The VAT as an eco-tax instrument
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Implications and practicalities of differentiated VAT rates for economically "good" or "bad" goods, incl. clear recommendation for the Austrian and EU government to introduce differentiated VAT rates for goods with low "rebound effects", for example food. Organic food would be a perfect first step, as there is already a well-functioning licensing system in place.
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- 1. Seite 1 von 41 Die Mehrwertsteuer als umweltpolitisches Instrument Bachelorarbeit an der Wirtschaftsuniversität Wien von Philipp Stangl (# 0850932), betreut von Univ. Prof. Dr. Sigrid Stagl, Deputy Department Chair am Department für Sozioökonomie – Jänner 2015 In dieser Arbeit wird durchgehend die Bezeichnung „Mehrwertsteuer“, kurz „MwSt.“, verwendet, da diese in der einschlägigen Literatur üblich ist, auch wenn die in Österreich formell richtige Bezeichnung „Umsatzsteuer“ lautet. Auch wenn steuertheoretisch Unterschiede zwischen den Konzepten bestehen, so ist es für den Umfang dieser Arbeit methodisch ausreichend die Begriffe synonym zu verwenden.
- 2. Seite 2 von 41 Inhaltsverzeichnis EXECUTIVE SUMMARY 3 EINLEITUNG 4 HISTORIE UND MOTIVATION 4 AUFBAU DER ARBEIT 5 THEORETISCHER HINTERGRUND UND FORSCHUNGSFRAGE 5 ÜBERBLICK ZUM THEMA NACHHALTIGER KONSUM 6 DIE KONSUMENTEN-‐SOUVERÄNITÄT UND DIE INDIVIDUELLE NUTZENMAXIMIERUNG 6 DER „DESIRE-‐ACTION-‐GAP“ 7 „STRONG SUSTAINABLE CONSUMPTION“ VS. „WEAK SUSTAINABLE CONSUMPTION“ 8 ANALYSE DES BESTEHENDEN ÖKOSTEUERSYSTEMS 9 AKTUELLE ÜBERSICHT 9 INFORMATIONSBASIERTE MAßNAHMEN 9 MARKTBASIERTE MAßNAHMEN 12 FRÜHERE EVALUIERUNGEN 13 INTERNATIONALE BEISPIELE FÜR DAS MODELL DIFFERENZIERTER MWST.-‐SÄTZE 14 TSCHECHIEN 14 PORTUGAL 15 GROßBRITANNIEN 15 ANALOGIEN AUS ANDEREN STEUERARTEN 16 KONSUMSTEUERN AUF SCHÄDLICHE LEBENSMITTEL 16 TABAKSTEUERN 16 AKTUELLER STAND VAT IN DER EU UND UMSETZUNG IN ÖSTERREICH 17 LITERATURÜBERBLICK ZUM THEMA DIFFERENZIERTE MWST. 17 „PRO“-‐LITERATUR 17 „CONTRA“ LITERATUR 21 DISKUSSION 24 FALLBEISPIEL „BIO“ 29 BESCHREIBUNG DER FALLSTUDIE 29 QUANTITATIVE BETRACHTUNG 29 DISKUSSION DER VOR-‐ UND NACHTEILE 31 EVALUATION DER SZENARIEN 35 FAZIT FALLSTUDIE 36 SCHLUSSFOLGERUNGEN 37 ANHANG 38 ABBILDUNGSVERZEICHNIS 38 TABELLENVERZEICHNIS 38 LITERATURVERZEICHNIS 38
- 3. Seite 3 von 41 Executive Summary This study examines the question whether a regime of differentiated VAT-‐rates can steer society’s consumption patterns into a more sustainable direction. This is necessary since, as is presented in a wide range of evidence in this paper, current consumption patterns, especially in western industrialized societies, are unsustainable and will have, if unchanged, fatal consequences for society. The question is not an easy one to answer though, since there are several things to be considered, that point in opposing directions. On the one hand, the instrument seems to be highly effective regarding consumer behaviour since it directly influences price-‐levels, has a potential huge tax basis (if applied to several industries) and would influence consumers in addition to the price effect via the so-‐called „signalling-‐effect“. This effect means firstly that consumers will appreciate state-‐certified sustainable products in a currently confusing thicket of labels and certificates and secondly it will raise public awareness on sustainability as a whole. In addition, producers would be incentivised to invest in the development and production of sustainable products, since a reduced VAT rate gives such products an competitive advantage in the marketplace. On the other hand one needs to consider potentially countervailing effects of such a reform, the most prominent being the so-‐called „rebound-‐effect“. This effect happens for example when households increase their usage of a device after they bought an energy-‐ efficient variant or buy a bigger or stronger one right away – so that in the end the total energy consumption of the household could even be higher than before. This and many other effects explained in the study, such as the „Principal-‐Agent-‐Problem“ or the „Mixed-‐Supply-‐Problem“ make the concept of differentiated VAT rates appear less attractive and need to be taken into account in the design of the policy instrument. What is more, there are different tools for lawmakers at hand, that could reach ecological goals in some areas more effective and / or more efficient, for example the cap-‐and-‐trade system for CO2 emissions that is already in place in the European Union. However, as the case study on organic food in this paper shows, there are some industries, where the above mentioned problems appear minor and which are therefore especially appropriate for the concept of differentiated VAT rates. The study concludes: Yes, differentiated VAT rates are able to steer a society’s consumption patterns in a more sustainable direction, but only in certain areas, e.g. organic food. In other areas, especially in those with strong rebound effects such as the household appliances industry, other instruments seem to be more appropriate. The overall VAT-‐regime is governed on the EU level and therefore a European solution would be optimal. However, considering the recent debates on this topic at EU level, this seems unlikely. Therefore the Austrian government is called to use the flexibility given by the VAT directive to examine a lower VAT rate for organic food, according to scenario 3 in the case study of this paper (5% for organic food, while raising the rate for conventional food to 15%).
- 4. Seite 4 von 41 Einleitung Historie und Motivation Die Idee differenzierter MwST.-‐Sätzen wurde auf der höchsten europäischen Ebene von den Staatschefs von Frankreich, Nicolas Sarkozy, und Großbritannien, Gordon Brown, erstmals am 20. Juli 2007 in Paris aufgebracht. Sie baten die anderen EU-‐ Mitgliedsstaaten zu evaluieren, ob die Kommission aufgefordert werden soll, eine solche Reform zu prüfen, wobei als grüne Produkte energieeffiziente Autos, Glühlampen und andere Geräte sowie Isoliermaterial zählen sollten. Nach dem Vorschlag hätte für diese Produkte ein EU-‐weit einheitlicher reduzierter MwSt.-‐Satz von 5% eingeführt werden sollen, was dem damaligen Zeitgeist einer allgemeinen Harmonisierung der Mehrwehrsteuer entsprach (EURActiv, 2007). Viele Beobachter und insbesondere Vertreter der Industrie der erneuerbaren Energien haben darin auch eine Chance gesehen endlich die Ungleichheit zwischen konventioneller elektrischer Energie sowie Gas, die in vielen Mitgliedsstaaten aus verteilungspolitischen Gründen einen vergünstigten MwSt.-‐Satz genießen, und erneuerbaren Energien, die durch EU-‐Recht von vergünstigen Sätzen ausgeschlossen sind, herzustellen (EREC 2007). Beim Frühjahrsgipfel 2008 haben sich die Staats-‐ und Regierungschef schließlich darauf geeinigt, die Kommission tatsächlich mit der Prüfung dieses Konzepts zu beauftragen (EURActiv, 2008). Die Kommission hat daraufhin einige Studien zu dem Thema in Auftrag gegeben, unter anderem die unten zusammengefasste Studie „Reduced VAT for Environmentally Friendly Products“, durchgeführt vom Institut „Copenhagen Economics“. Die Idee wurde allerdings nicht umgesetzt. Zum Einen haben sich mehrere Studien explizit dagegen ausgesprochen, zum Anderen hat vorallem Deutschland offensiv dagegen lobbyiert. Bei der letzten großen Reform der Mehrwertsteuerrichtline (2009/47/EC), bei der vergünstigte MwSt.-‐Sätze für arbeitsintensive lokale Dienstleistungen eingeführt wurden, wurde das Konzept nicht mehr erwähnt. Ironischerweise hat im selben Jahr der Rat für nachhaltige Entwicklung der deutschen Bundesregierung die differenzierte Mehrwertsteuer „als eine interessante Option für den Konsum“ bezeichnet, vorallem auch, „da eine hohe Akzeptanz bei den Interessensvertretern anzunehmen sei“ (RNE 2009). Noch ein Jahr später hat ebenfalls eine deutsche Arbeitsgruppe – im Auftrag der deutschen Bundesregierung – in einer breit angelegten Studie zum Thema „Materialeffizienz und Ressourcenschonung“ das Thema differenzierter Mehrwertsteuersätze erneut aufgebracht und die Einführung für spezielle Anwendungsfelder explizit empfohlen. In einem weiteren Statement einer Lobbying-‐Organisation, GreenBudgetEurope (2011), in der unter anderem das ökosoziale Forum Österreich vertreten ist, wird im Jahr 2011 erneut die Einführung einer differenzierten MwSt. als ein Hauptinstrument einer ökologischen Steuerreform ins Spiel gebracht. Es lässt sich also erkennen, dass das Thema in den letzten Jahren äußerst intensiv diskutiert wurde, bis jetzt aber noch keine eindeutige und allgemein akzeptierte Schlussfolgerung gefunden worden ist.
- 5. Seite 5 von 41 Aufbau der Arbeit Diese Arbeit versucht nun – insbesondere angesichts der aktuell diskutierten Steuerreform in Österreich – die Erkenntnisse der wesentlichen Studien übersichtlich zusammenzutragen, kritisch zu diskutieren und daraus eine konkrete Empfehlung für die Umsetzung in Österreich abzuleiten. Zusätzlich wurde eine umfassende Literaturrecherche in den Bereichen nachhaltiger Konsum und Ökosteuern generell durchgeführt, um ein umfassenderes Bild abgeben zu können. Aus den genannten Bereichen werden in den folgenden Kapiteln relevante Informationen zusammengefasst wiedergegeben und evaluiert. Anschließend werden die Erkenntnisse aus der Literaturrecherche, insbesondere die Vor-‐ und Nachteile des Modells sowie die Umsetzbarkeit umfassend und ganzheitlich diskutiert. Zum besseren Verständnis wird eine Fallstudie für Österreich, die Einführung eines ermäßigten Satzes für BIO-‐Lebensmittel, erläutert und die praktische Umsetzbarkeit diskutiert. Schlussendlich soll in der Conclusio die Forschungsfrage, auf Basis der Analyse und der Diskussion, beantwortet werden. Theoretischer Hintergrund und Forschungsfrage Die problematischen Auswirkungen des aktuellen globalen Wirtschaftssystems auf die Umwelt sind allgegenwärtig und unbestritten. Der wissenschaftliche Konsens bei dem Thema ist mittlerweile, dass der Konsum der wesentliche Haupttreiber gravierender sozialer und ökologischer Probleme ist und damit auch der Hauptansatzpunkt für eine nachhaltige Entwicklung (Hansen, Schrader 1997). Nachhaltigkeit muss sich in diesem Kontext zwar grundsätzlich immer auf die drei Säulen „Ökologie“, „Soziales“ und „Ökonomie“ beziehen, in dieser Arbeit soll aber auf die „Ökologie“ fokussiert werden. Eines der Grundprobleme ist, dass bei der Produktion vieler Waren und Dienstleistungen negative Externalitäten entstehen, die sich allerdings nicht in direkten monetären Kosten niederschlagen. Dadurch zahlen die Konsumenten in diesen Fällen nicht die realen Kosten ihres Konsums – oder anders gesagt: nicht nachhaltig hergestellte Produkte sind oftmals „zu billig“. Nachhaltig hergestellte Produkte, bei denen (zB aufgrund anderer Produktionsverfahren) solche negativen Externalitäten nicht auftreten, sind demgegenüber oftmals „zu teuer“. Die Beurteilung ob Preise „zu billig“ oder „zu teuer“ sind, unterliegt einer Vielzahl von Kriterien, wovon eines der Wettbewerb der Produkte untereinander ist. Nachdem nicht nachhaltige Produkte durch die Nichteinberechnung der negativen Externalitäten in der Regel günstiger sind als nachhaltige Produkte, haben diese einen unfairen Wettbewerbsvorteil. Nach Hansen und Schrader (1997) haben diese negativen Externalitäten ein Ausmaß erreicht bei dem die gesamte Ökologie auf dem Planeten Erde und somit auch die gesamte Menschheit gefährdet sind. Aufgrund der genannten Punkte besteht eine hohe Dringlichkeit Programme und Legislative zu entwickeln, die den Konsum auf ein stabiles, nachhaltiges Level bringen (Michaelis, 2000). Aufgrund des enormen Einflusses welche die qualitative und
- 6. Seite 6 von 41 quantitative Ausgestaltung des Konsums innerhalb einer Gesellschaft auf die Umwelt hat, muss der Konsum einer der zentralen Punkte für die Ausgestaltung der Gesetzgebung in Richtung einer nachhaltigen Wirtschaftsordnung sein (Cohen, Murphy, 2001). Fuchs und Lorek (2005) evaluieren in einer Studie die Ergebnisse der diversen internationalen Klimakonferenzen der vergangenen 20 Jahre und stellen den beteiligten internationalen Organisationen ein eher schlechtes Zeugnis aus, da es den Nationalstaaten an Kompromissfähigkeit fehlt. Ihre Schlussfolgerung ist, dass es eine Stärkung der NGOs braucht. Man könnte aber wohl aus der Schwäche der inter-‐ govermentalen Legislative genauso gut folgern, dass es Initiativen auf nationalstaatlicher Ebene braucht. In Bezug auf den oben beschriebenen Wettbewerbsvorteil von nicht nachhaltigen Produkten würde es also Sinn machen, wenn eine solche Initiative versuchen würde, diesen Wettbewerbsvorteil auszugleichen oder zumindestens zu minimieren. Da sich jedoch sowohl die Bepreisung von negativen Externalitäten als auch die Benachteiligung aller nicht nachhaltigen Produkte in der Praxis wohl als schwierig erweisen würden, bietet sich eine Bevorzugung von nachhaltig hergestellten Produkten (Gütern und Dienstleistungen) auf freiwilliger und pro-‐aktiver Basis an („PULL“, zB mittels Zertifizierungen). In dieser Arbeit soll untersucht werden, ob sich die Mehrwertsteuer als Instrument für die Umsetzung einer solchen Bevorzugung nachhaltiger Produkte eignen würde. Die Forschungsfrage wurde daher wie folgt festgelegt: „Kann durch ein differenzierendes Mehrwertsteuerregime das gesellschaftliche Konsumverhalten wirkungsvoll nachhaltiger gestaltet werden?“ Überblick zum Thema Nachhaltiger Konsum Wie bereits öfter erwähnt ist die moderne Konsumgesellschaft der Haupttreiber der Umweltschädigung (Wilk, 2002) und muss somit einer der Hauptansatzpunkte für Veränderung sein. Dabei müssen sowohl die direkten Auswirkungen von Konsum, also zB das Verwenden eines privaten PKWs, das Konsumieren von Lebensmitteln etc. sowie die indirekten, etwas versteckteren, Auswirkungen des Konsums, wie zB Rohstoffgewinnung in Minen, Transport oder Abfallwirtschaft berücksichtigt werden. Aufgrund der vorherrschenden Ungleichverteilung in der Welt, müssen vorallem die westlichen Konsumenten und deren Lebensstil betrachtet werden, da deren Pro-‐Kopf-‐ Konsumlevels die der weniger entwickelten Nationen um ein Vielfaches übersteigen. Im Folgenden sollen einige grundlegende Aspekte im Rahmen der Diskussion rund um nachhaltigen Konsum erklärt werden. Die Konsumenten-‐Souveränität und die individuelle Nutzenmaximierung Das Konzept der individuellen Nutzenmaximierung, als Resultat der Souveränität der Konsumenten, stellt eine der zentralen Thesen der klassischen Ökonomie und der liberalen Marktwirtschaft dar, mit der unter anderem die „unsichtbare Hand des Marktes“ erklärt wird, da eine Vielzahl von nutzenmaximierenden Marktteilnehmern durch ihre Konsumentscheidungen den Markt steuern. Hansen und Schrader (1997) beschreiben allerdings einige praktische Schwierigkeiten, die dieses Konzept im heutigen Wirtschaftsleben mit sich bringt.
- 7. Seite 7 von 41 Zum einen ist es fraglich, ob ein Konsument in der heutigen hochkomplexen Wirtschaftswelt überhaupt in der Lage wäre, seinen Nutzen zu maximieren, da dieser erstens mit wesentlichen Informationsdefiziten konfrontiert und zweitens durch die allgegenwärtige Werbung stark beeinflusst ist. Zum anderen ist das Konzept insofern problematisch, da es den Konsumenten darauf reduziert seinen individuellen Nutzen zu maximieren. Der Mensch mag als Bürger um das Allgemeinwohl besorgt sein, als Konsument hat er aber demnach egoistisch zu sein, sonst würde ja der, sich selbst regulierende, Marktmechanismus versagen. Genau durch das oben beschriebene Phänomen, dass der Konsument durch seine täglichen Konsumentscheidungen letztendlich die Produktion der Güter und Dienstleistungen bestimmt, muss der Konsument aber eine gewisse Verantwortung dafür, wie die Güter produziert werden, akzeptieren. Sobald diese Verantwortung ins Spiel gebracht wird, wäre es allerdings unmoralisch nur noch seinen eigenen Nutzen zu maximieren – wobei unmoralisch in diesem Zusammenhang als „nicht Kant’s kategorischem Imperativ entsprechend“ definiert werden soll. Hansen und Schrader (1997) schließen daraus also, dass der Konsument jedenfalls eine Verantwortung trägt und somit eine moralische Verpflichtung seine Konsumentscheidungen auch an Nachhaltigkeitskriterien auszurichten. Umgekehrt müssen allerdings die Regierungen und auch die Unternehmen durch Bereitstellung entsprechender Informationen und dem Anbieten entsprechender Produkte und Dienstleistungen die Rahmenbedingungen schaffen, die es dem Konsumenten erlauben, nachhaltig zu konsumieren. Der „Desire-‐Action-‐Gap“ Ein interessanter Aspekt in der Diskussion um nachhaltigen Konsum ist jener, dass Konsumenten bei Befragungen regelmäßig weitaus höhere Ambitionen für nachhaltigen Konsum zeigen, als es den tatsächlichen Konsumgepflogenheiten entspricht. Dies zeigt dass es offenbar deutliche Barrieren gibt, tatsächlich so nachhaltig zu konsumieren wie das gewünscht ist (Lorek und Fuchs 2013). Natürlich muss hierzu gesagt werden, dass diese Barriere in vielen Fällen bei den Konsumenten selbst liegt und zum Beispiel einfach ein hohes Komfortbedürfnis ist, welches den Konsumenten zB von einem weniger intensiven Gebrauch des privaten PKW abhält. Nichtsdestotrotz, so wird oft argumentiert, gibt es auch systemimmanente Anreize für einen nicht nachhaltigen Lebensstil in der heutigen Konsumgesellschaft, welche möglichst abgebaut werden sollten. Dies kann auch dadurch erklärt werden, dass Konsum kein individuelles Phänomen ist, sondern immer im gesellschaftlichen Kontext gesehen werden muss. Soziale Prozesse spielen eine wesentliche determinierende Rolle für den Konsum einer Gesellschaft (Briceno und Stagl, 2006). Weiters bestimmen Faktoren wie die urbane Struktur (zB amerikanische Vorstadtsiedlungen), die vorherrschenden Arbeitsrealitäten und auch die typischen Alltagsaktivitäten einer Gesellschaft die Struktur des Konsums derselben (Sanne 2002). Nach Sanne (2002) wäre es notwendig, dass die Menschen die vorherrschenden Konsumlevels aus einer holistischen Sicht eines Bürgers und nicht aus der Sicht des
- 8. Seite 8 von 41 Konsumenten betrachten, um kritisch reflektieren zu können und schließlich Wege zu finden, tatsächlich die erwünschten, nachhaltigeren Konsumlevels zu erreichen. Diese Konsumlevels, die dann gesamtgesellschaftlich optimal sind, werden nämlich mit großer Sicherheit den Interessen des einzelnen Konsumenten widersprechen. Der von National Geographic herausgegebene Greendex Index 2010 (National Geographic 2010) listet unter anderem die folgenden Hindernisse auf, warum Konsumenten nicht nachhaltig handeln (in Klammer die Prozentzahl jener, die die Antwortmöglichkeit angegeben haben): -‐ Unternehmen machen falsche Angaben über ihre Aktivitäten / Angst vor „Greenwashing“ (44%) -‐ Individuelle Aktivitäten machen ohne Unterstützung von Regierungen und Unternehmen keinen Sinn (40%) -‐ Die anderen Bewohner meines Landes machen auch noch nichts (34%) -‐ Die Bewohner anderer Ländern machen auch noch nichts (34%) -‐ Es kostet zu viel Geld nachhaltig zu leben (31%) -‐ Es gibt zu wenig umweltfreundliche Alternativen (26%) -‐ Ich habe zu wenig Informationen über nachhaltigen Konsum (25%) -‐ Ich bin verwirrt von zu viel verfügbarer Information (22%) -‐ Es ist zu unbequem nachhaltig zu leben (20%) -‐ Die Umweltprobleme werden übertrieben und sind eigentlich gar nicht so schlimm (19%) „Strong Sustainable Consumption“ vs. „Weak Sustainable Consumption“ Die Konzepte von „starkem“ und „schwachem“ nachhaltigen Konsum unterscheiden sich insofern, als dass bei ersterem davon ausgegangen wird, dass eine signifikante quantitative Reduktion der Konsumlevels notwendig ist um ein nachhaltiges Konsumlevel zu erreichen, während beim zweiten Ansatz die Idee ist, dass nicht notwendigerweise weniger sondern besser konsumiert werden soll. Der erste Ansatz findet sich unter anderem auch in der „De-‐Growth“-‐Debatte wieder, wo eine Wirtschaft ohne Wachstum bzw. sogar mit „Negativ-‐Wachstum“ diskutiert wird. Lorek und Fuchs (2011) argumentieren in einem Essay der sich dem Thema aus unterschiedlichen Richtungen nähert, dass die Politik, die sich in der Vergangenheit auf den weniger radikalen Ansatz der „weak sustainable consumption“ gestützt hat umdenken muss, und sich in Richtung „strong sustainable consumption“ zu orientieren hat, wenn eine tatsächliche Änderung hin zu einer nachhaltigen Wirtschaftsweise geschafft werden soll. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass marktbasierte Instrumente, insbesondere Subventionen wie ein ermäßigter MwSt.-‐Satz, sich innerhalb des bestehenden Markt-‐ und Wachstumsparadigmas bewegen und somit automatisch eher eine „weak sustainable consumption“-‐Ausrichtung haben. Auch wenn nun Lorek und Fuchs mit ihrem grundsätzlichen Fokus auf „strong sustainable consumption“ Recht haben, ist es meiner Meinung nach angemessen und wichtig, solange mit „schwachen“ Methoden zu arbeiten, bis ein gesellschaftlicher Konsens für „starke“ Methoden gefunden werden konnte, was momentan noch in weiter Ferne scheint. Ein wichtiger Effekt, der auch oft als Gegenargument gegen das Verlassen auf technologischen Fortschritt gebracht wird, ist der sogenannte Reboundeffekt. Hierbei bewirkt eine technologische Verbesserung eines Produkts (zB weniger Verbrauch bei
- 9. Seite 9 von 41 einem PKW) eine Verhaltensänderung des Benutzers in Richtung intensiverer Nutzung – mit dem Resultat, dass im Endeffekt in absoluten Zahlen mehr Energie verbraucht wird als zuvor. Dieser Effekt ist real und wurde in mehreren Zusammenhängen nachgewiesen, wie später im Literaturteil ersichtlich. Analyse des bestehenden Ökosteuersystems Aktuelle Übersicht In Anlehnung an Lorek et al. (2008) haben Regierungen im Wesentlichen drei Arten von Werkzeugen zur Umsetzung von umweltpolitischen Zielen zur Verfügung: (1) informationsbezogene, (2) marktbezogene und (3) regulatorische Werkzeuge. Das wesentlichste Argument für marktbezogene Instrumente in der Umweltpolitik (im Wesentlichen Steuern, Förderungen und Handelssysteme) ist die höhere ökonomische Effizienz gegenüber regulatorischen Instrumenten wie zB Quoten, Verboten oder Mindeststandards. Durch das Preissignal, das marktbezogene Instrumente aussenden, werden die Marktteilnehmer ihre Emissionen soweit reduzieren, bis die Grenzreduktionskosten dem „Marktpreis“ (in welcher Form auch immer) entsprechen. Sogenannte „cap-‐and-‐trade“-‐Handelssysteme haben den zusätzlichen Vorteil, dass das politisch gewünschte Gesamtaufkommen der Emissionen (theoretisch) nicht überschritten werden kann und die volkswirtschaftlichen Kosten um zu diesem Niveau zu kommen optimal, also zu den geringsten Gesamtkosten, aufgeteilt werden (Kosonen et al. 2010). Das europäische Emissionshandelssystem ist ein solches „cap-‐and-‐trade“-‐ System. Ein weiteres Argument für Steuern ist, dass negative Externalitäten, also umweltschädigende Effekte für die der Verursacher nicht direkt bezahlen muss, internalisiert, also eingepreist, werden. Schlussendlich darf auch der Einkommenseffekt für den Staat nicht vergessen werden, welcher Raum für Steuerentlastungen an anderer Stelle bietet. Informationsbasierte Werkzeuge werden oftmals als notwendige Ergänzung zu marktbasierten Instrumenten gesehen (Reisch et al., 2011). Im Folgenden sollen informationsbasierte und marktbasierte Maßnahmen in Österreich und Europa beleuchtet und kritisch evaluiert werden. Regulatorische Maßnahmen sollen ausgelassen werden, da sie aufgrund der oben beschriebenen Effizienzprobleme nur in sehr extremen und spezifischen Fällen zum Einsatz kommen und daher im Rahmen dieser Arbeit nicht von Relevanz sind. Informationsbasierte Maßnahmen Als wesentliche Beispiele für informationsbasierte Maßnahmen auf europäischer Ebene gelten zB das europäische BIO Label, die Richtlinien für verpflichtende Verbrauchsinformationen von PKW, oder auch die standardisierte Kennzeichnung der Energieeffizienz von Haushaltsmaschinen.
- 10. Seite 10 von 41 Das System der europäischen Bio Zertifizierung, definiert in der EU-‐weit einheitlich und unmittelbar anzuwendenden EU-‐Verordnung „Council Regulation (EC) No 2092/91“, funktioniert über privatwirtschaftliche Zertifizierungsagenturen („Öko-‐ Kontrollstellen“), die sich jeweils wieder bei einer staatlichen Meta-‐Zertifizierungsstelle (in Österreich das Bundesministerium für Wirtschaft) zertifizieren lassen müssen. Unternehmen die sich zertifizieren lassen wollen, können zwischen den verschiedenen Anbietern wählen und müssen nun regelmäßig als Produzent die biologische Herstellung bzw. als Händler den lückenlos dokumentierten Warenfluss der biologischen Produkte nachweisen. Zusammengesetzte Produkte dürfen dann als „bio“ gelten, wenn deren Bestandteile selbst zu mindestens 95% „bio“ sind. Durch das privatwirtschaftliche System inkl. Wettbewerb zwischen den Zertifizierungsstellen wird eine große Effizienz mit wenig Bürokratie gewährleistet, andererseits entsteht auch eine implizite Korruptionsgefahr (Jahn et al., 2005). Der Begriff „Bio“ ist europaweit gesetzlich geschützt und darf im kommerziellen Bereich nur von Unternehmen verwendet werden, die das entsprechende Zertifikat halten – dies gilt auch für importierte Produkte. Durch das Zertifikat erhält man auch das Recht, das Bio-‐Siegel der europäischen Union zu verwenden. Lorek et al. (2008) argumentieren, dass der im europäischen Vergleich hohe Marktanteil von BIO Produkten in Österreich unter anderem darauf zurückzuführen ist, dass Produkte mit dem einheitlichen europäischen BIO Logo schon relativ lange im Lebensmitteleinzelhandel verfügbar sind. In einer umfassenden Evaluation der Umsetzung der BIO Zertifizierung in Österreich stellen Darnhofer und Vogl (2002) ein grundsätzliches gutes Zeugnis aus, wobei sie bei folgenden Punkten noch Verbesserungsbedarf erkennen: Die weitere Harmonisierung der Kriterienkataloge und Strafbestimmungen zwischen den Zertifizierungsagenturen; verbesserte Kommunikation zwischen jenen Institutionen des Bundes und der Bundesländer die mit der Durchführung und Überwachung der EU-‐Verordnung betraut sind und noch strengere Kontrollen in ausgewählten Bereichen. Außerdem wird die Einführung einer zentralen Datenbank zur Verbesserung der Transparenz vorgeschlagen. Auch Czarnezki (2011) sieht das EU Zertifizierungsschema grundsätzliches positiv, vorallem im Vergleich mit dem amerikanischen Pendant. Er hebt die holistische Sichtweise hervor, die neben den klassischen ökologischen Landwirtschaftskriterien auch Kriterien im Bereich Tierwohl, Biodiversität und erneuerbarer Energie beinhaltet. Eine weitere nennenswerte informationsbasierte Maßnahme auf europäischer Ebene ist die verpflichtende Kennzeichnung der Energieeffizienz für Haushaltsmaschinen, welche bereits Ende der 1990 Jahre eingeführt wurde. Die letzte Reform mit einer Anpassung der Klassen an die aktuellsten technischen Möglichkeiten wurde im Jahr 2010 mit der EU-‐Rahmenrichtlinie 2010/30/EU durchgeführt. Abbildung 1: Bio-‐Siegel der Europäischen Union
- 11. Seite 11 von 41 Die Haushaltsgeräte werden je nach Typ in bis zu 7 Klassen eingeteilt. Aus verschiedenen Gründen wurde entschieden, die Skalen zwischen den Geräten nicht anzugleichen, so dass zB bei Backöfen „A“ die energieeffizienteste Stufe ist, bei Waschmaschinen allerdings „A+++“. Rein „A“ wäre bei Waschmaschinen nur die viertbeste Stufe. Dies trägt sicherlich nicht zur Vereinfachung des Konzepts bei. Für die folgenden Geräte gibt es eine Kennzeichnungs-‐ Verpflichtung mittels genormten EU-‐Label (siehe Abbildung 2): • Backöfen • Dunstabzugshauben (in Planung; noch nicht in Kraft) • Fernseher • Geschirrspüler • Herde / Kochfelder (in Planung; noch nicht in Kraft) • Kühl-‐ und Gefriergeräte • Staubsauger • Wäschetrockner • Waschmaschinen • Waschtrockner Der wesentliche Unterschied zum Bio-‐Zertifizierungssystem ist, dass hier allein der Hersteller bzw. Importeur für die Richtigkeit der Daten verantwortlich ist – es gibt keinen Zertifizierungsprozess. Der Händler hat das Label gut sichtbar anzubringen. Außerdem gilt grundsätzlich dass auch beim Bewerben des Produktes die Energieeffizienzinformationen dem Kunden zur Verfügung stehen müssen. Dieses System der Selbstkontrolle kann bei Haushaltsgeräten im Wesentlichen deshalb funktionieren, da es (zB im Vergleich zur ökologischen Landwirtschaft) nur eine sehr überschaubare Anzahl an Herstellern gibt, die großteils vom positiven Image ihrer Marke abhängig sind. Der Schaden eines Imageverlusts, sollte ein falsches Labelling aufgedeckt werden, ist also potenziell sehr hoch und sollte daher in der Theorie zu hoher Compliance führen. Aktuell findet jedoch auf europäischer Ebene eine Diskussion über eine grundlegende Reform des Systems der EU-‐Energieeffizienzkennzeichnung statt. Nähere Informationen zum aktuellen System bei ZVEI (2013). In Österreich ist im Zusammenhang mit informationsbasierten Maßnahmen vorallem das AMA Gütesiegel, der Agrarmarkt Austria, zu nennen, das nach eigenen Angaben einerseits ökologische Standards über den gesetzlichen Mindestanforderungen, inklusive regelmäßiger Prüfungen, sicherstellt, andererseits werden durch das Fördern von lokalem bzw. zumindestens nationalem Konsum CO2-‐intensive Transportwege verhindert. Durch hohe Werbeausgaben, finanziert durch öffentliche Gelder, hatte das AMA Gütesiegel im Jahr 2011 eine spontane (ohne Vorlage des Logos) Bekanntheit von Abbildung 2: EU-‐ Energieeffizienzlabel
- 12. Seite 12 von 41 46% sowie eine gestützte Bekanntheit (nach Vorlage des Logos) von 98% in Österreich (AMA 2011). Das AMA Gütesiegel steht aber seit Jahren unter massiver Kritik diverser Natur-‐ sowie Tierschutzorganisationen. Die Hauptkritikpunkte sind einerseits die starke Bewerbung von Fleischkonsum mit öffentlichen Geldern, obwohl Fleischkonsum nachgewiesenermaßen eine massive Belastung für das Klima darstellt, sowie andererseits die angebliche Täuschung der Konsumenten durch zu positive Darstellung der mit dem Gütesiegel versehenen Produkte. So werden zur Bewerbung regelmäßig Tiere auf grünen Wiesen dargestellt, obwohl die Massentierhaltung die Regel darstellt und bei einer Erhebung der Tierschutzorganisation „Verein gegen Tierfabriken“ im Jahr 2012 teils sogar massive Unterschreitungen der gesetzlichen Mindeststandards festgestellt und bei den Behörden angezeigt wurden (VgT 2012). Die NGO Global 2000 (2011) kritisiert außerdem, dass Fleisch, welches das AMA Gütesiegel trägt, zu einem großen Teil von mit importiertem, genmanipuliertem Soja gefütterten Tieren stammt -‐ die „feel-‐good“-‐Werbeline der AMA, die diesen Umstand nie erwähnt, würde somit vorsätzlich versuchen den Konsumenten zu täuschen. Auch in einer parlamentarischen Diskussion im Konsumentenausschuss vom 12.12.2012 (Österreichisches Parlament, 2012) stand das System des AMA Gütesiegels unter massiver Kritik sämtlicher Oppositionsparteien. Während das europäische Bio Logo also eher als ein Positivbeispiel staatlicher Zertifizierung angesehen werden kann, so muss das AMA Gütesiegel eher als ein Negativbeispiel betrachtet werden. Weitere bekannte Beispiele für Zertifizierung sind das MSC (Marine Stewardship Council) Siegel für nachhaltigen Fischfang, das FSC (Forest Stewardship Council) Siegel für nachhaltige Forstwirtschaft und das Fairtrade Siegel für nachhaltigen internationalen Handel. Im Lebensmittelbereich finden sich neben den genannten eine Unzahl weiterer Zertifizierungen von staatlichen und privaten Zertifizierungsstellen, die bekanntesten davon sind ISO 9001, GlobalGAP, Demeter, IFS (International Food Standard) sowie BRC Global Standard. Diese Zertifikate haben jeweils unterschiedlichen Adressaten, Anwendungsbereiche, geografische Ausbreitungen und natürlich unterschiedlich strenge Kriterien. Sie seien nur der Vollständigkeit halber erwähnt – weitere Informationen finden sich bei Gawron und Theuvsen (2008). Marktbasierte Maßnahmen Die umfangreichste marktbasierte Maßnahme auf EU Ebene ist das Europäische Emissionshandelssystem für CO2 Emissionen. In Bezug auf die Fallstudie im späteren Verlauf dieser Arbeit soll im Folgenden aber auch auf die EU-‐Subventionen im Landwirtschaftsbereich eingegangen werden. Durch das „Europe Emissions Trading Scheme“ (EETS), das europäische Emissionshandelssystem für CO2 Emissionen, werden seit 2005 die CO2 Emissionen der Stromerzeugung und einiger Schlüsselindustrien innerhalb der EU auf ein behördlich Abbildung 3: AMA Gütesiegel
- 13. Seite 13 von 41 festgesetztes Maximum reguliert. Innerhalb dieses Rahmens können sogenannten „allowances“, also Emissionserlaubnisse gehandelt werden. Das Ziel ist, dass der freie Markt reguliert, wo es am ökonomischsten ist, CO2 einzusparen (Ellerman et al., 2007). Offenbar funktioniert dieses theoretisch saubere Konzept in der Praxis jedoch nicht immer optimal. So ist beispielsweise durch ein Überangebot an „allowances“ der Marktpreis bereits mehrere Male auf praktisch Null gefallen (zB im September 2007: EUR 0,10 statt der angestrebten EUR 20 plus), womit logischerweise kein Anreiz mehr zum Energiesparen gegeben war (Caney et al., 2011). Die Europäische Kommission möchte das System durch eine stetige Verringerung der verfügbaren „allowances“ sowie durch die Integration weiterer Wirtschaftsbereiche bzw. sogar weiterer Länder (wie zum Beispiel Australien) optimieren. Die Agrarpolitik der europäischen Union („Common Agricultural Policy“, kurz „CAP“), seit jeher ein wichtiger Eckpfeiler europäischer Politik, hatte bis zum Jahr 1992 die Unterstützung der Landwirtschaft auf Produktbasis als Ziel. Mit der Reform der Europäischen Agrarpolitik 1992 (EC Regulation 2078/92) wurde der Fokus auf die Unterstützung der Produzenten gelegt, vorrangig durch Direktzahlungen. Ein wesentlicher Teil davon waren ab dann Subventionen zur Unterstützung von Landwirten bei der Umstellung auf biologische Landwirtschaft. Dies hat seitdem dazu beigetragen, dass in der EU mittlerweile (2012) 10 Millionen Hektar Land biologisch bewirtschaftet werden – dies ist zwar fast eine Verdopplung der Hektarzahl seit 2003, entspricht aber immer noch nur einem sehr kleinen Anteil von 5,6%. Österreich gilt dabei als Bio-‐Vorreiter mit einem Bio-‐Anteil von knapp 20% an der Gesamtfläche und rund 22.000 Bio-‐Betrieben (Fibl & IFOAM 2014). Nach einer Studie von Padel, Lampkin und Foster (1999) sind die Voraussetzungen für das starke Wachstum in Österreich unter anderem die hohen Levels an Direktzahlungen für biologische Landwirtschaftsbetriebe, gleichzeitig aber auch indirekte Instrumente wie Unterstützung bei Prozessoptimierung und Marketingaktivitäten, Zertifizierung und Informationsbeschaffung. Bei aller Kritik muss doch zumindestens für Österreich eine gewisse Effektivität der Maßnahmen anerkannt werden. Frühere Evaluierungen Ecotec (2001) haben im Auftrag der Europäischen Kommission eine umfassende Studie zum Status Quo der Ökosteuerrefom in Europa zum Jahrtausendwechsel durchgeführt. Obwohl diese Studie bereits einige Jahre zurückliegt, hat sie einige auch für heute spannende Erkenntnisse zu Tage gebracht. Der Status Quo war, dass zwar die meisten Mitgliedsstaaten einzelne Ökosteuern eingeführt hatten, von einer tatsächlichen Ökosteuerreform wo mehr „bads“, wie Emissionen statt „goods“, wie Einkommen, besteuert werden, konnte allerdings keine Rede sein. Auch wurden die meisten Ökosteuern als Resultat intensiven Lobbyings durch diverse Ausnahmen zahnlos gemacht – und konnten so oft nur marginale Steueraufkommens-‐ und Umwelteffekte erzielen. Das intensive Lobbying ließ sich aus der großen Angst vor Verlust der (internationalen) Wettbewerbsfähigkeit und damit verbundenen potentiellen Arbeitsplatzverlusten erklären. Auch wurden die Steuern allesamt auf nationalstaatlicher Ebene eingeführt – eine europäische Lösung war nicht abzusehen. Dies wurde teilweise durch das 2005 eingeführte Cap-‐and-‐Trade System des CO2 Emmissionshandels verbessert.
- 14. Seite 14 von 41 Auf der positiven Seite der Studien-‐Erkenntnisse ist zu vermerken, dass die Steuern in den meisten Fällen zu keinen signifikanten Preissteigerungen für Konsumenten geführt haben, da Produzenten oftmals eher versucht haben durch technologische Verbesserungen die Steuer zu vermeiden, als die Steuer einzupreisen. Noch besser funktioniert hat dieser Ansatz, wenn das Steueraufkommen nicht in das allgemeine Budget geflossen ist, sondern für technologische Verbesserungen in der Industrie zweckgebunden war. Die wichtigsten Erkenntnisse für das Design zukünftiger Ökosteuern waren also: (1) Mit Ausnahmen extrem restriktiv vorgehen, (2) Steueraufkommen wenn möglich zweckgebunden verwenden, (3) Gesamteuropäische Lösung anstreben um Störungen des Binnenmarktes zu vermeiden. Eine weitere Analyse bestehender Ökosteuern wurde von Bosquet (2000) durchgeführt. In dieser Arbeit war der Fokus eine potentielle „Double Dividend“, die damals in der Literatur theoretisch intensiv diskutiert wurde, in der Empirie nachzuweisen. Die Idee der doppelten Dividende ist, dass durch eine Ökosteuerreform nicht nur positive Umwelteffekte erzielt werden können, sondern gleichzeitig auch die Wirtschaft und Beschäftigung signifikant gesteigert werden können, zB durch Entlastung des Faktors Arbeit (siehe auch Backhaus 1999). Die Studie hat acht europäische Länder mit den damals am Weitesten fortgeschrittenen Umweltsteuerprogrammen untersucht – so wie auch in der Studie von Ecotec waren dies fast durchgängig nordeuropäische Länder, da sich diese als Vorreiter in diesem Bereich gezeigt hatten. Die Studie kommt zum Ergebnis, dass eine „Double Dividend“, spezifisch gemessen an CO2 Reduktionen einerseits und Beschäftigungssteigerung andererseits, jedenfalls festzustellen ist. Der Effekt ist umso stärker, wenn die Einkünfte aus der Umweltsteuer tatsächlich den Faktor Arbeit entlasten, zB durch Reduktion der Sozialabgaben. Insgesamt kann also festgehalten werden, dass die enormen Vorteile einer ökologischen Steuerreform spätestens seit der Jahrtausendwende vielfach erforscht und gut zugänglich gemacht wurden. Viele Beobachter sind kritisch, dass seitdem viel zu wenig passiert ist und die Grundstrukturen des Steuersystems immer noch „goods“ statt „bads“ besteuern wodurch ein systematisch falsches Anreizsystem für die Wirtschaft besteht. Das ökosoziale Forum Österreich (2010) kritisiert zum Beispiel, dass in Österreich der Faktor Arbeit mit einer Steuerquote von 41,3% immer noch massiv über dem EU-‐Schnitt von 36,5% liegt, während der Energieverbrauch mit einem durchschnittlichen Steuersatz von EUR 150,2 pro Tonne Öl-‐Äquivalent deutlich unter dem EU-‐Schnitt von EUR 168,6 liegt. Internationale Beispiele für das Modell differenzierter MwSt.-‐Sätze Tschechien Ein international bekanntes und oft verwendetes Beispiel ist die Regelung in der Tschechischen Republik, welche von der Einführung der MwSt. in Tschechien 1993 bis zum EU-‐Beitritt des Landes 2004 in Kraft war. Der aus „explizit umweltpolitischen Gründen“ (Bahn-‐Walkowiak et al. 2010) eingeführte ermäßigte MwSt.-‐Satz galt für:
- 15. Seite 15 von 41 • Biologische Produkte zur Abwasserbehandlung auf Basis von Enzymen, Zubehör für kleine Abwasseraufbereitungsanlagen; • Wasserturbinen bis zu 100 kW; • Windturbinen bis zu 75 kW; • Solare Warmwasserbereitung; • Photochemische Halbleiteranlagen inkl. Photovoltaikzellen; • Biodiesel und Biogas; • Papier-‐ und Zelluloseprodukte auf Basis von mind. 70% Recyclingpapier. Ungünstigerweise gab es keinerlei quantitative Untersuchung, wie sich der ermäßigte Satz auf die Nachfrage ausgewirkt hat bzw. welche anderen Konsequenzen daraus entstanden sind. Bei der Abschaffung im Rahmen des EU-‐Beitritts (da die Regelung EU-‐ rechtlich nicht erlaubt gewesen wäre) gab es anscheinend keinerlei Proteste von Interessensvertretungen und somit auch keinen dokumentierten Versuch der tschechischen EU-‐Verhandler, eine Lösung zum weiteren Bestand dieser Regelung zu erreichen (Bahn-‐Walkowiak et al. 2010, basierend auf Oosterhuis et al. 2008). Dieses allgemeine Desinteresse könnte auf eine geringe (empfundene) Wirksamkeit des Instruments hindeuten. Ohne weitere Untersuchungen lässt sich so eine Behauptung allerdings nicht wissenschaftlich fundiert aufstellen. Portugal In Portugal gibt es seit vielen Jahren eine umfassende Strategie zum Ausbau erneuerbarer Energie, wobei für einige Jahre ein von 21% auf 12% reduzierter MwSt.-‐ Satz auf Anlagen und Geräte galt, die im Zusammenhang mit Sonnenkraft, Windkraft geothermischer Energie oder Energiegewinnung aus Abfällen stehen. Mittlerweile wurde der reduzierte Satz aber wieder aufgelassen, möglicherweise in Zusammenhang mit den umfangreichen Konsolidierungsmaßnahmen welche die portugiesische Regierung nach der Finanz-‐ und Wirtschaftskrise der letzten Jahre vornehmen musste. Die Strategie insgesamt schien Früchte zu tragen, da schon im Jahr 2005 bereits 36% der Gesamtenergieproduktion aus erneuerbaren Energieformen gewonnen wurde (vgl. dazu das EU-‐Ziel von 20%-‐Anteil bis 2020). Wieviel davon auf den Baustein „reduzierter MwSt.-‐Satz“ zurückzuführen ist, wurde bisher jedoch nicht erhoben und kann somit nicht gesagt werden (Bahn-‐Walkowiak et al. 2010, basierend auf Oosterhuis et al. 2008). Großbritannien In Großbritannien war der Fokus auf private Wohnhäuser gerichtet. Ein 1997 eingeführtes Programm namens Home Energy Efficiency Scheme (HEES) ermöglichte einen ermäßigten MwSt.-‐Satz von 5% auf die folgenden Produkte, allerdings nur bei Installation durch einen professionellen Dienstleister (nur die Produkte alleine – bei Selbstinstallation — zu ermäßigen, würde EU-‐Recht widersprechen): • Dämmstoffe, Heißwasser-‐ und Zentralheizungselemente • Installation von Solarkollektoren, Wind-‐ und Wasserturbinen • Wärmepumpen und Mikro-‐Kraftwärmekopplung • Mit Holz betriebene Heizkessel (Oosterhuis et al. 2008)
- 16. Seite 16 von 41 Laut einer Aussendung des britischen Finanzministeriums (HM Treasury 1997) wurden durch das Programm, das etwa 7,5 Mio Pfund pro Jahr gekostet hat, etwa 40.000 Wohnungen pro Jahr zusätzlich renoviert bzw. mit energiesparenden Materialien ausgestattet. Das ergibt in etwa eine Subvention von 188 EUR pro Wohnung. Die Aussendung führt weiter aus, dass die Reduzierung hauptsächlich aus distributiven Gründen erfolgte („helping the less well-‐off keep warm“) und daher durch den Rebound-‐ Effekt eher keine Emissionsverminderungen zu erwarten sind, vorallem da häuslicher Strom-‐ und Energieverbrauch ebenso in den Genuss des vergünstigten MwSt.-‐Satzes von 5% kamen Um solche umweltrelevanten Effekte zu erreichen, müsste laut der Aussendung das EU-‐Recht geändert werden um eine Einführung eines solchen ermäßigten Satzes auch für Selbstinstallationen zu ermöglichen. Der britische Elektronikfachmarkt „Comet“ hatte in einem Feldversuch 2008 angekündigt, energieeffiziente Haushaltsgeräte „ohne MwSt.“ (also mit einem entsprechenden Rabatt), zu verkaufen. Die Kette vermeldete einen dramatischen Anstieg in den Verkaufszahlen energieeffizienter Produkte bei einem gleichzeitigen Rückgang der Verkäufe der energieineffizienten Produkte – wobei dazu gesagt werden muss, dass der temporäre Charakter dieser Aktion den Effekt sicherlich verstärkt hat (Soares et al., 2010). Analogien aus anderen Steuerarten Konsumsteuern auf schädliche Lebensmittel Edjabou und Smed (2012) errechneten in einer Studie die Auswirkungen einer CO2 Steuer auf Lebensmittel in Dänemark in Form einer Konsumsteuer, wobei jedes Lebensmittel analog zu seinem durchschnittlichen CO2 Verbrauch besteuert wird. In zwei Szenarien wird im ersten Fall keine entsprechende Entlastung der Steuerzahler angenommen und im zweiten Fall Aufkommensneutralität durch eine gleichmäßige Reduktion der allgemeinen Mehrwertsteuer auf alle Lebensmittel. Die Ergebnisse der Studie sind eindeutig: Die CO2-‐Emissionen der dänischen Konsumenten könnten signifikant gesenkt werden, ohne das insgesamte Steueraufkommen stark zu erhöhen. Tabaksteuern In einer umfassenden Vergleichsstudie im Jahr 2010 im Auftrag der World Health Organization (WHO) wurden 18 Expertenstudien zum Thema Tabaksteuern verglichen. 12 von 18 Studien hatten übereinstimmende, statistisch signifikante Ergebnisse, dass höhere Tabaksteuern tatsächlich den Tabakkonsum einer Gesellschaft beeinflussen, sprich verkleinern, können und somit die Gesundheit generell verbessert wird. Erreicht wird dies unter anderem durch Erfüllung der Teilziele 1) Verringerung der Anzahl jugendlicher Raucher, 2) Unterstützungsmaßnahmen für Raucher um mit dem Rauchen aufzuhören und 3) Verringerung des durchschnittlichen Tabakkonsums bei jenen, die weiterhin rauchen (Chaloupka et al. 2010). Eine weitere Studie im amerikanischen Bundesstaat Kalifornien (Sung et al., 2005) kommt zum Ergebnis, dass die Preiserhöhung (nach einer entsprechenden Steuererhöhung) von 50 USD-‐Cent pro Zigarettenpäckchen in der 4-‐Jahres-‐Periode von 1999 bis 2002 im Schnitt zu einer Reduktion von 2,4 Päckchen pro Person und Quartal geführt hat.
- 17. Seite 17 von 41 Wie vermutet spielt also der Preis eine wesentliche Rolle. Dies untermauert die Hypothese einer signifikanten Nachfrageverschiebung bei Änderungen des MwSt.-‐ Satzes. Aktueller Stand VAT in der EU und Umsetzung in Österreich Die Mehrwertsteuer ist grundsätzlich eine Umlaufsteuer die jeweils die Mehrleistung pro Wertschöpfungsstufe besteuert. Durch den Vorsteuerabzug für Unternehmer werden allerdings im Endeffekt nur die Endkunden belastet, die somit 100% des Steueraufkommens tragen. Die Mehrwertsteuer fällt in die Kategorie der Verbrauchssteuern, gilt als relativ konjunkturunabhängig und grundsätzlich eher als regressiv, also für niedrige Einkommen stärker belastend als für hohe Einkommen (da diese Haushalte einen größeren Anteil ihres verfügbaren Einkommens konsumieren). (Wahn-‐Walkowiak et al. 2010) 2014 hat die Mehrwertsteuer in Österreich ein Steueraufkommen von EUR 25,6 Mrd. gebracht, was in etwa 32% der Bruttosteuereinnahmen des Bundes ausmacht (vor Finanzausgleich an Bundesländer und Europäische Union). Die MwSt. ist somit eine äußerst relevante Einkommensquelle des Staates (WKO 2014). Mit der letzten Reformrichtlinie zur MwSt. hat die Europäische Union mit dem Ziel der Reduktion der Schattenwirtschaft reduzierte MwSt.-‐Sätze für arbeitsintensive, lokal erbrachte Dienstleistungen erlaubt. Die österreichische Gesetzgebung hat bisher nicht von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, daher ist für solche Dienstleistungen in Österreich weiter der volle MwSt.-‐Satz von 20% zu verrechnen. Literaturüberblick zum Thema differenzierte MwSt. „Pro“-‐Literatur Albrecht (2006) beschreibt in seiner Studie „The use of consumption taxes to re-‐launch green tax reforms„ das Konzept differenzierender Mehrwertsteuersätze als eine Möglichkeit die Diskussion um Ökosteuern wieder ins Leben zu rufen, die zuvor nach unüberbrückbaren Differenzen über die faire Bepreisung von negativen Externalitäten als Grundlage für Ökosteuern, ins Stocken geraten war. Dies lässt sich auch daraus erkennen, dass der Anteil der Ökosteuern am Bruttoinlandsprodukt in den EU-‐Staaten im Jahr 2001 nicht nur nicht gestiegen, sondern sogar etwas niedriger als im Vergleich zum Jahr 1995 war (Eurostat 2003; in Albrecht 2006, p. 89). Albrecht argumentiert, dass Konsumsteuern sich aus zwei Gründen gut als (neue) Ökosteuern eignen: zum Einen haben sie eine sehr große Steuerbasis (in der OECD macht Konsum im Schnitt etwa 70% des BIP aus), zum Anderen können die bereits bestehenden und bekannten Instrumente und Institutionen benutzt werden und somit unnötige Wechsel-‐ und Anpassungskosten vermieden werden (Albrecht 2006, p. 94). Daher plädiert Albrecht für einen stark diskontierten MWSt.-‐Satz für nachhaltige Produkte, bei gleichzeitiger Erhöhung des allgemeinen MWSt.-‐Satzes unter der Bedingung der fiskalischen Aufkommensneutralität. (Albrecht 2006, p. 94). Als Kriterium für die Differenzierung der Produkte sollte laut Albert im Idealfall das Instrument der „Life Cycle Analysis“ herangezogen werden. Da eine Durchführung einer
- 18. Seite 18 von 41 solchen Analyse für sämtliche Produkte aber in nächster Zukunft unrealistisch erscheint, wird als pragmatische Zwischenlösung die oberflächliche Einteilung von Produktgruppen in die Kategorien „nachhaltig“, „nicht nachhaltig“ und „gemischt“ durchgeführt von Experten vorgeschlagen. Beispiele für solche Produktgruppen wären zum Beispiel im Bereich „Mobilität“: „Öffentlicher Verkehr“ (nachhaltig), „PKW mit hohem Verbrauch“ (nicht nachhaltig), „PKW mit niedrigem Verbrauch“ (gemischt) (Albrecht 2006, pp. 95-‐97). Dieser Ansatz der Einteilung ist der wesentlichste Unterschied in Albrecht’s Modell zu den Modellen „Wuppertal Institut“, „IVM“ und „CEP“. In einem weiteren Kapitel wird, mittels eines einfachen Modells, theoretisch gezeigt, dass die veränderte Steuerlandschaft bei einem entsprechenden Marktanteil der steuerbegünstigen Produkte (etwa 50%), keine signifikanten Auswirkungen auf das Arbeitskräfteangebot oder die Gesamtnachfrage hat – beides wichtige Voraussetzungen für die realpolitische Umsetzungschance. (Albrecht 2006, pp. 97-‐99). Im letzten Kapitel werden Umsetzungsthemen behandelt. Während Albrecht auf europäischer Ebene, aufgrund der ohnehin vorhandenen Harmonisierungswünsche der MWSt. der EU-‐Kommission eher keine Schwierigkeiten sieht, so macht er auf den potentiell BIP-‐wachstumshemmenden Effekt einer solchen Steuerreform aufmerksam und dass dies ein großes Umsetzungsrisiko in einer Wachstums-‐orientierten Legislative darstellen könnte. Dies muss im historischen Kontext gesehen werden, da die Studie noch vor den politischen Diskussionen zum Thema veröffentlicht wurde. Walls and Hanson (1999) zitierend, wird als Letztes darauf aufmerksam gemacht, dass eine Ökosteuerreform bei entsprechender Ausgestaltung keineswegs regressiv sein muss. (Albrecht 2006, pp. 99-‐101). Albrecht’s Studie wirkt theoretisch gut durchdacht, es fehlen aber die konkreten praktischen Anknüpfungspunkte zur Umsetzung. Das beschriebene Modell zur Differenzierung der Produkte klingt in der Praxis schwer umsetzbar bzw. mit großen Rechtsunsicherheiten verbunden. Eine sehr praxisorientierte Studie namens „The use of differential VAT rates to promote changes in consumption and innovation“ wurde 2007 im Auftrag der Europäischen Union vom IVM (Institute for Environmental Studies) gemeinsam mit anderen Instituten durchgeführt. In sechs Fallbeispielen wurde die konkrete Anwendung von differenzierten MwSt.-‐ Sätzen analysiert. Für energieeffiziente Wasserboiler (1) und Weißware (2), sowie für thermische Isolierung (3) und privaten Energieverbrauch aus erneuerbaren Energien (4) wurden reduzierte Sätze durchgespielt, für Fleisch und Milchprodukte (5), sowie für privaten Energieverbrauch aus nicht erneuerbaren Quellen (6) die Anhebung auf den Standardsatz. Die Ergebnisse der Berechnungen des EU-‐weiten Energieeinsparpotenzials, die nicht als konkrete Zahlen betrachten werden können sondern nur als Größenordnungen dienen sollen, werden in der folgenden Tabelle dargestellt:
- 19. Seite 19 von 41 Tabelle 1: Energieeinsparungspotenziale nach OOsterhuis et al. (2008) Die Ergebnisse zeigen, dass die Einsparpotenziale teils erheblich sind. Oosterhuis et al. (2008) Empfehlen daher eine Einführung. Dadurch wird eine Erhöhung der Innovationsaktivitäten auf Produzentenseite erwartet, da jene Produzenten mit den umweltfreundlichsten Produkten in Zukunft auf höhere Marktanteile hoffen dürfen. Die Studie erwähnt ebenfalls die Wichtigkeit der Signalwirkung die von einem reduzierten MwSt.-‐Satz für umweltfreundliche Produkte ausgeht und erwartet dadurch einen großen Effekt, zusätzlichen zum eigentlichen Preiseffekt, wobei die Studie davon ausgeht, dass es nicht in allen Kategorien zu einem „full-‐pass-‐through“ kommt, das heißt dass die Senkung der MwSt. nicht immer in voller Höhe beim Konsumenten ankommen wird. Andererseits wird argumentiert, dass selbst bei jenen Produkten bei denen die MwSt.-‐Reduktion nicht ausreicht den Preisunterschied komplett auszugleichen, die verringerte „Pay-‐back-‐time“, also jene Zeit nach der die Energieeinsparungen den Preisunterschied ausgeglichen haben, ausreichen wird um den Marktanteil signifikant zu erhöhen. Schlussendlich wird darauf hingewiesen, dass das Instrument der differenzierten MwSt. nur eine Maßnahme von vielen zur Erreichung einer nachhaltigen Wirtschafts-‐ und Lebenswelt sein kann. (Oosterhuis et al. 2008) B. Wahn-‐Walkowiak et al. (2010) haben das Thema im Rahmen einer breit angelegten Studie zum Thema „Materialeffizienz und Ressourcenschonung“ evaluiert, wobei der Fokus auf die Umsetzbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland liegt. Die Studie namens „Differenzierte Mehrwertsteuersätze zur Förderung eines ressourcen-‐ effizienteren Konsums“ argumentiert, dass die Mehrwertsteuer aufgrund ihrer unmittelbaren Preiswirksamkeit jedenfalls große Auswirkungen auf die Konsumentscheidungen der Haushalte und somit auf deren Ressourcenverbrauch hat und prüft daher einerseits die steuerliche Bevorzugung von ressourcenarmen Gütern und Dienstleistungen zur Überwindung von Preishemmnissen und andererseits das Auslaufen von bestehenden steuerlichen Bevorzugen von ressourcenintensiven Dienstleistungen (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, p. 8). Die Signalwirkung an Haushalte und Produzenten die durch eine solche Umstrukturierung des Steuersystems entstehen würde und der dadurch erhoffte verstärkte („Push-‐“) Effekt wird im Laufe der Studie mehrere Mal erwähnt (zB B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, p. 7 sowie pp. 22-‐24). In einer tiefergehenden Evaluation der Thematik wird weiters argumentiert, dass „der private Konsum in vielen Bereichen relativ einkommensunelastisch reagiert“ und das Steueraufkommen der Mehrwertsteuer daher „naturgemäß relativ einkommensunabhängig“ ist. Weiters hält die Studie fest, dass der Ökosteuern inhärente Produktkategorie Emissionsreduktion pro Jahr (Mio. t CO2 Äquivalente) Wasserboiler 18 Weißware (Kühlschränke, Gefriergeräte, Waschmaschinen) 3 Isoliermaterial 23 -‐ 36 Energie aus nicht-‐erneuerbaren Quellen 20 Energie aus erneuerbaren Quellen 3 Fleisch und Milchprodukte 12 -‐ 21
- 20. Seite 20 von 41 Zielkonflikt zwischen Lenkungseffekt und Fiskaleffekt (je wirksamer die Steuer, desto geringer das Steueraufkommen) auch bei dieser Steuer auftritt und berücksichtigt werden muss. Copenhagen Economics (2007) zitierend, wird gezeigt, dass davon ausgegangen werden kann, dass die Veränderung im MWSt.-‐Satz sich auch tatsächlich im Endverkaufspreis niederschlägt („full pass through“). Ausnahmen sind allerdings monopolistische Märkte und Produkte mit einer extrem sensiblen Preiselastizität (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 18-‐19). Die Studie schlägt einige konkrete Handlungsfelder vor, die innerhalb der Bundesrepublik Deutschland umsetzbar wären, so zum Beispiel die Aufhebung der MwSt.-‐Befreiung von internationalen Flügen sowie die Aufhebung der MwSt.-‐ Ermäßigung von konventionell produzierten Lebensmitteln, insbesondere die besonders ressourcenintensiven Produkte „Milch“ und „Fleisch“. Die Einführung eines ermäßigten Steuersatzes wird unter anderem für nationale und internationale Bahnreisen sowie für ressourcenschonendes und dienstleistungsintensives Gewerbe gefordert. Auf europäischer Ebene fordert die Studie die Einführung eines ermäßigten Steuersatzes auf nachhaltige Produkte, welche durch das Zertifikat „Blauer Engel“ bzw. vergleichbare Zertifikate ausgezeichnet wurden, sowie auf energie-‐ bzw. materialeffiziente Haushaltsgeräte (ab Stufe A++) (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 54-‐57). Weiters geht die Studie auf die rechtlichen Aspekte des Konzepts ein. Dabei wird hervorgehoben, dass auf nationaler Ebene insbesondere das Steuergerechtigkeitsprinzip in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten ist – vergünstigte MwSt.-‐Sätze auf gewissen Produkte müssten daher besonders gut argumentiert werden, um potentielle Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 35-‐38). Hier ist zu sagen, dass dies durchaus machbar erscheint, existieren doch bereits viele Produkte und Dienstleistungen für die ein geringerer MwSt.-‐Satz gilt. Bezüglich der rechtlichen Aspekte auf europäischer Ebene wird einerseits ebenfalls auf die notwendige Einstimmigkeit im Rat der Europäischen Union in Fragen der Mehrwertsteuer hingewiesen, andererseits auf den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität der bei jeder gesamteuropäischen Lösung beachtet werden müsste und der besagt, dass „gleichartige Waren innerhalb der einzelnen Länder ungeachtet der Länge des Gesamt-‐ und Vertriebsweges steuerlich gleich belastet werden“ (Lohse 1999, in B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, p. 37). Als Ansatzpunkt für Zweiteres sehen die Autoren die Ökodesign-‐Richtlinie (2009/125/EG), in der festgeschrieben wurde, dass gewisse Produkte „bei ähnlicher Funktion und Leistung sehr unterschiedliche Umweltauswirkungen“ haben. Somit wäre eine rechtskonforme Diskriminierung gewisser Produkte auf Basis dieser Richtlinie vorstellbar. In einem weiteren Kapitel wird auf Punkte hingewiesen, die bei der Ausgestaltung berücksichtigt werden müssen, da sie die ökonomische Effizienz des Konzepts bestimmen. Dazu zählen unter anderem unterschiedliche Preiselastizitäten von Produkten, die unterschiedlichen Preisdeltas zwischen umweltfreundlichen und umweltunfreundlichen Produkten pro Produktkategorie sowie der drohende Reboundeffekt, der unter anderem davon mitbestimmt wird, ob das Produkt eher nur einmal pro Haushalt vorkommt (zB Geschirrspülmaschine) oder regelmäßig auch öfter pro Haushalt vorkommt (zB TV-‐Gerät). Zusammengefasst kann gesagt werden, dass die Autoren zwar einzelne Ineffizienzen bzw. potenzielle Marktstörungen durch das
- 21. Seite 21 von 41 Konzept antizipieren, diese aber nicht für so stark halten, als dass sie gegen die Einführung des Konzepts sprechen würden (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 39-‐43). In Bezug auf verteilungspolitische Aspekte wird die potenzielle Regressivität des Konzepts bei Erhöhung der MwSt. auf umweltschädliche Produkte angesprochen, es wird aber darauf hingewiesen, dass diese durch ein Zurückspielen des zusätzlichen Steueraufkommens an die betroffenen Haushalte mittels anderer Instrumente, wieder ausgeglichen werden könnte (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 43-‐45). Weiters werden das „Mixed-‐Supply“-‐Problem sowie das „Cross-‐Border-‐Trade“-‐Problem angesprochen, die makroökonomische Ineffizienzen bzw. eine Störung des EU-‐ Binnenmarktes auslösen könnten. Auch hier wird aber argumentiert, dass die zusätzliche Effizienz die dadurch gewonnen wird, dass die MwSt.-‐Institutionen bereits existieren und nichts neu aufgebaut werden muss, sowie dass differenzierte MwSt.-‐Sätze im Gegensatz zu Förderungen nicht jedes Jahr im Rahmen der Haushaltsverhandlungen diskutiert werden müsste, die genannten Ineffizienzen übersteigen (B. Wahn-‐ Walkowiak et al. 2010, pp. 45-‐51). Insgesamt wirkt die umfangreiche Studie strukturiert und inhaltlich belastbar. Gleichzeitig erscheint sie pragmatisch und vorallem spezifisch genug um, zumindestens in Deutschland, tatsächlich politische Aufmerksamkeit zu bekommen. „Contra“ Literatur Die umfangreichste ökonomische Studie zum Thema reduzierter MwSt.-‐Sätze aus Umweltgründen mit dem Namen „Reduced VAT For Environmentally Friendly Products“ wurde vom Institut „Copenhagen Economics“ im Auftrag der EU-‐Kommission (genauer DG TAXUD) erstellt. Die Studie argumentiert sowohl qualitativ, als auch quantitativ mit Hilfe eines hauseigenen ökonometrischen „General Equilibrium Modells“. Im Wesentlichen werden zwei Themen behandelt: 1) bestehende MwSt.-‐Erleichterungen auf privaten Energieverbrauch und 2) der Vorschlag von ermäßigten MwSt.-‐Sätzen für umweltfreundliche Produkte, wobei bei Ersterem eine Abschaffung empfohlen und bei Zweiterem von einer Einführung abgeraten wird. Im Folgenden soll nur auf die letztere Fragestellung weiter eingegangen werden. Die Studie ist dem Konzept ermäßigter MwSt.-‐Sätze gegenüber sehr kritisch und stellt in Frage ob reduzierte MwSt.-‐Sätze überhaupt effektiv sein können (also das Ziel erreichen), und wenn ja, so wird argumentiert, dann sicherlich nicht effizient (also das Ziel mit zu hohen Kosten erreichen) vorallem relativ zu anderen Instrumenten. Die Studie stützt sich im Wesentlichen auf vier Hauptargumente, welche im Folgenden näher beleuchtet werden: (1) Erstens wird auf die Existenz des „Europe Emissions Trading Scheme“ (EETS), also des europäischen CO2-‐Emmissionshandelssystems, hingewiesen. Jespersen et al. (2008, pp. 18-‐19) argumentieren nun, dass jede zusätzliche Maßnahme die gewisse Bereiche innerhalb der Wirtschaft zusätzlich für Energieeinsparungen subventioniert, keine tatsächlichen Energieeinsparungen bringt, da aufgrund von günstigeren „allowances“ woanders weniger gespart wird und der Netto-‐