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A Rechtsgrundlagen


A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen




Kulturgüteraustausch und
Staatsgarantien
                                                                                  A
                                                                                  1.11
Robert Kirchmaier                                                                 S. 1
Leitender Regierungsdirektor an der Direktion der Bayerischen Staatsgemälde-
sammlungen in München; Leiter der Stabsstelle Recht, Verwaltung und Organisa-
tion für die staatlichen Museen und Sammlungen im Freistaat Bayern; Lehrbeauf-
tragter an der Ludwig-Maximilians-Universität München.


Inhalt                                                                   Seite


1.   Einführung                                                              2
2.   Staatsgarantien in Bund und Ländern                                     3
3.   Staatsgarantien in Europa                                               8
4.   Internationale Staatsgarantien                                         17
5.   Pro und Contra                                                         17




Die mit dem weltweit stattfindenden Kulturgüteraustausch verbundenen Gefahren
und Risiken können durch kommerzielle Versicherungen oder durch Staatsgaran-
tien gedeckt werden. Staatsgarantien werden von einer zunehmenden Zahl von
Staaten angeboten. Das System der Staatsgarantien ist vordergründig wirtschaft-
lich überzeugend, weil keine Versicherungsprämien anfallen. Neben grundsätzli-
chen Einwänden gegen dieses System zeigt sich, dass Staatsgarantien nur in ein-
geschränktem Umfang als adäquate Versicherungslösung im Vergleich zu her-
kömmlichen kommerziellen Kunstversicherungen geeignet erscheinen.




                                                    58 Kultur & Recht Juli 2012
A Rechtsgrundlagen


       A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen




       1.     Einführung
       Der Kulturgüteraustausch ist ein weltumspannendes Geschehen. Mit der zuneh-
A      menden Mobilität hat sich das Phänomen der Kultur auf Reisen deutlich intensi-
1.11   viert. Nahmen früher Kunst- und Kulturinteressierte oftmals anstrengende Reisen
       auf sich, um herausragende Kulturgüter sehen und erleben zu können, geht der
S. 2
       Trend mittlerweile eher dahin, diese Kulturgüter weltweit verfügbar zu machen.
       Die Zahl der Sonderausstellungen hält sich auf hohem Niveau.1 Rechtliche
       Grundlage dafür ist der (inter-)nationale Leihverkehr zwischen den Kultureinrich-
       tungen, insbesondere zwischen Museen und Ausstellungshäusern.2

         Definition:
         Staatsgarantie bedeutet, dass der Staat bzw. eine dazu befugte staatliche Ein-
         richtung in einem näher bezeichneten Umfang die Gewähr für bestimmte Ri-
         siken im Zusammenhang mit der Ausleihe von Kulturgütern übernimmt und
         für etwaige Schäden aufkommt. Im kulturellen Bereich handelt es sich hier-
         bei nicht um eine Art von Ausfallgarantie für den Fall, dass ein Risikoträger
         unvorhergesehen nicht einstehen kann oder will. Es wird vielmehr unmittel-
         bar eine Art staatlicher Versicherungsleistung angeboten, der Staat agiert wie
         ein Versicherer.

       Die in der Praxis verwendeten Begriffe sind nicht einheitlich. Es finden sich
       gleichbedeutend mit dem Begriff Staatsgarantie Bezeichnungen wie Landeshaf-
       tung, Bundeshaftung, Eigenhaftung, Eigendeckung, Eigenversicherung, Selbstde-
       ckung oder Staatsbürgschaft.

       In Leihverträgen findet sich mitunter folgende Regelung: „Der Leihgeber verzichtet
       auf eine Versicherung seiner Leihgabe.“ Diese Formulierung kann dahingehend
       missverstanden werden, dass damit auch auf die Haftung des Entleihers für den
       Erhalt und die Rückgabe der Leihgabe verzichtet wird. Dies wird jedoch in der
       Regel nicht gewollt sein. Die Haftung einer staatlichen Institution als Entleiher
       wird dann nicht durch eine kommerzielle Versicherung abgedeckt. De facto liegt
       somit eine Staatshaftung vor, ohne dass die rechtlichen Grundlagen hierfür geprüft
       und bejaht worden sind. Dies kann dazu führen, dass im Haftungsfall Schäden
       aus den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln reguliert werden müssen. Hier
       stellt sich auch die Frage der Regressnahme bei den verantwortlichen Bediensteten.

       Der Umgang mit Kulturgütern birgt zahlreiche Risiken in sich. Die rechtliche
       Gewähr für den Erhalt und die unversehrte Rückgabe entliehener Kulturgüter
       trägt grundsätzlich der Entleiher/Leihnehmer. Die wirtschaftliche Absicherung
       dieser Haftungsrisiken erfolgt durch kommerzielle Kunstversicherungen3 oder
       durch Staatsgarantien. Oftmals finden sich auch kombinierte Lösungen. Im Wei-
       teren werden die rechtliche Grundlage der Staatsgarantien erläutert sowie ihre
       unterschiedlichen Ausprägungen auf nationaler, europäischer und internationaler
       Ebene skizziert, bevor abschließend eine Bewertung von Pro und Kontra erfolgt.



       58 Kultur & Recht Juli 2012
A Rechtsgrundlagen


A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen




Die rechtliche Grundlage für die Gewährung einer Staatsgarantie findet sich in
der Regel in Gesetzen. Die gesetzliche Ausgestaltung der Voraussetzungen für die
Übernahme einer Staatsgarantie erfolgt häufig in den Haushaltsgesetzen. Dies ist
nachvollziehbar und sinnvoll, weil die Übernahme einer Garantie mit finanziellen
                                                                                   A
Risiken verbunden ist, deren Deckung ihrerseits wiederum dem Haushaltsgesetz-
geber vorbehalten ist. Ergänzend zu den gesetzlichen Regelungen gibt es verein-
                                                                                   1.11
zelt Ausführungsbestimmungen oder Richtlinien.                                     S. 3



2.     Staatsgarantien in Bund und Ländern
Im Bund wurde 1992 im Zusammenhang mit der Eröffnung der Kunst- und Aus-
stellungshalle der Bundesrepublik Deutschland in Bonn eine Staatsgarantie einge-
führt. Die meisten Bundesländer bieten ebenfalls Staatsgarantien an. Auf kom-
munaler Ebene spielen Staatsgarantien in der Regel kaum eine Rolle. Allenfalls
größere Kommunen mit beträchtlichem eigenem Finanzaufkommen könnten sich
in der Lage sehen, derartige Gewährleistungen zu übernehmen. In der Praxis
finden sich hierfür Beispiele in Bremen, Hamburg und Berlin.

Staatsgarantien bieten an der Bund und die Länder Baden-Württemberg (B-W),
Berlin (B), Brandenburg (BraB), Bremen (HB), Hamburg (HH), Hessen (He),
Mecklenburg-Vorpommern (M-V), Niedersachsen (NdS), Nordrhein-Westfalen
(NRW), Rheinland-Pfalz (R-P), Sachsen (Sachs), Schleswig-Holstein (S-H) und
Thüringen (Thü).

Keine Staatsgarantie bietet der Freistaat Bayern an. Im Saarland und in Sachsen-
Anhalt geben die haushaltsgesetzlichen Regelungen vergleichbare Grundlagen
für die Annahme her, dass in diesen Ländern Staatsgarantien verankert sind und
angeboten werden. Allenfalls im Rahmen haushaltsrechtlicher Verpflichtungser-
mächtigungen, die jedoch nicht entsprechend spezifiziert sind, besteht hier die
Möglichkeit, dass Staatsgarantieerklärungen abgegeben werden können.

Die Staatsgarantiebedingungen von Bund und Ländern weichen zum Teil nicht
unerheblich voneinander ab. Die nachfolgende Tabelle gibt einen Überblick über
die Rechtsgrundlagen, die begünstigten Institutionen, Gewährleistungshöhe und
-ausschlüsse.




                                                     58 Kultur & Recht Juli 2012
A Rechtsgrundlagen


       A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen




                Rechts-       Begünstigte       Gewähr-          Gewähr-        Risiko-
                grundlage     Institution(en)   leistungs-       leistungs-     ausschlüsse
                                                höhe             umfang
A       Bund    § 3 Abs.1     Institutionelle   171 Mrd. €4      Allgefahren-   nein
1.11            Nr.5 HHG      Zuwendungs-                        deckung
S. 4            2012          empfänger:
                              - Kunst- und                       „von Nagel
                              Ausstellungs-                      zu Nagel“
                              halle Bonn
                              - Deutsches
                              Historisches
                              Museum
                              - Alliierten-
                              museum
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                              - Haus der
                              Kulturen der
                              Welt
                              - Jüdisches
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                              Berlin
                              - Die
                              Deutsche
                              Bibliothek
                              - Casa di
                              Goethe
        B-W     § 5 Abs.3     Staatliche        Unbeschränkt,    Allgefahren-   Verderb und
                HHG 20125     Museen;           ab 5 Mio. €      deckung        Verschleiß
                              - Stiftung        pro Leihgabe
                              Zentrum für       mit parlament.   „von Nagel     Schuldhaftes
                              Kunst und         Zustimmung       zu Nagel“      Handeln des
                              Medien-                                           Leihgebers
                              technologie;
                              - Stiftung
                              Landes-
                              museum für
                              Technik und
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       58 Kultur & Recht Juli 2012

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Robert Kirchmaier: Kulturgüteraustausch und Staatsgarantien

  • 1. A Rechtsgrundlagen A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen Kulturgüteraustausch und Staatsgarantien A 1.11 Robert Kirchmaier S. 1 Leitender Regierungsdirektor an der Direktion der Bayerischen Staatsgemälde- sammlungen in München; Leiter der Stabsstelle Recht, Verwaltung und Organisa- tion für die staatlichen Museen und Sammlungen im Freistaat Bayern; Lehrbeauf- tragter an der Ludwig-Maximilians-Universität München. Inhalt Seite 1. Einführung 2 2. Staatsgarantien in Bund und Ländern 3 3. Staatsgarantien in Europa 8 4. Internationale Staatsgarantien 17 5. Pro und Contra 17 Die mit dem weltweit stattfindenden Kulturgüteraustausch verbundenen Gefahren und Risiken können durch kommerzielle Versicherungen oder durch Staatsgaran- tien gedeckt werden. Staatsgarantien werden von einer zunehmenden Zahl von Staaten angeboten. Das System der Staatsgarantien ist vordergründig wirtschaft- lich überzeugend, weil keine Versicherungsprämien anfallen. Neben grundsätzli- chen Einwänden gegen dieses System zeigt sich, dass Staatsgarantien nur in ein- geschränktem Umfang als adäquate Versicherungslösung im Vergleich zu her- kömmlichen kommerziellen Kunstversicherungen geeignet erscheinen. 58 Kultur & Recht Juli 2012
  • 2. A Rechtsgrundlagen A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen 1. Einführung Der Kulturgüteraustausch ist ein weltumspannendes Geschehen. Mit der zuneh- A menden Mobilität hat sich das Phänomen der Kultur auf Reisen deutlich intensi- 1.11 viert. Nahmen früher Kunst- und Kulturinteressierte oftmals anstrengende Reisen auf sich, um herausragende Kulturgüter sehen und erleben zu können, geht der S. 2 Trend mittlerweile eher dahin, diese Kulturgüter weltweit verfügbar zu machen. Die Zahl der Sonderausstellungen hält sich auf hohem Niveau.1 Rechtliche Grundlage dafür ist der (inter-)nationale Leihverkehr zwischen den Kultureinrich- tungen, insbesondere zwischen Museen und Ausstellungshäusern.2 Definition: Staatsgarantie bedeutet, dass der Staat bzw. eine dazu befugte staatliche Ein- richtung in einem näher bezeichneten Umfang die Gewähr für bestimmte Ri- siken im Zusammenhang mit der Ausleihe von Kulturgütern übernimmt und für etwaige Schäden aufkommt. Im kulturellen Bereich handelt es sich hier- bei nicht um eine Art von Ausfallgarantie für den Fall, dass ein Risikoträger unvorhergesehen nicht einstehen kann oder will. Es wird vielmehr unmittel- bar eine Art staatlicher Versicherungsleistung angeboten, der Staat agiert wie ein Versicherer. Die in der Praxis verwendeten Begriffe sind nicht einheitlich. Es finden sich gleichbedeutend mit dem Begriff Staatsgarantie Bezeichnungen wie Landeshaf- tung, Bundeshaftung, Eigenhaftung, Eigendeckung, Eigenversicherung, Selbstde- ckung oder Staatsbürgschaft. In Leihverträgen findet sich mitunter folgende Regelung: „Der Leihgeber verzichtet auf eine Versicherung seiner Leihgabe.“ Diese Formulierung kann dahingehend missverstanden werden, dass damit auch auf die Haftung des Entleihers für den Erhalt und die Rückgabe der Leihgabe verzichtet wird. Dies wird jedoch in der Regel nicht gewollt sein. Die Haftung einer staatlichen Institution als Entleiher wird dann nicht durch eine kommerzielle Versicherung abgedeckt. De facto liegt somit eine Staatshaftung vor, ohne dass die rechtlichen Grundlagen hierfür geprüft und bejaht worden sind. Dies kann dazu führen, dass im Haftungsfall Schäden aus den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln reguliert werden müssen. Hier stellt sich auch die Frage der Regressnahme bei den verantwortlichen Bediensteten. Der Umgang mit Kulturgütern birgt zahlreiche Risiken in sich. Die rechtliche Gewähr für den Erhalt und die unversehrte Rückgabe entliehener Kulturgüter trägt grundsätzlich der Entleiher/Leihnehmer. Die wirtschaftliche Absicherung dieser Haftungsrisiken erfolgt durch kommerzielle Kunstversicherungen3 oder durch Staatsgarantien. Oftmals finden sich auch kombinierte Lösungen. Im Wei- teren werden die rechtliche Grundlage der Staatsgarantien erläutert sowie ihre unterschiedlichen Ausprägungen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene skizziert, bevor abschließend eine Bewertung von Pro und Kontra erfolgt. 58 Kultur & Recht Juli 2012
  • 3. A Rechtsgrundlagen A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen Die rechtliche Grundlage für die Gewährung einer Staatsgarantie findet sich in der Regel in Gesetzen. Die gesetzliche Ausgestaltung der Voraussetzungen für die Übernahme einer Staatsgarantie erfolgt häufig in den Haushaltsgesetzen. Dies ist nachvollziehbar und sinnvoll, weil die Übernahme einer Garantie mit finanziellen A Risiken verbunden ist, deren Deckung ihrerseits wiederum dem Haushaltsgesetz- geber vorbehalten ist. Ergänzend zu den gesetzlichen Regelungen gibt es verein- 1.11 zelt Ausführungsbestimmungen oder Richtlinien. S. 3 2. Staatsgarantien in Bund und Ländern Im Bund wurde 1992 im Zusammenhang mit der Eröffnung der Kunst- und Aus- stellungshalle der Bundesrepublik Deutschland in Bonn eine Staatsgarantie einge- führt. Die meisten Bundesländer bieten ebenfalls Staatsgarantien an. Auf kom- munaler Ebene spielen Staatsgarantien in der Regel kaum eine Rolle. Allenfalls größere Kommunen mit beträchtlichem eigenem Finanzaufkommen könnten sich in der Lage sehen, derartige Gewährleistungen zu übernehmen. In der Praxis finden sich hierfür Beispiele in Bremen, Hamburg und Berlin. Staatsgarantien bieten an der Bund und die Länder Baden-Württemberg (B-W), Berlin (B), Brandenburg (BraB), Bremen (HB), Hamburg (HH), Hessen (He), Mecklenburg-Vorpommern (M-V), Niedersachsen (NdS), Nordrhein-Westfalen (NRW), Rheinland-Pfalz (R-P), Sachsen (Sachs), Schleswig-Holstein (S-H) und Thüringen (Thü). Keine Staatsgarantie bietet der Freistaat Bayern an. Im Saarland und in Sachsen- Anhalt geben die haushaltsgesetzlichen Regelungen vergleichbare Grundlagen für die Annahme her, dass in diesen Ländern Staatsgarantien verankert sind und angeboten werden. Allenfalls im Rahmen haushaltsrechtlicher Verpflichtungser- mächtigungen, die jedoch nicht entsprechend spezifiziert sind, besteht hier die Möglichkeit, dass Staatsgarantieerklärungen abgegeben werden können. Die Staatsgarantiebedingungen von Bund und Ländern weichen zum Teil nicht unerheblich voneinander ab. Die nachfolgende Tabelle gibt einen Überblick über die Rechtsgrundlagen, die begünstigten Institutionen, Gewährleistungshöhe und -ausschlüsse. 58 Kultur & Recht Juli 2012
  • 4. A Rechtsgrundlagen A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen Rechts- Begünstigte Gewähr- Gewähr- Risiko- grundlage Institution(en) leistungs- leistungs- ausschlüsse höhe umfang A Bund § 3 Abs.1 Institutionelle 171 Mrd. €4 Allgefahren- nein 1.11 Nr.5 HHG Zuwendungs- deckung S. 4 2012 empfänger: - Kunst- und „von Nagel Ausstellungs- zu Nagel“ halle Bonn - Deutsches Historisches Museum - Alliierten- museum - Museum Karlshorst - Haus der Kulturen der Welt - Jüdisches Museum Berlin - Die Deutsche Bibliothek - Casa di Goethe B-W § 5 Abs.3 Staatliche Unbeschränkt, Allgefahren- Verderb und HHG 20125 Museen; ab 5 Mio. € deckung Verschleiß - Stiftung pro Leihgabe Zentrum für mit parlament. „von Nagel Schuldhaftes Kunst und Zustimmung zu Nagel“ Handeln des Medien- Leihgebers technologie; - Stiftung Landes- museum für Technik und Arbeit 58 Kultur & Recht Juli 2012