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Privatisierung öffentlicher Aufgaben
Der Vortrag behandelt die Privatisierung als politische Strategie zur Lösung finanzieller Probleme, die jedoch sowohl Chancen als auch Herausforderungen birgt. Es wird betont, dass die Privatisierung nicht immer effizient ist und einer differenzierten Analyse der Rahmenbedingungen sowie einer transparenten öffentlichen Diskussion bedarf. Der Fokus sollte auf der Sicherstellung qualitativ hochwertiger öffentlicher Dienstleistungen und der Förderung demokratischer Prozesse liegen.
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Privatisierung öffentlicher Aufgaben
- 1. - 1 -© Michael Danisch 2010 Privatisierung – Kriterien, Ziele, erforderliche Sicherheiten Michael Danisch Klausurtagung Tankumsee 21. Oktober 2006
- 2. - 2 -© Michael Danisch 2010 Einführung in den Vortrag und Themenüberblick Pauschale KritikPauschale Kritik Arbeitshypothesen und -ansätze Arbeitshypothesen und -ansätze Einheitliche Begrifflichkeit Einheitliche Begrifflichkeit PrivatisierungspraxisPrivatisierungspraxis Privatisierung
- 3. - 3 -© Michael Danisch 2010 Privatisierung ist eine rationale Antwort der Politik auf ein Budgetproblem. Es geht um die Durchsetzung der Interessen von bestimmten gesellschaftlichen Gruppen, Privatisierung ist in diesem Sinne eine politische Strategie, Macht in Richtung von Kapitaleigentümern zu verschieben. So kann man beobachten, dass Privatisierungen paradoxerweise auch dann vollzogen werden, — wenn die privaten Gewinne binnen kurzer Zeit höher als der Verkaufserlös sind, — wenn die privaten Betreiber eine hohe Risikoentschädigung, Gewinngarantien oder Steuererleichterungen verlangen, oder — wenn die Regulierungskosten höher sind als die Steuereinnahmen aus dem Betrieb. Im Kern der Debatte sollte der Wert stehen, den allgemein zugängliche und qualitativ hochwertige öffentliche Dienstleistungen für eine Gesellschaft als Ganzes haben: für soziale Kohäsion, Verteilungsgerechtigkeit, Sicherheit und Lebensplanung. Ein bestimmendes Prinzip sollte dabei die demokratische Gestaltung – im Sinne von Transparenz, Rechenschaftspflicht und Teilhabemöglichkeit – sein. Privatisierung entzieht immer mehr Bereiche des Lebens einer demokratischen Gestaltung und unterwirft sie dem Diktat der Rentabilität und dem Recht des Stärkeren. Pauschale KritikPauschale Kritik
- 4. - 4 -© Michael Danisch 2010 Der Begriff Privatisierung umfasst unterschiedliche Formen von privater Beteiligung und muss nicht immer einen vollständigen Transfer von öffentlichem zu privatem Eigentum bedeuten. Unter Privatisierung wird viel Verschiedenes verstanden: — Der Verkauf einer Industriebeteiligung durch Bund, Land oder Kommune, — die Übertragung einer Kindertagesstätte oder Jugendeinrichtung auf einen freien Träger, — die Essenfremdversorgung oder Fremdreinigung einer Schule, — der Betrieb eines öffentlichen Unternehmens durch privaten Betriebsleiter oder eine Betriebsgesellschaft, aber auch — der Verkauf von Stadtwerkeanteilen, — die Zertifizierung von ordnungsrechtlichen Unbedenklichkeiten durch Private etwa im Umwelt- oder Baurecht, — die Einbeziehung privater Dritter in öffentlich-rechtliche Planungs- und Genehmigungsverfahren oder Standardfestsetzungen, — die Finanzierung einer öffentlichen Investition durch einen Privaten Einheitliche Begrifflichkeit Einheitliche Begrifflichkeit
- 5. - 5 -© Michael Danisch 2010 Formelle Privatisierung — Rechtsformwechsel • nicht die Aufgabenerbringung wird privatisiert, sondern die Verwaltung nutzt den Mantel des Privatrechts für die Aufgabenerfüllung. Dies ist etwa der Fall, wenn ein bisher als (öffentlich-rechtlich organisierter) Eigenbetrieb arbeitender Nahverkehrsbetrieb unter Beibehaltung des öffentlichen Eigentums zur (privatrechtlich organisierten) Gesellschaft (GmbH, AG) umgewandelt wird. • Erfahrungsgemäß löst aber eine reine Rechtsformumwandlung kein Problem an sich. Materielle Privatisierung — Materielle Privatisierung findet dann statt, wenn die Aufgabe an sich zur Erbringung an Private vollständig abgegeben wird. — Eine klassische Form der materiellen Privatisierung ist die Übertragung des Eigentums an Vermögensbeteiligungen oder Liegenschaften, die sich bisher im Bestand der öffentlichen Hand befunden haben und zukünftig zur Erfüllung weitergehender Zwecke nicht mehr gebraucht werden. Kooperativansätze (Beispiel PPP) — Hierbei handelt es sich um Formen privater Kapitalbeteiligung zur Finanzierung öffentlicher Investitionen, z. B. eines Bauwerks oder einer Straße. Der Unterschied zum Kredit besteht darin, dass das Vorhaben vollständig privat finanziert und dann über die langfristige Zahlung von Gebühren oder Kostenbeiträgen aus öffentlichen Mitteln refinanziert wird. PrivatisierungspraxisPrivatisierungspraxis
- 6. - 6 -© Michael Danisch 2010 Privatisierung ist kein fester und konkreter Begriff, erst recht kein Rechtsbegriff, sondern ein Sammelbegriff, unter den verschiedene Möglichkeiten gefasst werden, die die Beteiligung Privater an der Erfüllung von Staatsaufgaben im weitesten Sinne betreffen. Jede dieser Möglichkeiten hat seine Besonderheiten und ist mit besonderen Problemen behaftet. Die Euphorie für Privatisierung als Problemlösungsansatz taugt als Heilslehre genau so wenig wie die vollständige Verteufelung. Jeder Einzelfall muss genau analysiert werden. Privatisierung kann die Abschaffung von Aufgaben oder politischer Steuerung und Kontrolle bedeuten, aber auch sinnvolle Modernisierung von Verwaltungstätigkeit zugunsten der Gemeinschaft. Gerade deshalb sollten die Probleme ernst genommen werden, die in der öffentlichen Verwaltung bestehen, die aber auch durch eine Privatisierung zusätzlich entstehen können. Der Ersatz einer öffentlichen Monopolverwaltung durch eine private ist bei allen Problemen (öffentlicher) Monopole letztlich nur der Tausch von öffentlicher Fehlsteuerung durch private Gewinnmaximierung. Arbeitshypothesen und -ansätze Arbeitshypothesen und -ansätze
- 7. - 7 -© Michael Danisch 2010 Zwischenfazit Privatisierungen sind nur dann erfolgreich, wenn Sie im politischen Konsens sorgfältig durchdacht, umfassend geplant und konsequent umgesetzt werden können
- 8. - 8 -© Michael Danisch 2010 Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung A. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient B. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? C. Die Erbringung der Dienstleistungen für die Gemeinschaft und die Politik bedarf klarer und verbindlicher Absprachen Die Erbringung der Dienstleistungen für die Gemeinschaft und die Politik bedarf klarer und verbindlicher Absprachen D. Eckpunkte und Rahmenbedingen für eine erfolgreiche Verselbst- ständigung öffentlicher Aufgaben in privater Hand
- 9. - 9 -© Michael Danisch 2010 Die wirtschaftliche und rechtliche Verselbstständigung ist nur eine Möglichkeit der Organisation der öffentlichen Aufgabenerledigung Gängige Formen der Verselbstständigung verwaltungsinternverwaltungsintern AufgabentransferAufgabentransfer "Contracting Out" Privatisierung Cost-/Servicecenter- organisation Regiebetrieb Eigenbetrieb Submission Vertragspartner bleiben Bürger und Verwaltung Konzession Vertragspartner sind Bürger und Konzessionär formell materiell A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
- 10. - 10 -© Michael Danisch 2010 Die moderne VerwaltungDie moderne Verwaltung Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen Im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze steht die Lösung des Effizienzproblems öffentlichen Handelns A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung
- 11. - 11 -© Michael Danisch 2010 A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung Es besteht grundsätzlich ein Effizienzproblem, da eine Beurteilung der Effizienz öffentlichen Handelns mangels quantifizierbarer Größen erschwert ist Es besteht grundsätzlich ein Effizienzproblem, da eine Beurteilung der Effizienz öffentlichen Handelns mangels quantifizierbarer Größen erschwert ist Die Wahl der besten Ansätze, das Effizienz- problem zu lösen, sollte zunächst Vorrang vor der Bestimmung der Form der Aufgaben-erledigung haben Die Wahl der besten Ansätze, das Effizienz- problem zu lösen, sollte zunächst Vorrang vor der Bestimmung der Form der Aufgaben-erledigung haben Zur Sicherung der Erfolge ist eine Organisationsform sinnvoll, die Flexibilität und unternehmerisches Handeln ermöglicht Zur Sicherung der Erfolge ist eine Organisationsform sinnvoll, die Flexibilität und unternehmerisches Handeln ermöglicht 1. Lösung des Effizienzproblems steht im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze
- 12. - 12 -© Michael Danisch 2010 Es besteht grundsätzlich ein Effizienzproblem, da eine Beurteilung der Effizienz öffentlichen Handelns mangels quantifizierbarer Größen erschwert ist A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung 1. Lösung des Effizienzproblems steht im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze Die erbrachten Leistungen stehen nicht im Wettbewerb; der Leistungs- nehmer hat i. d. R. keine Entscheidungsfreiheit Die erbrachten Leistungen stehen nicht im Wettbewerb; der Leistungs- nehmer hat i. d. R. keine Entscheidungsfreiheit Die erbrachte Leistung stellt meist keine Wertschöpfung im Sinne industrieller Prozesse dar, die zu einem quantifizierbaren Erfolg führt Die erbrachte Leistung stellt meist keine Wertschöpfung im Sinne industrieller Prozesse dar, die zu einem quantifizierbaren Erfolg führt Die Prozesse der Leistungserstellung werden nicht nach Gesichtspunkten von Ertragsoptimierung oder Kostenminimierung gestaltet Die Prozesse der Leistungserstellung werden nicht nach Gesichtspunkten von Ertragsoptimierung oder Kostenminimierung gestaltet Der Einsatz der Ressourcen - sachlich wie personell - wird nicht nach einem quantifizierbaren Nutzen beurteilt (z.B. Ertragssteigerungsmöglich-keiten, Verringerung der Durchlaufzeiten, Erhöhung von Leistungsmengen) Der Einsatz der Ressourcen - sachlich wie personell - wird nicht nach einem quantifizierbaren Nutzen beurteilt (z.B. Ertragssteigerungsmöglich-keiten, Verringerung der Durchlaufzeiten, Erhöhung von Leistungsmengen)
- 13. - 13 -© Michael Danisch 2010 Die Wahl der besten Ansätze, das Effizienzproblem zu lösen, sollte Vorrang vor der Bestimmung der Form der Aufgabenerledigung haben A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung 1. Lösung des Effizienzproblems steht im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze • die Struktur der Aufgaben und die Arbeits- teilung finden sich im organisatorischen Aufbau deckungsgleich wieder • die Aufgabenwahrnehmung erfolgt im wesent-lichen redundanzfrei • Organisationsstrukturen, Verantwortungen und Führungsprozesse sind einfach und durchschau bar gestaltet • die Mitarbeiter sind entsprechend den Anforderungen an eine Funktion eingesetzt • Ausbildung und Fähigkeiten der Mitarbeiter entsprechen den Leitstungsanforderungen • Leistungsbereitschaft und Zielorientierung der Mitarbeiter werden durch Anreizsysteme verstärkt • Prozesse und Abläufe sind auf die erforderli- chen Schritte beschränkt • erforderliche Schnittstellen sind einfach gehalten • zweckmäßiger Einsatz von IuK-Technologien StrategieStrategie StrukturStruktur MitarbeiterMitarbeiterProzesseProzesse • eindeutig definierte Aufgabenstellungen im Rahmen transparenter und für alle nachvoll- ziehbarer Zielsetzungen und -vorgaben
- 14. - 14 -© Michael Danisch 2010 Zur Sicherung der Erfolge ist eine Organisationsform sinnvoll, die Flexibilität und unternehmerisches Handeln ermöglicht A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung 1. Lösung des Effizienzproblems steht im Mittelpunkt aller Veränderungsansätze Kommunaler EigenbetriebKommunaler Eigenbetrieb Betriebsführung durch DritteBetriebsführung durch Dritte Selbständiger BetriebSelbständiger Betrieb = Umfang des eigenverantwortlichen, unternehmerischen Handelns • Eigentumsrechte und Verfügung über die Betriebsmittel in einer Hand bei der Kommune • Vollständige Einbindung in das Regelwerk des Verwaltungsappa- rates • Hohes Maß der Politisierung des Betriebs • Eigentumsrechte und Verfügungs- gewalt über die Betriebsmittel verbleiben bei der Stadt, nur die Bewirtschaftung i.e.S. erfolgt durch einen Vertragspartner. Damit auch Trennung von Betriebsverantwortung (Betriebsführer) und wirtschaftlicher – d.h. unternehmerischer – Verantwor- tung (Eigner) • Einbindung in das Regelwerk des Verwaltungsapparats in allen wirtschaftlichen und bestandsver ändernden Belangen • Hohes Maß der Politisierung des Betriebs • Die Betriebsmittel werden dem Betreiber zur uneingeschränkten Verfügung überlassen • Das Eingriffsrecht der Kommune ist ausschließlich in einem Dienstleistungsvertrag geregelt • Politisierung des Betriebs ist somit • weitgehend ausgeschlossen
- 15. - 15 -© Michael Danisch 2010 Die Diskussion um die Neubestimmung öffentlicher Aufgaben muss entideologisiert werden, um sachgerechte handeln zu können A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung 2. Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen Legitimität öffentlichen Handelns Legitimität öffentlichen Handelns Dienstleistungsqualitä t Dienstleistungsqualitä t Optimale Arbeitsorganisation Optimale Arbeitsorganisation Bestimmung der Kernaufgaben des Staates vor dem Hintergrund... ... von Überschuldung und der anhaltenden Finanzkrise öffentlicher Haushalte ... von Überregulierung und –bürokratisierung ... technologischer und gesellschaftspolitischer Komplexität ... neuer hoheitlicher oder ordnungspolitischer Eingriffserfordernisse InterventionistenInterventionisten MarkwirtschaftlerMarkwirtschaftlerPrinzipienstreit
- 16. - 16 -© Michael Danisch 2010 A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung 2. Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen Privatisierung öffentlicher Aufgaben Privatisierung öffentlicher Aufgaben Sachgerechte Handlungsstrukturen Sachgerechte Handlungsstrukturen Bestimmung der Kernaufgaben Bestimmung der Kernaufgaben Grad der Verselbstständigung Grad der Verselbstständigung Die Diskussion um die Neubestimmung öffentlicher Aufgaben muss entideologisiert werden, um sachgerecht handeln zu können Die Bestimmung der Kernaufgaben und deren optimale Arbeitsorganisation bildet den zentralen Ansatz der Verwaltungsmodernisierung/-optimierung Der notwendige Grad der Verselbständigung ist an den Erfordernissen hoheitlicher Eingriffe und der Marktfähigkeit der Leistungen zu orientieren
- 17. - 17 -© Michael Danisch 2010 Die Bestimmung der Kernaufgaben und deren optimale Arbeitsorga- nisation bildet den zentralen Ansatz der Verwaltungsmodernisierung/- optimierung A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung 2. Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen • durch Aufgabenentfall • durch Konzentration auf definierte Schwerpunkte • durch Einschränkung bis- herigen Komfortniveaus • durch Aufgabenentfall • durch Konzentration auf definierte Schwerpunkte • durch Einschränkung bis- herigen Komfortniveaus Möglichkeiten zur Aufgabenentlastung • zentralisierte Aufgabenwahrnehmung, wo Bündelungsvorteile bestehen • dezentralisierte Aufgaben wahrnehmung, wo Bürgernähe gefordert ist • eindeutige Anwendungdes Subsidiaritätsprinzips • zentralisierte Aufgabenwahrnehmung, wo Bündelungsvorteile bestehen • dezentralisierte Aufgaben wahrnehmung, wo Bürgernähe gefordert ist • eindeutige Anwendungdes Subsidiaritätsprinzips Bestimmung der richtigen Verwaltungsebene • Aufgabenausgliederung • Verselbständigung der Aufgabenwahrnehmung • Aufgabentransfer • Aufgabenausgliederung • Verselbständigung der Aufgabenwahrnehmung • Aufgabentransfer Zieladäquate Festlegung des Aufgabenträgers Gestaltung eines Zielesystems, das den politischen wie auch politikunab- hängigen Erfordernissen öffentlichen Handelns gerecht wird Entwicklung entsprechender Steuerungs- und Kontrollmechanismen
- 18. - 18 -© Michael Danisch 2010 Der notwendige Grad der Verselbständigung ist an den Erfordernis- sen hoheitlicher Eingriffe und der Marktfähigkeit der Leistungen zu orientieren A. Die Privatisierung ist nur eine der Möglichkeiten zur Verwaltungsoptimierung 2. Der Entscheidung zur Privatisierung muss eine differenzierte Bewertung der notwendigen Rahmenbedingungen und aller Handlungsoptionen vorausgehen Zunahme organisatorischer und wirtschaftlicher Selbständigkeit hoch gering gering hoch hoheitliche Eingriffserfordernisse hoheitliche Eingriffserfordernisse Marktfähigkeitder Leistungen Marktfähigkeitder Leistungen
- 19. - 19 -© Michael Danisch 2010 Erfahrungen aus (privatisierten) Kommunalbetrieben zeigen, dass sich Wirtschaftlichkeit und Ertragsstärke nicht zwangsläufig einstellen B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient • Übertragung verwaltungstypi- scher Handlungs- und Verhaltens- muster auf den privatisierten Betrieb • Übertragung verwaltungstypi- scher Handlungs- und Verhaltens- muster auf den privatisierten Betrieb Problemstellung z. B. z. B. • Ergebnisdruck • branchenbedingte und politische Einflussfaktoren schränken den unternehmerischen Handlungsspielraum ein • Spannungsfeld unterschiedlichster Interessenlagen • branchentypische Defizite in Führung und Struktur • Ergebnisdruck • branchenbedingte und politische Einflussfaktoren schränken den unternehmerischen Handlungsspielraum ein • Spannungsfeld unterschiedlichster Interessenlagen • branchentypische Defizite in Führung und Struktur Stadtwerk • kommunalbetriebstypischer Fächer von Problemfeldern • Bedarfs-/Nachfrageänderungen werden nicht oder zu spät erkannt • Anpassungsnotwendigkeiten erfolgen nicht oder werden ignoriert • kommunalbetriebstypischer Fächer von Problemfeldern • Bedarfs-/Nachfrageänderungen werden nicht oder zu spät erkannt • Anpassungsnotwendigkeiten erfolgen nicht oder werden ignoriert Schwimmbadbetrieb
- 20. - 20 -© Michael Danisch 2010 Kommunale Dienstleistungsunternehmen stehen schon seit längerem unter erheblichem Ergebnisdruck B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient Preisproblem Kostenproblem Absatzmengenproblem Serviceproblem Flexibilitätsproblem Einflussfaktoren des Ergebnisbeitrags • reglementierte Preisbildung • politisch motivierte Preispolitik • sozial induzierte Tarife • reglementierte Preisbildung • politisch motivierte Preispolitik • sozial induzierte Tarife • Personalkostenblock • Erzeugungskosten/Vorleistungen • Gemeinkosten • Personalkostenblock • Erzeugungskosten/Vorleistungen • Gemeinkosten • Nachfrageschwankungen • politisch induzierte Überkapazitäten (Versorgungssicherheit) • Nachfrageschwankungen • politisch induzierte Überkapazitäten (Versorgungssicherheit) • wenig ausgeprägtes Servicebewusstsein/Selbstverständnis als Dienstleister • Qualitätsstandards nicht an Kundenbedürfnissen ausgerichtet • wenig ausgeprägtes Servicebewusstsein/Selbstverständnis als Dienstleister • Qualitätsstandards nicht an Kundenbedürfnissen ausgerichtet • hoher Reglementierungsgrad (z. B. Öffentliches Dienstrecht) • Kapazitäts- und Ressourcenplanung nach politischen Maßgaben statt Markterfordernissen • hoher Reglementierungsgrad (z. B. Öffentliches Dienstrecht) • Kapazitäts- und Ressourcenplanung nach politischen Maßgaben statt Markterfordernissen
- 21. - 21 -© Michael Danisch 2010 Branchenbedingte und politische Einflussfaktoren schränken den unternehmerischen Handlungsspielraum ein Besonderheiten leitungsgebundener Energien und gemeinwirtschaftlicher Dienstleistungen BranchenspezifikaBranchenspezifika extern bestimmte Einschränkungen extern bestimmte Einschränkungen Kostenintensive Vorleistungen (Infrastruktur) Hoch komplexe Leistungsprozesse (Energieversorgung) Oligopolistische Strukturen (Ver-/Entsorgung) Markteinschränkungen bei Strom, Wasser, Abwasser klassische Wettbewerbsparameter kaum anwendbar (Markteintritts-/-austrittsbarrie-ren, Käufermacht, Substitution, Lieferantenmacht) Versorgungs- pflicht Vorbildfunktion politische Einbindung Segmentierung des Marktes nach z. B. Produktprofitabilität ist nur begrenzt möglich, da der öffentlichen Daseinsvor- sorge Rechnung getragen werden muss In z. B. ökologischen oder sozialen Belan- gen wollen/sollen sich öffentliche Unter- nehmen als beispielhaft präsentieren Kommunalunternehmen werden in die Erfüllung politischer Zielsetzungen ein- gebunden bzw. dienen dem Aufgaben- transfer der öffentlichen Verwaltung B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient
- 22. - 22 -© Michael Danisch 2010 Unternehmensführung und wirtschaftliche Handlungsfähigkeit stehen im Spannungsfeld unterschiedlicher Interessenlagen Wirkungen • Überbetonung gemeinwirtschaft- licher oder sozialer Ziele • Vernachlässigung eigenwirt- schaftlicher Ziele • Opportunistische Investitionspolitik • Verlust der Anpassungsfähigkeit an veränderte Rahmenbedin- gungen • Entfremdung von Kunden und seinen tatsächlichen Bedürfnissen • Wertvernichtung Interessen der Unternehmensleitung • Angemessener Jahresüberschuss • Marktgerechte Kapitalrendite • Gesicherte Finanzierungsbasis für Instandhaltung, Ersatz oder Erweiterung der Betriebsmittel Führung beschränkt sich auf den Versuch, mit hohen Opportunitätskosten den Status Quo zu erhalten B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient Interessen der Mitarbeiter Interessen der Eigentümer Interessen der Kunden/Öffentlichkeit • Erhalt der Arbeitsplätze • gesicherte Einkommen • Materielle und soziale Besitzstandswahrung • Verwirklichung persönlicher Bedürfnisse • preiswerte Versorgung • Versorgungssicherheit • Umweltverträglichkeit der Leistungen und eingesetzten Technologien • Vorbildfunktion in sozialer und ökologischer Hinsicht. • Hohe Einnahmen aus z. B. Gebühren, Konzessionsab- gaben u. a. • Entlastung des Haushalts durch Aufgabenübertragung • Unterstützung bei der Erfüllung politischer Ziele
- 23. - 23 -© Michael Danisch 2010 Kommunale Schwimmbadbetriebe sind mit einer Reihe von Problem- feldern konfrontiert B. Die Aufgabendurchführung in privatisierter Form ist nicht zwangsläufig effizient Kostenproblem Erlösproblem Angebotsproblem Serviceproblem Flexibilitätsproblem • großer Block sprungfixer Kosten • hoher Personalkostenanteil • stetiges, wenig steuerbares Kostenwachstum (Energie, Abwasser/Entsorgung) • großer Block sprungfixer Kosten • hoher Personalkostenanteil • stetiges, wenig steuerbares Kostenwachstum (Energie, Abwasser/Entsorgung) • rückläufige Einnahmen • kein oder kaum Spielraum für Preisanpassungen • Fehlende Strategien zur Nutzenmaximierung • Subventionierung von Nutzergruppen (Schulen, Vereine) • rückläufige Einnahmen • kein oder kaum Spielraum für Preisanpassungen • Fehlende Strategien zur Nutzenmaximierung • Subventionierung von Nutzergruppen (Schulen, Vereine) • Konzentration auf Schwimmbetrieb • Wertmaßstäbe von gestern stehen den Marktanforderungen von heute und morgen entgegen • Konzentration auf Schwimmbetrieb • Wertmaßstäbe von gestern stehen den Marktanforderungen von heute und morgen entgegen • wenig ausgeprägtes Servicebewusstsein/Selbstverständnis als Dienstleister • unspezifisches Leistungsangebot, fehlende „Botschaft“ des Angebots • hoher interner Reglementierungsgrad • wenig ausgeprägtes Servicebewusstsein/Selbstverständnis als Dienstleister • unspezifisches Leistungsangebot, fehlende „Botschaft“ des Angebots • hoher interner Reglementierungsgrad • Öffentliches Dienstrecht verhindert erfolgsorientiertes Handeln • eingeschränkte Kapazitäts- und Personaleinsatzplanung • Zuweisung von Finanzmitteln nach haushaltspolitischen Maßgaben und nicht nach Markterfordernissen • Öffentliches Dienstrecht verhindert erfolgsorientiertes Handeln • eingeschränkte Kapazitäts- und Personaleinsatzplanung • Zuweisung von Finanzmitteln nach haushaltspolitischen Maßgaben und nicht nach Markterfordernissen
- 24. - 24 -© Michael Danisch 2010 Kommunale Wirtschaftsunternehmen unterliegen stärker als andere der Einflussnahme unterschiedlicher Interessengruppen von außen C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? Problem Lösung • Die Steuerung und Kontrolle von verselbständigten/privatisierten öffentlichen Aufgabenbedarf grundsätzlich einer Entflechtung der unterschiedlichen Interessenlagen • Steuerung und Kontrolle muß praktikabel sein und sowohl politischer Aufgabenerfüllung wie auch der langfristigen Unternehmenssiche- rung gleichermaßen dienen • Die Steuerung und Kontrolle von verselbständigten/privatisierten öffentlichen Aufgabenbedarf grundsätzlich einer Entflechtung der unterschiedlichen Interessenlagen • Steuerung und Kontrolle muß praktikabel sein und sowohl politischer Aufgabenerfüllung wie auch der langfristigen Unternehmenssiche- rung gleichermaßen dienen Die gesellschaftsrechtlichen Gremien werden häufiger zur Sicherung politischer Einflusssphären benutzt, als dass sie dem Erhalt der Wirtschaftskraft des Unternehmens dienen Durch politisch induzierte Verschachtelung der Gremienstrukturen wird die Handlungsfähigkeit eines Unternehmens erheblich beeinträchtigt Geschäftsführer von kommunalen Wirtschaftsunternehmen können mit den Gremien fachliche und strategische Themen nur unzureichend kompetent diskutieren Die Arbeitsschwerpunkte der Gremien sind bestimmt von den Interessen- lagen einzelner Mitglieder oder der Gruppen, die diese repräsentieren
- 25. - 25 -© Michael Danisch 2010 Eine politisch induzierte Verschachtelung der Gremienstrukturen beeinträchtigt die Handlungsfähigkeit eines Unternehmens erheblich Ratsversammlung Gesellschafter -versammlung Aufsichtsrat Geschäftsführung was der (politisch) besetzte nebenamtlche Geschäfts- führer nicht erreichen kann, wird mit Hilfe des Aufsichts- rats oder der Gesellschafterversammlung durchgesetzt besetztbesetzt nebenamtlich besetzt Praxisbeispiel Stadtwerk…Praxisbeispiel Stadtwerk… ……wie es sein solltewie es sein sollte Geschäftsführung Aufsichtsrat Gesellschafter- versammlung ...erledigt die Geschäfte der Gesellschaft nach Maßgabe der Gesetze, des Gesell- schaftsvertrags, der Ge- schäftsordnung und den Be- schlüssen von GV bzw. AR. In diesem Rahmen obliegen ihr alle Entscheidungen, die er- forderlich sind, um den Ge- schäftszweck zu fördern und zu verwirklichen. …als freiwiliges Organ gem. GmbHG gleichgestellt mit AR der AG; übernimmt die wesentlichen Aufgaben der GV. …repräsentiert die Eigentü- mer; umfassendes Recht auf Auskunft; bestellt die Geschäftsführung - GmbH - weitgehende Übertragung der Rechte C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden?
- 26. - 26 -© Michael Danisch 2010 Geschäftsführer von kommunalen Unternehmen können mit den Gremien fachliche und strategische Themen nur unzureichend kompetent diskutieren Praxisbeispiel Versorgungsbetrieb…Praxisbeispiel Versorgungsbetrieb… ……wie es sein solltewie es sein sollte Beratungs- kompetenz und -verpflichtung Management- qualifikation Personenkreis Vermeidung von Fremdinteressen • Grundsatzfragen der Unternehmensführung • Erörterung der Vorstandsberichte und andederer Vorlagen zum Geschäftsverlauf • Diskussion zustimmungspflichtiger Geschäfte • Kenntnis der und Verständnis für die - kritischen Erfolgsfaktoren der Unternehmung und der Branche - Märkte in denen das Unternehmen operiert - einschlägigen Wettbewerber und Wettbewerbskräfte • Mischung aus unternehmerischen, tech- nisch und wirtschaftlich professionellen Persönlichkeiten, die sich im aktiven Geschäftsleben bewährt haben • Entwicklung von Grundsätzen zur ord- nungsmäßigen Überwachungstätigkeit • Primat betriebswirtschaftlicher und rechtlicher Überlegungen Kennzahlen zum A Bilanz P 1.600 1.600 GuV-Rechnung Umsatz 1.700 betr. Aufw. Aufsichtsratsvorlage Verwaltungsange- stellter mit Gewerk- schaftskarriere Anwalt für Ehe- und Familienangele- genheiten Lehrer für Biologie und Mathematik Hausfrau, Mitglied des Kirchenvorstands C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden?
- 27. - 27 -© Michael Danisch 2010 Die Arbeitsschwerpunkte des Aufsichtsrats sind bestimmt von den Interessenlagen einzelner Mitglieder oder der Gruppen, die sie repräsentieren Verkehrsunternehmen Schwimmbadbetrieb Sparkasse Versorgungs- unternehmen Praxisbeispiele…Praxisbeispiele… C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? Linienplanung und Fahrplangestaltung Öffnungszeiten und Bereitstellung von Kapazitäten für das Schul- und Vereins- schwimmen Berücksichtigung genügender Arbeits- plätze in ausgelagertem Verwaltungs- neubau ökologisch sinnvoller Rückbau von Kabel- und Rohrleitungsgräben aberaber aberaber aberaber aberaber unerledigtes Kostensenkungsprogramm Kostendeckungsgrad 20% Verzehr des Jahresüberschusses durch Defizit der assozierten Verkehrsbetriebe notwendiger Abbau von fusionsbedingten Überkapazitäten
- 28. - 28 -© Michael Danisch 2010 Steuerung und Kontrolle von verselbstständigten öffentlichen Aufga- ben bedürfen grundsätzlich einer Entflechtung der unterschiedlichen Interessenlagen C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? Funktionsweise • Die Funktionsweise der Steuerungs- und Kontrollmechanismen reflektiert die in sich komplexe Struktur öffentlicher Aufgabenbewältigung • Die Zielsetzungen der Steuerungs- und Kontrollmechanismen decken die drei wesentlichen Einflussbereiche ab, die für die Staatsverwaltung relevant sind - Normen-/Wertekonformität - Erfüllungsqualität - Wirtschaftliche Zielerreichung • Die Funktionsweise der Steuerungs- und Kontrollmechanismen reflektiert die in sich komplexe Struktur öffentlicher Aufgabenbewältigung • Die Zielsetzungen der Steuerungs- und Kontrollmechanismen decken die drei wesentlichen Einflussbereiche ab, die für die Staatsverwaltung relevant sind - Normen-/Wertekonformität - Erfüllungsqualität - Wirtschaftliche Zielerreichung Gestaltungs- grundsätze • Verselbständigte öffentliche Aufgaben jeglicher Form müssen sich hinsichtlich ihrer Erfüllung an drei Kriterien messen lassen - Wirtschaftlichkeit - Aufgabenadäquanz - Rechtmäßigkeit • Die zu gestaltenden Steuerungs- und Kontrollmechanismen müssen den gesamtgesellschaftlichen Zusammenhängen Rechnung tragen • Verselbständigte öffentliche Aufgaben jeglicher Form müssen sich hinsichtlich ihrer Erfüllung an drei Kriterien messen lassen - Wirtschaftlichkeit - Aufgabenadäquanz - Rechtmäßigkeit • Die zu gestaltenden Steuerungs- und Kontrollmechanismen müssen den gesamtgesellschaftlichen Zusammenhängen Rechnung tragen
- 29. - 29 -© Michael Danisch 2010 Verselbstständigte öffentliche Aufgaben jeglicher Form müssen sich hinsichtlich ihrer Erfüllung an drei Kriterien messen lassen C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? • optimaler Ressourceneinsatz • günstige Kostenstrukturen der Prozesse/Leistungs- erstellung • optimale Komplexität (ein für die Erreichung der Lei- stungsziele angemessen di- mensionierter Leistungser- stellungsprozess) • optimaler Ressourceneinsatz • günstige Kostenstrukturen der Prozesse/Leistungs- erstellung • optimale Komplexität (ein für die Erreichung der Lei- stungsziele angemessen di- mensionierter Leistungser- stellungsprozess) Wirtschaftlichkeit • Erfüllung der definierten und gemeinsam getragenen Kernaufgaben • Erfüllung der vereinbarten/ vorgegebenen Qualitäts- und Zeitziele • Verträglichkeit der Aufgaben-erfüllung mit den geltenden politischen Zielsetzungen • Erfüllung der definierten und gemeinsam getragenen Kernaufgaben • Erfüllung der vereinbarten/ vorgegebenen Qualitäts- und Zeitziele • Verträglichkeit der Aufgaben-erfüllung mit den geltenden politischen Zielsetzungen Aufgabenadäquanz • Einhaltung aller relevanten Rechtsvorschriften • Einhaltung der mit der Auf- gabenerfüllung eingegange- nen, selbstverpflichtenden Normen und Werte • Sicherstellung von Ordnungsmäßigkeit und Transparenz • Einhaltung aller relevanten Rechtsvorschriften • Einhaltung der mit der Auf- gabenerfüllung eingegange- nen, selbstverpflichtenden Normen und Werte • Sicherstellung von Ordnungsmäßigkeit und Transparenz Rechtmäßigkeit Definierte Steuerungs- und Kontrollerfordernisse
- 30. - 30 -© Michael Danisch 2010 Die zu gestaltenden Steuerungs- und Kontrollmechanismen müssen den gesamtgesellschaftlichen Zusammenhängen Rechnung tragen C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? Neubestimmung der öffentlichen Aufgaben Neubestimmung der öffentlichen Aufgaben Anpassung der Staatstätigkeit an restriktive makroökono- mische Rahmenbedingungen Anpassung der Staatstätigkeit an restriktive makroökono- mische Rahmenbedingungen Ausrichtung nach ökonomi- schen Effizienzkriterien Ausrichtung nach ökonomi- schen Effizienzkriterien • Eröffnung politischer Handlungsspielräume zur Erfüllung von Regierungsprogrammen • Effiziente und qualitativ angemessene Erfüllungs- und Gewährleistungsverantwortung der öffentlichen Verwaltung
- 31. - 31 -© Michael Danisch 2010 Die Funktionsweise der Steuerungs- und Kontrollmechanismen müssen die in sich komplexe Struktur öffentlicher Aufgabenbewälti- gung reflektieren C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? Kommunikation und Überwachung von Werten, Normen und Verfahren Kommunikation und Überwachung von Werten, Normen und Verfahren Kommunikation und Überwachung von Wirtschaftlichkeit und quantitativen Zielen Kommunikation und Überwachung von Wirtschaftlichkeit und quantitativen Zielen Inhalte, z. B. • Bestimmung und Strukturierung der Planungsprobleme • Bestimmung der Wirkungszusammenhänge • Schaffung und Koordination heterogener Zielesysteme • Schaffung und ständige Optimierung der Informationsbasis • Formalisierung der Planungsprozesse • Verbesserung der Adaptionsfähigkeit der Planungsprozesse durch die Organisation FunktionsweiseFunktionsweise Corporate Governance / „Public“ Governance „klassisches“ Controlling
- 32. - 32 -© Michael Danisch 2010 Die Zielsetzungen der Steuerungs- und Kontrollmechanismen decken die wesentliche Einflussbereiche der Staatsverwaltung ab C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? Entspricht die Erfüllung der verselbstständigten Aufgaben dem Selbstverständnis öffentlichen Handelns und der zu Grunde gelegten politischen Diktion? Entspricht die Erfüllung der verselbstständigten Aufgaben dem Selbstverständnis öffentlichen Handelns und der zu Grunde gelegten politischen Diktion? Überwachung Normen-/Wertekonformität z. B. Entsprechen die von der verselbstständigten Funktion erbrachten Leistungen den vereinbarten/vorgegebenen Standards? Entsprechen die von der verselbstständigten Funktion erbrachten Leistungen den vereinbarten/vorgegebenen Standards? Überwachung Erfüllungsqualität z. B. Sind die vereinbarten/vorge- gebenen Kosten- und Nutzen- ziele eingehalten worden? Sind die vereinbarten/vorge- gebenen Kosten- und Nutzen- ziele eingehalten worden? Überwachung wirtschaftlicher Zielerreichung z. B. Politische und verwaltungsinterne Kontrollmechanismen • Dienstaufsicht, Kämmerei, Rechnungsprüfungsamt • parlamentarische Kontrolle • unabhängige Finanzkontrolle Abgrenzungsproblem
- 33. - 33 -© Michael Danisch 2010 Steuerung und Kontrolle müssen praktikabel sein und sowohl politi- scher Aufgabenerfüllung als auch der langfristigen Unternehmens- sicherung dienen C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? In dieser Hinsicht können auch die in privatrechtlicher Form verselbstständigten öffentlichen Aufgaben im Sinne einer Konzernstruktur geordnet, gesteuert und kontrolliert werden In dieser Hinsicht können auch die in privatrechtlicher Form verselbstständigten öffentlichen Aufgaben im Sinne einer Konzernstruktur geordnet, gesteuert und kontrolliert werden Zielfindung, Zielsetzung und Nachhalten der Zielerreichung auf den unterschiedlichen Stufen sind als ein sich selbst steuernder Prozess zu installieren Zielfindung, Zielsetzung und Nachhalten der Zielerreichung auf den unterschiedlichen Stufen sind als ein sich selbst steuernder Prozess zu installieren Rechte und Pflichten sowie Verantwortungen und Tätigkeitsbereiche sind in einem verbindlichen Regel-/Vertragswerk zu dokumentieren Rechte und Pflichten sowie Verantwortungen und Tätigkeitsbereiche sind in einem verbindlichen Regel-/Vertragswerk zu dokumentieren
- 34. - 34 -© Michael Danisch 2010 Rechte und Pflichten sowie Verantwortungen und Tätigkeitsbereiche sind in einem verbindlichen Regel-/Vertragswerk zu dokumentieren C. Steuerung, Kontrolle, Einflussnahme - wie weit darf die Autonomie des Betriebs eingeschränkt werden? ……mit Außenwirkungmit Außenwirkung • Gesellschaftsvertrag • Geschäftsführerdienstvertrag • Geschäftsordnung der Geschäftsleitung • Geschäftsordnung der Gremien - Gesellschafterversammlung - Aufsichtsrat - (fachbezogene oder wissenschaftliche) Beiräte • Gesellschaftsvertrag • Geschäftsführerdienstvertrag • Geschäftsordnung der Geschäftsleitung • Geschäftsordnung der Gremien - Gesellschafterversammlung - Aufsichtsrat - (fachbezogene oder wissenschaftliche) Beiräte gestuftes Vertragswesen Alle direkt auf das Unternehmen bezogene Regelungen sind ausschließlich wirtschaftlicher Natur und haben die Sicherung der Existenz des Unternehmens zum Inhalt. Alle der Erfüllung hoheitlicher oder politischer Zielsetzungen dienender Vorgaben oder Auflagen sind im Sinne von Dienstleistungsaufträgen gesondert zu vereinbaren. ……unternehmensinternunternehmensintern Die Organisation der Geschäftsabwicklung, die Vorgangsbearbeitung und sonstige Bestimmungen sind in einem betriebsinternen Regelwerk - z.B. Führungshandbuch, Organisationsrichtlinien, Arbeits-anweisungen - festzulegen und zu dokumentieren. Dieses ist für alle Mitarbeiter und Führungskräfte des Unternehmens verbindlich. Die Organisation der Geschäftsabwicklung, die Vorgangsbearbeitung und sonstige Bestimmungen sind in einem betriebsinternen Regelwerk - z.B. Führungshandbuch, Organisationsrichtlinien, Arbeits-anweisungen - festzulegen und zu dokumentieren. Dieses ist für alle Mitarbeiter und Führungskräfte des Unternehmens verbindlich.
- 35. - 35 -© Michael Danisch 2010 Die Erbringung der Dienstleistungen für die Gemeinschaft und die Politik bedarf klarer und verbindlicher Absprachen Verwaltungsmodernisierung, Verselbstständigung öffentlicher Aufgaben, demokratische Selbstverwaltung funktionieren nur, wenn Politik, Gemeinschaft der Bürger und Verwaltung zu einem neuen Selbstverständnis gelangen Die Privatisierungsdiskussion liefert wichtige Erkenntnisse, dieses neue Selbstverständnis zu formulieren
- 36. - 36 -© Michael Danisch 2010 D. Die Erbringung von Dienstleistungen für die Gemeinschaft und die Politik bedarf klarer und verbindlicher Absprachen FinanzmittelverwendungFinanzmittelbereitstellung • Regierungs- programme Politik • Pflichtaufga- ben • Wahlaufga- ben Gemeinschaft einzelvertrag- liche Regelung gesetzliche Regelung "Generalübernehmer„ für die Erfüllung politischer Programme Standarddienstleistungs- pakete Effizienzkalkül Aufgliederung des bisherigen Aufgaben- spektrums in selbst- ständige und wett- bewerbsfähige Leistungsbereiche Förderung der Transparenz des Handelns, damit aber auch Offenlegung von Verwaltungs- wie auch Politikversagen Förderung der Transparenz des Handelns, damit aber auch Offenlegung von Verwaltungs- wie auch Politikversagen Die moderne Verwaltung als ein Konglomerat von Dienstleistern Trennung der Aufgabengebiete nach Kompetenz der Durchführung „New Public Management“ Prinzipschema