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Wie soll die Europäische Währungsunion
mit reformunwilligen Staaten umgehen?
IW policy paper 3/2015
Autoren: Thomas Schu...
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Zusammenfassung		
Die Parlamentswahl in Griechenland offenbart, dass die Europäische Währungsuni-
on (EWU) kein fest umr...
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1.	Zur	Relevanz	der	Debatte	über	einen	Austritt	aus	der	EWU	
Die Debatte über den möglichen Austritt eines Landes aus de...
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Trotz dieser Forderungen treten Politiker der Eurozone weiter dafür ein, die EWU
zusammenzuhalten und einen EWU-Austritt...
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nicht zurückzuzahlen. Das heißt in letzter Konsequenz, dass bei einer Einstellung der
Hilfen als Reaktion auf die Aufkün...
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und private Wirtschaftsakteure per Saldo im Ausland verschuldet sind, und zwar
in ausländischer Währung und nach ausländ...
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Kasten 1: Verändern positive Finanzierungssalden die Lage wesentlich?
Griechenlands Finanzierungssalden von Staat und Vo...
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jedoch nur als Ultima Ratio und für den Fall einer grundlegenden Reformverweige-
rung – Regeln und Vorausplanungen für e...
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handlungen über einen Wiedereintritt in die EU (aber nicht in die EWU) würden zu-
sätzlichen hohen Zeitbedarf mit sich ...
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ein einzelnes Land. Abschließend jedoch urteilt Herdegen (2010, 17), dass eine Än-
derung der Euro-Einführungs-Verordnu...
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Kasten 2:
Einführung einer Parallelwährung ohne einstimmige Vertragsänderung?
Möglicherweise kann die Einführung einer ...
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der Eurozone auszutreten, da die Bestimmungen zur Währungsunion getrennt be-
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kann die Mitgliedstaaten zu einer verstärkten Zusammenarbeit ermächtigen, sofern
mindestens neun Mitgliedstaaten beteil...
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erreichen, wenn ein Land in einem Hilfsprogramm des Euro-Rettungsschirms ist und
substantiell gegen das Reformprogramm ...
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Anleihen aus und birgt beim Verkauf ein Verlustrisiko für die Bilanzen der heimi-
schen Banken. Je weniger Zeit für ein...
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Glaubwürdigkeit der Ankündigung einer Hilfszahlungseinstellung
Kritische Beobachter mögen infrage stellen, ob die Ankün...
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kapitalisierungsbedarf der nationalen Zentralbanken) auch auf die Steuerzahler in
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des Internationalen Währungsfonds (IWF) für den Fall vor, wenn ein Mitgliedstaat
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3.2	Entscheidung	über	Einstellung	der	Hilfszahlungen		
Es stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen und mit welc...
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3.2.2	Vorschlag:	Kombination	von	Expertenvotum	und	Politik‐Entscheidung	
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was die weitere Zentralbankgeldversorgung des Landes deutlich erschweren und
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ein. Rund 20 Prozent (zehn Länder) führten eine Parallelwährung ein und die restli-
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Es erscheint jedoch fraglich, wie weit diese Vorteile tatsächlich realisiert werden kön-
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Abstempeln von Banknoten der existierenden Währung
Eine Alternative zur sofortigen Einführung der neuen Banknoten und M...
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den Währungen vorgeschrieben und e...
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Eine kurze Beurteilung dieser Alternativen für den Fall eines Euro-Austritts erscheint
sinnvoll:
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3.4.3	Ausmaß	der	Zwangsumstellung	auf	eine	neue	Währung	
Wichtig für die Akzeptanz einer neuen (oder alternativen) Währ...
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Demnach sollten alle Nominalwerte auf die...
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Fall ist – als Ultima Ratio, aber auch nur dann – nicht auszuschließen, dass Reform-
verweigerung und die Einstellung d...
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Literatur	
Amerini, Giuliano, 2004, Exchange Rates in Western Balkan Countries, Statistics in
Focus, Economy and Financ...
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Born, Benjamin / Buchen, Teresa / Carstensen, Kai / Grimme, Christian / Klee-
mann, Michael / Wohlrabe, Klaus / Wollmer...
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Egert, Balazs / Morales-Zumaquero, Amalia, 2005, Exchange Rate Regimes, For-
eign Exchange Volatility and Export Perfor...
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Foulo, Tabo, 2003, Regional Currency Areas and the Use of Foreign Currencies:
Lesotho’s experience, BIS Papers, Nr 17, ...
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Herrmann, Christoph, 2010, Griechische Tragödie – der währungsverfassungsrecht-
liche Rahmen für die Rettung, den Austr...
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2001, Central Bank of Swaziland,
http://www.esaf.org/internet/Publication.nsf/LADV/CFF08B43FA74D3674225705100
4000F5/$F...
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Nenovsky, Nikolay, 2008, Monetary Regimes in Post-Communist Countries: Some
Long-Term Reflections, Monetary and Financi...
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Sozovska, Aleksandra, 2004, Exchange Rate Regimes in Transition Economies,
USAID Fiscal Reform Project Discussion Paper...
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Anhang:	Übersicht	Währungsdesintegration	
Land Alte Währung Parallel-
währung
Neue Währung Einführung Parallelwährung /...
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Wie soll die Europäische Währungsunion mit reformunwilligen Staaten umgehen?

  1. 1. 1 Wie soll die Europäische Währungsunion mit reformunwilligen Staaten umgehen? IW policy paper 3/2015 Autoren: Thomas Schuster / Jürgen Matthes Telefon: 0621 4105-1708 / 0221 4981-754 E-Mail: thomas.schuster@dhbw-mannheim.de / matthes@iwkoeln.de Thomas Schuster ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mannheim Jürgen Matthes ist Leiter des Kompetenzfelds Internationale Wirtschaftsordnung und Konjunktur des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln
  2. 2. 2 Gliederung Zusammenfassung ..................................................................................................... 3  1. Zur Relevanz der Debatte über einen Austritt aus der EWU .................................. 4  2. Ökonomische Folgen eines Austritts oder Ausschlusses ....................................... 6  3. Konkrete Austrittsprobleme und Strategien zur Risikominderung........................... 8  3.1 Rechtsfragen bei einem Austritt oder Ausschluss............................................. 9  3.1.1 Diskutierte rechtliche Wege für einen Austritt oder Ausschluss.................. 9  3.1.2 Faktischer Ausschluss.............................................................................. 14  3.1.3 Vorschlag: Mittelfristige Schaffung von Austrittsmöglichkeit im EU-Recht 18  3.2 Entscheidung über Einstellung der Hilfszahlungen ......................................... 20  3.2.1 Entscheidung auf Basis von Austrittskriterien und Regelbindung?........... 20  3.2.2 Vorschlag: Kombination von Expertenvotum und Politik-Entscheidung.... 21  3.3 Probleme bei der Einführung einer neuen Währung und Alternativen ............ 22  3.3.1 Probleme bei der Einführung einer neuen Währung................................. 22  3.3.2 Alternativen zur direkten Einführung einer neuen Währung ..................... 23  3.3.3 Zwischenfazit: Alternativwährungen nicht überzeugend........................... 26  3.4 Sonstige Entscheidungsnotwendigkeiten........................................................ 27  3.4.1 Wahl des neuen Wechselkursregimes ..................................................... 27  3.4.2 Einführung von Kapitalverkehrskontrollen ................................................ 28  3.4.3 Ausmaß der Zwangsumstellung auf eine neue Währung......................... 29  Fazit.......................................................................................................................... 30  Literatur .................................................................................................................... 32  Anhang: Übersicht Währungsdesintegration .......................................................... 440 
  3. 3. 3 Zusammenfassung Die Parlamentswahl in Griechenland offenbart, dass die Europäische Währungsuni- on (EWU) kein fest umrissenes Verfahren hat, wie sie mit reformunwilligen Staaten im Hinblick auf die Hilfsprogramme des Euro-Rettungsschirms umgehen soll. Eng mit dieser Lücke im Regelwerk verbunden ist die Frage, ob ein Austritt oder Ausschluss aus der EWU eine gangbare Option sein kann. Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln spricht sich dafür aus, Zahlungen des Eu- ro-Rettungsschirms konsequent einzustellen, wenn ein Staat deutlich und nachhaltig gegen das mit einem Hilfspaket verbundene Reformprogramm verstößt. In diesem Fall ist – als Ultima Ratio, aber auch nur dann – nicht auszuschließen, dass Reform- verweigerung und die Einstellung der Hilfszahlungen zu einem EWU-Austritt des Landes führen. Denn die Konditionalität von Hilfsprogrammen des Euro-Rettungs- schirms fungiert aus ordnungspolitischer Sicht als eine zentrale Säule der neu ge- schaffenen Krisenbekämpfungsarchitektur des Euroraums. Sie darf unter keinen Umständen aufgegeben oder nachhaltig gefährdet werden. Anderenfalls drohen massive Fehlanreize. Mit einem EWU-Austritt wären große ökonomische Risiken für das austretende Land verbunden, weil eine hohe Unsicherheit und die drohende starke Abwertung einer neuen Währung zu Kapitalflucht und zu Überschuldung vieler Wirtschaftsakteure und des Staates führen dürften und diese Effekte insgesamt im jeweiligen Land eine massive Banken- und Liquiditätskrise verursachen würden. Ordnungspolitisch kann die Drohkulisse eines solchen Krisenszenarios das Konditionalitätsprinzip stärken. Diese Studie entwickelt auf Basis der bestehenden Literatur einige wirtschaftspoliti- sche Empfehlungen, nicht zuletzt auch deshalb, um die drohenden gravierenden ökonomischen Probleme bei einem Austritt zumindest ein wenig zu mildern. Erstens wird gefordert, mittelfristig einen rechtlichen Weg für einen EWU-Austritt (ohne EU-Austritt) zu schaffen. Denn das Fehlen einer rechtlichen Regelung würde derzeit einen ungeordneten und daher ökonomisch noch schädlicheren Weg aus der EWU erzwingen. Zweitens sollte die Troika regelmäßig eine quantitative Reformerfül- lungsquote publizieren. Unterschreitet diese Quote einen bestimmten Wert, muss die Troika in einem qualitativen Bericht bewerten, ob ein substanzieller Verstoß gegen das Reformprogramm vorliegt. In diesem Fall muss auf politischer Ebene der EU entschieden werden, die Hilfszahlungen einzustellen. Drittens ist bei einer grundsätz- lichen Reformverweigerung zu erwägen, die Zentralbankgeldversorgung des betref- fenden Staates durch das Eurosystem grundsätzlich aufzugeben und dem betreffen- den Staat – nach Vorbild der Ausschlussregelungen des IWF – das Stimmrecht im EZB-Rat zu entziehen. Dies würde einen faktischen Ausschluss aus der Währungs- union bedeuten.
  4. 4. 4 1. Zur Relevanz der Debatte über einen Austritt aus der EWU Die Debatte über den möglichen Austritt eines Landes aus der Europäischen Wäh- rungsunion (EWU) ist erneut aufgekommen. Anlass hierfür sind die vorgezogene Parlamentswahl in Griechenland im Januar 2015 und der Wahlsieg der reformfeindli- chen Linkspartei Syriza. Auch wenn die Regierungsverantwortung manche Forde- rung des Wahlkampfes mildern wird, steht die Frage im Raum, wie die EWU mit re- formunwilligen Staaten umgehen soll. Im Hintergrund schwingt dabei auch das Auf- kommen weiterer reformkritischer Parteien in anderen Euro-Krisenländern mit. Dar- über hinaus gibt es auch Experten, die vor allem mit Blick auf Griechenland aus vor- wiegend ökonomischen Gründen grundsätzlich fordern, das Land solle aus der EWU austreten. Bevor die Debatte über Austritte kurz skizziert wird, ist der Hinweis sachdienlich, dass es bereits zahlreiche Austritte aus unterschiedlichen Währungsunionen gege- ben hat. Rose (2007, 1) berichtet von 69 Fällen, bei denen ein Land nach dem Zwei- ten Weltkrieg eine Währungsunion verlassen hat. Dabei werden auch Fälle berück- sichtigt, die zum Beispiel auf die Auflösung der Sowjetunion und des früheren Jugo- slawiens zurückgehen, da auch daraus Rückschlüsse zu ziehen sind, wie ein solcher Austrittsprozess gehandhabt werden könnte. Die vorliegende Studie macht eine ei- gene Bestandsaufnahme der Austritte von 49 Staaten, die Mitglied in einer Wäh- rungsunion waren. Die summarischen Ergebnisse werden im Kapitel 3.3 referiert.1 Die aktuelle Debatte mit Blick auf die EWU wird dadurch schwierig, dass es im EU- Recht für einen Austritt – oder sogar einen Ausschluss – keine rechtlichen Regelun- gen gibt (siehe Kapitel 3.1). Dies hat zahlreiche Autoren aus unterschiedlichen Grün- den dazu bewogen, derartige Möglichkeiten zu fordern. Konkret wird Jaques Delors 2011 in einem Interview mit der französischen Tageszeitung Le Monde (Reuters, 2011). Er schlägt vor, dass ein geänderter EU-Vertrag es ermöglichen sollte, einen Mitgliedstaat aus der Währungsunion auszuschließen, falls eine Mehrheit von 75 Prozent dafür ist. Andere Autoren fürchten, dass das Fehlen eines gangbaren Rechtswegs einen ungeordneten Austritt erzwingt und so über Unsicherheit und Volatilität die Finanzmärkte destabilisiert (Eijffinger/Mujagic, 2013). Sie fordern daher einen klar vorgezeichneten Weg, ähnlich wie ihn Athanassiou (2009, 25) mit Blick auf den EU-Austritt begründet. Fahrholz und Wójcik (2012) befürworten Austrittsregeln auch zur besseren makroökonomischen Disziplinierung der Euroländer durch den Markt und durch die EWU-Governance. 1 Eine Aufstellung der betreffenden Länder und nähere Informationen zu der Währungsunion, der ur- sprünglichen Währung, einer eventuell eingeführten Parallelwährung, der neuen Währung und dem neuen Währungsregime finden sich im Anhang.
  5. 5. 5 Trotz dieser Forderungen treten Politiker der Eurozone weiter dafür ein, die EWU zusammenzuhalten und einen EWU-Austritt zu verhindern. Dahinter steht nicht nur grundsätzlich der Geist europäischer Integration, sondern sicherlich auch die Sorge vor der Signalwirkung eines Austritts oder Ausschlusses. Solange die Krisenländer die Reformvorgaben einhalten, erscheint das politische Ziel, die EWU zusammenzu- halten, auch ökonomisch grundsätzlich nachvollziehbar und gerechtfertigt. Doch diese Voraussetzung steht nach dem Wahlsieg der Linkspartei Syriza bei der Parlamentswahl in Griechenland aktuell möglicherweise infrage. Daher ist grundsätz- lich zu fragen, welches Gewicht die Konditionalität der Hilfsprogramme der Euro- Rettungsprogramme auf Dauer haben soll. Diese Frage stellte sich im Frühjahr 2012 schon einmal, als in Griechenland die vorige Parlamentswahl anstand und Syriza eine Zeit lang ebenfalls in den Umfragen vorn lag. Doch die Austrittsdebatte geriet nach und nach in den Hintergrund, nachdem zum einen die Neo Dimokratia die grie- chische Wahl gewann und sich der damals neue Ministerpräsident Samaras deutli- cher als erwartet zum Reformkurs bekannte und zum anderen die EZB ab dem Sommer 2012 mit dem neuen Staatsanleihekaufprogramm OMT die Euro- Schuldenkrise nachhaltig beruhigte. Mit dem Wiederaufflammen der Debatte kommen für das reformierte Regelwerk der EWU-Governance (Matthes/Busch, 2012) nun erneut sehr wichtige Fragen auf: - Wie soll mit reformunwilligen Ländern in Hilfsprogrammen umgegangen werden, wenn eine Einstellung von Hilfszahlungen zu einem EWU-Austritt führen könnte? - Wie weit kann die Balance zwischen solidarischer Hilfeleistung (und dem damit verbundenen Aufweichen der No-Bailout-Klausel) auf der einen Seite und der als Gegenleistung und zur ökonomischen Gesundung geforderten Reformen (Kondi- tionalität) auf der anderen Seite aufgeweicht werden? Weil diese Fragen ungeklärt sind, klaffen im Regelwerk der EWU-Governance noch offene Lücken.2 Dabei ist aus ordnungspolitischer Sicht zu beachten: Die Konditionalität der Hilfspro- gramme ist eine unverzichtbare Säule des neuen Regelwerks. Wie sich vor allem in Italien und Spanien gezeigt hat, wirkt der mit einem Reformprogramm einhergehende Souveränitätsverlust sehr abschreckend und dämmt somit – anders als zuweilen be- hauptet – mögliche Moral-Hazard-Gefahren ein. Ohne Konditionalität würden Hilfs- programme dagegen massive Fehlanreize für die Fiskalpolitik generieren. Zudem darf es nicht dazu kommen, dass Krisenländer mit hohen Schulden gegenüber dem Rettungsschirm die EWU-Partnerländer, die für den Rettungsschirm bürgen, erfolg- reich mit der Drohung unter Druck setzen, diese Schulden nicht zu bedienen oder 2 Eine weitere Lücke im Regelwerk besteht darin, dass ein staatliches Insolvenzverfahren fehlt, das die No-Bailout-Klausel des EU-Vertrags wieder stärkt.
  6. 6. 6 nicht zurückzuzahlen. Das heißt in letzter Konsequenz, dass bei einer Einstellung der Hilfen als Reaktion auf die Aufkündigung eines Reformprogramms gegebenenfalls ein Austritt aus der EWU hinzunehmen ist – auch wenn die ökonomischen Konse- quenzen für den betreffenden Staat erheblich sind. 2. Ökonomische Folgen eines Austritts oder Ausschlusses In der Tat dürfte ein Austritt aus der EWU für das austretende Land zu starken öko- nomischen Verwerfungen führen, vor allem wenn der Austritt ohne Rechtsgrundlage im EU-Vertrag erfolgt. Dabei sind verschiedene Kanäle zu unterscheiden, die zu ei- ner massiven Wirtschaftskrise beitragen dürften: Abbildung 1: Nettoauslandsvermögen der Euroländer Angaben für das Jahr 2013 in Prozent des BIP Quelle: Europäische Kommission (MIP Scoreboard) - Zu nennen ist hier zunächst ein hohes Maß an ökonomischer Unsicherheit auf- grund der rechtlichen und wirtschaftlichen Ungewissheit der weiteren Entwick- lung. - Aufgrund der zu erwartenden starken Abwertung einer neuen Währung würde es wahrscheinlich zu einem Staatsbankrott und zu verbreiteten Insolvenzen von Un- ternehmen und möglicherweise auch Banken kommen. Denn soweit der Staat
  7. 7. 7 und private Wirtschaftsakteure per Saldo im Ausland verschuldet sind, und zwar in ausländischer Währung und nach ausländischem Recht, erhöht die Abwertung die Verschuldung in eigener Währung im Ausmaß der Abwertung. Damit droht ohnehin schon hoch verschuldeten Akteuren die Überschuldung. Daten zum Net- toauslandsvermögen für die Euroländer zeigen, dass gerade die Krisenländer als Volkswirtschaften hohe Auslandsschulden aufweisen (Abbildung 1). - Von einem Staatsbankrott würden (vor allem bei hohem Fiskaldefizit) stark nega- tive Effekte auf die Wirtschaftsentwicklung ausgehen, weil Staatsausgaben in nennenswertem Umfang wegbrechen dürften. - Zahlreiche private Insolvenzen würden die Arbeitslosigkeit deutlich steigen las- sen. - Die zu erwartende Abwertung dürfte zudem zu einer Kapitalflucht von in- und ausländischen Anlegern führen, weil sie mit einem Wertverlust auf viele finanziel- le Aktiva verbunden ist. So winkt beispielsweise ein Währungsgewinn, wenn man Finanzmittel rechtzeitig ins Ausland transferiert und nach der Abwertung wieder zurücktauscht. Die Kapitalflucht würde die Wirtschaft weiter schwächen. - Der Bankensektor kommt üblicherweise über drei weitere Faktoren zusätzlich un- ter Druck: Erstens entsteht durch einen Staatsbankrott erheblicher Abschrei- bungsbedarf auf die gehaltenen Staatsanleihen, die deutlich an Wert verlieren. Zweitens dürfte im Übergang von einer zu einer anderen Währung die Refinan- zierung der Banken über die Zentralbank schwerer fallen. Drittens führen die Sor- gen vor einer Abwertung und vor drohenden Bankenpleiten in der Regel zum ver- breiteten Abheben von Euroguthaben und letztlich zu einem Bankrun.3 Der damit einhergehende Liquiditätsverlust bringt die Gefahr von Bankenkonkursen mit sich. - Kapitalflucht, Staatsbankrott und vielfältige Probleme des Bankensektors be- schränken die Liquiditätsversorgung der Wirtschaft und dämpfen die Aktivitäten privater Akteure und vor allem der Unternehmen empfindlich. Zusammenfassend hätte ein ungeordneter Austritt oder Ausschluss eines Krisen- staates aller Voraussicht nach sehr negative Folgen. Einen einfachen und schmerz- losen Weg aus der EWU wird es nicht geben. Dies ist insofern bedeutsam, als die negativen Folgewirkungen eines Austritts letztlich die Konditionalität der Hilfspro- gramme stützen und als Drohpotenzial gegen eine Reformverweigerung wirken. 3 So haben beispielsweise ausländische Investoren ihre Einlagen bei griechischen Banken zwischen 2009 und 2011 um 40 Milliarden Euro verringert (Born et al., 2012, 27)
  8. 8. 8 Kasten 1: Verändern positive Finanzierungssalden die Lage wesentlich? Griechenlands Finanzierungssalden von Staat und Volkswirtschaft haben sich von einem stark negativen Saldo ins Plus gewendet. Damit scheint die direkte Abhän- gigkeit von ausländischen Hilfeleistungen und Kapitalzuflüssen zunächst nicht mehr gegeben. Ändert dies wesentlich die Einschätzung, dass ein EWU-Austritt einen er- heblichen ökonomischen Schaden im Land verursachen würde? Der griechische Staatshaushalt dürfte (gemäß der Prognose der EU-Kommission vom Herbst 2014) im Jahr 2015 einen Primärüberschuss von rund 4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aufweisen. Ohne Zinsausgaben reichen die Staatsein- nahmen daher aus, um die übrigen Staatsausgaben zu finanzieren. Bei einer Ein- stellung des Zinsdiensts wäre der griechische Staat daher nicht direkt auf Hilfszah- lungen des Euro-Rettungsschirms angewiesen. Allerdings könnte die krisenhafte Entwicklung im Rahmen eines (drohenden) EWU-Austritts diese Situation wieder ändern. So dürfte sich die Lage der öffentlichen Haushalte durch die Wirtschaftskri- se deutlich verschlechtern, vor allem mit Blick auf die Staatseinnahmen. Auch könn- te es bei Reformverweigerung zu einem Anstieg der Staatsausgaben kommen. Bei- de Effekte erhöhen das fiskalische Defizit und könnten das betreffende Land zur Aufrechterhaltung der Staatsausgaben wieder von den Hilfeleistungen abhängig machen. Der internationale Nettofinanzierungssaldo Griechenlands befand sich (gemäß der Daten von Eurostat) bereits im Jahr 2013 mit 2,3 Prozent des BIP im Plus, während im Jahr 2008 noch ein Defizit von über 13 Prozent des BIP zu verzeichnen war. Damit ist das Land nicht länger von Nettokapitalimporten abhängig. Dies kann sich durch einen (drohenden) EWU-Austritt aber ändern. Zwar würde ein krisenbedingter Importrückgang über die Verbesserung der Leistungsbilanz den Nettofinanzierungs- saldo ceteris paribus weiter verbessern. Doch könnte eine einsetzende Kapitalflucht diesen Saldo sehr schnell wieder ins Negative bringen. Zudem bleiben die oben ge- nannten gravierenden Probleme (Unsicherheit, abwertungsbedingte Überschuldung, vielfältige Bankenprobleme) trotz des anfänglich positiven Nettofinanzierungssaldos relevant und gravierend. 3. Konkrete Austrittsprobleme und Strategien zur Risikominderung Sollte es zu einem Ausscheiden aus der EWU kommen, wird der Weg nicht einfach sein. Doch je klarer die rechtlichen Regeln eines Austritts oder Ausschlusses vorge- zeichnet sind, desto mehr lässt sich der zusätzliche Schaden durch ökonomische Unsicherheit mindern. Außerdem können die drohenden gravierenden ökonomischen Probleme durch kluge Vorzeichnung eines möglichen technischen Austrittsprozesses zumindest teilweise verringert werden. Die Europäische Union (EU) sollte daher –
  9. 9. 9 jedoch nur als Ultima Ratio und für den Fall einer grundlegenden Reformverweige- rung – Regeln und Vorausplanungen für einen Austritt eines Mitgliedstaates aus der Währungsunion aufstellen. Im Weiteren werden in Kapitel 3 wichtige Rechtsfragen und ökonomische Probleme aufgezeigt und mögliche Lösungswege vorgeschlagen, die den gravierenden öko- nomischen Schaden eines Austritts oder Ausschlusses zwar nicht vermeiden, aber zumindest ein wenig verringern können. Damit soll letztlich das ordnungspolitische Postulat verdeutlicht werden, dass ein Austritt oder Ausschluss als Ultima Ratio eine realistische Option ist und somit als Drohpotenzial für die Stärkung der Konditionalität der möglichen Rettungsmaßnahmen wirken kann. 3.1 Rechtsfragen bei einem Austritt oder Ausschluss Es droht hohe Unsicherheit bei einem ungeordneten EWU-Ausstieg, da keine rechtli- chen Vorkehrungen getroffen worden sind. Der EU-Vertrag sieht keine direkte recht- liche Möglichkeit vor, die Eurozone zu verlassen und gleichzeitig in der EU zu ver- bleiben (Dor, 2011, 2). Allerdings werden in der Literatur einige rechtliche Möglichkei- ten zum Austritt und Ausschluss diskutiert, die im Folgenden vorgestellt werden. 3.1.1 Diskutierte rechtliche Wege für einen Austritt oder Ausschluss Austritt Einige dieser Vorschläge werden als realistisch und gangbar eingestuft. Erstens kann ein Mitgliedstaat laut Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union (VEU) aus der EU austreten – dieser Artikel wurde erst 2007 mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt. Durch den Austritt finden die EU-Verträge auf den betroffe- nen Staat keine Anwendung mehr (Artikel 50 VEU). Damit werden die Regeln über die Währungsunion ebenfalls nicht mehr angewendet, was somit gleichzeitig den Austritt aus der Währungsunion bedeutet (Athanassiou, 2009, 27 ff.). Im Anschluss könnte über einen Wiedereintritt in die EU, aber nicht in die EWU verhandelt werden. Das Verfahren verläuft wie folgt: Der Mitgliedstaat muss dem Europäischen Rat die Austrittsabsicht mitteilen. Beide handeln daraufhin ein Abkommen aus, das die Ein- zelheiten des Austritts regelt, was eine erhebliche Zeit in Anspruch nehmen dürfte. Der Rat beschließt das Abkommen mit qualifizierter Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments. Der Austritt ist nach Inkrafttreten des Abkommens rechtswirksam. Kommt kein Abkommen zustande, ist der Austritt spätestens zwei Jahre nach Mitteilung des Mitgliedstaats an den Rat wirksam. Artikel 50 VEU bietet somit auch die Möglichkeit, dass ein Mitgliedstaat einseitig – also auch ohne Zu- stimmung des Europäischen Rates – austritt (Athanassiou, 2009, 24 f.). Die Ver-
  10. 10. 10 handlungen über einen Wiedereintritt in die EU (aber nicht in die EWU) würden zu- sätzlichen hohen Zeitbedarf mit sich bringen. Dieser rechtliche Weg erscheint allerdings viel zu langwierig für einen EWU-Austritt, der gegebenenfalls über ein verlängertes Wochenende erfolgen müsste (siehe Kapi- tel 3.4.3). Zweitens könnte eine Änderung des EU-Vertrags laut Artikel 48 VEU erfolgen (Zbíral, 2010, 3 f.). Im Rahmen des hier vorgesehenen ordentlichen Änderungsver- fahrens4 bestehen große Gestaltungsmöglichkeiten, da die Mitgliedstaaten die Her- ren der Verträge sind (Zbíral, 2010, 3). Demnach ließe sich ein Artikel in die EU- Verträge einfügen, der den Austritt aus der Währungsunion regelt. Dabei wäre es möglich, den gleichzeitigen Verbleib in der EU vorzusehen oder auch die Möglichkeit eines zeitlich nur begrenzten EWU-Austritts eines Landes. Da ein Beschluss nach Artikel 48 VEU einvernehmlich erfolgen muss, stellt sich das politische Hindernis, dass alle EU-Mitgliedstaaten zustimmen müssen und eine Ratifizierung in den Mit- gliedstaaten nach den jeweiligen nationalen Vorschriften erfolgen muss. Das ordent- liche Änderungsverfahren nach Artikel 48 sieht in der Regel außerdem die Einberu- fung eines Konvents von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Re- gierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommissi- on vor. Es gibt bei kleineren Vertragsänderungen zwar die Möglichkeit, auf einen Konvent zu verzichten, es ist aber unklar, ob die Einfügung eines solchen Artikels noch als eine kleinere Änderung zu bezeichnen ist. Es gibt weitere Vorschläge zum Austritt, deren Realisierbarkeit kontrovers diskutiert wird: Ein Ausschluss könnte laut Artikel 140 (2) AEUV durchgeführt werden. Mit dieser Rechtsgrundlage legt der Rat normalerweise fest, dass einzelne Länder (aufgrund des Wegfalls von Ausnahmeregelungen) den Euro einführen können. Auf dieser Ba- sis erlässt er eine Verordnung, die den Euro als Währung in dem Beitrittsland ein- führt. Im Fall Griechenlands war dies die Änderungsverordnung zur Einführung des Euro 2000/2596/EG (European Communities, 2000b). Der Europäische Rat könnte in einem actus contrarius mit der qualifizierten Mehrheit der Eurozonenländer entschei- den, dass die Verordnung nicht mehr gilt. Allerdings ist die Zulässigkeit dieses Wegs nicht unumstritten (Herdegen, 2010, 17): So wird diesem Vorgehen entgegengehal- ten, dass die Einführung des Euro unumkehrbar sei, da Artikel 140 (3) erwähnt, dass der Euro-Kurs „unwiderruflich“ festgelegt wird. Diese Unumkehrbarkeit gelte auch für 4 Das ordentliche Änderungsverfahren sieht vor, dass jeder Mitgliedstaat, das Europäische Parlament oder die Kommission dem Rat Entwürfe zur Änderung der Verträge vorlegen kann. Eine Konferenz der Vertreter der Regierungen wird vom Ratspräsidenten einberufen, um die vorzunehmenden Ände- rungen zu vereinbaren. Schließlich treten die Änderungen in Kraft, wenn alle Mitgliedstaaten diese ratifiziert haben (Artikel 48 VEU).
  11. 11. 11 ein einzelnes Land. Abschließend jedoch urteilt Herdegen (2010, 17), dass eine Än- derung der Euro-Einführungs-Verordnung „unionsrechtlich nicht völlig unmöglich“ sei. Hier kann diese Einschätzung nicht abschließend beurteilt werden. Außerdem könnten sich die Mitgliedstaaten auf den Abrundungsartikel, Artikel 352 AEUV, berufen. Dieser ist relevant, falls ein Handeln der Union zur Erfüllung der Ver- tragsziele erforderlich ist, aber in den Verträgen die dafür erforderlichen Befugnisse fehlen. In diesem Fall kann der Europäische Rat nach Zustimmung durch das Parla- ment entsprechende Regeln erlassen. Vorgeschlagen wird, dass der Rat auf Grund- lage des Artikel 352 AEUV beschließt, dass die Änderungsverordnung zur Einfüh- rung des Euro in Griechenland (European Communities, 2000b) aufgehoben wird (Herrmann, 2010, 417). Dieser Beschluss muss laut Artikel 352 AEUV ebenfalls ein- stimmig gefällt werden. Zudem könnte ein Mitgliedstaat versuchen, aus der Eurozone auf Grundlage der Wiener Konvention über das Recht der Verträge (WKRV) auszutreten. Ein nahe- liegendes Beispiel ist der Austritt Grönlands aus der Europäischen Gemeinschaft im Jahr 1984 nach Artikel 54 WKRV. Der Artikel sieht vor, dass der Austritt einer Ver- tragspartei aus einem völkerrechtlichen Vertrag jederzeit durch Einvernehmen der Vertragsparteien erfolgen kann. Da die damals gültigen römischen Verträge keinen Austritt eines Landes aus der EG vorsahen, einigte sich Grönland darauf mit den EG- Mitgliedstaaten im Grönland-Vertrag (Harhoff, 1983; European Communities, 1985). Zwei weitere Möglichkeiten im Rahmen der WKRV werden vorgeschlagen. Zum ei- nen sieht Artikel 62 vor, dass eine grundlegende Änderung der beim Vertragsab- schluss vorherrschenden Umstände einen Kündigungsgrund darstellt, wenn diese Umstände eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung des Mitgliedstaates wa- ren und die Änderung der Umstände die Vertragserfüllung tiefgreifend ändern würde. Ein Krisenstaat könnte nach Meinung von Dor (2011, 3) beispielsweise argumentie- ren, dass die Verschlechterung seiner Wettbewerbsfähigkeit aufgrund des starken Euro die wirtschaftliche Lage grundlegend verändert hat. Zum anderen könnte Arti- kel 61 der Konvention noch eine weitere Möglichkeit des Rücktritts vom Vertrag oder der Suspendierung bieten. Beides ist gestattet, wenn es unmöglich ist, einen völker- rechtlichen Vertrag zu erfüllen. Ein Krisenstaat könnte nach Ansicht von Dor (2011, 3) darlegen, dass es aufgrund der makroökonomischen Rahmenbedingungen nicht möglich ist, die ökonomischen Vorgaben der EWU wie den Stabilitäts- und Wachs- tumspakt einzuhalten. Falls ein Mitgliedstaat einschätzt, dass die Erfüllung der Schuldengrenzen nur vorübergehend nicht möglich ist, könnte er möglicherweise die Vertragsbestimmungen suspendieren und temporär aus der Eurozone austreten, um nach Besserung der wirtschaftlichen Lage wieder einzutreten.
  12. 12. 12 Kasten 2: Einführung einer Parallelwährung ohne einstimmige Vertragsänderung? Möglicherweise kann die Einführung einer Parallelwährung, die aber aus ökonomi- schen Gründen hier nicht befürwortet wird (siehe Kapitel 3.3.), ohne eine einstimmi- ge Änderung der EU-Verträge erfolgen. Damit würde ein Teil-Austritt theoretisch rechtlich leichter umsetzbar. Zwar bedarf die formelle Einführung einer Parallelwährung eigentlich einer einstim- migen Änderung der EU-Verträge. So ist in Artikel 128 AEUV und in Artikel 10 der Verordnung zur Einführung des Euro geregelt, dass nur die EZB und die nationalen Notenbanken zur Ausgabe von Banknoten berechtigt sind und dass diese auf Euro lautenden Banknoten das alleinige gesetzliche Zahlungsmittel innerhalb der Wäh- rungsunion sind (European Communities, 1998). Diese Artikel müssten einstimmig geändert werden. Es gibt jedoch auch Vorschläge, ohne einstimmige Vertragsände- rung auszukommen: Gemäß Meyer (2012, 23) können Mitgliedstaaten nach Artikel 2 AEUV in Bereichen der ausschließlichen Zuständigkeit der Union ermächtigt werden, eigene Rechtsakte zu erlassen. Nach Artikel 3 (1c) AEUV ist die Währungspolitik der Mitglieder der Währungsunion einer dieser Politikbereiche mit ausschließlicher Zuständigkeit der Union. Der Rat entscheidet, ob die Zuständigkeit übertragen wird. Da in Artikel 2 AEUV keine Mehrheit erwähnt ist, entscheidet der Rat nach Artikel 16 (3) VEU mit qualifizierter Mehrheit. Außerdem müsste der Rat Artikel 10 der Verordnung über die Einführung des Euro so ändern, dass Euro-Banknoten nicht mehr das einzige zulässige gesetzliche Zahlungsmittel sind. Ob dieser Weg so problemlos gangbar ist wie vorgeschlagen, kann hier nicht abschließend beurteilt werden. Buiter und Rahbari (2011, 34) schlagen eine Möglichkeit vor, die ohne jede Ver- tragsänderung auskommt. Ein Staat kann eine Parallelwährung als reines Buchgeld einführen. Falls keine Münzen und Noten ausgegeben werden, verstößt dies nicht gegen Artikel 10 der Euro-Einführungsverordnung, da Euro-Banknoten nach wie vor zirkulieren und gesetzliches Zahlungsmittel sind. Es erscheint jedoch problematisch, auf Dauer ohne Münzen und Banknoten auskommen zu müssen. Neben den hier erwähnten Artikeln kommt theoretisch auf den ersten Blick auch Ar- tikel 44 der Konvention in Frage. Dieser regelt, dass das Recht einer Vertragspartei, einen Vertrag zu kündigen, von ihm zurückzutreten oder ihn zu suspendieren grund- sätzlich nur hinsichtlich des ganzen Vertrags ausgeübt werden kann. Trifft der Kün- digungsgrund nur auf einzelne Bestimmungen zu, so können diese nur dann einzeln gekündigt oder suspendiert werden, wenn sie von den übrigen Vertragsbestimmun- gen getrennt werden können (Artikel 44 WKRV). Da es innerhalb der EU leicht mög- lich ist, kein Mitglied der Währungsunion zu sein, wäre es grundsätzlich möglich, aus
  13. 13. 13 der Eurozone auszutreten, da die Bestimmungen zur Währungsunion getrennt be- trachtet werden können. Allerdings sieht der EU-Vertrag keine Austrittsklausel aus der Währungsunion vor, deswegen ist die Anwendung der Wiener Konvention nur unter restriktiven Bedingungen möglich (Artikel 56 WKRV). Es gilt jedoch als unsicher, ob die Wiener Konvention im Fall eines Austritts aus der Währungsunion angewendet werden kann (Dor, 2011, 3). So haben einige EU- Mitgliedstaaten, beispielsweise Frankreich, Malta und Rumänien, die Wiener Kon- vention nicht unterzeichnet. Zudem müsste der Interpretationsspielraum der Artikel 61 und 62 WKRV sehr weit ausgelegt werden, um diese nutzbar zu machen. Schließlich würde ein Austritt nach Artikel 54 WKRV, wie das Beispiel Grönlands zeigt, ebenso wie nach Artikel 50 VEU eine längere Verhandlungszeit mit sich brin- gen. Ausschluss Im EU-Vertrag findet sich ebenfalls keine Regel, um einen Mitgliedstaat von der EU als Ganzem oder von der Währungsunion auszuschließen (Athanassiou, 2009, 32). Auch hier werden in der Literatur Möglichkeiten diskutiert, ob ein Mitgliedstaat aus der Währungsunion zeitlich befristet oder endgültig von der Gemeinschaftswährung ausgeschlossen werden kann. Erstens ist unstrittig, dass die Mitgliedstaaten eine Vertragsänderung auf Grundlage des erwähnten Artikels 48 VEU veranlassen könnten, um Regeln über den Aus- schluss eines Mitgliedstaats aus der EU oder der Währungsunion zu vereinbaren. Dazu müsste aber auch der auszuschließende Staat zustimmen, was in der Regel nicht realistisch erscheint. Zweitens wird Artikel 7 (2) und (3) VEU als Rechtsgrundlage erwähnt. Der Europäi- sche Rat kann gemäß Artikel 7 (2) VEU einstimmig nach Zustimmung des Parla- ments feststellen, dass ein Mitgliedstaat schwerwiegend und anhaltend die Werte, die in Artikel 2 VEU erwähnt sind, verletzt. Es handelt sich um die Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte (Ar- tikel 2 VEU). Falls der Rat die Verletzung festgestellt hat, kann er mit qualifizierter Mehrheit beschließen, dass bestimmte Rechte des Mitgliedstaats ausgesetzt werden (Artikel 7 (3) VEU). Es könnten damit auch die Rechte zur Teilnahme an der Wäh- rungsunion ausgesetzt werden. Es erscheint aber sehr fraglich, ob beispielsweise der anhaltende Verstoß gegen EWU-Regeln wie etwa den Stabilitäts- und Wachs- tumspakt als eine Verletzung der Werte wie Menschenwürde, Freiheit oder Demokra- tie ausgelegt werden kann (Zbíral, 2010, 7). Dies wäre zudem kein endgültiger Aus- schluss (Athanassiou, 2009, 32). Drittens können einzelne Mitgliedstaaten auf Basis des Artikel 20 VEU eine verstärk- te Zusammenarbeit vereinbaren (Athanassiou, 2009, 36 f.). Der Europäische Rat
  14. 14. 14 kann die Mitgliedstaaten zu einer verstärkten Zusammenarbeit ermächtigen, sofern mindestens neun Mitgliedstaaten beteiligt sind (Artikel 20 VEU). Analog zur Ver- tragsänderung nach Artikel 48 VEU könnten die Teilnehmerstaaten der Eurozone Ausschlussregeln aus der Währungsunion vereinbaren. Allerdings ist dieser Weg mit zwei Hindernissen weitgehend verbaut: Zum einen muss die Entscheidung einstim- mig erfolgen (Artikel 329 (2) AVEU). Zum anderen müssen bei einem Beschluss nach Artikel 20 VEU die Ziele der EU und ihre Integrationsprozesse gefördert wer- den,5 was bei der Einführung von Ausschlussregeln nicht der Fall sein dürfte. Viertens wird argumentiert, dass ein Rückgriff auf Artikel 140 (2) AEUV möglich sei, um ein Land aus der Währungsunion auszuschließen. Denn auf Basis dieses Artikels hat der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit den Eintritt eines Landes in die EWU beschlossen. Nach Ansicht der Autoren könne dieser Beschluss mit qualifizier- ter Mehrheit – und damit gegen den Willen des betreffenden Landes – auch wieder rückgängig gemacht werden. So sieht Herdegen (2010) wie oben erwähnt die Mög- lichkeit, dass der Europäische Rat die Änderungsverordnung zur Einführung des Euro 2000/2596/EG (European Communities, 2000b) für ein austretendes Land wie- der außer Kraft setzt. Zudem schlägt Bonke (2010, 521 f.) ebenfalls mit Verweis auf Artikel 140 (2) AEUV vor, dass die Ratsentscheidung 2000/427/EG annulliert wird (European Communities, 2000a), die Griechenland die Erfüllung der notwendigen Kriterien zur Einführung des Euro bescheinigt. Denn diese Ratsentscheidung sei we- gen der Angabe falscher Konvergenzkriterien durch Griechenland rechtswidrig. Wie erwähnt ist der Rückgriff auf Artikel 140 (2) AEUV allerdings rechtlich umstritten. Die hier diskutierten rechtlichen Möglichkeiten für einen Austritt oder Ausschluss aus der EWU erscheinen sehr unbefriedigend. Sie sind entweder rechtlich umstritten, zu langwierig wie Artikel 50 VEU, der zwar einen Austritt aus der EU und EWU ohne Konsens ermöglicht, oder bedürfen der Einstimmigkeit, die erfahrungsgemäß und gerade bei einem so kontroversen Thema derzeit schwer zu erzielen sein dürfte. Im Folgenden wird jedoch ein Weg dargestellt, der faktisch zu einem ungeordneten Ausschluss aus der EWU führt. 3.1.2 Faktischer Ausschluss Wie aufgezeigt, kann nach derzeitiger Rechtslage ein Ausschluss aus der Wäh- rungsunion nur erfolgen, wenn dies alle Mitgliedstaaten und besonders das auszu- schließende Land einstimmig beschließen. Dies wird ein Krisenstaat vermutlich nicht freiwillig tun. Doch es gibt gewisse Möglichkeiten, einen faktischen Ausschluss zu 5 Bisher wurde die verstärkte Zusammenarbeit im Ehe- und im Patentrecht angewendet (Fischer- Lescano/Kommer, 2011, 8). Jüngstes Beispiel für die verstärkte Zusammenarbeit ist die Finanztrans- aktionssteuer, die elf Mitgliedstaaten einführen werden (Council of the European Union, 2013).
  15. 15. 15 erreichen, wenn ein Land in einem Hilfsprogramm des Euro-Rettungsschirms ist und substantiell gegen das Reformprogramm verstößt oder es gar aufkündigt. Der ent- scheidende Hebel ist die Versorgung des nationalen Bankensystems des Krisenstaa- tes mit Zentralbankgeld über Refinanzierungskredite des Eurosystems. Dabei gibt es zwei Ansatzpunkte: Erstens kann es durch die Reformverweigerung dazu kommen, dass ein Land de facto aus der Währungsunion austreten muss, um seine Geldversorgung aufrecht zu erhalten. Diese Form eines indirekten faktischen Ausschlusses hängt jedoch von spezifischen Umständen ab (siehe Kasten 3). Kasten 3 Einfluss einer Reformverweigerung auf die Zentralbankgeldversorgung des heimischen Bankensystem und der Geldversorgung Die Versorgung des Banken- und Geldsystems einer Volkswirtschaft hängt letztlich von dem Zugang der Banken zu Refinanzierungskrediten und damit zu Zentralbank- geld ab. Für Refinanzierungskredite müssen Geschäftsbanken jedoch Sicherheiten bei der EZB hinterlegen. Dazu dienen im Normalfall Staatsanleihen und andere Wertpapiere hoher Bonität. Ein Staat in einem Hilfsprogramm des Rettungsschirms hat aber in aller Regel eine zu schlechte Bonität, um für die Refinanzierung Staats- anleihen unter normalen Bedingungen zu nutzen. Auch andere heimische Wertpa- piere dürften kaum verfügbar sein, da das Rating anderer nationaler Institutionen in der Regel noch schlechter als das Rating des Staates selbst ist. Im Gefolge der Euro-Schuldenkrise hat die EZB auf dieses Problem reagiert, indem sie die Bonitätsanforderungen an die zu hinterlegenden Kreditsicherheiten bei der Refinanzierung für die Krisenstaaten deutlich reduziert hat. Dies tat sie allerdings nur unter der Voraussetzung, dass die betreffenden Staaten die Auflagen des Re- formprogramms erfüllen und somit eine klare Perspektive besteht, dass sie ihre Bo- nität und Finanzmarktfähigkeit wieder zurückerlangen. Bei der einseitigen Aufkündi- gung der Reformbedingungen durch einen EWU-Staat würde dieser Ausnahmerege- lung die Grundlage entzogen. Dies hat die EZB auch öffentlich bekundet (finan- zen.net, 2015). Die entscheidende Frage ist, wie sehr durch diesen Beschluss die Versorgung des nationalen Bankensystems mit Zentralbankgeld beeinträchtigt wird. Dies wird umso stärker der Fall sein, je mehr heimische Wertpapiere, die vom Staat ausgegeben oder garantiert sind, als Sicherheiten beim Eurosystem hinterlegt sind. Es besteht zwar grundsätzlich die Möglichkeit für heimische Geschäftsbanken, auch bonitäts- starke Anleihen anderer Eurostaaten zu kaufen und als Sicherheiten beim Eurosys- tem zu hinterlegen. Doch müssen sie dazu vermutlich heimische Anleihen verkau- fen, um ausreichende Finanzmittel für den Kauf der bonitätsstarken Anleihen zur Verfügung zu haben. Das übt aber Preisdruck auf die zu verkaufenden heimische
  16. 16. 16 Anleihen aus und birgt beim Verkauf ein Verlustrisiko für die Bilanzen der heimi- schen Banken. Je weniger Zeit für eine solche Umschichtung besteht, desto größer wird das Verlustrisiko. Hinzu kommt, dass das Bankensystem in einer Krisenphase, wenn über einen mög- lichen EWU-Austritt spekuliert wird, bereits unter Kapitalflucht und Abzug von Gut- haben unter Druck geraten dürfte, so dass die Abhängigkeit von Zentralbankliquidi- tät steigt. Damit kommt dem Entzug der Ausnahmeregelung für die Sicherheiten durch die EZB bei einer Reformverweigerung eine noch größere Relevanz als üblich zu. Einzelnen oder mehreren Banken könnten Liquiditätskrisen drohen, was letztlich durch die gegenseitige Verflechtung der Banken das gesamte Bankensystem in Mit- leidenschaft ziehen und damit die Geldversorgung der Volkswirtschaft gefährden könnte. Es gibt für die heimischen Geschäftsbanken allerdings im Krisenfall eine Sonderform der Refinanzierung mit Zentralbankgeld, die so genannte Emergency Liquidity As- sistance (ELA). Sie erfolgt zu noch weiter erleichterten Sicherheitsanforderungen durch die nationale Zentralbank und nur auf deren Risiko (und nicht das Risiko des Eurosystems). Allerdings darf die nationale Zentralbank darüber nicht allein ent- scheiden, sondern ist darauf angewiesen, dass der EZB-Rat ihren Antrag nicht mit einer Zweidrittel-Mehrheit ablehnt. Wenn ein Krisenland substantiell gegen die Re- formvereinbarung verstößt, ist der EZB-Rat nach Ansicht der Autoren gefordert, die ELA nicht zu genehmigen. Damit könnte die Versorgung des betreffenden Staates mit Zentralbankliquidität – und damit das nationale Geldsystem – so stark beeinträchtig werden, dass der Staat zur Aufrechterhaltung seines Wirtschaftslebens letztlich gezwungen ist, aus der EWU auszutreten und eine eigene Währung einzuführen.6 Zweitens ist zu überlegen, dass bei einer vollständigen Aufkündigung des Reform- programms die Versorgung des nationalen Bankensystems des betreffenden Landes mit EZB-Zentralbankgeld grundsätzlich aufgehoben und dem Staat das Stimmrecht im EZB-Rat entzogen wird. Das Land wäre damit faktisch aus der Währungsunion ausgeschlossen. Erläuterungen zu einem möglichen Prozedere finden sich in Kapitel 3.2.2. 6 Ein Land könnte alternativ auf eine eigene Währung verzichten und den Euro als Zahlungsmittel behalten (Euroisierung). Doch müsste es seine EWU-Mitgliedschaft aufgeben und damit auch die Möglichkeit, dass seine Banken über das Eurosystem Euro-Zentralbankgeld erhalten. Die Option einer Euroisierung dürfte auch aufgrund der stark eingeschränkten monetären Spielräume nicht sehr attrak- tiv sein, da das betreffende Land keine eigenständige Zinspolitik betreiben kann.
  17. 17. 17 Glaubwürdigkeit der Ankündigung einer Hilfszahlungseinstellung Kritische Beobachter mögen infrage stellen, ob die Ankündigung einer Einstellung von Hilfszahlungen oder der Zentralbankgeldversorgung bei Reformverweigerung glaubwürdig ist. Erstens könnten bei einem ungeordneten EWU-Ausstieg oder faktischen Ausschluss Ansteckungseffekte auf andere Länder erfolgen. In anderen Krisenländern könnten wie in der kritischen Phase der Staatsschuldenkrise 2011 und 2012 die Risikoprä- mien auf Staatsanleihen deutlich steigen oder Bankguthaben in größerem Ausmaß abgezogen werden. Davon ist aktuell mit Blick auf Griechenland (bislang) jedoch nichts zu sehen. Vielmehr sind die Zinsaufschläge auf Staatsanleihen anderer Kri- senländer seit dem Beschluss einer vorgezogenen Parlamentswahl in Griechenland nicht wesentlich gestiegen. Auch sind den Autoren keine Berichte über einen größe- ren Abzug von Bankguthaben in anderen Ländern bekannt. Dazu tragen sicherlich die Reformfortschritte der anderen Krisenstaaten bei, aber auch die neu eingeführten Krisenmechanismen des Euro-Rettungsschirms und die Möglichkeit eines konditio- nierten Staatsanleihekaufprogramms der EZB (OMT). Zweitens könnte eine hohe Verschuldung des betreffenden Krisenstaates beim Euro- Rettungsschirm oder bei den übrigen Euro-Ländern direkt die Glaubwürdigkeit der Ankündigung schwächen, die Hilfezahlungen einzustellen. Denn die Fähigkeit zur Schuldenbedienung und -rückzahlung sinkt zweifellos durch die auf einen EWU- Austritt folgende Abwertung. Damit steigt die Wahrscheinlichkeit eines staatlichen und möglicherweise auch privaten Schuldenschnitts zulasten der übrigen Euroländer. Diese Überlegung ist besonders im Fall von Griechenland aufgrund der sehr hohen Staatsschuldenquote nicht von der Hand zu weisen. Wenn man den hier vorgezeich- neten Austrittsprozess nach geltendem Recht allerdings zu Ende denkt, ist die Ver- handlungsposition der Euroländer doch stärker als gedacht. Zum einen dürfte der volkswirtschaftliche Schaden im austretenden Land gerade bei einem ungeordneten Austritt wie erwähnt sehr groß sein. Zum anderen ist nach geltendem Recht formell zunächst auch ein Austritt aus der EU nötig, um aus der EWU austreten zu können. Es ist zu erwarten, dass das betreffende Land wieder in die EU eintreten möchte. Dies ist jedoch von der Zustimmung der übrigen EU-Partner abhängig und stärkt so- mit deren Verhandlungsposition. Drittens könnten auch die Verbindlichkeiten der griechischen Zentralbank gegenüber dem Eurosystem in Form des Target2-Saldos abschreckend wirken und eine Einstel- lung von Hilfszahlungen verhindern. Hinzu kommt: Die Kapitalflucht im Rahmen einer Diskussion über einen drohenden Austritt oder Ausschluss aus der EWU kann die Target2-Verbindlichkeit kurzfristig noch deutlich erhöhen. Bei einer Verweigerung der Begleichung dieser Schuld entstünde dem Eurosystem ein Verlust, der indirekt über geringere Ausschüttungen der nationalen Zentralbanken (oder sogar über einen Re-
  18. 18. 18 kapitalisierungsbedarf der nationalen Zentralbanken) auch auf die Steuerzahler in den Euroländern durchwirken könnte. Doch erscheint fraglich, ob ein austretendes Land diesen Schritt wirklich wagen würde. Denn hier gilt mit Verweis auf den er- wünschten Wiedereintritt in die EU eine ähnliche Überlegung wie im vorigen Ab- schnitt erläutert. Die Verhandlungsposition des Eurosystems könnte es daher ermög- lichen, einen Ausgleich des Target2-Saldos durch die Übereignung der Sicherheiten zu erreichen, die die Geschäftsbanken des ausgetretenen Landes im Rahmen der Refinanzierungsgeschäfte ihrer Zentralbank hinterlegt haben (Born, 2012, 29). Eine weitere Möglichkeit wäre, einen langfristigen Tilgungsplan (Dor, 2011, 8) für die Tar- get2-Verbindlichkeit durchzusetzen. Sollte dies nicht gelingen, besteht wohl auch noch die Möglichkeit einer fragwürdigen Bilanzkosmetik, die verhindert, dass beim Eurosystem ein Verlust entsteht. So ließe sich die Target2-Verbindlichkeit theoretisch in einen ewigen und unverzinslichen Kredit umwandeln, der auf Dauer als Posten in den Bilanzen der Zentralbank des austretenden Landes auf der Passivseite und beim Eurosystem auf der Aktivseite steht. 3.1.3 Vorschlag: Mittelfristige Schaffung von Austrittsmöglichkeit im EU‐Recht Auch wenn die Möglichkeit eines faktischen Ausschlusses als Drohpotenzial zur Ein- haltung der Konditionalität des Euro-Rettungsschirms fungieren kann, ist doch prob- lematisch, dass es ein ungeordneter Weg sein dürfte. Daher erscheint mehr Rechts- klarheit nötig. Dazu sollte auf mittlere Sicht der Vertrag über die Arbeitsweise der EU nach Maßgabe von Artikel 48 VEU im ordentlichen Änderungsverfahren geändert werden, um zumindest einen rechtlich geordneten Austritt eines Mitgliedstaates (nur) aus der Europäischen Währungsunion zu ermöglichen. Auch nachzudenken ist über eine Vertragsänderung, die eine formelle Ausschluss- möglichkeit bei massiven Verstößen gegen die gemeinsamen Vereinbarungen inner- halb der EWU regelt. Mit Blick auf einen EWU-Austritt können Parallelen zur Austrittsklausel aus der EU gezogen werden (Artikel 50 VEU). Dort ist vorgesehen, dass jeder Mitgliedstaat im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen kann, aus der Europäischen Union auszutreten. Dementsprechend würde der neue Artikel regeln, dass jeder Mitgliedstaat im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen kann, aus der Europäischen Währungsunion auszutreten. Artikel 50 VEU sieht vor, dass der auszutretende Staat mit der Union ein Abkommen aushan- delt, das vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen wird. Dieses Vorgehen ist wie erwähnt für den Fall des Austritts aus der Währungsunion zu lang- wierig. Deswegen ist es sinnvoll, dass der EWU-Austritt an dem Tag der Bekanntga- be in Kraft tritt. So sieht es beispielsweise auch Artikel 16 Abschnitt 1 der Satzung
  19. 19. 19 des Internationalen Währungsfonds (IWF) für den Fall vor, wenn ein Mitgliedstaat aus dem Fonds austreten will (siehe Kasten 4). Kasten 4: Austritt und Ausschluss beim Internationalen Währungsfonds Freiwilliger Austritt Der IWF regelt in seiner Satzung (IMF, 2011), dass ein Staat jederzeit aus dem IWF austreten kann. Er muss den Währungsfonds darüber informieren. Der Austritt wird am gleichen Tag wirksam, an dem der Staat seinen Austritt bekannt gegeben hat (Artikel 24, Abschnitt 1). Erzwungener Austritt Auch ein erzwungener Austritt ist in der Satzung vorgesehen – in Form eines abge- stuften Prozesses: - Falls ein Staat seinen vertraglichen Verpflichtungen nicht nachkommt, ist der ers- te Schritt in der Eskalationsstufe die Entscheidung, dass er nicht mehr finanziell unterstützt wird. Die Entscheidung wird vom Exekutivdirektorium mit einfacher Mehrheit gefällt (Artikel 24, Abschnitt 2 (a)). - Ist eine angemessene Zeit verstrichen und hält der Staat immer noch nicht seine Verpflichtungen ein, so kann ihm mit einer Mehrheit von 70 Prozent das Wahl- recht zeitweilig entzogen werden (Artikel 24, Abschnitt 2 (b)). - Ist eine weitere angemessene Frist verstrichen und hält die Vertragsverletzung an, so kann der Verwaltungsrat mit einer Mehrheit von 85 Prozent beschließen, dass der Staat austreten muss (Artikel 24, Abschnitt 2 (c)). Bisher hat der Währungsfonds einmal beschlossen, dass ein Staat den Fonds ver- lassen muss. Simbabwe war seit 2001 seinen finanziellen Verpflichtungen nicht nachgekommen. Daraufhin hat der Fonds 2003 den Austrittsprozess eingeleitet (IMF, 2003). Da Simbabwe danach begonnen hat, die ausstehenden Beträge zu bezahlen, wurde 2006 der Austrittsprozess eingestellt (IMF, 2006). Der Sudan war ein weiterer säumiger Zahler. Deswegen drohte der Währungsfonds 1997 an, den erzwungenen Austritt einzuleiten (IMF, 1997). Nachdem das Land die mit dem Währungsfonds vereinbarten Strukturreformen durchgeführt und die Zah- lungen an den Fonds wieder aufgenommen hatte, erhielt Sudan 2000 wieder das Wahlrecht (IMF, 2000). Diese Beispiele verdeutlichen auch, dass die Androhung eines faktischen Aus- schlusses den Anreiz zu kooperieren deutlich erhöht.
  20. 20. 20 3.2 Entscheidung über Einstellung der Hilfszahlungen Es stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen und mit welchen Prozessen über einen Austritt oder Ausschluss aus der EWU entschieden werden soll. Bei ei- nem möglichen freiwilligen Austritt eines Eurolandes liegt diese Entscheidung sicher- lich vor allem im Ermessen des betreffenden Staates. Doch diese Frage ist relevant, falls es mittelfristig zur Eröffnung eines Rechtswegs für einen EWU-Ausschluss kommt, und auch in dem Fall, dass die Einstellung von Hilfszahlungen wegen Re- formverweigerung zu einem Austritt oder faktischen Ausschluss führt (siehe Kapitel 3.1.2). 3.2.1 Entscheidung auf Basis von Austrittskriterien und Regelbindung? In Bezug auf den ersten Fall gibt es eine Reihe von Autoren, die Ausschlusskriterien und eine Form von Regelbindung fordern. Herdegen (1998, 9) schlägt vor, dass ein Mitgliedstaat aus der Währungsunion ausgeschlossen werden soll, wenn er hartnä- ckig die Budgetdisziplin nicht einhält. Barro (2012) hält es für sinnvoll, Länder auszu- schließen, die am wenigsten für die Währungsunion geeignet sind. Das könnte an- hand der fehlenden Fiskaldisziplin oder anderer ökonomischer Kennzahlen bewertet werden. Beide Autoren quantifizieren die Ausschlusskriterien nicht. Auf den ersten Blick spricht aus ordnungspolitischer Perspektive einiges für eine strikte Regelbindung, um einen möglichen Ausschluss glaubwürdig und so für die Wirtschaftsakteure kalkulierbar zu machen und, um letztlich auch die wirtschaftspoli- tische Disziplin der Euroländer zu stärken. Denn bei einer diskretionären Entschei- dung droht ein Zeitinkonsistenzproblem. Da ein Ausschluss die erwähnten ökonomi- sche Verwerfungen mit sich bringt, besteht die Gefahr, dass die entscheidungsbefug- ten politischen Akteure von der vorgezeichneten Entscheidung abweichen. Um eine hohe Glaubwürdigkeit der vorgezeichneten Entscheidung zu gewährleisten, wäre eine reine Regelbindung7 der diskretionären Entscheidung klar überlegen (Mankiw, 2006). Sie hat aber auch Nachteile. So können feste Regeln, falls sie ohne Ausnah- me gelten sollen, bei sehr außergewöhnlichen Situationen als fragwürdig angesehen werden und außer Kraft gesetzt werden. Zudem wäre ein EWU-Ausschluss eine so gravierende Entscheidung, dass realistischer Weise eine reine Regelbindung poli- tisch nicht verwirklichbar sein wird. Eine Zwischenlösung zwischen einer festen Re- gelbindung und einer reinen diskretionären Entscheidung kann die Zwischenschal- tung eines unabhängigen Expertengremiums8 sein, das Vorschläge für die Politik unterbreitet und so deren Handlungsspielraum einengt. 7 Die Diskussion um die Regelbindung kommt ursprünglich aus der Geldtheorie (Mankiw, 2012, 816 ff.). 8 Dieser Ansatz ist in der Geldpolitik weit verbreitet: Viele unabhängige Zentralbanken sind sehr erfolg- reich (Wyplosz, 2008, 176). Deswegen wurden in den letzten Jahren auch für die Fiskalpolitik unab-
  21. 21. 21 3.2.2 Vorschlag: Kombination von Expertenvotum und Politik‐Entscheidung Da der erste Fall eines vorgezeichneten Rechtswegs für einen Ausschluss derzeit noch nicht absehbar ist, sind Überlegungen zur Entscheidungsfindung bei einem möglichen faktischen Ausschluss anzustellen, wie er in Kapitel 3.1.2 auf zwei Weisen skizziert wurde. Hierbei spielen Elemente der in Kapitel 3.2.1 beschriebenen ord- nungspolitischen Überlegungen eine wichtige Rolle. So existiert mit der Troika aus IWF, EZB und EU-Kommission im Rahmen des Euro- Rettungsschirms ein Gremium, das zwar nicht vollständig unabhängig ist, seine Ent- scheidungen jedoch stark faktenbasiert trifft. Entscheidend ist somit die nur in Gren- zen dehnbare Bewertung der Troika über die Erfüllung eines Reformprogramms, das auf einem vertragsähnlichen Memorandum of Understanding basiert. Dieser Reform- vertrag ist vom hilfesuchenden Staat vor Leistung der ersten Hilfezahlungen zu un- terzeichnen. Die Entscheidung der Troika über eine mögliche substanzielle und an- haltende Nicht-Erfüllung eines Reformprogramms ist zwar eine qualitative und nicht quantitative Entscheidung. Es lässt sich jedoch eine gewisse Regelbindung einfüh- ren. So sollte vorgesehen werden, dass die Troika eine quantitative Reformerfül- lungsquote9 berechnet und regelmäßig publiziert. Bei Unterschreitung eines gewis- sen Schwellenwerts dieser Quote muss die Troika nach Meinung der Autoren in ei- nem Bericht bewerten, ob ein substanzieller Verstoß gegen das Reformprogramm vorliegt. Bei einer von der Troika festgestellten unzureichenden Reformerfüllung muss formell über die Einstellung der Hilfezahlungen entschieden werden. Letztlich wird diese Entscheidung realistischer Weise einem politischen Gremium obliegen. Üblicher- weise entscheidet der Ecofin-Rat der Finanzminister darüber. Aufgrund der Tragwei- te dieser Entscheidung und der drohenden Folge eines Ausschlusses ist auch denk- bar, dem Europäischen Rat diese Entscheidung zu überlassen. Bei einem substanzi- ellen Verstoß müssen die Hilfszahlungen nach Meinung der Autoren eingestellt wer- den. Der verpflichtende Bericht der Troika über einen substantiellen Verstoß gegen das Reformprogramm dient gegebenenfalls dazu, den diskretionären Handlungs- spielraum der Politik einzuschränken. Auch im Rahmen des in Kapitel 3.1.2. diskutierten Verfahrens zu einem faktischen Ausschluss kommt ein Element relativ weitgehender Unabhängigkeit und Regelbin- dung zum Tragen. Bei einem substantiellen Verstoß gegen die Reformvereinbarung sollte die EZB – als unabhängige Institution – die Bonitätsausnahmen bei der Akzep- tanz von Anleihen des betreffenden Landes als Refinanzierungssicherheit aufgeben, hängige Entscheidungsgremien vorgeschlagen, die sogenannten Fiskalpolitikräte (Eichengreen et al., 1999; Calmfors, 2003; Wyplosz, 2008). 9 Die Reformerfüllungsquote ist definiert als Anzahl der umgesetzten Reformen relativ zur Anzahl der geplanten Reformen, gegebenenfalls mit einer qualitativ festgelegten Gewichtung.
  22. 22. 22 was die weitere Zentralbankgeldversorgung des Landes deutlich erschweren und möglicherweise zu einem EWU-Austritt führen würde.10 Mit einem vorgelagerten Be- schluss der Troika, der eine unzureichende Reformerfüllung konstatiert, wird der Entscheidungsspielraum der EZB stark eingeschränkt und ähnelt einer qualitativen Regelbindung.11 Darüber hinaus ist bei einem grundsätzlichen Aufkündigen des Reformprogramms erwägenswert, die Versorgung der Geschäftsbanken des betreffenden Krisenlandes mit Zentralbankkrediten des Eurosystems grundsätzlich aufzugeben und dem betref- fenden Staat – nach Vorbild der Ausschlussregelungen des IWF– das Stimmrecht im EZB-Rat zu entziehen. Dies würde einen faktischen Ausschluss aus der Währungs- union bedeuten. Ein so gravierender Beschluss ist allerdings nicht durch eine unabhängige Institution wie die EZB denkbar, sondern müsste hinreichend demokratisch legitimiert sein. Grundsätzlich sollte die Entscheidung über die Einstellung der Zentralbankgeldver- sorgung durch den Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit erfolgen. Das würde zwar die Unabhängigkeit der EZB tangieren. Doch hier könnte man argumentieren, dass der Europäische Rat – ebenfalls ohne Zutun der EZB – über die Aufnahme ei- nes Landes in die EWU entscheidet. Wenn ein Aufnahmebeschluss durch den Euro- päischen Rat nötig ist, dann ist auch ein Ratsbeschluss über den faktischen Aus- schluss denkbar. Dabei ließe sich zunächst der politische Beschluss durch den Eu- ropäischen Rat über die Einstellung der Zentralbankgeldversorgung treffen. Im An- schluss an diesen faktischen Ausschluss wäre die Aufhebung des Stimmrechtes ein Beschluss, den der unabhängige EZB-Rat treffen kann. Diese Gedanken sind als Denkanstoß zu interpretieren, da die damit verbundenen Rechtsfragen hier nicht abschließend geklärt werden können. 3.3 Probleme der Einführung einer neuen Währung und von Alternativen 3.3.1 Probleme bei der Einführung einer neuen Währung Die Einführung einer neuen Währung ist eine große logistische Herausforderung. Es ist zwar denkbar, vor einer gut vorbereiteten Währungsumstellung ausreichend Mün- zen und Banknoten zu produzieren. Doch der Zeitbedarf hierfür ist erheblich: Bootle (2012) schätzt, dass beispielsweise Griechenland 375 Millionen neue Banknoten und 10 Mit Blick auf Griechenland hat die EZB bereits in entsprechender Weise reagiert und Anfang Januar 2015 die Verlängerung der Bonitätsausnahmen von einer Fortsetzung der Hilfs- und Reformprogramme von EFSF und IWF abhängig gemacht (finanzen.net, 2015). 11 Die Mitgliedschaft der EZB in der Troika weicht diese Konstruktion nicht nennenswert auf. Auch sind OMT- Käufe von Staatsleihen des betreffenden Staates, mit denen die EZB deren Bonität stützen könnte, bei unzu- reichender Reformerfüllung nicht realistisch.
  23. 23. 23 1,5 Milliarden neue Münzen benötigt. Die Produktionszeit würde seiner Schätzung nach mindestens einige Wochen betragen. Diese Schätzung erscheint recht optimis- tisch. Beispielsweise hat der Südsudan 2011 eine neue Währung eingeführt. Die pro- fessionelle Notendruckerei De La Rue führte den Druck durch und benötigte dafür sechs Monate. Könnte die Währungsumstellung geheim gehalten werden, um eine längere Zeit der Unsicherheit und Möglichkeiten zur Kapitalflucht zu begrenzen, wäre eine längere Produktionsphase möglich. Eine solche lückenlose Geheimhaltung ist jedoch ange- sichts der investigativen Medienlandschaft in Europa nur schwer vorstellbar. Gegen eine längere Vorlaufzeit bei einem Austritt spricht auch der im hier diskutierten Fall vermutlich recht plötzlich erfolgende Zusammenbruch der Währungsversorgung durch die EZB bei einer substanziellen und konstatierten Reformverweigerung. Daher stellt sich die Frage, ob es (gegebenenfalls temporäre) Alternativen zur Ein- führung einer neuen Währung gibt. Um die Funktionsfähigkeit dieser möglichen Al- ternativen zu gewährleisten, gilt es vor allem, die Akzeptanz bei der Bevölkerung möglichst weitgehend sicherzustellen. Diese hängt nicht zuletzt von einem Netzwer- keffekt ab (Stix, 2008, 12 ff.): So nutzen Menschen eine Fremdwährung umso stär- ker, je mehr sie deren Verbreitung beobachten.12 Eine wichtige Voraussetzung für die verbreitete Nutzung ist nachvollziehbarer Weise die wahrgenommene Fäl- schungssicherheit, die eng von der Papierqualität einer Alternativwährung abhängt. Das zeigen etwa Colacelli/Blackburn (2009, 18 f.) für das Beispiel von Argentinien in der Währungskrise in den Jahren 2002 und 2003, als sogenannte Créditos als Er- satzwährung in Tauschclubs verwendet wurden. War ein Créditos auf Papier mit schlechter Qualität gedruckt, sank dessen Nutzung signifikant. Ein weiterer Quali- tätsaspekt beeinflusste die Verbreitung: Falls ein Tauschclub auch andere Créditos akzeptierte – und folglich die Wahrscheinlichkeit von gefälschten Créditos höher war – sank die Wahrscheinlichkeit, Mitglied in einem Tauschclub zu sein. 3.3.2 Alternativen zur direkten Einführung einer neuen Währung Im Weiteren werden kurz einige mögliche Alternativen zur direkten Einführung einer neuen Währung dargestellt und diskutiert. Dabei lässt sich erneut auf historische Evidenz bei Währungsaustritten zurückgreifen, die in dieser Studie ausgewertet wur- de (Abbildung 2). Von den hier betrachteten 49 Ländern, die aus einer Währungsuni- on ausgeschieden sind, führten 30, also rund 61 Prozent, sofort eine neue Währung 12 Weiterhin hängt die Nutzung einer Zweitwährung signifikant positiv vom Einkommen, Bildungsstand und Alter ab. Überraschend ist, dass weder die Inflations- noch die Wechselkurserwartung die Wahr- scheinlichkeit beeinflusst, Fremdwährung zu halten (Stix, 2008, 12 ff.).
  24. 24. 24 ein. Rund 20 Prozent (zehn Länder) führten eine Parallelwährung ein und die restli- chen 19 Prozent (neun Länder) führten erst einmal Coupons ein. Abbildung 2: Art der Währungsdesintegration Angaben in Prozent Datengrundlage: 49 Austritte aus Währungsunionen seit dem Zweiten Weltkrieg Quelle: eigene Berechnung auf Basis der Übersicht zur Währungsdesintegration im Anhang Einführung einer Parallelwährung Die Vorschläge, eine Parallelwährung in der EWU einzuführen, sind vielfältig. Schus- ter (2012, 10 ff.) listet insgesamt 29 verschiedene Vorschläge einer Parallelwährung auf. Seither sind noch einige hinzugekommen (z. B. Barro, 2012; Hankel, 2013; McLeod, 2013). Die damit verfolgten Absichten umfassen auch die Ziele einer neu eingeführten Wäh- rung generell. So nennen 86 Prozent der von Schuster (2012, 10) untersuchten Vor- schläge den Grund, die Binnenkonjunktur zu fördern, die Importabhängigkeit zu ver- ringern und die Export- und Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Doch anders als bei einer neuen Währung bietet eine Parallelwährung theoretisch auf den ersten Blick einige Vorteile: So könnte möglicherweise eine langwierige einstimmige Änderung der EU-Verträge umgangen werden (Kapitel 3.1). Darüber hinaus wird die Möglich- keit gesehen, durch die Parallelwährung die negativen Folgen eines vollständigen EWU-Ausstiegs etwas zu mildern. Zudem, so die These der Befürworter, ließe sich die Zugehörigkeit zum Euro flexibel verändern, ohne endgültig austreten zu müssen. Diese Aspekte nennen 34 Prozent der Vorschläge.
  25. 25. 25 Es erscheint jedoch fraglich, wie weit diese Vorteile tatsächlich realisiert werden kön- nen. Denn viele der in Kapitel 2 aufgezeigten ökonomischen Folgen würden auch bei einer Parallelwährung auftreten, etwa eine Kapitalflucht und Probleme im Banken- system. Zudem stellt sich bei einer Parallelwährung auch die Frage der Akzeptanz – und damit der Verbreitung. Denn die Qualität der Banknoten und Münzen wird wegen der zeitlichen Probleme bei der Einführung nur relativ gering sein können. Beispiels- weise sehen rund 35 Prozent der Parallelwährungsvorschläge laut Schuster (2012, 12) eine Steuergutschrift oder vom Staat emittierte Schuldscheine vor – auch IOU genannt für „I owe you“. Inländer könnten dann diese Schuldscheine als Geldersatz verwenden, um damit zu bezahlen. Dabei dürfte allerdings ein besonderes Problem mit der fehlenden Fälschungssicherheit entstehen. Rund 28 Prozent der Vorschläge sehen vor, dass die neue Währung durch Umtausch von Euroguthaben und/oder Euro-Barbeständen in die Parallelwährung erfolgt. Mit Blick auf die Bargeldbestände wird es jedoch sehr schwer fallen, die Menschen zu einem freiwilligen Umtausch zu bewegen – zumal die Zahlung mit Euro-Banknoten weiter möglich bleibt. Darüber hinaus entscheiden natürlich auch die Erwartungen über die Wertentwick- lung einer Parallelwährung über deren Nutzung. Einführung von Coupons Coupons sind vorläufige Banknoten, die nicht die gleiche hohe Qualität wie endgülti- ge Banknoten aufweisen, aber immer noch hinreichend fälschungssicher sein sollen. Der große Vorteil ist, dass sie schneller herstellbar sind. Allerdings werden sie auf- grund der verbleibenden Fälschungsproblematik erfahrungsgemäß schlechter von der Bevölkerung angenommen, was die Verbreitung der neuen Währung stark beein- trächtigen würde. Coupons waren besonders in den Staaten der ehemaligen Rubelzone beliebt. Sie konnten vielfältige Formen annehmen. In Estland wurden zum Beispiel gedruckte Einkronenscheine als Coupons ausgegeben, um Fünfhundert- oder Tausendrubel- scheine zu ersetzen (Drēviņa et al., 2007, 13). In Litauen dienten ausgegebene Cou- pons nur dazu, bestimmte Güter kaufen zu können (Drēviņa et al., 2007, 28). In der Ukraine wurde der Lohn in Coupons parallel zu Rubel ausgezahlt. Im Laden wurden dann Produkte mit der gleichen Menge an Coupons und Rubel bezahlt, es kam also zu einer doppelten Bezahlung (Orlowski, 1993, 29). Coupons waren in allen neun Ländern nur Übergangsgeld, das dann nach maximal acht Jahren (im Fall von Weiß- russland) wieder abgeschafft und durch eine neue Währung ersetzt wurde. Meistens wurden die Coupons zwischen einem halben und zwei Jahren verwendet.
  26. 26. 26 Abstempeln von Banknoten der existierenden Währung Eine Alternative zur sofortigen Einführung der neuen Banknoten und Münzen ist das Abstempeln der sich im Umlauf befindlichen Banknoten (siehe etwa Dor, 2011, 5 ff.; Born et al., 2012, 32 ff.). So könnten alle neu von der nationalen Zentralbank in Um- lauf gebrachten Euro-Banknoten abgestempelt werden. Eine Lösung für Münzen ist dagegen technisch weniger einfach. Zudem stellt sich ein weiteres Problem. Es könnte zwar angeordnet werden, dass alle Banknoten mit der Länderkennung in den Tresoren der Geschäftsbanken abgestempelt werden.13 Allerdings wäre das Ab- stempeln sehr zeitaufwändig. Außerdem wird die Bevölkerung kaum dazu zu bewe- gen sein, die Euro-Noten zum Abstempeln abzuliefern, wenn sie eine Abwertung der „neuen Währung“ erwartet (Bootle, 2012, 42). Damit würde die Verbreitung der „neu- en Währung“ wohl deutlich eingeschränkt bleiben. Belassen der bestehenden Währung und Neuausgabe zu neuem Wechselkurs Eine weitere Möglichkeit besteht darin, Euro-Noten für eine Übergangszeit weiter als gesetzliches Zahlungsmittel zuzulassen bis die neue Währung eingeführt ist. Damit könnten die Bürger weiterhin Euro-Banknoten abheben, der abzuhebende Euro- Betrag würde dann aber auf Grundlage des neuen Wechselkurses berechnet wer- den. Die Bürger würden also so behandelt werden, als ob sie einen Fremdwäh- rungsbetrag abheben würden (Bootle, 2012, 44). Auch bei Lohnzahlungen könnte so verfahren werden. Doch bei dieser Vorgehensweise bleibt die Verbreitung der neuen „Währung“ noch begrenzter, weil sich am umlaufenden Bestand nichts ändern wür- de. Psychologisch gesehen wäre zudem zu bedenken, dass den Menschen der Kaufkraftverlust der „neuen Währung“ unmittelbar vor Augen geführt würde. Schließ- lich käme es zu zufälligen Ungleichheiten, weil Menschen mit hohen Bargeldbestän- den zeitweilig weniger von Kaufkraftverlusten betroffen wären. 3.3.3 Zwischenfazit: Alternativwährungen nicht überzeugend Insgesamt bleiben die aufgeführten Alternativen zur Einführung einer neuen Wäh- rung unbefriedigend. Sie können die Übergangsprobleme zu einer neuen Währung kaum nennenswert mindern. Sollte gleichwohl eine Übergangs- oder Parallelwährung gewählt werden, muss besonderes Augenmerk auf die möglichst hohe Qualität des Papiers und damit die Fälschungssicherheit gelegt werden – was aber wegen der Zeitknappheit nur eingeschränkt möglich sein wird. Für die Akzeptanz einer Währung wird aber vor allem wichtig sein, welche Wertentwicklung vermutet wird. Die für die Akzeptanz ebenfalls wichtige Wahrnehmung der Verbreitung einer alternativen Wäh- 13 Beispielsweise sind die von der griechischen Nationalbank emittierten Banknoten an dem Buchsta- ben Y auf der Banknote erkennbar. Allerdings zirkulieren auch viele dieser Banknoten außerhalb Griechenlands.
  27. 27. 27 rung lässt sich dadurch etwas verbessern, dass die Auszeichnung aller Preise in bei- den Währungen vorgeschrieben und eine großes Maß an Umwandlung bargeldloser Geldbestände gewählt wird (siehe Kapitel 3.4.3). Letztlich muss das Ziel aber blei- ben, die Banknoten und Münzen der neuen Währung so schnell wie möglich in Um- lauf zu bringen. 3.4 Sonstige Entscheidungsnotwendigkeiten 3.4.1 Wahl des neuen Wechselkursregimes Mit der Einführung einer neuen Währung muss auch das Verhältnis zu anderen Wäh- rungen bestimmt werden und damit vor allem das Wechselkursregime. Abbildung 3: Art des Währungsregimes Angaben in Prozent Datengrundlage: 49 Austritte aus Währungsunionen seit dem Zweiten Weltkrieg Quelle: eigene Berechnung auf Basis der Übersicht zur Währungsdesintegration im Anhang Auch hier ist interessant, auf die mit diesem Beitrag bereitgestellten deskriptiven Er- gebnisse zurückzugreifen (Abbildung 3). Bei den untersuchten 49 Ländern waren als anschließendes Währungsregime fixe Wechselkurse besonders beliebt. 15 Länder (und damit rund 31 Prozent) koppelten ihre neue Währung fest an eine andere. Da- nach rangiert ein flexibler Wechselkurs mit zehn Ländern oder 20 Prozent an zweiter Stelle der Beliebtheit, gefolgt von kontrolliertem Floaten mit 16 Prozent. Am unbelieb- testen war die Euroisierung, die vom Kosovo und Montenegro gewählt wurden (4 Prozent).
  28. 28. 28 Eine kurze Beurteilung dieser Alternativen für den Fall eines Euro-Austritts erscheint sinnvoll: Feste Wechselkurse (eventuell mit einer gewissen zulässigen Bandbreite) sollen den Wirtschaftssubjekten mehr Kalkulationssicherheit geben und gegebenenfalls auch als Stabilitätsanker dienen. Zudem liegt ein solcher Ansatz in der EU nahe, da auch das Europäische Währungssystem darauf beruht. Allerdings kann ein fester Wechselkurs auch erhebliche Probleme mit sich bringen, wenn die Fixierung als nicht mehr haltbar angesehen wird, etwa weil das Land aufgrund expansiver Geld- Fiskal-, oder Lohnpolitik an preislicher Wettbewerbsfähigkeit verloren hat. Wenn die Zentralbank in einem solchen Fall den Wechselkurs verteidigt (und der Kapitalver- kehr nicht eingeschränkt wird), droht die nationale Souveränität der Geldpolitik verlo- ren zu gehen. Denn zur Stützung der eigenen Währung muss sie am Devisenmarkt eigene Währung aufkaufen und wird so auf einen restriktiveren geldpolitischen Kurs gezwungen. Sollten die für den Aufkauf nötigen Devisenreserven als nicht ausrei- chend angesehen werden, kann es sogar zu Währungskrisen kommen, in deren Zu- ge oft zeitweilig eine übermäßig starke Abwertung realisiert wird. Für den Fall eines EWU-Austritts, der ja ‒ falls freiwillig gewählt ‒ das explizite Ziel einer größeren währungspolitischen Flexibilität verfolgt, erscheint daher zumindest anfänglich nur ein flexibles Wechselkursregime sinnvoll. Auch die Notwendigkeit einer anfänglichen Abwertung diktiert faktisch diese Wahl. Denn es wird eine Zeit lang dauern, bis sich ein neuer Wechselkurs eingependelt hat. Mittelfristig wird es von dem makroökonomischen Kurs des austretenden Landes relativ zu seinen wich- tigen Handelspartnern abhängen, ob eine festere Bindung (gegebenenfalls mit Bandbreiten) wieder möglich wird. 3.4.2 Einführung von Kapitalverkehrskontrollen Wie in Kapitel 2 erläutert kann es im Zuge eines Austritts oder Ausschlusses aus der EWU – oder auch bereits während einer Diskussion über diese Möglichkeit – zu ei- ner nennenswerten Kapitalflucht kommen, die für das betreffende Land ökonomisch sehr schädlich ist. In einem solchen Fall könnte es unumgänglich sein, den Kapital- verkehr zu beschränken. Laut Artikel 63 AEUV sind Kapitalverkehrskontrollen grund- sätzlich verboten, da die Kapitalverkehrsfreiheit zu den vier Grundfreiheiten gehört. Allerdings erlaubt Artikel 65 AEUV dann im Zuge einer Ausnahme „Maßnahmen zu ergreifen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt sind“. Das Beispiel Zyperns hat gezeigt, dass ein solcher Weg gangbar ist. Allerdings zeigt die Erfahrung, dass auch Kapitalverkehrskontrollen in der Regel re- levante ökonomische Nachteile mit sich bringen. So lassen sich Umgehungsversu- che nur unzureichend ausschließen. Zudem kann die Wirtschaftstätigkeit durch ver- ringerte Kapitalzuflüsse aus dem Ausland nennenswert gemindert werden.
  29. 29. 29 3.4.3 Ausmaß der Zwangsumstellung auf eine neue Währung Wichtig für die Akzeptanz einer neuen (oder alternativen) Währung ist, in welchem Umfang das Euro-Buchgeld und die Euro-Kredite zwangsweise auf die neue Wäh- rung umgestellt werden (siehe auch Kapitel 3.3.). Die Art der zwangsweisen Umstel- lung beeinflusst aber auch Verschuldungssituation wichtiger Wirtschaftsakteure. Das eine Extrem einer Zwangsumstellung ist, dass alle Euro-Guthaben und Euro- Kredite, die nach inländischem Recht geregelt sind, in die neue Währung umgewan- delt werden. Das andere Extrem ist, dass überhaupt keine Umwandlung erfolgt, in Zukunft aber alle neuen Kredit- und Kapitalanlageverträge sowie die Löhne in der neuen Währung ausbezahlt werden. Zwischen diesen beiden Polen sind vielfältige Vorschläge denkbar. Das folgende Beispiel kann veranschaulichen, welche Bilanz- und Verteilungswir- kungen mit unterschiedlichen Arten von zwangsweisen Währungsumstellungen ein- hergehen. Müssen die Geschäftsbanken die Refinanzierungskredite der Zentralbank ohne Umwandlung in Euro zurückzahlen, entsteht ihnen dann durch die Abwertung ein erheblicher Verlust, wenn die Kredite der Banken an die Realwirtschaft auf die neue Währung umgestellt werden. Falls die Refinanzierungskredite der Geschäfts- banken auch auf die neue Währung umgestellt werden, entsteht der Abschreibungs- bedarf bei der Zentralbank. Bootle (2012) analysiert in der derzeit fundiertesten Stu- die zu einem EWU-Austritt am Beispiel Griechenland, welche Konsequenzen eine Währungsumstellung für die einzelnen Akteure wie Banken, Unternehmen und Haushalte haben würde. In der Literatur existieren unterschiedliche Empfehlungen: So schlagen Dor (2011, 5 ff.) und Born et al. (2012, 32 ff.) vor, dass alle Verträge nach inländischem Recht (Schulden, Löhne, Renten, Mieten) auf die neue Währung umgestellt werden soll- ten.14 Dagegen fordert zum Beispiel Vieira (2012, 18) keine vollständige Umstellung und differenziert zwischen Löhnen, staatlichen Transferzahlungen, Bankkonten und Schulden sowie Kreditverträge, die an den EURIBOR-Zinssatz gebunden sind.15 Auch Bootle (2012) entwickelt (auf Basis der erwähnten Wirkungsanalyse einer Wäh- rungsumstellung auf unterschiedliche Sektoren) differenzierte Vorschläge dazu, wel- 14 Dor (2011, 5 ff.) fordert, alle Bankkonten von Inländern (aber nicht jene von Ausländern) umzustel- len (ebenso Bootle (2012)). Zudem soll der Staat ein Gesetz erlassen, dass alle Transaktionen in der neuen Währung zu erfolgen haben. 15 Löhne und staatliche Transfers sollten nach Vieira vollständig auf die neue Währung umgestellt werden. Bankguthaben und Bankschulden sollten in Euro weiterbestehen. Die Zentralbank sollte ei- nen neuen, lokalen EURIBOR berechnen, der aus den Kreditkosten im lokalen Bankenmarkt ermittelt wird. Alle bestehenden Kreditverträge, die auf den EURIBOR indexiert sind, werden auf den neuen, lokalen EURIBOR reindexiert. Solche Kreditverträge sind häufig im Interbankenmarkt der Eurozone anzutreffen und meist langfristig. Alle nicht aufgezählten Verträge sollten weiter auf Euro lauten, um langwierige Rechtstreitigkeiten zu vermeiden.
  30. 30. 30 che Verträge auf die neue Währung umgestellt werden sollten und welche nicht. Demnach sollten alle Nominalwerte auf die neue Währung umgestellt werden. Dies betrifft Löhne, Groß- und Einzelhandelspreise, Grundstückspreise, Aktienkurse, Bankguthaben, Bankschulden, Renten und Hypothekenkredite. Der Staat sollte ebenfalls alle seine Schulden auf die neue Währung umstellen, soweit dies nicht dadurch verhindert wird, dass Staatsanleihen nach ausländischem Recht ausgege- ben wurden. Allerdings sollte der Staat notleidende Banken und Unternehmen unter- stützen, die die Kredite in der neuen Währung nicht mehr zurückzahlen können, um zu viele Insolvenzen zu vermeiden. Die Autoren schließen sich den Vorschlägen von Bootle (2012) weitgehend an, ver- weisen aber auch auf die erheblichen Folgewirkungen für einzelne Wirtschaftsakteu- re, die Bootle ausführlich darstellt und die hier daher nicht weiter ausgeführt werden. Auch bei weiteren Details des Ablaufplans eines EWU-Austritts erscheinen die Vor- gaben von Bootle (2012) für einen Austritt über ein verlängertes Wochenende noch am ehesten geeignet.16 Es sei aber noch einmal betont, dass auch die beste Aus- trittsplanung gravierende ökonomische Verwerfungen im austretenden Land nicht verhindern kann. Zudem wird es in der Folgezeit Rechtsstreitigkeiten geben, welche Verträge nach inländischem und welche nach ausländischem Recht behandelt werden sollen. Das muss im Einzelfall von den Gerichten entschieden werden. Der Staat kann jedoch eine Liste von typischen Verträgen – geordnet nach inländischen und ausländischen Verträgen – veröffentlichen, um die Unsicherheit der Akteure und die Zahl der Rechtsstreitigkeiten zu verringern. Eine recht ausführliche Liste ist bei Dor (2011, 10 f.) zu finden. Proctor (2010, 18 f.) beschreibt die rechtlichen Probleme, ob ein Ver- trag inländischem oder ausländischem Recht zuzuordnen ist. Er beschreibt auch vie- le Beispielfälle, wie bestimmte Verträge zu behandeln sind. Fazit Die Parlamentswahl in Griechenland offenbart, dass die Europäische Währungsuni- on (EWU) kein fest umrissenes Verfahren hat, wie sie mit reformunwilligen Staaten im Hinblick auf die Hilfsprogramme des Euro-Rettungsschirms umgehen soll. Eng mit dieser Lücke im Regelwerk verbunden ist die Frage, ob ein Austritt oder Ausschluss aus der EWU eine gangbare Option sein kann. Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln spricht sich dafür aus, Zahlungen des Eu- ro-Rettungsschirms konsequent einzustellen, wenn ein Staat deutlich und nachhaltig gegen das mit einem Hilfspaket verbundene Reformprogramm verstößt. In diesem 16 Ausführlichen Anleitungen bis hin zu Ablaufplänen, wie ein Mitgliedstaat aus dem Euro- Währungsgebiet austreten kann, finden sich auch bei Dor (2011, 5 ff.) und Born et al. (2012, 32 ff.).
  31. 31. 31 Fall ist – als Ultima Ratio, aber auch nur dann – nicht auszuschließen, dass Reform- verweigerung und die Einstellung der Hilfszahlungen zu einem EWU-Austritt des Landes führen. Denn die Konditionalität von Hilfsprogrammen des Euro-Rettungs- schirms fungiert aus ordnungspolitischer Sicht als eine zentrale Säule der neu ge- schaffenen Krisenbekämpfungsarchitektur des Euroraums. Sie darf unter keinen Umständen aufgegeben oder nachhaltig gefährdet werden. Anderenfalls drohen massive Fehlanreize. Mit einem EWU-Austritt wären große ökonomische Risiken für das austretende Land verbunden, weil eine hohe Unsicherheit und die drohende starke Abwertung einer neuen Währung zu Kapitalflucht und zu Überschuldung vieler Wirtschaftsakteure und des Staates führen dürften und diese Effekte insgesamt im jeweiligen Land eine massive Banken- und Liquiditätskrise verursachen würden. Ordnungspolitisch kann die Drohkulisse eines solchen Krisenszenarios das Konditionalitätsprinzip stärken. Diese Studie entwickelt auf Basis der bestehenden Literatur einige wirtschaftspoliti- sche Empfehlungen, nicht zuletzt auch deshalb, um die drohenden gravierenden ökonomischen Probleme bei einem Austritt zumindest ein wenig zu mildern. Erstens wird gefordert, mittelfristig einen rechtlichen Weg für einen EWU-Austritt (ohne EU-Austritt) zu schaffen. Denn das Fehlen einer rechtlichen Regelung würde derzeit einen ungeordneten und daher ökonomisch noch schädlicheren Weg aus der EWU erzwingen. Zweitens sollte die Troika regelmäßig eine quantitative Reformerfül- lungsquote publizieren. Unterschreitet diese Quote einen bestimmten Wert, muss die Troika in einem qualitativen Bericht bewerten, ob ein substanzieller Verstoß gegen das Reformprogramm vorliegt. In diesem Fall muss auf politischer Ebene der EU entschieden werden, die Hilfszahlungen einzustellen. Drittens ist bei einer grundsätz- lichen Reformverweigerung zu erwägen, die Zentralbankgeldversorgung des betref- fenden Staates durch das Eurosystem grundsätzlich aufzugeben und dem betreffen- den Staat – nach Vorbild der Ausschlussregelungen des IWF– das Stimmrecht im EZB-Rat zu entziehen. Dies würde einen faktischen Ausschluss aus der Währungs- union bedeuten. Alternativen zur Einführung einer neuen Währung wie Coupons oder eine Parallel- währung werden als nicht überzeugende Maßnahmen zur nennenswerten Minderung der ökonomischen Probleme bei einem EWU-Austritt angesehen.
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