schuld einzustellen (Roubini, 2002, 329). Dabei kann zunächst
einmal außer Acht bleiben, dass sich der Grundsatz der Staatenimmunität
in den letzten Jahrzehnten durchaus abgeschwächt hat (Panizza et al.,2009,
652). Allerdings sind diese Fehlanreize in der Praxis relativ begrenzt, ande-
renfalls müsste es gerade auch unter mächtigen Industrieländern sehr viel
häufiger zu Staatsbankrotten kommen. Offenbar gibt es für Staaten einen
relativ starken Anreiz, ihren Verpflichtungen gegenüber den Gläubigern
nachzukommen.Denn ein (ungeordneter) Staatsbankrott bringt in der Regel
massive wirtschaftliche Probleme mit sich (vgl. Kapitel 2.1) und kann zu
unliebsamen Konsequenzen führen (Busch et al., 2010, 10 f. und die dort
zitierte Literatur). Politökonomisch riskiert eine Regierung daher ihre
Wiederwahl, wenn sie bewusst auf einen Staatsbankrott zusteuert.
Auch drohen anhaltende Reputationsschäden bei der Rückkehr an den Ka-
pitalmarkt (vgl. übernächsten Abschnitt).
Diese politischen und volkswirtschaftlichen Kosten eines Staatsbankrotts
könnten durch einen zu sanft gestalteten Insolvenzmechanismus entschei-

21
dend reduziert werden,sodass das zuvor geschilderte grundlegende Anreiz-
problem hervorzubrechen droht (und Staaten sich zu hoch verschulden und
sich strategisch entschulden). Dieses Risiko lässt sich jedoch eindämmen.
So darf ein Insolvenzverfahren immer nur die Ultima Ratio sein und muss
zudem mit hohen politischen Kosten verbunden bleiben (vgl. Kapitel 4).
Höhere Risikoprämien und Gefahr für Finanzmarktstabilität
Die Möglichkeit eines relativ leicht durchführbaren staatlichen Insolvenz-
verfahrens kann zu höheren Risikoprämien für Staatsanleihen führen, weil
die Finanzmarktakteure mit höherer Wahrscheinlichkeit mit Forderungsver-
lusten rechnen.Zudem kann die Unsicherheit auf den Finanzmärkten zuneh-
men. So kann es dazu kommen, dass Investoren schon bei den ersten Anzei-
chen von drohenden Zahlungsschwierigkeiten ihre Anlagen verkaufen und
es schnell zu einer Krise am Staatsanleihemarkt kommt. Doch auch diese
Nachteile lassen sich teilweise relativieren.
So sind höhere und dem Anlagerisiko angemessene Risikoprämien aus ord-
nungsökonomischer Sicht gerade erwünscht, um Anreize für eine solide
Fiskalpolitik zu erzeugen (vgl. Kapitel 2.1). Für die Regierungen sind höhere
Staatsanleihezinsen aber zweifellos unbeliebt,weil sie den fiskalpolitischen
Handlungsspielraum verringern.Der politische Widerstand gegen geregelte
Insolvenzverfahren hat hierin eine zentrale Ursache.
Das Risiko einer vorverlagerten Finanzkrise ist durchaus relevant, da es am
Finanzmarkt das Phänomen eines sogenannten Rush to the Exit gibt (Rou-
bini/Setser,2004).Demnach haben Finanzmarktakteure bei einer drohenden
Krise den Anreiz, sich möglichst früh und schnell von ihren Forderungen
(zum Beispiel Staatsanleihen) zu trennen, um zu vermeiden, dass ihnen bei
immer stärker fallenden Kursen zunehmend größere Verluste entstehen.Dies
kann im Zuge eines Herdenverhaltens der Anleger zu einer übereilten und
massiven Verkaufswelle führen. Auch kann so eine sich selbst erfüllende
Prophezeiung generiert werden. Diese Problematik war ein Kernargument
gegen die Einführung eines statutarischen Verfahrens durch den IWF (vgl.
Kapitel 1.4). Diese Gefahr lässt sich zwar nicht bannen, jedoch durch eine
kluge Gestaltung mindern (Kapitel 4).

22
Stigmatisierung und erschwerte Rückkehr an den Finanzmarkt
Da nach einem Staatsbankrott in der Regel das Vertrauen der Anleger er-
schüttert ist,kann eine Rückkehr an den Finanzmarkt erschwert werden oder
zumindest können die anfänglichen Risikoprämien relativ hoch liegen, so-
dass erneut starke Zinsbelastungen des Staatshaushalts drohen.
Frühere empirische Analysen, die zahlreiche Staatsbankrotte von Entwick-
lungs- und Schwellenländern untersuchen, sind diesbezüglich allerdings
nicht eindeutig.Ein Studienüberblick (Panizza et al.,2009) zieht die Schluss-
folgerung, Kapitalmärkte würden letztlich vergeben und vergessen, da es in
der Regel nur für eine vorübergehende Phase (etwa zwei Jahre) schwierig
und moderat teurer bleibe, an neue internationale Kredite zu kommen.
Dem widerspricht eine systematische Studie, die ihre Resultate aus einer
sehr breiten Datengrundlage ableitet und dazu 180 Umschuldungen von
68 Staaten zwischen 1970 und 2010 detailliert untersucht hat (Cruces/
Trebesch,2011).Demnach vergessen die Investoren nicht so leicht.Vielmehr
ist die Rückkehr an den Finanzmarkt umso schwerer, je höher der Schulden
erlass (Haircut) ist, den die Gläubiger leisten müssen.
Daraus lassen sich mehrere Schlussfolgerungen ziehen, um die Hindernisse
für eine Rückkehr an den Finanzmarkt gering zu halten. Erstens sollte der
Haircut nicht zu groß ausfallen. Dies ist eher gegeben, wenn es nicht zu
einer Insolvenzverschleppung kommt (vgl.Kapitel 2.1).Zweitens könnte eine
Rückkehr an den Finanzmarkt durch die Gemeinschaft der Euroländer durch
adäquate Instrumente unterstützt werden. Drittens sind Anreize für den
Schuldnerstaat nötig, um durch ein kooperatives Verhalten selbst für mög-
lichst günstige Rückkehrbedingungen zu sorgen.
Gefahr von Ansteckungseffekten auf andere Länder
Der Staatsbankrott eines Landes kann zu Ansteckungseffekten führen,indem
die Risikoprämien auf Staatsanleihen anderer Euroländer steigen, weil Fi-
nanzmarktakteure generell verunsichert werden oder wirtschaftliche Paral-
lelen ziehen. Damit könnten diese Länder im schlimmsten Fall auch in die
Zahlungsunfähigkeit gedrängt werden. Damit würden von der Insolvenz
eines Mitgliedstaates Gefahren für die Finanzstabilität des gesamten Wäh-

23
rungsraums ausgehen (Gianvityet al.,2010,25).DerartigeAnsteckungseffekte
lassen sich jedoch durch geeignete Mechanismen, die allerdings kosten-
trächtig sein können, weitgehend verhindern.
Zwischenfazit
Insgesamt gesehen sind die Nachteile und Risiken eines geordneten Staats
insolvenzverfahrens durchaus relevant. Sie lassen sich aber durch klug
konzipierte Gegenmaßnahmen so weit bekämpfen, dass die Vorteile eines
solchen Verfahrens die Nachteile klar überwiegen. Auch andere Autoren
sind dieser Meinung, sodass inzwischen eine größere Anzahl von mehr
oder weniger detailliert ausgearbeiteten Vorschlägen für die Gestaltung
eines Staatsinsolvenzverfahrens existiert. Allerdings sind die politischen
Widerstände nicht zu unterschätzen, vor allem da Finanzmarktakteure mit
höheren Verlustrisiken und Regierungen daher in normalen Zeiten mit
höheren Zinskosten rechnen müssen.
Bisherige Vorschläge für
Staatsinsolvenzverfahren
Als Reaktion auf die Euro-Schuldenkrise mehrten sich die Forderungen nach
einem Insolvenzverfahren für Staaten.Von diesen Vorschlägen werden einige
wichtige im Folgenden vorgestellt. Ein tabellarischer Überblick über we-
sentliche Charakteristika der Vorschläge findet sich am Ende dieses Kapitels
in Übersicht 5.
Grundsätzlich lassen sich die Vorschläge danach unterscheiden, ob sie ein
schiedsgerichtliches Verfahren vorsehen, einen Regelmechanismus als Aus-
löser für ein Insolvenzverfahren installieren wollen – also einen automa
tischen Auslösemechanismus präferieren – oder ob sie eine eher diskretio-
näre Lösung bevorzugen, die auf einen Automatismus verzichtet. In diesem
Fall stellt sich die Frage,wer berechtigt ist,ein solches Verfahren auszulösen.
3

24
Ökonomen präferieren eher eine Regelbindung, weil sie den politischen
Handlungsspielraum eng halten wollen. Juristen plädieren in der Regel für
statutarische Elemente in Form eines Schiedsgerichts oder einer anderen
neutralen Instanz. Sie argumentieren, dass Politiker Gläubiger sind oder
diese vertreten.Politiker verfolgten damit Interessen,die denen der Schuld-
ner diametral entgegengesetzt sind (Paulus, 2013b, 211). Wegen dieser
Parteilichkeit liegt es nahe,die Probleme zwischen Schuldner und Gläubiger
durch eine neutrale Instanz, zum Beispiel einen Richter, lösen zu lassen,
und das auf der Basis klarer, transparenter und kalkulierbarer Regeln. Von
einem formellen juristischen Verfahren wird erwartet, dass es Struktur und
Berechenbarkeit in eine chaotische Situation bringt (Nunner-Krautgasser,
2013, 4). Ein rechtlicher Mechanismus lasse sich nicht einfach durch poli
tischen Willen umstoßen (Nunner-Krautgasser,2013,31 f.).Ob sich Politiker
von Ökonomen und Juristen auf deren je eigene Weise das Heft des Handelns
aus der Hand nehmen lassen, bleibt allerdings offen.
3.1 Vorschläge mit schiedsgerichtlichem Verfahren
Die folgenden Vorschläge bauen auf statutarischen und schiedsgerichtlichen
Elementen auf.
Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM) des IWF
Ein früher Vorschlag für ein geregeltes juristisches Verfahren mit statutari-
schen Elementen ist die Schaffung eines Sovereign Debt Restructuring
Mechanism (SDRM), den bereits Anfang der 2000er Jahre die damalige
stellvertretende IWF-Generaldirektorin Anne O. Krueger machte (Krueger,
2002; Paulus,2009; Benninghofen,2014,33; Herdegen,2014,386).Kern des
von der Argentinienkrise beeinflussten Vorschlags ist, dass eine Mehrheit
der Gläubiger mit ihrem Votum eine Minderheit an die Bedingungen einer
Umschuldung binden kann. Ausgelöst wird der Mechanismus durch einen
Antrag des Schuldnerstaates.Vorgeschlagen wurde ferner ein Einfrieren der
Zins-und Tilgungszahlungen,ein Schutzzugunsten elementarer Staatsfunk-
tionen sowie die Durchführung und Überwachung eines Sanierungspro-
gramms. Außerdem sollte eine gerichtsähnliche Institution zur Beilegung
von Streitigkeiten geschaffen werden. Der Mechanismus sollte in den Sta-

25
tuten des IWF verankert werden, um alle Mitgliedstaaten zu binden. Daher
rührt die Bezeichnung statutarischer Ansatz (Nunner-Krautgasser,2013,12).
Ziel dieses Ansatzes ist ein rechtlicher Rahmen für ein transparentes und
faires Verhandlungsverfahren zwischen Schuldner und Gläubigern.
Der Vorschlag wurde zunächst auf der Frühjahrstagung 2003 des IWF be-
handelt (Eichengreen, 2003, 89), dann aber aus politischen Gründen nicht
weiterverfolgt (Nunner-Krautgasser, 2013, 13). Sowohl die USA als auch
manche Entwicklungsländer lehnten den Vorschlag ab, weil sie wohl vor
allem eineVerteuerung der Kapitalaufnahme fürchteten.Kritiker sahenzudem
ein Problem darin, dass der IWF als Mitgläubiger eine zentrale Rolle beim
SDRM spielen sollte,und befürchteten Interessenkonflikte (Paulus,2009,13).
In jüngerer Vergangenheit gibt es beim IWF vor allem im Lichte der US-
Gerichtsurteile im Fall Argentiniens Bestrebungen, den vertragsbasierten
Ansatz über Umschuldungsklauseln (vgl. Kapitel 4.2) effektiver zu machen
(IWF, 2014a; 2014b). Dazu wird vor allem vorgeschlagen, die in Staatsanlei-
hebedingungen üblicherweise enthalteneAnforderungzur Gleichbehandlung
aller Gläubiger (pari passu, pro rata) aufzuweichen, die im Fall Argentiniens
wichtig war (vgl. Anhang). Zudem sollten Umschuldungsklauseln nach An-
sicht des IWF eine alleinstehende Abstimmungsregel ermöglichen. Über-
dies werden Anpassungen der IWF-Praxis in der Kreditvergabepolitik erwo-
gen, um den Umgang mit hochverschuldeten Staaten zu verbessern.
Fair and Transparent Arbitration Process (FTAP) von Raffer
Ebenfalls auf Entwicklungs- und Schwellenländer zugeschnitten ist der
Vorschlag eines Fair and Transparent Arbitration Process (FTAP), der auf
Raffer zurückgeht und von Nichtregierungsorganisationen unterstützt wird
(Raffer, 2010, 79; Das et al., 2012, 89). Raffer lehnt seinen Vorschlag an die
Vorschrift des Kapitels 9 des US-amerikanischen Insolvenzrechts an,die das
Insolvenzverfahren für Gebietskörperschaften regelt (Übersicht 4).Er betont
die Notwendigkeit einer unabhängigen Entscheidungsinstanz: Niemand
dürfe Richter in eigener Sache sein.Raffer schlägt eine nicht ständige inter-
nationale Schiedsinstanz vor. Gemäß internationaler Rechtspraxis soll jede
Partei ein oder zwei Schlichter bestimmen, die ihrerseits einen weiteren

26
Schlichter wählen.Wenn ein Land Insolvenzschutz beantragt,würde dies die
(vorübergehende) Einstellung der Zins- und Tilgungszahlungen auslösen,
über deren Wirksamkeit die Schiedsinstanz zu entscheiden hat. Es wäre
zudem die Aufgabe der Schlichter, zwischen den Parteien zu vermitteln,
Verhandlungen zu führen und gegebenenfalls zu entscheiden.
Resolvenzverfahren und -gericht von Paulus
Auch Paulus (2013b, 212 ff.) schlägt ein schiedsgerichtliches Staatsinsol-
venzverfahren vor, das aber stärker formalisiert ist als bei Raffer. Das Resol-
venzverfahren von Paulus besteht aus einer Vertragsklausel und einem
Resolvenzgericht sowie einer Verfahrensordnung. Vereinbarungen über
Staatsanleihen sollen eine Vertragsklausel enthalten, wonach der Anleihe-
schuldner berechtigt ist, ein Resolvenzverfahren beim Resolvenzgericht zu
beantragen.Dies mache einen multilateralen Gesetzgebungsakt entbehrlich.
Das Resolvenzgericht wird als Alternative zu komplexen materiellen Rege-
lungen gesehen. Seine Verfahrensordnung bietet eine Plattform, auf der die
Betroffenen des staatlichen Zahlungsausfalls gemeinsam eine Lösung her-
beiführen sollen. Inhaltlich sollen sich die Verfahrensregeln an einer Sanie-
Kapitel 9 der US-amerikanischen Konkursordnung als Vorbild? Übersicht 4
Kapitel 9 des US-amerikanischen Insolvenzrechts regelt das Verfahren im Fall einer insolventen
Kommune (Municipality),aber auch von Gemeindeverbänden wie Kanalbetreibern oder Bewäs-
serungsbezirken. Es handelt sich um ein Planverfahren zur Restrukturierung von öffentlichen
Schulden. Ein wichtiger Grundsatz ist, dass in der Regel das kommunale Vermögen, das im
öffentlichen Interesse genutzt wird, nicht verwertet werden kann. Eine Liquidation ist damit
ausgeschlossen. Insolvenzgericht und Gläubiger dürfen überdies nicht in die Regierungsange-
legenheiten der betroffenen Kommune eingreifen. Die Gemeinde soll weiterbestehen und ihre
Aufgaben erfüllen können. Einen Antrag auf Eröffnung des Verfahrens kann nur der Schuldner
stellen.Wird ein Verfahren eröffnet,so kommt es zu einem Moratorium,das heißt zur Zahlungs-
einstellung.Außerdem ist es den Gläubigern verwehrt,ihre Forderungen gerichtlich geltend zu
machen. Inhaltlich wird das Verfahren mit einem Plan über die Restrukturierung der Schulden
geregelt, den der Schuldner vorzulegen hat. Der Plan ist mit den Gläubigern abzustimmen. Die
Gläubiger werden in Gruppen eingeteilt,es gelten verschiedene Mehrheitsregeln.Der Plan muss
vom Gericht sanktioniert werden, das auch die fehlende Zustimmung einer Gläubigergruppe
unter bestimmten Voraussetzungen ersetzen kann. Das Verfahren wurde mehr als 600-mal
angewendet. Prominentes Beispiel ist die Stadt Detroit, die im Juli 2013 Insolvenz beantragte;
im November 2014 bestätigte der Insolvenzrichter den Sanierungsplan.
Quellen: Kodek, 2012b; Blankart/Ehmke, 2014; Rempp, 2014, 9

27
rung des Schuldners orientieren, wobei das US-amerikanische Kapitel-11-
Verfahren (Reorganisation von Unternehmen) und das deutsche Insolvenz-
planverfahren als Orientierung dienen können.
Das Resolvenzverfahren beginnt mit einem Antrag des Schuldnerstaates;
nur er ist aus Gründen der staatlichen Souveränität antragsberechtigt. Mit
dem Antrag ist ein Plan verbunden, in dem der Schuldner darzulegen hat,
wie die Restrukturierung vor sich gehen soll, welcher Beitrag von den Gläu-
bigern erwartet wird und welche Maßnahmen das Schuldnerland ergreifen
will. Das Resolvenzgericht muss die Seriosität dieses Plans prüfen. Es kann
gegebenenfalls den Antrag als missbräuchlich zurückweisen. Nach einer
festgelegten Zeitspanne muss über den Plan abgestimmt werden.Der Schuld-
ner benötigt die Zustimmung der Gläubiger mit einer noch näher zu bestim-
menden qualifizierten Mehrheit (Paulus, 2013b, 218). Den Richtern kommt
dabei nicht nur die Rolle von Moderatoren zu, sie können im Fall einer
Blockadehaltung das Stimmrecht einschränken oder übernehmen.
Der Vorschlag verzichtet auf komplexe materielle Regelungen und orientiert
sich dabei an dem bei der Weltbank eingerichteten International Centre for
the Settlement of Investment Disputes (ICSID),einer Schiedsgerichtsplattform,
die eine prozedurale Basis für Streitigkeiten zwischen Staaten und grenzüber-
schreitend tätigen Investoren bietet. Hier hat sich infolge der Schiedssprüche
ein Völkerinvestitionsrecht herausgebildet (Paulus,2013b,215).Sowohl für den
Vorschlag von Raffer als auch für den Vorschlag von Paulus gilt,dass bei ihnen
der Einfluss des IWF im Vergleich zu dem SDRM von Krueger geringer wäre.
3.2 Vorschläge mit automatischem Auslösungsmechanismus
Folgende Vorschläge verzichten weitgehend auf statutarische Elemente. Sie
setzen für die Auslösung einer Staatsinsolvenz in unterschiedlicher Intensi-
tät auf Automatismen nach Überschreitung bestimmter Schwellenwerte.
Staatsinsolvenzverfahren der EEAG
Einen recht detaillierten Vorschlag für ein Staatsinsolvenzverfahren,in dem
der ESM eine wichtige Rolle spielt, präsentierte 2011 die European Econo-

28
mic Advisory Group (EEAG, 2011, 84 ff.). Drei Stufen werden unterschieden:
Illiquidität, drohende Insolvenz und tatsächliche Insolvenz.
• Die erste Stufe betrifft eine Situation,in der ein Land seine Schulden nicht
mehr bedienen kann. Wenn die garantierenden Staaten, die EZB und der
IWF einstimmig bestätigen, dass nur eine Liquiditätskrise besteht, be-
kommt das Land kurzfristige Kredite des ESM mit einer maximalen Lauf-
zeit von zwei Jahren,um die in dieser Periode fälligen Schulden bedienen
zu können und um fiskalische Defizite zu finanzieren,allerdings begrenzt
auf die durch den reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgege-
benen Grenzen.Wenn es dem Land nach dieser zweijährigen Periode nicht
gelingt,an den Finanzmarkt zurückzukehren,muss ein Insolvenzverfahren
wie in der zweiten Stufe ausgelöst werden.
• Die zweite Stufe gilt für ein Land, dessen Verschuldungsquote mehr als
120 Prozent des BIP ausmacht. Ein solcher Staat kann nicht mehr auf Il-
liquidität plädieren,sondern muss eine drohende („impending“) Insolvenz
anmelden.Im Fall der drohenden Insolvenz gilt,dass das betreffende Land
innerhalb von zwei Monaten auf der Basis von Umschuldungsklauseln
(vgl. Kapitel 4.2) im Rahmen einer Marktlösung ein Schuldenerleichte-
rungsprogramm mit seinen Gläubigern aushandeln muss, allerdings nur
für die bald fällig werdenden Staatsanleihen. Der ESM kann hier mit
kurzfristigen Krediten für laufende Staatsaktivitäten helfen (Cash
Advances).
• Kommt es nicht zu einer Einigung, wird der dritte Schritt des Krisenme-
chanismus aktiviert.Die neue Verhandlungsperiode ist ebenfalls auf zwei
Monate begrenzt. Jetzt nehmen auch Vertreter des ESM, der EZB und des
IWF an den Verhandlungen teil. Es kommt – nur für die fällig werdenden
Anleihen – zu einem automatischen Schuldenschnitt, über dessen Höhe
allerdings verhandelt wird. Die Schuldenreduktion soll innerhalb vorge-
gebener Grenzen von mindestens 20 und maximal 50 Prozent liegen und
sich an den Marktwerten der Staatsanleihen orientieren. Im Zuge der
Umschuldung werden die getauschten Anleihen zu 80 Prozent des ver-
ringerten Werts vom ESM garantiert, wobei die Garantien generell auf
einen Schuldenwert von maximal 30 Prozent des BIP des betroffenen

29
Landes begrenzt werden sollen. Kommt es nicht zu einer Verhandlungs-
lösung, muss das Schuldnerland einseitig einen Restrukturierungsplan
vorlegen. In diesem Fall gibt es aber keine ESM-Garantien.
Wenn diese Maßnahmen nicht dafür ausreichen, dass das betroffene Land
wieder an die Kapitalmärkte zurückkehren kann, muss es ein Schuldenmo-
ratorium für seine gesamte ausstehende Staatsschuld erklären. In diesem
Stadium gewährt der ESM keinen Schutz gegen Verluste. Er kann jedoch die
Ausgabe von Anleihen zur Finanzierung des Primärdefizits in einer Höhe von
80 Prozent garantieren. Voraussetzung ist die strikte Konditionalität im
Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts.
Insolvenzordnung des Sachverständigenrats (SVR)
Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung (SVR) hat im Rahmen eines langfristigen Ordnungsrahmens für
den Euroraum einen regelorientierten Vorschlag präsentiert (SVR, 2011,
Tz.245; 2012,Tz.183).Dabei spielt der Europäische Stabilitätsmechanismus
(ESM) eine wichtige Rolle: Länder, deren Staatsschulden weniger als
60 Prozent ihres BIP ausmachen, erhalten im Fall von Zahlungsschwierig-
keiten schnell Zugang zu einem Kredit des ESM.Länder mit einem Schulden
stand zwischen 60 und 90 Prozent ihres BIP bekommen einen Kredit vom
ESM,wenn sie sich zu einem mehrjährigen makroökonomischen Anpassungs-
programm verpflichten. Länder mit einem Schuldenstand von mehr als
90 Prozent erlangen nur dann einen Kredit beim ESM, wenn sie nicht nur
Auflagen im Rahmen eines Anpassungsprogramms akzeptieren, sondern
auch eine Umstrukturierung ihrer Schulden unter Beteiligung der Privat-
gläubiger aushandeln.Diese Regelung sollte nach Ansicht des SVR allerdings
erst längerfristig eingeführt werden, wenn der Schuldenüberhang aus der
Vergangenheit abgebaut ist.
European Sovereign Debt Restructuring Mechanism (ESDRM) von Weder di
Mauro/Zettelmeyer
Ähnliche Schwellenwerte spielen auch eine wichtige Rolle im Vorschlag von
Weder di Mauro/Zettelmeyer (2010) für einen Schuldenumstrukturierungs-

30
mechanismus (European Sovereign Debt Restructuring Mechanism–ESDRM)
für die Euroländer,der vermutlich die Grundlage für den Vorschlag des Sach-
verständigenrats bildet.Die finanzielle Unterstützung überschuldeter Länder
durch einen Finanzierungsmechanismus sollte dabei verbindlich an eine
Schuldenumstrukturierung gekoppelt sein.Ein gemeinsam von den Eurolän-
dern beschlossener Mechanismus würde die Legitimität seiner Inanspruch-
nahme stärken und wäre daher Ad-hoc-Lösungen vorzuziehen. Außerdem
wäre es dann möglich,die Schuldenrestrukturierung mit einem Anpassungs-
und Reformprogramm im überschuldeten Land zu verbinden.Der ESDRM soll
nach diesem Vorschlag auch eine abschreckende Wirkung entfalten.
Die Schwellenwerte sind ebenfalls an den Maastricht-Kriterien orientiert,
mit einem Schwellenwert (staatlicher Schuldenstand unter 60 Prozent des
BIP und hier auch noch für die Neuverschuldung von unter 3 Prozent des
BIP) für Finanzhilfen ohne und bei Überschreitung dieser Grenzen mit einem
obligatorischen Reformprogramm.Oberhalb eines weiteren oberen Schwel-
lenwerts sind Finanzhilfen ebenfalls an die Auslösung des Insolvenzmecha-
nismus (hier des ESDRM) durch das überschuldete Land geknüpft. Zum
oberen Schwellenwert machen die Autoren keinen numerischen Vorschlag.
Zwar wäre ein genauer Schwellenwert einfach und transparent.Er sage aber
nur wenig über die Schuldentragfähigkeit eines Landes aus,die von anderen
Faktoren abhängig sei.Würde der obere Schwellenwert zu niedrig angesetzt,
würden Länder von fiskalischer Unterstützung abgeschnitten,die sich durch
eine fiskalische Anpassung kurieren könnten. Wäre er zu hoch festgelegt,
würde dem Disziplinierungseffekt des ESDRM geschadet.Die Autoren schla-
gen vor, einen Wert deutlich über 60 Prozent des BIP, aber unterhalb der
Werte der am höchsten verschuldeten Euroländer zu suchen.Diesen Ländern
sollte eine Übergangsperiode zur Reduzierung ihres Schuldenstands einge-
räumt werden. Alternativ könnte die Inanspruchnahme des ESDRM an das
Verfahren bei einem übermäßigen Defizit und an eine Entscheidung der
EU-Kommission gebunden werden.
European Sovereign Debt Restructuring Regime (ESDRR) des CIEPR
Die Autorengemeinschaft des Committees on International Economic Policy
and Reform (CIEPR) bezieht sich bei ihrem Vorschlag eines European Sover-

31
eign Debt Restructuring Regime (ESDRR) auf Weder di Mauro/Zettelmeyer
(2010) sowie den SVR (2012). Die Autoren (Buchheit et al., 2013a, 35 ff.)
knüpfen finanzielle Hilfen damit auch an die beschriebenen Schwellenwerte.
Der Vorschlag diskutiert die Problematik einfacher Schwellenwerte (Staats-
verschuldung in Prozent des BIP), erteilt jedoch der Forderung nach länder-
spezifischen Quoten eine Absage. Die Untergrenze soll bei 60 Prozent des
BIP liegen.Bei der Obergrenze,ab der eine Umschuldung obligatorisch wird,
sehen die Autoren noch Forschungsbedarf,halten aber einen Wert von etwa
90 Prozent des BIP für angemessen. Ein Schuldenschnitt soll daher auch zu
einer Staatsschuldenquote von unter 90 Prozent des BIP führen.
Zudem soll der ESM-Vertrag um zwei Regelungen ergänzt werden.Zum einen
sollen die Finanzhilfen des ESM an die Schwellenwerte gebunden werden,
um diskretionäre Entscheidungen zu unterbinden. Zum anderen soll durch
die Einführung einer Immunitätsklausel für Staaten, die sich in einem Hilfs-
programm befinden, die Strategie der Holdouts durchkreuzt werden. Damit
die Finanzierungsregeln des ESM nicht umgangen werden,wird nach diesem
Vorschlag eine Finanzierung von Hilfsmaßnahmen durch den IWF ausge-
schlossen. Das Holdout-Problem soll dadurch angegangen werden, dass die
im Euroraum neu eingeführten Umschuldungsklauseln (vgl. Kapitel 4.2) so
geändert werden, dass keine Abstimmung mehr auf Basis von einzelnen
Emissionsklassen von Staatsanleihen nötig ist.Dabei verweisen die Autoren
darauf,dass dies eine deutliche Abweichung von der internationalen Rechts
praxis darstellt und sichergestellt sein sollte, dass Minderheitsgläubiger
einzelner Emissionen durch die Mehrheit nicht wirtschaftlich benachteiligt
werden. Der Vorschlag soll allerdings erst auf die lange Frist zum Einsatz
kommen.
Sovereign Contingent Convertible Bonds von Mody
Einen gegenüber den bisher vorgestellten Ansätzen noch stärkeren Auto-
matismus weist der Vorschlag von Mody(2013) auf: Die Vertragsbedingungen
von Staatsanleihen sollen Klauseln über eine automatische Umstrukturierung
von Schulden enthalten, wenn der Schuldenstand einen bestimmten, ver-
einbarten Anteil am BIP übersteigt. Staatsschulden ähneln damit soge
nannten Contingent Convertible Bonds (CoCos) oder nachrangigen Schuld-

32
verschreibungen,bei denen Fremdkapital beim Eintritt bestimmter Kriterien
in Eigenkapital umgewandelt wird, etwa im Bankenbereich. Denkbar wären
in einem solchen Fall beispielsweise Laufzeitverlängerungen.
Die Anleihen könnten überdies zusätzliche, höhere Schwellenwerte ent-
halten, bei deren Überschreitung die Rückzahlung der Schulden von der
wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklung des Landes abhängig wird.
Ein weiterer Auslöser für eine Änderung der Rückzahlungsbedingungen
könnte sein, wenn das Land um offizielle Finanzhilfen nachsucht.
Wegen der mit dem Vorschlag verbundenen Verteuerung der Staatsschulden
erhofft sich Mody,dass die Tendenzzur Überschuldung von Staaten gebremst
wird. Die möglichen negativen Auswirkungen schätzt der Autor eher gering
ein. Die Märkte präferierten die Sicherheit bei Umschuldungen gegenüber
Ad-hoc-Prozessen. Gläubiger seien realistisch bezüglich der Fähigkeit von
Staaten, Schulden zurückzuzahlen; sie würden Staatsbankrotte einkalkulie-
ren. Sie hätten überdies ein Interesse daran, nach einer Umschuldung neue
Kredite zu vergeben,um von den neuen Wachstumsmöglichkeiten im Schuld-
nerland zu profitieren.
Der Vorschlag wird auch mit der vom Autor kritisierten Austeritätspolitik
begründet, mit der der Euroraum auf die Krise in einigen Ländern reagiert
habe (Mody,2013,8 ff.).Diese Politik habe Wachstumsmöglichkeiten begrenzt,
Wachstum sei aber notwendig für die Schuldenreduktion. Austerität könne
damit teurer sein als eine Umstrukturierung der Staatsverschuldung.
An anderer Stelle spricht sich Mody (2014a; 2014b) für die Aufhebung der
fiskalischen Regeln des Maastricht-Vertrags aus. Es sei unsinnig, zentrale
Regeln vielen verschiedenen Ländern mit sehr unterschiedlichen ökonomi-
schen Möglichkeiten und Entwicklungsstufen (Trajectories) aufzuzwingen.
An ihre Stelle soll eine stärkere automatische Schuldenrestrukturierung
treten.
Eine weitere Lehre aus der Krise im Euroraum ist für den Autor, dass eine
signifikante Beteiligung der privaten Gläubiger erforderlich ist, wenn die
No-Bailout-Klausel ernst genommen werden soll.

33
3.3 Vorschläge ohne automatischen Auslösungsmechanismus
Die folgenden Vorschläge knüpfen den Auslöser eines Staatsinsolvenzver-
fahrens nicht an einen Automatismus wie etwa an das Überschreiten kon-
kreter Staatsschuldenquoten. Zudem haben sie fast durchweg einen direkten
Bezug zur Euro-Schuldenkrise.
Europäischer Währungsfonds (EWF) des CEPS
Bereits 2010 hatte das Brüsseler Centre for European Policy Studies (CEPS)
die Errichtung eines Europäischen Währungsfonds (EWF) gefordert,der auch
für eine geordnete Schuldenrestrukturierung zuständig sein sollte (Gros/
Mayer,2010).Die Autoren dieses Vorschlags halten einen solchen Mechanis-
mus im Regelwerk des Euroraums für unverzichtbar,weil ein überschuldetes
Land ansonsten immer damit drohen kann, dass ein Staatsbankrott im Zuge
von Ansteckungseffekten das gesamte Finanzsystem zum Einsturz bringen
könnte.
Das Verfahren orientiert sich an dem Modell der sogenannten Brady-Bonds
– benannt nach dem früheren US-Finanzminister Brady–, um eine Krise des
Finanzsystems zu verhindern.Mit den Brady-Bonds wurden Buchkredite von
Banken an hochverschuldete Länder, meist Schwellenländer, gegen lang
laufende Anleihen getauscht (Deutsche Bundesbank,2003,231 f.).Nach dem
Vorschlag der Autoren soll der EWF den Gläubigern eines insolventen Landes
ein Umtauschangebot gegen von ihm begebene Anleihen in Verbindung mit
einem Abschlag unterbreiten.Als Richtgröße gilt dabei die Schuldenstands-
quote des Vertrags von Maastricht. Der EWF könnte Schulden in Höhe von
60 Prozent des BIP des überschuldeten Landes übernehmen, der darüber
hinausgehende Teil würde dem Forderungsverzicht der Gläubiger entspre-
chen. Bei einem Schuldenstand von 120 Prozent ergäbe sich damit ein Ab-
schlag in Höhe von 50 Prozent der ausstehenden Schulden. Der EWF würde
auf diese Weise alle Forderungen gegenüber dem zahlungsunfähigen Land
erwerben.Neue Finanzmittel des EWF würde das betreffende Land nur gegen
Bedingungen erhalten,andere Transferzahlungen von der EU auch nur unter
strikter Überwachung durch den EWF.Letztere könnten alternativzur Schul-
dentilgung beim Europäischen Währungsfonds genutzt werden. Würde ein
Mitgliedstaat des Euroraums diese Eingriffe als Verletzung seiner nationalen

34
Souveränität ablehnen, dann bliebe ihm nur der Austritt aus der EU nach
Artikel 50 EU-Vertrag und damit auch aus der Währungsunion.
Die beiden Autoren haben später ihren Vorschlag abgewandelt und auf die
Länder bezogen (Gros/Mayer,2011),die unter den finanziellen Schutzschirm
des Euroraums schlüpfen, damals die EFSF. Die EFSF solle den Gläubigern
anbieten,die Schulden des betroffenen Landes gegen eigene Papiere zu dem
Marktwert zu übernehmen, der sich gebildet hatte, bevor das Land den
finanziellen Schutzschirm bemühte. Nachdem der Umtausch vollzogen ist,
sollte die EFSF mit dem Schuldnerland über die Reduzierung des Nominal-
werts der Schulden im Tausch gegen Anpassungsmaßnahmen verhandeln.
Staatsinsolvenzverfahren des Wissenschaftlichen Beirats beim BMWi
Auch der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft
(BMWi) hatte sich bereits 2010 für die Schaffung einer Insolvenzordnung im
Euroraum ausgesprochen und dies als eine wichtige Reform bezeichnet.
Der Beirat skizziert jedoch nur einige Grundsätze, ohne näher ins Detail zu
gehen (Wissenschaftlicher Beirat, 2010).
Der Anstoß zu einem staatlichen Insolvenzverfahren kann nach diesem
Vorschlag immer nur vom Schuldner selbst ausgehen: zum einen, weil er
am besten über seine finanzielle Situation informiert ist. Zum anderen ge-
bieten dies auch politische Überlegungen.Der Beirat hält folgende wichtige
Regelungen für unabdingbar:
• einen formalen Akt zur Eröffnung des Verfahrens, mit dem alle Zins- und
Tilgungszahlungen des Staates gestoppt würden;
• einen Mechanismus,der die Verhandlungen zwischen Schuldnerstaat und
Gläubigern organisiert. Ein politisches Gremium wird abgelehnt;
• eine Regelung, mit der eine qualifizierte Mehrheit der Gläubiger eine für
alle bindende Einigung beschließen kann, sodass Vetopositionen verhin-
dert werden. Dazu sollen sich alle Mitgliedstaaten verpflichten, Staats
anleihen nur mit den Regeln eines Insolvenzverfahrens zu begeben;
• finanzielle Hilfen durch den ESM für ein Land, das sich dem Insolvenz-
verfahren stellt, wirtschafts- und finanzpolitische Reformen ergreift und
einen Neustart durchführt.

35
European Crisis Resolution Mechanism (ECRM) von Gianvity et al.
Ebenfalls schon im Jahr 2010 präsentierte der Thinktank Bruegel (Gianvity
et al.,2010) den Vorschlag für einen European Crisis Resolution Mechanism
(ECRM). Der Mechanismus besteht aus zwei Säulen:
• Ein juristisches Gremium (Body) löst Verhandlungen zwischen einem
überschuldeten Staat und seinen Gläubigern aus und begleitet diese mit
dem Ziel,die Schuldentragfähigkeit wiederherzustellen.Dieses Gremium
hätte auch die Möglichkeit, Streitigkeiten zwischen den beteiligten Par-
teien zu schlichten und würde für die Umsetzung einer getroffenen
Umschuldungsvereinbarung sorgen. Diese Aufgabe könnte von einer
speziellen, noch zu schaffenden Kammer beim Gerichtshof der Euro
päischen Union (EuGH) wahrgenommen werden.
• Zudem sollten finanzielle Hilfen für einen insolventen Mitgliedstaat
geleistet werden, wenn er sich auf ein Abkommen mit seinen Gläubigern
einigt. Diese Aufgabe sollte ebenfalls institutionalisiert werden und
könnte, so der ursprüngliche Vorschlag, einem permanenten Fonds über-
tragen werden. Notwendig wäre eine vertragliche Grundlage.
Der Mechanismus wird auf Antrag des Schuldnerstaates aktiviert. Mit der
Eröffnung des Verfahrens stellt dieser Staat den Schuldendienst ein und alle
gerichtlichen Maßnahmen individueller Gläubiger werden ausgesetzt. Ergänzt
wird der ECRM durch ein ökonomisches Gremium, das unter anderem be-
wertet, ob ein Land tatsächlich nicht in der Lage ist, seinen finanziellen
Verpflichtungen nachzukommen, und das wirtschaftspolitische Beratung
leistet. Dies ist ein anderer Ansatz als die von Paulus vorgeschlagene nach-
trägliche Missbrauchskontrolle. Das Gremium hätte auch über die Höhe der
Finanzhilfenzu befinden.Das Problem des Holdouts soll durch die Einführung
einer„superqualifizierten Mehrheit“(von beispielsweise zwei Dritteln) gelöst
werden, die Schwelle wäre in der Rechtsgrundlage des ECRM zu regeln.
Viable Insolvency Procedure for Sovereigns (VIPS) des ZEW
Die Viable Insolvency Procedure for Sovereigns (VIPS) des Zentrums für
Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) spricht sich gegen einen Automa-

36
tismus aus und greift den Ansatz der EEAG der ersten Stufe auf, dass ein
Insolvenzverfahren einzuleiten ist, wenn ein Hilfsprogramm für einen ur-
sprünglich als solvent eingeschätzten Staat nicht erfolgreich abgelaufen ist.
Somit kombiniert der Vorschlag ebenfalls ein Umschuldungsverfahren mit
der Bereitstellung von Krisenliquidität aus dem ESM: Wenn ein Euroland
ESM-Kredite beantragt, beginnt eine dreijährige Schutzperiode. Danach
werden keine weiteren ESM-Hilfen mehr geleistet.Kann das Land sich auch
dann nicht am Kapitalmarkt zu tragfähigen Bedingungen verschulden,muss
es die Eröffnung des Insolvenzverfahrens beantragen.Die dreijährige Schutz-
periode dient dem Zweck,eine vorübergehende Illiquidität von einer dauer
haften Überschuldung zu unterscheiden. Außerdem soll dadurch eine
Dauerfinanzierung über den ESM verhindert werden. Die ZEW-Autoren be-
gründen die Notwendigkeit eines geordneten Verfahrens für den Euroraum
mit der Höhe der Staatsverschuldung und der Gläubigerstruktur, vor allem
weil von dem Integrationsniveau zwischen den Euroländern ein höheres
Risiko einer ungeordneten Restrukturierung ausgehe (Fuest,2014,42; Fuest
et al., 2014).
Die Verhandlungen zwischen Schuldnern und Gläubigern werden vom ESM
geführt. Er hat überdies ein Vetorecht für alle Entscheidungen, da er finan-
ziell in Vorleistung getreten ist. Alle Zahlungen für den Schuldendienst
werden eingestellt und es gilt ein Vollstreckungsverbot. Eine weitere Maß-
nahme gegen Holdouts umfasst (ähnlich wie beim CIEPR-Vorschlag, vgl.
Buchheit et al., 2013a) eine Änderung der im Euroraum neu eingeführten
Umschuldungsklauseln (vgl. Kapitel 4.2). Demnach soll eine aggregierte
qualifizierte Mehrheit aller Gläubiger (von lediglich zwei Dritteln des Kapi-
tals) ausreichen und keine Abstimmung mehr auf Basis von einzelnen Emis-
sionsklassen von Staatsanleihen nötig sein.
In einem Abkommen zwischen dem ESM und dem Schuldnerland wird eine
Zwischenfinanzierung begrenzt auf zwölf Monate vereinbart, die für sozial
notwendige Ausgaben erforderlich ist.Der mögliche auszuhandelnde Schul-
denschnitt sollte begrenzt werden, indem die Schulden-BIP-Quote nicht
unter 60 Prozent sinken darf. Sie kann aber auch darüber liegen, wenn das
mit der Schuldentragfähigkeit vereinbar ist.

37
Die Kredite des ESM aus der dreijährigen Schutzfrist werden in den Schul-
denschnitt einbezogen, weil sonst die verbleibenden, von privaten Gläubi-
gern gehaltenen Anleihen stark an Wert verlieren würden, was die Stabi
lisierung in der Dreijahresfrist stark beeinträchtigen würde. Neue Kredite
sollen dagegen mit Senioritätsstatus versehen werden. Schließlich sollte
der ESM-Vertrag um eine Bestimmung erweitert werden, die den Euro-
staaten,die sich in einem ESM-Programm befinden,Immunität gegen recht-
liche Forderungen auf Staatsvermögen und Staatseinnahmen gewährt (vgl.
dazu den folgenden Vorschlag von Buchheit et al., 2013b).
Vorschlag mit Immunitätsklausel von Buchheit et al. (2013b)
Der Vorschlag von Buchheit et al. (2013b) betont die Relevanz einer Immu-
nitätsklausel und zielt auch auf Länder ab, die nur ein ESM-Programm
durchlaufen. Die Autoren begründen die Notwendigkeit einer Immunitäts-
klausel damit, dass die Ergänzung des ESM-Vertrags um eine Immunitäts-
klausel für Euroländer, die finanzielle Unterstützung des ESM erhalten, die
Klagemöglichkeiten von Holdout-Gläubigern erheblich erschweren würde.
Die Erwartungen potenzieller Kläger auf eine Besserstellung ihrer Ansprüche
durch ein Gerichtsverfahren würden damit deutlich gedämpft.Es könne nicht
im Interesse der Geberländer in einem Verfahren der Schuldenumstruktu-
rierung sein, dass Vermögen und Einnahmen des Schuldnerlandes zur Be-
friedigung von Gläubigern herangezogen werden, die sich der Umstruktu-
rierung widersetzen. Die Kalkulationsgrundlage der Holdouts würde sich
ändern und die Anreize zur Beteiligung an der Restrukturierung dürften
damit zunehmen.
Die Autoren verweisen auf einen Präzedenzfall: 2003 nahm der UN-Sicher-
heitsrat nach der Invasion im Irak die Resolution 1483 an, mit der das Land
unterstützt wurde, Schulden in Höhe von rund 140 Milliarden US-Dollar zu
restrukturieren, die unter Saddam Hussein angehäuft worden waren. Dazu
wurden die Einnahmen des Landes aus dem Ölverkauf unter Immunität
gestellt.Diese Resolution war für alle UN-Mitgliedstaaten bindend.Nachdem
das Land sich mit den öffentlichen Gläubigern im Pariser Club geeinigt
hatte, gelang auch eine Umstrukturierung der von den privaten Gläubigern
gehaltenen irakischen Schulden.

38
International Lender of Last Resort (ILOLR) von Panizza
Panizza (2013) entwickelt seinen Vorschlag für eine institutionalisierte
Umschuldung überschuldeter Staaten aus Fehlentwicklungen, die aus der
Abwesenheit eines geregelten Verfahrens entstehen. Institutionell schlägt
Panizza einen International Lender of Last Resort (ILOLR) vor, der für ein
Umschuldungsverfahren zuständig wird.
Ein automatischer Auslöser ist nicht vorgesehen. Vielmehr erfolgt in dem
Fall, dass sich ein Land an den ILOLR wendet, sofort eine Analyse seiner
Verschuldung und deren Nachhaltigkeit. Länder, die im Ergebnis für insol-
vent gehalten werden, erhalten keine Finanzhilfen und sind damit de facto
gezwungen, ihre Schulden umzustrukturieren. Länder, deren Situation für
nachhaltig gehalten wird, werden finanziell unterstützt, und zwar zu ange-
kündigten länderspezifischen Bedingungen und in den Grenzen, die in der
Tragfähigkeitsanalyse ermittelt wurden. Werden diese verletzt, werden die
Finanzhilfen automatisch eingestellt und das Land wird damit zur Schul-
denrestrukturierung gezwungen. Der ILOLR soll sich dabei auf eine geringe
Anzahl leicht überprüfbarer Indikatoren stützen. Im Unterschied zu den
üblichen IWF-Programmen soll es keinen Verhandlungsprozess geben, in
dessen Verlauf die Schwellenwerte verändert werden, falls sich ein Land
nicht an die Vorgaben hält.Ausnahmen sind nur unter strengen Bedingungen
zulässig, etwa bei Naturkatastrophen oder großen externen Schocks.
Der Insolvenzmechanismus startet mit einer Bestandsaufnahme der Forde-
rungen, einer unmittelbaren Zahlungseinstellung und dem Schutz vor ge-
richtlichen Durchsetzungsmaßnahmen. Finanzhilfen für die Interimsfinan-
zierung können gezahlt werden. Außerdem wird die Seniorität der Forde-
rungen festgelegt. Der ILOLR beteiligt sich am Haircut, um die Anreize
richtig zu setzen.
Politically Acceptable Debt Restructuring in the Eurozone (PADRE)
von Pâris/Wyplosz
Einen noch radikaleren Plan präsentieren Pâris/Wyplosz (2014) mit der
Bezeichnung Politically Acceptable Debt Restructuring in the Eurozone
(PADRE).Kern des Vorschlags ist,einen Teil der Schulden der Mitgliedstaaten

39
durch den Seigniorage-Gewinn der EZB zu finanzieren.Dazu übernimmt die
EZB einen bestimmten Prozentsatz der Staatsschulden von den Euroländern
und aktiviert sie in Form einer„ewigen“Anleihe (Perpetuity) ohne Verzinsung
in ihrer Bilanz.Sie finanziert diese Schuldenübernahme durch die Begebung
einer eigenen Anleihe zu marktüblichen Zinsen, die in der EZB-Bilanz pas-
siviert wird. Bei der EZB entstehen Verluste in Höhe der von ihr zu verzin-
senden Anleihe. Diese Verluste werden beim PADRE-Vorschlag über die
Seigniorage der Notenbank, also den Gewinn aus der Bereitstellung von
Zentralbankgeld, finanziert. Über die verringerten Gewinnabführungen der
EZB an die nationalen Notenbanken respektive die Eurostaaten tilgen Letz-
tere ihre Schulden bei der EZB (in unendlicher Zeit).Wenn der Schuldenschnitt
groß genug ist,wird die restliche von den Marktteilnehmern gehaltene Schuld
die Märkte nicht mehr beunruhigen, sofern das jeweilige Land fiskalische
Disziplin einhält.
Um dies zu gewährleisten und um moralisches Fehlverhalten (Moral Hazard)
zu verhindern, gilt für jedes teilnehmende Land eine Schuldenobergrenze
in Prozent des BIP in Höhe des Werts nach der Umstrukturierung zuzüglich
einer Sicherheitsmarge von 10 Prozentpunkten nach oben.Wenn die Regie-
rung diese Obergrenze beispielsweise um 1 Prozent überschreitet, ist die
EZB verpflichtet, 1 Prozent der Anleihe ohne Laufzeitbegrenzung zurückzu-
verlangen. Das betreffende Land müsste sich in der entsprechenden Höhe
am Kapitalmarkt verschulden und würde über höhere Zinsen bestraft.
Alternativ zur EZB könnte nach diesem Vorschlag auch der ESM Schuldtitel
der Eurostaaten erwerben und in Anleihen ohne Laufzeitbegrenzung um-
wandeln. Die Mitgliedstaaten müssten in diesem Fall ihre Seigniorage-
Einnahmen an den ESM abführen oder die Ansprüche abtreten.
Wie die Autoren schreiben, ist die Frage, ob die Seigniorage-Gewinne der
EZB ausreichen, die mit einem größeren Schuldenschnitt für die Notenbank
verbundenen Kosten zu decken, von einer Reihe von Annahmen bezüglich
Wachstumsrate und Zinsentwicklung abhängig. Dieser Weg erscheint damit
sehr unsicher zu sein. Der Vorschlag ist überdies ordnungspolitisch proble-
matisch; steht er doch im Widerspruch zu der im EU-Recht verankerten
Unabhängigkeit der EZB und dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung.
Der Erwerb von staatlichen Schuldtiteln auf dem Sekundärmarkt ist ihr zwar

40
Vorschlag Auslöser
Art des
Verfahrens
Anpassungs-
programm
Finanz
hilfen
Schutz von
Staatsfunktionen
… mit schiedsgerichtlichem Verfahren
Sovereign Debt
Restructuring
Mechanism
(SDRM) Krueger,
2002 (IWF)
Antrag des Schuldner-
landes
Schiedsgericht Durchführung
und Über
wachung eines
Sanierungs
programms
Einfrieren von
Zins- und
Tilgungs
zahlungen
Fair and
Transparent
Arbitration
Process (FTAP)
Raffer, 2010
landes
Schiedsgericht
(ad hoc, Parteien
bestimmen
Schlichter, die
weiteren
Schlichter
wählen)
Einfrieren von
Zins- und
Tilgungs
zahlungen
Resolvenzverfah-
ren und -gericht
Paulus, 2013b
landes
Schiedsgericht
(dauerhaft)
Schuldner legt
Plan vor
… mit automatischem Auslösungsmechanismus
Staatsinsolvenz-
verfahren der
EEAG
EEAG, 2011
Koppelung an Höhe
des Schuldenstands
Regelmecha
nismus mit
Verhandlungen
Finanzhilfen
bei
Illiquidität
Kurzfristige
ESM-Hilfen für
laufende
Staatsaktivitäten
Insolvenzord-
nung des
Sachverstän-
digenrats
SVR, 2011
Koppelung an ESM:
Kredite für Land mit
Schuldenstand über
90 Prozent des BIP
nur bei Schulden
restrukturierung
Regel
mechanismus
Makroökono-
misches
Anpassungs-
programm
ESM-Kredite
European
Sovereign Debt
Restructuring
Mechanism
(ESDRM)
Weder di Mauro/
Zettelmeyer,
2010
Koppelung an Kredite
eines Finanzierungs-
mechanismus,
Schuldenumstrukturie-
rung abhängig von
Schwellenwerten
Regel
mechanismus
Anpassungs-
und Reform-
programm
Kredite aus
einem
Finanzie-
rungsmecha-
nismus
European
Sovereign Debt
Restructuring
Regime (ESDRR)
Buchheit et al.,
2013a (CIEPR)
Wie SVR und Weder di
Mauro/Zettelmeyer
Regel
mechanismus
Zwischen
60-Prozent-
Grenze und
oberer Grenze
Finanzhilfen
nur gegen
Konditionalität
ESM-Kredite
Sovereign
Contingent
Convertible
Bonds
Mody, 2013
Anleihebedingungen
für Staatsschulden
enthalten Möglichkeit
zur Umstrukturierung,
falls vereinbarte
Werte überschritten
werden
Regel
automatismus
Kritik an
Austeritäts
politik
Laufzeitver-
längerungen
möglich
Bisherige Vorschläge für ein Staatsinsolvenzverfahren Übersicht 5
Auswahl

41
gestattet, was auch der Gerichtshof der Europäischen Union in seiner Ent-
scheidung zum Vorlageverfahren des Bundesverfassungsgerichts bestätigt
hat.Der Aufkauf von Staatspapieren zur gezielten Schuldenentlastung würde
aber Staatsfinanzierung bedeuten. Damit hätte die EZB ihre europarecht
lichen Grenzen überschritten.
… ohne automatischen Auslösungsmechanismus
Europäischer
Währungsfonds
(EWF)
Gros/Mayer
2010; 2011
(CEPS)
Finanzieller
Schutzschirm
übernimmt
Staatsanleihen
zum Nennwert
mit folgendem
Schuldentausch
EWF reduziert
Nominalwert
der Forde-
rungen gegen
Anpassungs-
programm
Begrenzte
Finanzhilfen
Staatsinsol-
venzverfahren
des Wissen-
schaftlichen
Beirats beim
BMWi, 2010
Antrag des
Schuldnerlandes
Verhandlungs-
gremium
Fiskalische
Anpassungs-
maßnahmen
Staatliche
Funktionen
müssen
ausreichend
wahrgenommen
werden können
European Crisis
Resolution
Mechanism
(ECRM)
Gianvity et al.,
2010 (Bruegel)
Antrag des
Schuldnerlandes
Schiedsgericht
(als neue
Kammer des
EuGH)
Wirtschafts-
politische
Beratung
durch
ökonomisches
Gremium
Falls
Einigung mit
Gläubigern
über
Abkommen
Einfrieren von
Zins- und
Tilgungszah-
lungen
Viable Insolvency
Procedure for
Sovereigns
(VIPS)
Fuest et al.,
2014 (ZEW)
Kredite des ESM auf
drei Jahre beschränkt;
wenn danach keine
Rückkehr an den
Kapitalmarkt möglich:
Umschuldung
Regel
mechanismus
Krisenliqui-
dität vom
ESM
Einfrieren von
Zins- und
Tilgungszah-
lungen,Voll-
streckungsver-
bot, Immunität
für Programm-
staaten
International
Lender of Last
Resort (ILOLR)
Panizza, 2013
Antrag des
Schuldnerlandes;
Hilfen des ILOLR
werden automatisch
eingestellt, wenn
Schuldnerland
Grenzwerte verletzt
Kreditgeber der
letzten Instanz
soll Nachhal-
tigkeit der
Verschuldung
prüfen
Nur für
Länder,
deren Situ-
ation für
nachhaltig
angesehen
wird
Einfrieren von
Zins- und
Tilgungs
zahlungen
Politically
Acceptable Debt
Restructuring in
the Eurozone
(PADRE)
Pâris/Wyplosz,
2014
Ad hoc Monetäre
Staatsfinanzie-
rung,
Refinanzierung
durch
Seigniorage
Eigene Zusammenstellung

42
IW-Empfehlungen für ein
Staatsinsolvenzverfahren im Euroraum
Ohne eine Ergänzung der Regelungen des Euroraums für den Umgang mit
überschuldeten, insolventen Mitgliedstaaten bliebe das Regelwerk unvoll-
ständig (vgl. Kapitel 2). Es gilt, der No-Bailout-Klausel wieder Geltung zu
verschaffen. Zudem sollte es einen Ausstieg aus einem nicht hinreichend
erfolgreichen ESM-Programm geben können, um eine Transferunion zu ver-
hindern, die in den finanziell starken Ländern auf erheblichen politischen
Widerstand stoßen würde. Daher muss ein Staatsbankrott im Euroraum
möglich sowie ein Staatsinsolvenzverfahren glaubwürdig und funktionsfähig
sein, ohne jedoch eine Einladung zu einer zu leichten Entschuldungsmög-
lichkeit zu bieten.
Bei der Konstruktion eines staatlichen Insolvenzverfahrens sollte beachtet
werden, dass die Schuldenrestrukturierung nur die Ultima Ratio sein kann.
Besonders von US-amerikanischen Ökonomen wird die Schuldenrestruktu-
rierung als die Lösung der Schuldenprobleme in Europa angepriesen (Eichen-
green, 2014). Dabei werden jedoch die Interessen der Gläubiger von Staats-
schulden ausgeblendet. Insofern weisen derartige Vorschläge eine bedenk-
liche Einseitigkeit auf. Der Ruf als vertragstreuer Schuldner sollte nicht
leichtfertig aufs Spiel gesetzt werden.„Sieht sich […] ein Staat gezwungen,
seine Zahlungsunfähigkeit anzumelden,so ist,wie im privaten Geschäftsleben,
ein ehrlich und offen zugestandener Bankrott für den Schuldner oft weniger
entehrend und schadet dem Gläubiger am wenigsten“ (Smith, 1999, 804).
4.1 Anforderungen an ein Staatsinsolvenzverfahren
Zusammenfassend lassen sich wichtige Anforderungen an ein Staatsinsol-
venzverfahren für den Euroraum ableiten.Sie basieren auf den Überlegungen
in Kapitel 2 und sollen die Vorteile eines geordneten Verfahrens möglichst
breit zur Geltung kommen lassen und die Nachteile möglichst minimieren.3
4
3 Vgl. dazu auch Wissenschaftlicher Beirat (2010) mit seinen grundlegenden Überlegungen
zu Staatsinsolvenzverfahren. Darüber hinaus zeigt Panizza (2013, 3 ff.) sechs potenzielle
Probleme von Umschuldungen auf, aus denen sich einige Anforderungen ableiten lassen.

43
Darüber hinaus werden auch einige Elemente der in Kapitel 3 erläuterten
Vorschläge mit einbezogen.Übersicht 6 fasst dieseAnforderungenzusammen.
4.2 Ansatzpunkte im Rahmen des ESM
Mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus wurden einige Mechanismen
geschaffen, die Teil eines staatlichen Insolvenzverfahrens sein können. Von
den ursprünglichen Plänen,im ESM einen echten Insolvenzmechanismus zu
verankern, blieb man aber weit entfernt (SVR, 2013, Tz. 274). Das mag rück-
blickend auf die Zeit der akuten Krise, als der ESM konzipiert wurde, ver-
ständlich erscheinen. Doch sollte es bei dieser Teillösung nicht dauerhaft
bleiben.
Anforderungen an ein Staatsinsolvenzverfahren im Euroraum Übersicht 6
• Vermeidung einer Insolvenzverschleppung, aber auch einer zu frühzeitigen Auslösung eines
Staatsinsolvenzverfahrens
• Minderung der Gefahr eines Rush to the Exit (und damit einer vorgelagerten Staatsfinanzie-
rungskrise bei verschlechterten ökonomischen und fiskalischen Rahmenbedingungen)
• Unterscheidung zwischen Insolvenz und Illiquidität – Insolvenzverfahren verpflichtend bei
Insolvenz
• Minderung möglicher Ansteckungseffekte auf Staatsanleihen und Banken anderer Euroländer
• Glaubwürdige Insolvenzdrohung,um No-Bailout-Klausel Geltung zu verschaffen,Disziplinie-
rungsfunktion der Finanzmärkte zu stärken und Transferunion zu verhindern
• Effektivität und Schnelligkeit des Insolvenzverfahrens
• Erzielung eines fairen Interessenausgleichs zwischen Gläubigern und Schuldnern und inner-
halb der Gläubigergemeinschaft sowie Schutz öffentlicher Gläubiger
• Vermeidung eines Vertragsbruchs
• Schaffung von Rechtssicherheit für einen wirtschaftlichen Neuanfang des Schuldnerlandes
• Eindämmung von Holdout-Strategien
• Gewährleistung grundlegender Staatsfunktionen
• Minderung der ökonomischen und finanziellen Folgewirkungen einer Staatsinsolvenz
• Gewährleistung einer zügigen Rückkehr an den Finanzmarkt zu vertretbaren Finanzierungs-
konditionen
• Begrenzung der finanziellen Risiken für Hilfsgeber
• Vermeidung fiskalpolitischer Fehlanreize durch zu leichte Entschuldungsmöglichkeit
Eigene Darstellung

44
Regelungen zur Schuldentragfähigkeitsanalyse und Privatsektorbeteiligung
Im Rahmen des ESM ist eine Schuldentragfähigkeitsanalyse vorgesehen.Dies
ist grundsätzlich sinnvoll: Je nach Land kann die Schulden- und Zinstragfä-
higkeit sehr unterschiedlich sein (Übersicht 7). Eine schnell wachsende
Volkswirtschaft kann höhere Zinsen verkraften als eine langsam wachsende.
Daher sind Schuldentragfähigkeitsanalysen stark annahmeabhängig, sodass
erheblicher Bewertungsspielraum besteht.Die Bewertung der Schuldentrag-
fähigkeit wird durch die EU-Kommission im Benehmen mit der EZB erstellt.
Zudem wird laut ESM-Vertrag erwartet,dass sie„wann immer dies angemessen
und möglich ist,zusammen mit dem IWF durchgeführt wird“.Die Beteiligung
des IWF und vor allem der EZB sollte eine größere Neutralität ermöglichen,
als es durch die stärker politisch geprägte EU-Kommission möglich ist.
Doch die ESM-Regelungen zu den Folgen der Schuldentragfähigkeitsanalyse
und zur Einleitung eines Insolvenzverfahrens mit Umschuldung sind zu vage
(Matthes, 2015):
• Es ist nicht hinreichend sichergestellt, dass nur solvente Staaten ESM-
Hilfen erhalten. So wird in Artikel 13 des ESM-Vertrags zwar mit Blick
auf den antragstellenden Staat eine Bewertung gefordert, „ob die
Staatsverschuldung tragfähig ist“. Doch die Vergabe von ESM-Hilfen
wird nicht explizit nur für den Fall vorgesehen, dass die Schulden als
tragfähig angesehen werden.
• Auch bei den Regelungen zur Beteiligung von Privatgläubigern (und damit
zur Einleitung eines Staatsinsolvenzverfahrens) eröffnet der ESM-Vertrag
zu große Interpretationsspielräume. So ist lediglich grundsätzlich die
Möglichkeit einer „angemessenen und verhältnismäßigen“ Privatsektor-
Schuldenarithmetik Übersicht 7
Die Schuldenstandsquote eines Landes bleibt konstant,wenn der Primärüberschuss des Staats-
haushalts (p) in Prozent des nominalen Bruttoinlandsprodukts gleich dem Produkt aus Schulden
standsquote (d) und dem Zins-Wachstumsdifferenzial ist (i – g):
p = d (i – g)
Aus der Formel wird deutlich, dass der Zins (i) umso höher sein kann, je höher das nominale
Wirtschaftswachstum (g) ausfällt,denn bei gleichzeitigem Anstieg verändert sich die Differenz
in der Klammer nicht.
Quelle: SVR, 2011, Tz. 150

45
beteiligung entsprechend der „Praxis des IWF“ vorgesehen (ESM-Vertrag,
Erwägungsgrund 12). Doch soll dies nur in „Ausnahmefällen“ gelten und
es gibt über den Erwägungsgrund hinaus keine eigenständige vertragliche
Regelung dazu. Zudem ist die IWF-Praxis nicht formell kodifiziert und
daher nicht eindeutig vorhersehbar.
Umschuldungsklauseln
Umschuldungsklauseln sind ein vertraglich vereinbartes Instrument gegen
Holdout-Probleme (Übersicht 8). Sie sehen vor, dass eine festzulegende
qualifizierte Gläubigermehrheit die übrigen Gläubiger bindet und ihnen
damit die Vetomöglichkeit und idealerweise auch die Möglichkeit auf er-
folgreiche Klagen nimmt.Als einziges substanzielles Element einer Staats-
insolvenzordnung im ESM wurden Umschuldungsklauseln in den ESM-Ver-
trag aufgenommen (SVR, 2013, Tz. 274). Artikel 12 Absatz 3 sieht vor, dass
ab dem Jahr 2013 alle neuen Staatsschuldtitel des Euro-Währungsgebiets
mit einer Laufzeit von mehr als einem Jahr Umschuldungsklauseln enthalten.
Die Vorgaben des ESM-Vertrags für Umschuldungsklauseln wurden in
Deutschland mit dem Bundesschuldenwesengesetz in nationales Recht
umgesetzt (Paulus, 2013a, 493). Dort heißt es in Paragraf 4a, dass die Emis-
sionsbedingungen der vom Bund begebenen Schuldverschreibungen Um-
schuldungsklauseln enthalten können, die eine Änderung der Emissionsbe-
dingungen regeln,besonders eine Verringerung der Zinsen,der Hauptforde-
rung und eine Änderung der Fälligkeit. Solche Beschlüsse werden als we-
sentlich bezeichnet und bedürfen einer Mehrheit von 75 Prozent des bei der
Beschlussfassung der ausstehenden Schuldverschreibung vertretenen Nenn-
werts. Anleiheübergreifende Änderungen sind möglich (vgl. Übersicht 8; zu
Einzelheiten vgl. Paragraf 4b in Bundesschuldenwesengesetz, 2006/2012).
Die im Euroraum neu eingeführten Umschuldungsklauseln enthalten auch
eine Aggregationsklausel.Die Einzelheiten wurden vom Unterausschuss des
Wirtschafts- und Finanzausschusses des Rates der EU für die Märkte für
EU-Staatsanleihen vereinbart (Seitz, 2014, 101, 184 ff.). Bei emissionsüber-
greifenden Abstimmungen über wesentliche Änderungen auf Gläubigerver-
sammlungen besteht neben der Zustimmungsquote von 75 Prozent des

46
Umschuldungsklauseln: Begründung und Regelung Übersicht 8
im Euroraum
Einen Ansatz zum Umgang mit Situationen staatlicher Überschuldung bieten Umschuldungs-
klauseln (Collective Action Clauses – CAC). Sie sind ein vertraglich vereinbartes Instrument
gegen Holdout-Probleme. In den Anleihebedingungen wird geregelt, dass eine (näher zu be-
stimmende) Mehrheit der Gläubiger die Kredit-und Rückzahlungsmodalitäten ändern kann und
die übrigen Gläubiger daran gebunden sind.4
Damit wird die Vetoposition möglicher Holdout-
Gläubiger geschwächt.5
Wie weit dies gelingt,hängt nicht zuletzt von der konkreten Ausgestal-
tung der Umschuldungsklauseln ab.
Eine wichtige Frage ist hierbei, worauf Umschuldungsklauseln konkret abstellen. Üblicherwei-
se beziehen sie sich meist nur auf eine einzelne Anleiheemission und nicht auf den gesamten
Schuldenstand eines Staates (Financial Times, 2012). Dies trifft beispielsweise auch für das
deutsche Schuldverschreibungsgesetz (2009) zu,das generell für nach deutschem Recht bege-
bene Schuldverschreibungen gilt und damit auch für ausländische Emittenten. So bestimmt
Paragraf 5, dass eine qualifizierte Mehrheit der Gläubiger derselben Anleihe unter anderem
Beschlüsse zur Veränderung oder Verringerung der Forderungen und Zinsen beschließen kann,
die für alle Gläubiger derselben Anleihe gleichermaßen verbindlich sind. Die qualifizierte
Mehrheit muss mindestens 75 Prozent betragen (Absatz 4), sofern die Anleihebedingungen
nicht eine höhere Mehrheit vorsehen.
Wenn sich Umschuldungsklauseln nur auf einzelne Anleiheemissionen beziehen,kann sich ein
erneutes Einfallstor für die Holdout-Strategie ergeben.Denn in einer Situation,in der ein Staat
seinen Schuldendienst nicht mehr leisten kann, wird es notwendig sein, über eine Restruktu-
rierung des gesamten Schuldenstands zu verhandeln, der in der Regel aus einer ganzen Reihe
von Anleiheemissionen besteht. Holdout-Gläubiger könnten versuchen, gezielt die Anleihen
einer einzelnen Emission aufzukaufen, um dort eine Sperrminorität zu erreichen und auf diese
Weise die gesamten Umstrukturierungsverhandlungen zu torpedieren.Dies wird noch dadurch
erleichtert, dass möglicherweise nicht alle Gläubiger an einer Abstimmung teilnehmen. Wenn
beispielsweise nur 70 Prozent der Gläubiger vertreten sind, die Versammlung gleichwohl be-
schlussfähig ist und zugleich eine Zweidrittelmehrheit pro Emission erreicht werden muss,
reicht es für eine Blockade aus, wenn Holdout-Investoren ein Drittel von 70 Prozent aufkaufen,
also gut 23 Prozent einer Anleiheemission.
Als Abhilfe dagegen werden aggregierte Umschuldungsklauseln empfohlen, die sich auf meh-
rere oder alle Anleiheemissionen eines Staates erstrecken (Fuest, 2014, 47; Zettelmeyer et al.,
2013, 42).
Eigene Darstellung
4 Für Umschuldungsklauseln in staatlichen Anleihen werden verschiedene Quoren genannt
(Kodek, 2012a, 312). Dabei ist zwischen dem Präsenzquorum und dem Konsensquorum zu
unterscheiden.Häufig wird verlangt,dass 75 Prozent der Forderungen vertreten sind,damit
Beschlussfähigkeit gegeben ist. Liegt dann das Konsensquorum ebenfalls bei 75 Prozent,
genügt eine Mehrheit von 56,25 Prozent des gesamten Anleihevolumens, um die Anleihe-
bedingungen zu ändern.
5 Kritiker sprechen in diesem Zusammenhang allerdings davon, dass die Umschuldungsklau-
seln ausschließlich zulasten der Gläubiger wirken (Eichborn, 2014, 22).

Analyse nr. 104 staatsinsolvenzen

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