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Best Practice                                                                               J 2.1

                                                                       Fallstudien aus dem Ausland




Rechtliche Verselbstständigung der
staatlichen Museen in den Niederlanden




                                                                       Dr. Steven Engelsman


Die meisten der 21 staatlichen Museen der Niederlande befanden sich Ende der 1980er-Jahre in
einem sehr schlechten Zustand. Das galt vor allem für die Sammlungen, auch die Organisation der
Museen zeigte sich dringend reformbedürftig. Das niederländische Kultusministerium initiierte die
wirtschaftliche und rechtliche Verselbstständigung der Museen, die sich über mehrere Jahre hinweg
in einem mehrstufigen Prozess vollzog.

Gliederung                                                                                  Seite

1.     Anlass, Zielsetzungen und Rahmenbedingungen                                              2
1.1    Die Lage der niederländischen „Rijksmusea“ in den 1980er-Jahren                          2
1.2    Der Bericht des niederländischen Rechnungshofes                                          3
1.3    Zielsetzungen und Rahmenbedingungen                                                      3
2.     Die Phasen der Verselbstständigung                                                       4
2.1    Phase 1: Prüfung der Hypothese „Verselbstständigung ist erwünscht“                       4
2.2    Phase 2: Testlauf mit sechs Museen                                                       4
2.3    Phase 3: Testlauf der 21 Museen, Verselbstständigungsgesetz wird verabschiedet           5
2.4    Phase 4: Verselbstständigungen finden in drei Tranchen statt                             6
3.     Instrumente                                                                              6
3.1    Ermächtigungsgesetz                                                                      7
3.2    Tarifvertrag                                                                             7
3.3    Satzung der Museumsstiftungen                                                            7
3.4    Verwaltungsvertrag für die staatlichen Sammlungen                                        8
3.5    Mietvertrag für die Museumsgebäude                                                       8
3.6    Subventionsvereinbarung – „bekostigingsbesluit“                                          9
4.     Sammlungsverluste und ISO 9001 – 1994/2000                                               9
4.1    Der Deltaplan für das kulturelle Erbe                                                   11
4.2    Sammlungsverluste                                                                       11
4.3    Zertifizierung und Öffnung                                                              12
5.     Erfolgsfaktoren                                                                         12




                                                                                                1
J 2.1                                                                               Best Practice

Fallstudien aus dem Ausland




                              1.    Anlass, Zielsetzungen und
                                    Rahmenbedingungen
                              Im Dezember 1988 gab der damalige Kultusminister der Niederlande,
                              Eelco Brinkman, bekannt, er wolle alle staatlichen Museen verselbst-
                              ständigen.1 Es dauerte allerdings noch weitere sechs Jahre, bis dieses
                              Vorhaben in die Tat umgesetzt wurde. Erst im Juli 1995 wurden die
                              letzten drei der 17 Rijksmusea von staatlichen Dienststellen in Stif-
                              tungen umgewandelt.

                              Anfangs hatte man die Befürchtung, dass die finanziellen Zuwendun-
                              gen des Staates an die Museen eher zu- als abnehmen würden. Dies
                              hat sich nicht bestätigt. Im Gegenteil: Nach einem guten Jahrzehnt der
                              Erfahrungen und Erkenntnisse stuft man diese Verselbstständigung als
                              insgesamt sehr erfolgreich ein. Begründet wird diese Einschätzung
                              damit, dass sie zum einen den Museen eine Handlungs- und Entschei-
                              dungsfreiheit gebracht hat, die ihrerseits zu großartigen Neuentwick-
                              lungen führte. Zum anderen wurden die Beziehungen zwischen Kul-
                              tusminister und Museumsdirektoren sowie zwischen dem Kultusminis-
                              terium und den Museen erheblich transparenter und spürbar unauf-
                              wendiger.

                              Das niederländische Modell der Verselbstständigung ist inzwischen
                              ein Vorbild für Strukturreformen in ganz Europa.


                              1.1 Die Lage der niederländischen „Rijksmusea“ in
                                  den 1980er-Jahren

                              Seit den ersten Museumsgründungen Anfang des 19. Jahrhunderts
                              waren Reichsmuseen in den Niederlanden Dienststellen der staatli-
                              chen Verwaltung. In den 1980er-Jahren war das „Ministerie van Wel-
                              zijn, Volksgezondheid en Cultuur“2 für die Museen zuständig.3

Hoher                         Zudem waren die Museen drei weiteren Ministerien unterstellt. Sie
Abstimmungsbedarf             mussten die Einnahmen an das Finanzministerium abgeben, für bauli-
                              che Angelegenheiten – von grundsätzlichen Baumaßnahmen bis hin zu
                              Detailmaßnahmen wie dem Einbau von Steckdosen – war der „Rijks-
                              gebouwendienst des Ministeriums voor Volkshuisvesting“ zuständig,
                              und Personalangelegenheiten4 mussten mit dem Innenministerium
                              abgestimmt werden.




2
Best Practice                                                                                  J 2.1

                                                                          Fallstudien aus dem Ausland




1.2 Der Bericht des niederländischen
    Rechnungshofes

Im Jahre 1988 publizierte die „Algemene Rekenkamer“5 einen aus-
führlichen und kritischen Bericht über die wirtschaftliche Lage der
staatlichen Museen. Der Bericht war insbesondere hinsichtlich Orga-
nisation und Sammlungspflege vernichtend.

Nach Erkenntnissen des Rechnungshofes agierten die Museen un-                         Hohe Defizite
zweckmäßig, die Verwaltung sei nicht mehr zeitgemäß, Kompetenzen
und Verantwortungen seien unklar zugeordnet. Zudem stellte er fest,
dass die staatlichen Sammlungen bis auf wenige Ausnahmen mangel-
haft bis ungenügend betreut würden. So legte er beispielsweise offen,
dass das „Museum für Völkerkunde“ in Leiden seine weltberühmte
Indonesien- und Japansammlung in feuchten Kellern und staubigen
Dachböden aufbewahrte.

Durch den Bericht des Rechnungshofes kamen diese beiden Dinge
schlagartig auf die politische Tagesordnung. Das Parlament stellte
Fragen, der Kultusminister war gefordert. Auffallend war, dass in der
politischen Diskussion die Frage nach dem „Schwarzen Peter“ kaum
gestellt wurde. Offensichtlich war man sich einig darin, dass es sich
hier um langjährige Versäumnisse aller politischen Parteien handelte.
Dies ist somit bereits ein erster Erfolgsfaktor – es wurde keine Zeit
und Energie auf die politische Schuldfrage vergeudet.6


1.3 Zielsetzungen und Rahmenbedingungen

Bereits Ende 1988 gab der Kultusminister bekannt, wie er auf die vom
Rechnungshof festgestellten Schwächen in den Museen reagieren
wolle: Er strebe die wirtschaftliche und rechtliche Verselbstständigung
der staatlichen Museen an. Er wolle dazu vor allem die Handlungsfä-
higkeit der Museumsdirektoren erweitern, indem er ihnen zukünftig
die gesamte Führung des Hauses übertrage. Das Kultusministerium
solle sich dagegen auf grundsätzliche Vorgaben für Beiträge der Mu-
seen zur nationalen Kulturpolitik beschränken.

Dies war der Ansatz für eine durchgreifende Klärung der Beziehungen       Museen und Ministerium
zwischen Museen und Ministerium. Zentrale Vorgabe für die Ver-
selbstständigung war zudem, dass Sammlungen und Museumsgebäude
Staatseigentum bleiben sollten.




                                                                                                   3
J 2.1                                                                              Best Practice

Fallstudien aus dem Ausland




                              2.    Die Phasen der Verselbstständigung
                              2.1 Phase 1: Prüfung der Hypothese
                                  „Verselbstständigung ist erwünscht“

                              Dezember 1988–Juni 1999

                              Alle Museumsdirektoren wurden vom Kultusminister beauftragt, ei-
                              nen Businessplan für ihr Haus zu erstellen. Das Kultusministerium
                              stellte ihnen dazu Unternehmensberater zur Seite, um Basiskenntnisse
                              und Grundbegriffe des wirtschaftlichen Unternehmertums zu vermit-
                              teln. In dem Businessplan sollten die Produkte des Museums benannt
                              und sämtliche Kosten des Museums aufgelistet werden.

Handlungs- und                Die Businesspläne ermöglichten es den Museumsdirektoren, die wirt-
Entscheidungs-                schaftlichen Defizite der Museen zu identifizieren und entsprechend
kompetenz                     zu kennzeichnen. So konnten sie zum einen Handlungsbedarfe kennt-
                              lich machen und zum anderen überprüfen, ob für sie eine Verselbst-
                              ständigung auch erstrebenswert ist. Die Businesspläne beschrieben
                              somit Anforderungen unter anderem von Bauleistungen, Personalka-
                              pazitäten und EDV-Investitionen.

                              Im Frühling 1989 erlebten die Niederlande eine Regierungskrise, die
                              zu vorgezogenen Neuwahlen und einer neuen Regierungskoalition
                              führte. Der amtierende Kultusminister trat zurück, beantragte aber
                              zuvor bei der Zweiten Kammer des Parlamentes noch, dass die Über-
                              prüfung einer Verselbstständigung der Museen weitergeführt würde.
                              Damit trug er ganz wesentlich dazu bei, dass sich auch die Nachfolge-
                              regierung einer Verselbstständigung der Museen widmete.


                              2.2 Phase 2: Testlauf mit sechs Museen

                              1990–1991

                              Die Lage in den Museen war höchst unterschiedlich – einige Museen
                              zeigten sich sehr gut aufgestellt, andere wiederum wiesen erhebliche
                              Defizite in Organisation und Führung auf. Folglich konnten einige
                              Museen sofort mit der Vorbereitung der Verselbstständigung beginnen,
                              andere Direktoren mussten zunächst ihr Haus in all seinen Grund-
                              strukturen ordnen.

Project Maximale              Dieser Unterschied wurde klug genutzt: Die sechs Museen, die sich
Zelfstandigheid               bereits gut geordnet präsentierten7, durften bereits ab dem 1. Januar
                              1990 im Rahmen des Projektes „Project Maximale Zelfstandigheid“
                              (PMZ) eine Verselbstständigung umfänglich simulieren. Die anderen
                              15 Museen hatten dagegen zunächst die Aufgabe, die eigene Organisa-
                              tion zu optimieren.




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Dr. Steven Engelsman: Rechtliche Verselbstständigung der staatlichen Museen in den Niederlanden

  • 1. Best Practice J 2.1 Fallstudien aus dem Ausland Rechtliche Verselbstständigung der staatlichen Museen in den Niederlanden Dr. Steven Engelsman Die meisten der 21 staatlichen Museen der Niederlande befanden sich Ende der 1980er-Jahre in einem sehr schlechten Zustand. Das galt vor allem für die Sammlungen, auch die Organisation der Museen zeigte sich dringend reformbedürftig. Das niederländische Kultusministerium initiierte die wirtschaftliche und rechtliche Verselbstständigung der Museen, die sich über mehrere Jahre hinweg in einem mehrstufigen Prozess vollzog. Gliederung Seite 1. Anlass, Zielsetzungen und Rahmenbedingungen 2 1.1 Die Lage der niederländischen „Rijksmusea“ in den 1980er-Jahren 2 1.2 Der Bericht des niederländischen Rechnungshofes 3 1.3 Zielsetzungen und Rahmenbedingungen 3 2. Die Phasen der Verselbstständigung 4 2.1 Phase 1: Prüfung der Hypothese „Verselbstständigung ist erwünscht“ 4 2.2 Phase 2: Testlauf mit sechs Museen 4 2.3 Phase 3: Testlauf der 21 Museen, Verselbstständigungsgesetz wird verabschiedet 5 2.4 Phase 4: Verselbstständigungen finden in drei Tranchen statt 6 3. Instrumente 6 3.1 Ermächtigungsgesetz 7 3.2 Tarifvertrag 7 3.3 Satzung der Museumsstiftungen 7 3.4 Verwaltungsvertrag für die staatlichen Sammlungen 8 3.5 Mietvertrag für die Museumsgebäude 8 3.6 Subventionsvereinbarung – „bekostigingsbesluit“ 9 4. Sammlungsverluste und ISO 9001 – 1994/2000 9 4.1 Der Deltaplan für das kulturelle Erbe 11 4.2 Sammlungsverluste 11 4.3 Zertifizierung und Öffnung 12 5. Erfolgsfaktoren 12 1
  • 2. J 2.1 Best Practice Fallstudien aus dem Ausland 1. Anlass, Zielsetzungen und Rahmenbedingungen Im Dezember 1988 gab der damalige Kultusminister der Niederlande, Eelco Brinkman, bekannt, er wolle alle staatlichen Museen verselbst- ständigen.1 Es dauerte allerdings noch weitere sechs Jahre, bis dieses Vorhaben in die Tat umgesetzt wurde. Erst im Juli 1995 wurden die letzten drei der 17 Rijksmusea von staatlichen Dienststellen in Stif- tungen umgewandelt. Anfangs hatte man die Befürchtung, dass die finanziellen Zuwendun- gen des Staates an die Museen eher zu- als abnehmen würden. Dies hat sich nicht bestätigt. Im Gegenteil: Nach einem guten Jahrzehnt der Erfahrungen und Erkenntnisse stuft man diese Verselbstständigung als insgesamt sehr erfolgreich ein. Begründet wird diese Einschätzung damit, dass sie zum einen den Museen eine Handlungs- und Entschei- dungsfreiheit gebracht hat, die ihrerseits zu großartigen Neuentwick- lungen führte. Zum anderen wurden die Beziehungen zwischen Kul- tusminister und Museumsdirektoren sowie zwischen dem Kultusminis- terium und den Museen erheblich transparenter und spürbar unauf- wendiger. Das niederländische Modell der Verselbstständigung ist inzwischen ein Vorbild für Strukturreformen in ganz Europa. 1.1 Die Lage der niederländischen „Rijksmusea“ in den 1980er-Jahren Seit den ersten Museumsgründungen Anfang des 19. Jahrhunderts waren Reichsmuseen in den Niederlanden Dienststellen der staatli- chen Verwaltung. In den 1980er-Jahren war das „Ministerie van Wel- zijn, Volksgezondheid en Cultuur“2 für die Museen zuständig.3 Hoher Zudem waren die Museen drei weiteren Ministerien unterstellt. Sie Abstimmungsbedarf mussten die Einnahmen an das Finanzministerium abgeben, für bauli- che Angelegenheiten – von grundsätzlichen Baumaßnahmen bis hin zu Detailmaßnahmen wie dem Einbau von Steckdosen – war der „Rijks- gebouwendienst des Ministeriums voor Volkshuisvesting“ zuständig, und Personalangelegenheiten4 mussten mit dem Innenministerium abgestimmt werden. 2
  • 3. Best Practice J 2.1 Fallstudien aus dem Ausland 1.2 Der Bericht des niederländischen Rechnungshofes Im Jahre 1988 publizierte die „Algemene Rekenkamer“5 einen aus- führlichen und kritischen Bericht über die wirtschaftliche Lage der staatlichen Museen. Der Bericht war insbesondere hinsichtlich Orga- nisation und Sammlungspflege vernichtend. Nach Erkenntnissen des Rechnungshofes agierten die Museen un- Hohe Defizite zweckmäßig, die Verwaltung sei nicht mehr zeitgemäß, Kompetenzen und Verantwortungen seien unklar zugeordnet. Zudem stellte er fest, dass die staatlichen Sammlungen bis auf wenige Ausnahmen mangel- haft bis ungenügend betreut würden. So legte er beispielsweise offen, dass das „Museum für Völkerkunde“ in Leiden seine weltberühmte Indonesien- und Japansammlung in feuchten Kellern und staubigen Dachböden aufbewahrte. Durch den Bericht des Rechnungshofes kamen diese beiden Dinge schlagartig auf die politische Tagesordnung. Das Parlament stellte Fragen, der Kultusminister war gefordert. Auffallend war, dass in der politischen Diskussion die Frage nach dem „Schwarzen Peter“ kaum gestellt wurde. Offensichtlich war man sich einig darin, dass es sich hier um langjährige Versäumnisse aller politischen Parteien handelte. Dies ist somit bereits ein erster Erfolgsfaktor – es wurde keine Zeit und Energie auf die politische Schuldfrage vergeudet.6 1.3 Zielsetzungen und Rahmenbedingungen Bereits Ende 1988 gab der Kultusminister bekannt, wie er auf die vom Rechnungshof festgestellten Schwächen in den Museen reagieren wolle: Er strebe die wirtschaftliche und rechtliche Verselbstständigung der staatlichen Museen an. Er wolle dazu vor allem die Handlungsfä- higkeit der Museumsdirektoren erweitern, indem er ihnen zukünftig die gesamte Führung des Hauses übertrage. Das Kultusministerium solle sich dagegen auf grundsätzliche Vorgaben für Beiträge der Mu- seen zur nationalen Kulturpolitik beschränken. Dies war der Ansatz für eine durchgreifende Klärung der Beziehungen Museen und Ministerium zwischen Museen und Ministerium. Zentrale Vorgabe für die Ver- selbstständigung war zudem, dass Sammlungen und Museumsgebäude Staatseigentum bleiben sollten. 3
  • 4. J 2.1 Best Practice Fallstudien aus dem Ausland 2. Die Phasen der Verselbstständigung 2.1 Phase 1: Prüfung der Hypothese „Verselbstständigung ist erwünscht“ Dezember 1988–Juni 1999 Alle Museumsdirektoren wurden vom Kultusminister beauftragt, ei- nen Businessplan für ihr Haus zu erstellen. Das Kultusministerium stellte ihnen dazu Unternehmensberater zur Seite, um Basiskenntnisse und Grundbegriffe des wirtschaftlichen Unternehmertums zu vermit- teln. In dem Businessplan sollten die Produkte des Museums benannt und sämtliche Kosten des Museums aufgelistet werden. Handlungs- und Die Businesspläne ermöglichten es den Museumsdirektoren, die wirt- Entscheidungs- schaftlichen Defizite der Museen zu identifizieren und entsprechend kompetenz zu kennzeichnen. So konnten sie zum einen Handlungsbedarfe kennt- lich machen und zum anderen überprüfen, ob für sie eine Verselbst- ständigung auch erstrebenswert ist. Die Businesspläne beschrieben somit Anforderungen unter anderem von Bauleistungen, Personalka- pazitäten und EDV-Investitionen. Im Frühling 1989 erlebten die Niederlande eine Regierungskrise, die zu vorgezogenen Neuwahlen und einer neuen Regierungskoalition führte. Der amtierende Kultusminister trat zurück, beantragte aber zuvor bei der Zweiten Kammer des Parlamentes noch, dass die Über- prüfung einer Verselbstständigung der Museen weitergeführt würde. Damit trug er ganz wesentlich dazu bei, dass sich auch die Nachfolge- regierung einer Verselbstständigung der Museen widmete. 2.2 Phase 2: Testlauf mit sechs Museen 1990–1991 Die Lage in den Museen war höchst unterschiedlich – einige Museen zeigten sich sehr gut aufgestellt, andere wiederum wiesen erhebliche Defizite in Organisation und Führung auf. Folglich konnten einige Museen sofort mit der Vorbereitung der Verselbstständigung beginnen, andere Direktoren mussten zunächst ihr Haus in all seinen Grund- strukturen ordnen. Project Maximale Dieser Unterschied wurde klug genutzt: Die sechs Museen, die sich Zelfstandigheid bereits gut geordnet präsentierten7, durften bereits ab dem 1. Januar 1990 im Rahmen des Projektes „Project Maximale Zelfstandigheid“ (PMZ) eine Verselbstständigung umfänglich simulieren. Die anderen 15 Museen hatten dagegen zunächst die Aufgabe, die eigene Organisa- tion zu optimieren. 4