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Bevölkerungswarnung
Grundlagen zur Entwicklung eines Warnkonzeptes in
Deutschland und in den Niederlanden
Datum: 15. Mai 2015
Status: Definitiv
Student
Vorname: Marcelus Geert
Nachname: de Bruijn
Gruppe: IVK – Du 4
Immatrikulationsnummer: 11057335
Emailadresse: m.g.debruijn@gmail.com
Begleitung
Dozent HHS: Mirad Böhm
BF Offenbach: Thomas Kutschker
Dr. Michael Eiblmaier
BF Frankfurt am Main: Markus Röck
Studium: Integrale Veiligheidskunde
Fachhochschule: De Haagse Hogeschool
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 2
Inhaltsverzeichnis
Zusammenfassung...................................................................................................................4
Abkürzungsverzeichnis ...........................................................................................................6
1 Einleitung...........................................................................................................................8
1.1 Begriffserläuterung........................................................................................................9
1.2 Anlass der Forschung ...................................................................................................9
1.3 Problemstellung ......................................................................................................... 10
1.4 Zielformulierung ......................................................................................................... 10
1.5 Hauptforschungsfragen.............................................................................................. 11
1.6 Teilfragen ................................................................................................................... 12
2 Theoretischer Rahmen.................................................................................................. 14
2.1 Konzeptuelles Modell der Bevölkerungswarnung...................................................... 14
2.1.1 Vor der Warnung................................................................................................ 15
2.1.2 Rolle des Senders bei Bevölkerungswarnung................................................... 15
2.1.3 Multiplikatoren bei Bevölkerungswarnung ......................................................... 16
2.1.4 Der Sendungsprozess: Kanal und Nachricht..................................................... 17
2.1.5 Empfänger: Reaktion auf Bevölkerungswarnung .............................................. 18
2.1.6 Externe Einflüsse und Rahmenbedingungen .................................................... 20
2.1.7 Umsetzung des Modells..................................................................................... 20
3 Methoden und Techniken.............................................................................................. 21
3.1 Untersuchungspopulation und -einheiten .................................................................. 21
3.1.1 Das Zustandekommen der Stichprobe .............................................................. 22
3.2 Forschungsmethoden ................................................................................................ 23
3.2.1 Primärforschung: Fragebögen und Interviews................................................... 23
3.2.2 Sekundärforschung: Literaturforschung und Medien......................................... 23
4 Ergebnisse – Katastrophen und Informationen ......................................................... 24
4.1 Gefahrenanalyse........................................................................................................ 24
4.2 Kommunikationsbedürfnisse...................................................................................... 25
4.2.1 Anforderungen an eine Warnnachricht.............................................................. 26
4.2.2 Anforderungen der heterogenen Gesellschaft................................................... 27
4.3 Risiken einer „Fehl“-Warnung.................................................................................... 28
4.4 Teilfazit....................................................................................................................... 28
5 Ergebnisse – Bevölkerungswarnsysteme................................................................... 29
5.1 Die Bundesrepublik Deutschland............................................................................... 29
5.1.1 Bereits bekannte und verwendete Warnsysteme .............................................. 30
5.1.2 Entwicklungen in Deutschland........................................................................... 32
5.1.3 Ideen in Deutschland ......................................................................................... 33
5.2 Die Niederlande ......................................................................................................... 33
5.3 Teilfazit....................................................................................................................... 36
6 Ergebnisse – Effektivität der Systeme......................................................................... 37
6.1 Rahmenparameter ..................................................................................................... 37
6.2 Das Ziel der Warnung................................................................................................ 38
6.3 Bewertung der Warnsysteme..................................................................................... 39
6.4 Teilfazit....................................................................................................................... 41
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 3
7 Ergebnisse – Durchführung der Maßnahmen............................................................. 42
7.1 Vorphase.................................................................................................................... 42
7.2 Aufgaben des Senders (Interne Organisation) .......................................................... 43
7.3 Aufgaben bezüglich der Multiplikatoren..................................................................... 44
7.4 Sendungsprozess ...................................................................................................... 44
7.5 Aufgaben während der Übergangsphase .................................................................. 45
7.6 Teilfazit....................................................................................................................... 45
8 Fazit und Diskussion..................................................................................................... 46
8.1 Konzept der Bevölkerungswarnung........................................................................... 46
8.2 Diskussion.................................................................................................................. 47
8.3 Empfehlung und Ausblick .......................................................................................... 48
8.4 Endfazit ...................................................................................................................... 49
Literaturverzeichnis............................................................................................................... 50
Anhang I – Fragebögen „Allgemein“................................................................................... 55
Fragebogen Niederlande „Allgemein“.................................................................................. 55
Fragebogen Deutschland „Allgemein“ ................................................................................. 59
Anhang II – Interviews........................................................................................................... 63
Interview Instituut Fysieke Veiligheid (IFV).......................................................................... 63
Interview Berufsfeuerwehr Frankfurt am Main..................................................................... 66
Interview Berufsfeuerwehr Offenbach.................................................................................. 69
Anhang III – Fragebögen „Spezifisch“ ................................................................................ 72
Fragebogen Bundesministerium für Sicherheit und Justiz .................................................. 72
Fragebogen Sicherheitsregion Rotterdam-Rijnmond (VRR) ............................................... 76
Anhang IV – Katastrophenfälle ............................................................................................ 79
Naturereignisse ................................................................................................................ 79
Technologie-Unfälle ......................................................................................................... 79
Menschliche Fehlhandlungen........................................................................................... 80
Sonstige Risikobereiche................................................................................................... 80
Reale Gefahren ................................................................................................................ 80
Anhang V –Grundlage des Bevölkerungswarnungsmodells............................................ 81
Sicherheit im Bereich der Bevölkerungswarnung ................................................................ 81
Menschliches Verhalten während Bevölkerungswarnung ................................................... 83
Protection Motivation Theory von Rogers ........................................................................ 83
Elaboration Likelihood Modell von Petty et al. ................................................................. 84
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 4
Zusammenfassung
Diese Bachelorarbeit ist das Ergebnis einer Forschung nach dem „besten“ Bevölkerungs-
warnsystem, das mit dem heutigen Stand der Technik direkt in ein Warnkonzept umsetzbar
ist. Viele Forschungen in diesem Bereich beschreiben nur einzelne Aspekte wie die Technik
(die Warnsysteme) oder die Psychologie der Warnung (die Verhaltensänderung). In dieser
Arbeit hingegen soll eine komplette Übersicht über den Warnprozess gegeben werden, die
dann als Grundlage für neue Warnkonzepte dienen kann. Dabei wird das Ziel von
Bevölkerungswarnung – das Erhöhen der Selbstschutzfähigkeit der Bevölkerung – in den
Mittelpunkt gestellt.
Hauptforschungsfrage
In der Forschungsarbeit werden Warnsysteme untersucht, welche in den Niederlanden
und/oder in der Bundesrepublik Deutschland bekannt sind oder verwendet werden. Diese
Systeme wurden unter Einbezug von 20 Gesichtspunkten bewertet, welche sich in Fakten,
soziale Aspekte und Anwendbarkeit bei unterschiedlichen Schadensereignissen untergliedern
lassen. Anhand von dieser Bewertung wurde dann eine Kombination von Bevölkerungs-
warnsystemen herausgestellt, welche zusammen das „beste“ Warnkonzept ergeben. Zuletzt
wurden einige Ansätze bezüglich der Durchführung dieser ausgewählten Systeme sowie
bezüglich der Entwicklung eines neuen Warnkonzeptes entwickelt und vorgestellt.
Konzeptuelles Modell der Bevölkerungswarnung
In der Literatur können viele interessante Aspekte und Ansätze zum Thema Bevölkerungs-
warnung gefunden werden. Die bisherigen Kenntnisse aus Studien und Forschungen wurden
in ein konzeptuelles Modell zusammengefügt, welches alle wichtigen Aspekte der
Bevölkerungswarnung abdeckt. Dabei werden auch externe Einflüsse und Rahmen-
bedingungen, die für das Modell von Bedeutung sind, einbezogen. Schließlich gibt es die
Teilaspekte des Modells, die miteinander verknüpft sind und Auswirkungen aufeinander
haben:
1) Sender
2) Multiplikator
3) Sendungsprozess (Kanal und Nachricht)
4) Empfänger.
Ein Warnkonzept sollte alle diese Aspekte umfassen.
Forschungsmethoden
Es wurden zwei Methoden angewendet, um zu einem Ergebnis zu kommen. Erstens wurden
qualitative Umfragen durchgeführt und Interviews gehalten. Zweitens wurde Literatur-
forschung angewendet, mit dem primären Ziel, die bisherigen Kenntnisse und Erfahrungen
mit Bevölkerungswarnsystemen beschreiben zu können.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 5
Ergebnisse
Bevölkerungswarnung muss durchgeführt werden können, und zwar auch dann, wenn nur
wenig Vorbereitungszeit vorhanden ist. Zur Alarmierung gibt es nur ein sinnvolles System: die
Sirenen. Es gibt momentan (noch) kein Warnsystem, das dieses ersetzen könnte, auch wenn
die Sirenen im Innenbereich immer schlechter zu hören sind. Die Informierung (eine
Nachricht) sollte mindestens die folgenden Teile umfassen:
1) Informationen zu
a. der Gefahr,
b. dem gefährdeten Gebiet
c. dem Sender der Nachricht
2) Einen Verhaltenshinweis
3) Wege / Kanäle der weiteren Informationsvermittlung (wenn möglich)
Diese Nachricht sollte über eine Kombination von Kanälen und Multiplikatoren ausgesendet
werden, damit möglichst viele zu Warnende erreicht werden.
Fazit und Ausblick
Das Ergebnis der Bachelorarbeit ist, dass eine klare Empfehlung für den (Wieder-) Aufbau
von Sirenen sowie für deren Verwendung gemacht wird, um auf diese Weise die Bevölkerung
auf eine Information bezüglich einer unmittelbaren Gefahr aufmerksam machen zu können.
Gleichzeitig sollte diese Information über mehrere Kanäle (Netzwerke in der Gesellschaft
oder technische Kanäle) verschickt werden. Abhängig von den verschiedenen Gruppen und
besonders auch Minderheiten in dem betroffenen Gebiet sind bestimmte Kanäle besser
geeignet als andere, da sie diese Bevölkerungsgruppen besser erreichen. Durch eine
Gesellschaftsanalyse sollten diese Kanäle bestimmt werden. Der Mehrwert eines Kanals wird
dabei durch den zusätzlich erreichten Bürger bestimmt. Auch auf nationaler Ebene wurden
zwei Empfehlungen gemacht: Damit die verschiedenen Kanäle die Informationen
synchronisiert verschicken, soll erstens die Entwicklung MoWaS beachtet werden, weil dieses
System in der Informationsübermittlung einiges vereinfachen würde. Zweitens sollte die
Anwendbarkeit von Cell Broadcasting in Deutschland überlegt werden. Die Empfehlung für
die Niederlande ist, dass die Stilllegung der Sirenen erneut überdacht werden sollte, da noch
kein Ersatzsystem besteht.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 6
Abkürzungsverzeichnis
AGBF-Bund Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren in der Bundesrepublik
Deutschland
BBK Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
BF Berufsfeuerwehr
BITKOM Bundesverband Informationswirtschaft, Telekomunikation und neue Medien
e.V.
CB Cell Broadcasting
(Mobilfunkdienst zum Versenden von Kurzmitteilungen – „Rundsendung“)
CCR Cluster Coördinatie Crisisbeheersing en Rampenbestrijding
(Cluster Koordination Krisenbeherrschung und Gefahrenabwehr)
CHORUS Car Horns Used as Sirens
(Autohupen als Sirenen verwendet)
COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement
(Institut für Sicherheits- und Krisenmanagement)
DCF 77 Zeitsignal im Langwellenbereich (Rufzeichen)
deNIS Deutsches Notfallvorsorge-Informationssystem
DM Deutsche Mark
DFV Deutscher Feuerwehr Verband
EITO European IT Observatory
(Europäisches Observatorium für Informationstechnologie)
GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GPS Global Positioning System
(Globales Positionsbestimmungssystem)
HAVOS Handleiding Voorbereiding Sirenelocaties
(Leitfaden zur Vorbereitung von Sirenenstandorten)
HBKG Hessisches Gesetz über den Brandschutz, die Allgemeine Hilfe und den
Katastrophenschutz
HMdI Hessisches Ministerium des Innern und für Sport
IFV Insituut Fysieke Veiligheid
(Institut Physische Sicherheit)
IuK Information und Kommunikation
KPN Koninklijke KPN NV
(Königliche Post , Telegraf und Telefon Niederlande)
LBKVO Landesbeirat für Brandschutz, Allgemeine Hilfe und Katastrophenschutz
LFR Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding
(Nationale Einrichtung Gefahrenabwehr)
LKW Lastkraftwagen
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 7
MinVenJ Ministerie van Veiligheid en Justitie
(Bundesministerium für Sicherheit und Justiz)
MoWaS Modulares Warnsystem
NL Nederland (die Niederlande)
SatWaS Satellitengestützes Warnsystem
SBD Statistisches Bundesamt Destatis
SMS Short Message Service
(Kurznachrichtendienst)
TNS Infratest Taylor Nelson Sofres Infratest
USA United States of America
(Vereinigte Staaten von Amerika)
VRR Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond
(Sicherheitsregion)
VRU Veiligheidsregio Utrecht
(Sicherheitsregion Utrecht)
VRZ Veiligheidsregio Zeeland
(Sicherheitsregion Zeeland)
WAS Waarschuwings- en Alarmeringsstelsel
(Sirenennetz in den Niederlanden)
ZSKG Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 8
1 Einleitung
Laut § 3 Absatz 5 des Hessischen Brand- und Katastrophenschutzgesetzes (HBKG, Stand
20.11.2014) ist die Warnung der Bevölkerung die Aufgabe der Gemeinden. Seit dem Abbau
der Zivilschutzsirenen beziehungsweise ihrer Übertragung an die Kommunen in den 90er
Jahren ist der Prozess der Warnung im Falle eines Schadensereignisses nicht mehr so wie
zuvor eingerichtet. Das bedeutet insbesondere, dass es kein einheitliches Bevölkerungs-
warnsystem mehr gibt. Durch das Ende des Kalten Krieges und die abnehmende feindliche
Bedrohung wurde ein bundesdeutsches Warnsystem als nicht mehr notwendig
wahrgenommen. Hinzu kamen die kostspielige Unterhaltung der Sirenen und das
Fortschreiten der Technik, sodass ab 1989 Sirenen und Warmämter abgebaut wurden
(Weber, 2013). Zur Zeit haben einige Orte weiterhin Sirenen, andere nutzen ein
Katastrophenwarnsystem wie KATWARN, wodurch die Bürger digital über Gefahren
informiert werden, und manche wiederum setzen eine ganz andere der vielfältigen
Lösungsmöglichkeiten der Bevölkerungswarnung ein. Seit dem 11. September 2001 ist
Terrorismus eine aktuelle Gefahr für Deutschland geworden, aber erst nach Anschlägen
innerhalb der Europäischen Union ist das Thema „Bevölkerungswarnung“ wieder aktuell
geworden (persönliche Kommunikation, M. Röck, 16. Januar 2015). Nach dem Ende des
Kalten Krieges haben diese Entwicklungen nun erneut die Diskussionen über die
Notwendigkeit eines bundesweiten, einheitlichen Warnsystems angestoßen. Jedoch wurde
die Entwicklung eines solchen bisher durch den deutschen Föderalismus blockiert.
Die Städte Offenbach und Frankfurt am Main haben kein flächendeckendes Sirenensystem.
In beiden Städten findet die Bevölkerungswarnung zurzeit unter anderem mithilfe von
Rundfunkdurchsagen statt. In Offenbach kann in Zusammenarbeit mit der Polizei in einem
bestimmten Gebiet auch eine Lautsprecherdurchsage durchgeführt werden. Allerdings ist
dabei faktisch mehr Zeit als beispielsweise für eine automatische Sirenenauslösung
notwendig und es besteht eine Abhängigkeit von polizeilichen Einsatzkräften, welche jedoch
– je nach aktueller Lage – möglicherweise schon im Einsatz und damit für eine solche Aktion
nicht verfügbar sind. Frankfurt am Main hat bereits – sowohl positive als auch negative –
Erfahrungen mit dem KATWARN-System gesammelt. Hier wurde das KATWARN-System
beispielsweise während eines LKW-Unfalls mit Salpetersäure am 14. August 2012 eingesetzt
(persönliche Kommunikation, M. Brückmann, 9. Januar 2015). Allerdings haben damals nur
wenige Betroffene im Gefahrenbereich die Warnung mittels KATWARN empfangen, was
einerseits daran lag, dass zu diesem Zeitpunkt nur etwa 3000 Frankfurter bei dieser App
angemeldet waren und andererseits, dass sich von diesen wiederum zu diesem Zeitpunkt
sehr wenige im gefährdeten Gebiet aufhielten. Es stellte sich heraus, dass es zudem zu
ungewollten und unvorhergesehenen Nebeneffekte der Warnung kam. Diese negativen
Nebeneffekte und der Fakt, dass nur sehr wenige Bürger erreicht werden konnten und von
diesen noch weniger der Warnung Folge leisteten, haben dazu geführt, dass KATWARN in
Frankfurt erst einmal nicht mehr verwendet wird.
Sowohl in Offenbach als auch in Frankfurt am Main werden die momentan verwendeten
Bevölkerungswarnsysteme als unzureichend und fehleranfällig beurteilt. Wenn ein (Groß-)
Schadensereignis einträte und eine schnelle Warnung (innerhalb einer Stunde – persönliche
Kommunikation, M. Röck, 28. April 2015) erforderlich wäre, sind zurzeit keine Systeme
vorhanden, mit denen ein Großteil der gefährdeten Bevölkerung gewarnt werden könnte. In
dieser Forschungsarbeit wird anhand vorher festgelegter Kriterien eine Kombination von
Systemen zur Einrichtung der Bevölkerungswarnung vorgeschlagen. Anschließend werden
die Schritte, die in der Stadt Offenbach für die Ein- bzw. Durchführung dieser Systeme nötig
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 9
wären, erläutert. Dieses erste Kapitel beschreibt die Vorgehensweise der Forschungsarbeit
und welche Forschungsfragen zentral standen. Kapitel 2 beschreibt den theoretischen
Rahmen und untersucht verschiedene Literatur und theoretische Modelle im Bereich der
Bevölkerungswarnung. Anschließend werden in Kapitel 3 die Untersuchungspopulation und -
einheiten sowie die verwendeten Forschungsmethoden beschrieben. Die Kapitel 4 bis 7
enthalten die Ergebnisse der Teilfragen, die in Kapitel 8 zu einem Fazit zusammengeführt
werden. Zum Schluss wird in Kapitel 9 ein Ausblick gegeben und es werden einige
Empfehlungen, die sich aus dem Fazit ergeben, beschrieben.
1.1 Begriffserläuterung
In der Forschungsarbeit werden Begriffe verwendet, die in der Fachliteratur teilweise
unterschiedlich verstanden werden und die deshalb zur Verdeutlichung untenstehend
erläutert werden.
Warnung
Warnung wird zweiteilig verstanden: Erstens als das „Wecken“ der Bevölkerung, d.h. die
Aufmerksamkeit der Bürger soll geweckt werden, und zweitens als das Verbreiten von
Informationen und das Anbieten von Handlungsperspektiven oder Verhaltensanweisungen.
Alarmierung
Die Aufmerksamkeitserzeugung im Warnprozess wird Alarmierung genannt. Oft wird für
dieses „Wecken“ der Begriff „Warnen“ verwendet, aber da dieser Begriff sehr einfach mit der
Warnung zu verwechseln ist, wird dieser Teil der Warnung stattdessen Alarmierung genannt.
Informierung
Das Verbreiten von schadenereignisrelevanten Informationen und Verhaltensanweisungen
unter den Bürgern in einem gefährdeten Gebiet wird in dieser Arbeit als die Informierung der
Bevölkerung bezeichnet. Die Informierung ist neben der Alarmierung der zweite Teil im
Warnprozess.
1.2 Anlass der Forschung
Großbrände, Bombenfunde, Pandemieausbrüche, Waldbrände, Hochwasserfälle, Störfälle,
Terroranschläge, Gefahrgutaustritte und Unwetterereignisse finden unregelmäßig und
unerwartet statt. Im Vorfeld kann das Risiko (die Wahrscheinlichkeit und der Effekt) eines
solchen Ereignisses eingeschätzt werden, wenn es sich jedoch ereignet, muss schnell
reagiert werden, um die Folgeschäden so gering wie möglich zu halten. Es kann sich eine
Gefahr für Bürger in direkter Nähe der Katastrophe oder sogar für ein Gebiet, welches von
der Unglücksstelle (weit) entfernt ist, ergeben. In Deutschland wird viel entwickelt, um die
Bevölkerung in solchen Situationen warnen (alarmieren und informieren) zu können. Neben
den Einrichtungen zur Bevölkerungswarnung in Deutschland wurden auch entsprechende
Vorkehrungen in den Niederlanden in die Forschungsarbeit einbezogen. Grund dafür ist
einerseits die Nähe Deutschlands zu den Niederlanden, und anderseits die Tatsache, dass
sich die „De Haagse Hogeschool“ in den Niederlanden befindet, welche den Studiengang
„Integrale Veiligheidskunde“ (Integrales Sicherheitsmanagement) anbietet, im Rahmen
dessen diese Bachelorarbeit geschrieben wurde.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 10
Im Falle eines Schadensereignisses ist es wichtig, alle Anwesenden in dem betroffenen
Gebiet zu erreichen, damit sie Selbstschutzmaßnahmen vornehmen können und ihnen nicht
(weiterhin) geschadet wird. Deshalb ist es erforderlich, ein System oder eine Kombination von
Systemen zu benutzen, durch welches bzw. welche die Bürger tatsächlich erreicht werden
können. Aus dem Fakt, dass dies momentan – aus Sichtweise der Feuerwehr Offenbach – in
der Stadt Offenbach – (bzw. analog dazu in Frankfurt am Main) nicht der Fall
beziehungsweise nicht optimal ist, ergibt sich die Motivation für die Entstehung der
vorliegenden Forschungsarbeit. Eine besondere Dringlichkeit, sich erneut intensiv mit diesem
Thema auseinanderzusetzen, ergibt sich zudem unter anderem durch das immer extremere
Wetter und die Situation in der Ukraine. Ein unabhängiges, schnell einzusetzendes System ist
der Wunsch beider Städte. Ziel dabei ist es insbesondere, der Bevölkerung bei
Schadensereignissen Handlungsperspektiven anbieten zu können und durch Alarmierung
und Informierung die Selbstschutzfähigkeit der Bevölkerung zu erhöhen.
1.3 Problemstellung
Um eine umfassende Fragestellung schreiben zu können, ist es wichtig, zuerst eine
Problemstellung zu erfassen. Einleitung und Anlass der Forschung haben bereits einige
Aspekte des Problems gezeigt. Die Problemstellung lässt sich wie folgt formulieren:
„Die Feuerwehr Offenbach erreicht mit den zurzeit eingesetzten Bevölkerungswarnsystemen
sehr wahrscheinlich lediglich einen geringen Teil der Bevölkerung. Sollte eine Katastrophe
eintreten, ist das Risiko eines Schadens mit diesen Rahmenbedingungen schlecht zu
reduzieren. Die Bevölkerung hat nicht die Möglichkeit, rechtzeitig auf ein Ereignis zu
reagieren, wodurch die Fähigkeit zum Selbstschutz entfällt oder zumindest wesentlich
gemindert ist. Der momentane Status der Bevölkerungswarnung lässt vermuten, dass ein
solches Ereignis die Akteure der Sicherheit wie Feuerwehr, Rettungsdienst, Polizei und die
Stadt Offenbach über die Grenzen ihrer Möglichkeiten hinaus herausfordern würde.“
1.4 Zielformulierung
Die Forschungsarbeit soll erstens einen Einblick in verschiedene Warnsysteme verschaffen
und deren Anwendbarkeit prüfen. Dazu werden die Stärken und Schwächen der jeweiligen
Systeme mit bestimmten Auswahlkriterien in Bezug gesetzt. Die Auswahlkriterien wurden in
Teilfragen eingebaut und werden auch dort erläutert.
Zweitens soll ein Paket an Maßnahmen vorgestellt werden, wodurch die Warnung der
Bevölkerung – mit den momentan (technisch) realisierbaren Systemen – optimiert werden
kann. Es wird klar beschrieben, welche Schritte durch unterschiedliche Verantwortliche
unternommen werden müssten, um die ausgewählten Maßnahmen effektiv einzurichten und
die negativen Folgen einer Katastrophe für die Bevölkerung zu reduzieren.
Drittens basiert die Einführung des Maßnahmenpakets auf unterschiedlichen soziologischen
und psychologischen Theorien, welche zur Auswertung der Systeme genutzt werden. In
Kapitel 2 wird das konzeptuelle Modell der Bevölkerungswarnung, welches aus diesen
unterschiedlichen Theorien (Anhang V) zusammengestellt worden ist, dargestellt und
erläutert.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 11
1.5 Hauptforschungsfragen
Die Beschreibung des Problems und die Zielformulierung führen zu zwei miteinander
zusammenhängenden Hauptforschungsfragen. Nach der Vorstellung dieser zentralen
Fragestellungen folgen einige Erläuterungen dazu, welche auch schon eine erste Abgrenzung
verdeutlichen.
Hauptforschungsfragen
A „Welche Maßnahme(n) ist/sind aus welchen Gründen die Beste(n), um im Falle
einer Krise oder Katastrophe eine möglichst hohe Erreichbarkeit der Bürger zu
garantieren?“
und
B „Welche Schritte sollen für die Durchführung dieser Maßnahme/n durch wen
unternommen werden?“
In der Forschung wurden Ideen und bereits verwendete Vorkehrungen, die das Erreichen der
Bürger im Falle einer Katastrophe betreffen, untersucht (A). Vorkehrungen sind Maßnahmen,
die bereits eingerichtet wurden oder vielleicht auch schon wieder außer Betrieb genommen
wurden. Ideen sind diejenigen Maßnahmen, die (noch) nicht für die Bevölkerungswarnung
eingesetzt wurden. Absichtlich wurde die Entscheidung getroffen, auch diese Ideen im
Bereich Bevölkerungswarnung einzubeziehen, um die technologische Weiterentwicklung und
Innovation nicht auszuschließen.
Die geografische Abgrenzung (Deutschland und die Niederlande), die stattfindet, mag
zunächst einmal sehr groß erscheinen, weshalb einiges dazu erläutert werden soll. Es ist in
der zur Verfügung stehenden Zeit nicht möglich, alle Organisationen und Wissenschaftler
nach Systemen der Bevölkerungswarnung zu befragen. Deshalb wurden aus den
Niederlanden einige Sicherheitsregionen, das „Ministerie van Veiligheid en Justitie“
(Bundesministerium für Sicherheit und Justiz) und das „Instituut Fysieke Veiligheid“ (Institut
Physische Sicherheit) als Akteure einbezogen. In Deutschland wurden mehrere Untere
Katastrophenschutzbehörden (Laut § 25 HBKG der Landrat in den Landkreisen und der
Oberbürgermeister in den kreisfreien Städten, welcher in der Praxis oft die Feuerwehren
beauftragt) und das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) nach
Ideen und Vorkehrungen befragt.
Um anschließend aus den vorliegenden Ideen und Vorkehrungen die „besten“ Maßnahmen
auswählen zu können, ist ein konzeptuelles Modell zur Bevölkerungswarnung entwickelt
worden (Kapitel 2). Dieses Modell liefert die Ansätze, welche zur Bewertung der Systeme
geführt haben. In der Forschung wurden zusätzlich bestimmte Kriterien eingesetzt, um die
Auswahl vornehmen und begründen zu können. Eine besonders große Rolle bei dieser
Auswahl hat die Erreichbarkeit der Bürger gespielt. Dies ist auch der Grund, warum die
Erreichbarkeit schon in der Hauptforschungsfrage genannt und auch in die Kriterien
einbezogen wurde.
Für die ausgewählten Maßnahmen wurde anschließend untersucht, wie die Durchführung
verlaufen soll (B). Anhand einer Kurzbeschreibung der Durchführung kann ein Projektplan
geschrieben werden, und mit der Einführung von Bevölkerungswarnsystemen begonnen
werden. Als Abgrenzung ist hier die Stadt Offenbach als Beispiel ausgewählt, da die
vorliegende Forschungsarbeit bei der dortigen Berufsfeuerwehr geschrieben wurde.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 12
1.6 Teilfragen
Die zentrale Fragestellung lässt sich in fünf Teilfragen aufteilen. In diesem Abschnitt werden
die einzelnen Teilfragen beschrieben und erklärt. Wo nötig werden die Begriffe der einzelnen
Teilfragen definiert.
Teilfrage 1
Bei welchen Schadensereignissen ist Bevölkerungswarnung erforderlich und
sinnvoll? Und warum? Was soll den Bürgern kommuniziert werden?
Die erste Teilfrage bezieht sich auf das Grundwissen zur Bevölkerungswarnung. Wann und
wie sollten Bürger vor welchen Gefahren gewarnt werden? Um die richtigen Systeme
vorschlagen zu können, ist es wichtig, sie mit bestimmten Katastrophenfällen zu verbinden.
Dadurch kann verhindert werden, dass es letztendlich aufgrund einer fehlenden oder
fehlerhaften Kommunikation mit den Bürgern zu mehr Schaden kommt als dies ohne das
Warnsystem der Fall gewesen wäre. Deshalb wurde zunächst beschrieben, welche
Katastrophentypen es gibt, sodass die Warnsysteme dann auf ihre Anwendbarkeit hin geprüft
werden konnten. Zweitens sollte klar werden, wie die Bürger bei einer „Warnung“ reagieren
müssen.
Teilfrage 2
Welche Möglichkeiten gibt es in Deutschland, um die Bevölkerung zu warnen?
Welche Vor- und Nachteile haben diese verschiedenen Möglichkeiten?
Teilfrage 3
Welche Systeme werden in den Niederlanden eingesetzt, um Bürger zu warnen?
Welche Vor- und Nachteile haben diese verschiedenen Systeme?
Ein zweiter Schritt in der Forschung war es, verschiedene Warnsysteme zu beschreiben. Ein
Vergleich mit den Niederlanden wurde unter anderem deshalb gezogen, weil in den
Niederlanden andere Systeme für die Bevölkerungswarnung eingesetzt werden als in
Deutschland. Nachdem zunächst geklärt wurde, was genau die Risiken sind, die bestehen,
soll nun klar werden, welche Maßnahmen existieren, um diese Risiken zu bekämpfen. Aus
Erfahrungen, die in der Vergangenheit gemacht wurden, können Vor- und Nachteile des
jeweiligen Systems abgeleitet werden.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 13
Teilfrage 4
Inwiefern sind die Maßnahmen (Teilfrage 2 und 3) laut der „Fakt“-, „Sozial-“ und
„Katastrophen“-Faktoren geeignet, um als Bevölkerungswarnsystem eingesetzt zu
werden? Welche Maßnahme oder welches Paket an Maßnahmen ist für die Stadt
Offenbach geeignet?
Die Ergebnisse aus den vorherigen Teilfragen mussten hinsichtlich der Situation in Offenbach
und mithilfe bestimmter Kriterien beurteilt werden. In diesem Kapitel wird beschrieben, welche
Kriterien wichtig zu beachten sind, wenn Systeme ausgewählt werden. Die Auswahlkriterien
sind nach drei Kategorien geordnet:
 „Fakt“-Faktoren: wie etwa Kosten, Erreichbarkeit, Alarmierungsmöglichkeit und
Informationsgehalt
 „Sozial“-Faktoren: wie etwa Zugänglichkeit und Überwindung sozialer und kultureller
Grenzen
 „Katastrophen“-Faktoren: Inwiefern die Maßnahmen in bestimmten
Katastrophentypen für die Bevölkerungswarnung geeignet sind
Je nach Katastrophentyp (Teilfrage 1) können es sehr unterschiedliche Reaktionen und
Verhaltensweisen sein, welche von den Bürgern im Optimalfall ausgeführt werden müssen.
So kann es in bestimmten Fällen erforderlich sein, dass sie sich zu einem bestimmten
Sammelpunkt in der Stadt begeben, in anderen Fällen sollten sie in ihren Häusern bleiben
und die Türen und Fenster geschlossen halten. Deshalb musste in die Forschung einbezogen
werden, für welche Katastrophentypen die vorgeschlagene/n Maßnahmen vorgesehen sind,
und für welche nicht. Eine Tabelle mit einer „Plus-und-Minus-Bewertung“ ergab die
Warnsysteme, welche (laut der drei Faktoren) in Offenbach am besten eingerichtet werden
können.
Teilfrage 5
Wie soll/sollen der/die ausgewählte/n Maßnahme/n durchgeführt werden? Wer soll
was auf welche Art tun und welche Ressourcen müssen dafür eingesetzt werden?
Sobald eine Auswahl getroffen wurde, musste herausgestellt werden, wie dieses Warnsystem
oder dieses Paket an Maßnahmen (in Offenbach) eingerichtet werden kann. Es wurde eine
Handreichung geschrieben, durch die klar wird, welche Akteure für die Durchführung der
Maßnahmen einbezogen werden sollen und was ihre Rolle bei der Durchführung der
Maßnahmen ist.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 14
2 Theoretischer Rahmen
Ziel des zweiten Kapitels ist das Beschreiben des theoretischen Rahmens dieser
Forschungsarbeit. Da Katastrophen unerwartet im Alltag auftreten können, findet
Bevölkerungswarnung in einer Umgebung statt, in der viele Aspekte der Gesellschaft
zusammenkommen und an der viele unterschiedliche – sowohl öffentliche als auch private –
Organisationen teilhaben. In diesem Zusammenhang kann von einem komplexen Thema
gesprochen werden. Daher wird in diesem Kapitel zunächst das Sicherheitsthema „Warnung
der Bevölkerung“ mit unterschiedlichen Modellen und bisherigen Forschungen im Bereich der
Krisenkommunikation sowie in den Fachbereichen Psychologie und Soziologie in Verbindung
gebracht. Dies wird anhand eines konzeptuellen Modells der Bevölkerungswarnung gemacht,
welches in dieser Bachelorarbeit entwickelt wurde. Die Grundlage für dieses Modell kann in
Anhang V nachgelesen werden.
2.1 Konzeptuelles Modell der Bevölkerungswarnung
Quarantelli und Taylor (1977) machen deutlich, dass Bevölkerungswarnung ein komplexer
Prozess ist, an dem viele Organisationen und Individuen beteiligt sind (beispielsweise die
Feuerwehr, die Polizei, das Umweltamt, der Familienvater, das Enkelkind, der
Oberbürgermeister und eine Verkehrsgesellschaft). Es ist ein Prozess, der innerhalb einer
sich kontinuierlich entwickelnden, sozialen Situation stattfindet, wodurch die Umstände der
Warnung noch zusätzlich beeinflusst werden. Quarantelli und Taylor schreiben weiterhin,
dass es einfacher ist, Pläne an Personen anzupassen als Personen durch die Ausübung von
Druck bestimmte Pläne folgen zu lassen. Um bestimmen zu können, welches
Maßnahmenpaket für Bevölkerungswarnung „das Beste“ ist, muss ein komplexer Prozess mit
vielen Faktoren durchlaufen werden. Um dieses Auswahlverfahren zu vereinfachen, wird in
diesem Absatz ein konzeptuelles Modell zusammengestellt (siehe Abbildung 1). Das Modell
sieht dem klassischen Modell der Überredung (siehe auch Anhang V) sehr ähnlich, allerdings
ist dieses Modell um einen Aspekt erweitert worden. Alle Teilaspekte des entwickelten
Modells werden untenstehend zusammen mit dazugehörigen Bewertungs- und
Beachtungspunkten näher beschrieben, um damit anschließend ein Maßnahmenpaket zur
Bevölkerungswarnung beurteilen zu können. Es muss angemerkt werden, dass dieses Modell
Warnung als einen Prozess mit einem Anfang und einem Ende darstellt. Einflüsse wirken
aber aufeinander ein. Es gibt viele Aspekte des Senders oder Multiplikators, des Kanals, der
Nachricht und auch „externe Einflüsse“, welche die Befolgung einer Verhaltensanweisung
durch den Empfänger beeinflussen. Untenstehend werden die unterschiedlichen Einflüsse
pro Prozessschritt beschrieben.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 15
Abbildung 1: Konzeptuelles Modell der Bevölkerungswarnung
2.1.1 Vor der Warnung
Quarantelli und Taylor (1977) verweisen auf den Vorlauf des Warnungsprozesses: Bevor mit
einer Warnung begonnen werden kann, muss die Organisation zuerst das Schadensereignis
entdecken und die Situation erkunden. Gesammelte Informationen werden dann verwendet,
um zu entscheiden, ob und wenn ja, welche Warnung notwendig ist. Möglicherweise ist die
Hilfe von der Bevölkerung nötig, um die Folgen eines Schadensereignisses zu verringern
(beispielsweise bei Hochwasserrisiko, wegen Personalmangels). Es ist für die Hilfs-
organisationen daher sehr wichtig, ein klares Bild von der Gesamtsituation zu haben, damit
die richtigen Entscheidungen getroffen werden können. Es kann Organisationen helfen,
Szenarien zu beschreiben und einen Standard-Ablauf zu definieren (McLuckie, 1970). Wichtig
zu wissen ist, dass bei einem Schadensereignis nicht immer aufmerksam genug auf die
Signale geachtet wird, die anzeigen, dass eine Warnung erforderlich ist. Bevor der
Warnungsprozess beginnen kann, muss also zuerst (mindestens) eine Organisation diese
Signale wahrnehmen und als eine Warnung erfordernd einstufen. Im Idealfall ist dies auch die
Organisation, welche eine Warnung auslösen darf. Wenn schließlich eine Warnung ausgelöst
wird und diese Warnung bestimmte Verhaltenshinweise beinhaltet, ist es wichtig, dass
notwendige Materialien vorhanden sind. Wenn beispielsweise um eine Evakuierung gebeten
wird, sollten Busse oder ähnliche Transportmöglichkeiten schon auf dem Weg sein, oder es
muss klar sein, was gemacht wird, damit eine Evakuierung möglich wird (McLuckie, 1970).
2.1.2 Rolle des Senders bei Bevölkerungswarnung
Der Sender einer Warnung ist diejenige Organisation oder Person, welche eine Warnung
auslöst. In Deutschland haben die Katastrophenschutzbehörden diese wichtige und
verantwortungsvolle Aufgabe übertragen bekommen (§1 ZSKG). Der Sicherheitskette (Stol,
Tielenburg, Rodenhuis, Pleysier, & Timmer, 2011) zufolge sind Vorbereitung, Reaktion und
Nachsorge erforderlich. Vorbereitung ist die Errichtung der Systeme (Aufbau der Technik), die
Aufklärung der Bevölkerung, die Auslösung von Probewarnungen und Instandhaltung der
Systeme. Reaktion ist ein externer und interner Prozess. Das Schadensereignis muss
entdeckt (extern) und erkundet (intern) werden und es muss die Entscheidung für oder gegen
eine Warnung getroffen werden. Wenn eine Warnung notwendig ist, muss sofort mit dem
Warnungsprozess angefangen werden, damit die Bürger Zeit für Schutzmaßnahmen haben
(Quarantelli & Taylor, 1977; Ruitenberg & Helsloot, 2004). Bos und Jong (2009) nennen drei
Externe Einflüsse und Rahmenbedingungen
Zeit, Schadensereignis, soziokulturelle Entwicklungen, …
Geschwindigkeit, Alarmierung, Informierung, Entwarnung, …
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 16
Kriterien, wenn es um Krisenkommunikation bei Schadensereignissen geht. Der Sender der
Nachricht soll offen und ehrlich kommunizieren, die Informationen sollen stimmen und nur die
Wahrheit betreffen, und sie sollen zügig gegeben werden. Eine schnelle und adäquate
Arbeitsweise der Behörde erhöht dabei auch das Vertrauen, das ihr von der Bevölkerung
entgegengebracht wird. Petty, Cacioppo, Stratham & Priester (2005) zeigen außerdem, dass
der Sender ein Experte auf dem Gebiet des Schadensereignisses sein sollte, damit die
Akzeptanz der Warnung zunimmt und eine Reaktion der Bevölkerung wahrscheinlicher wird.
Wie die Expertise und Vertrauenswürdigkeit des Senders durch den Empfänger
wahrgenommen wird, bestimmt die Glaubwürdigkeit des Senders (Cox & Wogalter, 2006).
Eine hohe Glaubwürdigkeit des Senders einer Nachricht motiviert Personen zum Handeln
(Sillem, 2010). Eine gewarnte Person entscheidet also organisationsabhängig wie
glaubwürdig eine Warnung ist und entscheidet infolgedessen, ob sie die Verhaltenshinweise
befolgen wird (McLuckie, 1970). Unterschiedliche Sender erreichen in diesem Sinne
unterschiedliche Personen, was zu dem nächsten Aspekt im Modell führt (Multiplikatoren der
Bevölkerungswarnung, 2.1.3). Die Nachsorge im Anschluss an ein Schadensereignis hat das
Ziel, dass Personen (im Idealfall) wieder in ihren Alltag zurückkehren können, dass
sieangemessen betreut werden (unter anderem psychologisch) und insgesamt die Hilfe und
Unterstützung erfahren, die sie brauchen. Weiterhin ist eine Evaluation des Einsatzes bzw.
der Warnung Teil dieses Schrittes. Gemachte Erfahrungen mit dem Ablauf der Warnung
können zu Verbesserungen führen und in neue Pläne einfließen.
2.1.3 Multiplikatoren bei Bevölkerungswarnung
Die Kommunikation zum Empfänger kann über unterschiedliche Wege stattfinden. Der
Sender kann direkt mit dem Empfänger kommunizieren, er kann aber auch andere
Organisationen, Gruppen oder Gemeinschaften beauftragen oder ihre Unterstützung
anfragen, um so dieselbe Nachricht über verschiedene Kanäle verbreiten zu können. Da
diese „beauftragten Sender“ nicht die Ersteller der Nachricht sind, werden sie Multiplikatoren
genannt. Sie unterstützen den Prozess der Kommunikation und helfen dabei, möglichst viele
Empfänger erreichen zu können (vgl. Petty et al., 2005; Quarantelli & Taylor, 1977). Im
letzten Absatz wurde die Wichtigkeit von Vertrauen angesprochen. Bestimmte Personen oder
Gruppen in der Gesellschaft haben aber eventuell kein Vertrauen in die Katastrophen-
schutzbehörde und halten Warnungen nicht für wahr oder glaubwürdig, wenn diese Behörde
sie auslöst. Multiplikatoren sind andere Organisationen oder Gruppen, welche – so ist die
Hoffnung – das Vertrauen dieser Empfänger haben, wodurch die Warnung dann ernst
genommen wird (McLuckie, 1970). Für den Sender liegt deshalb eine wichtige Aufgabe darin,
Kontakte mit möglichen Multiplikatoren aufzubauen und zu pflegen, damit diese ihn dabei
unterstützen können, eine Warnung an den Empfänger zu übermitteln. Dies setzt aber eine
Erforschung der sozialen Gruppen einer Gesellschaft voraus, damit bekannt wird, welche
dieser Gruppen der Sender alleine nicht erreichen wird, beziehungsweise welche dieser
Gruppen eine Nachricht des Senders nicht befolgen würden. Wenn stattdessen
Multiplikatoren diese Gruppen erreichen können, wird ein Mehrwert realisiert, welcher der
Bevölkerungswarnung dient. Weiterhin haben beispielsweise Schulen, Geschäfte und
Organisationen oft schon Kommunikationskanäle, welche für ihre interne Kommunikation
verwendet werden. So könnte eine Organisation ihre Mitarbeiter über eine IT-Infrastruktur
direkt informieren, falls das Netzwerk eine Kurznachrichten-Funktion hat, die im Alltag auch
für wichtige interne Kommunikation verwendet wird und über die die Warnung verbreitet
werden könnte. In diesem Fall müsste dann zunächst vor allem die Person informiert werden,
welche diesen Kanal mit Informationen speisen darf. Insgesamt gilt, dass die Verwendung
dieser verschiedenen bereits existierenden Kanäle zu einer hohen Erreichbarkeit der
gefährdeten Personen führen kann (Quarantelli & Taylor, 1977).
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 17
2.1.4 Der Sendungsprozess: Kanal und Nachricht
Petty et al. (2005) schildern das Problem der Aufmerksamkeit. Wenn viel Kommunikation
stattfindet, wie kann dann die Aufmerksamkeit der Gefährdeten auf die Warnung gerichtet
werden? Abhängig von Zeit und Ort kann es schwierig sein, jede Person zu erreichen (vgl.
McLuckie, 1970). Dies wirkt sich auf die möglichen Kanäle und auf die Nachricht aus.
Quarantelli und Taylor (1977) verweisen in diesem Zusammenhang auf ein interessantes
Verhalten von Personen. Zu dem Zeitpunkt, zu dem ein Schadensereignis stattfindet, werden
Personen (zumindest tagsüber) über die normalen, alltäglichen Kanäle miteinander
kommunizieren und auch auf diesen versuchen, an weitere Informationen zu kommen, wenn
sie alarmiert wurden bzw. von dem Schadensereignis gehört haben. Kanäle, die zur
Verbreitung von Informationen verwendet werden, sollten deshalb – soweit wie möglich –
alltägliche Kanäle sein.
Laut Ruitenberg und Helsloot (2004) wird die Zuverlässigkeit einer Nachricht durch die
Genauigkeit ihrer Beschreibung bestimmt, welche die Fragen, „Wo?“, „Wann?“ und „Mit
welcher Stärke?“ bezüglich des Schadensereignisses beantworten sollte. Witte und Allen
(2000) und Clausen und Dombrowsky (1984) nennen beide das Ausmaß der Bedrohung,
welches in einer Nachricht deutlich gemacht werden muss. Risiko und Bedrohung
verdeutlichen, dass alltägliches Handeln nicht ausreicht und Maßnahmen getroffen werden
müssen. Problem dabei ist jedoch, dass durch das Beschreiben und Verdeutlichen einer
Gefahr Furcht bei den Empfängern auftritt, beziehungsweise zunimmt. Van der Hulst (2006)
erwähnt, dass diese Furcht weggenommen werden muss. Dies kann durch das zeitgleiche
Geben von Verhaltungsanweisungen erreicht werden. Wenn diese Anweisungen als effektiv
beurteilt werden, werden die Gefährdeten reagieren (Witte & Allen, 2000). Clausen und
Dombrowsky (1984) betonen, dass die Effektivität von Maßnahmen deren (eventuellen)
Nachteile übertreffen muss. Das Elaboration Likelihood Modell (Petty et al., 2005; siehe auch
Anhang V) gibt viele Ansätze bezüglich unterschiedlicher Einflüsse, die eine Auswirkung auf
die Reaktion von Personen auf Warnungen haben. Eine Nachricht muss:
1) Personen direkt ansprechen,
2) die Dringlichkeit von Schutzmaßnahmen verdeutlichen,
3) verständlich und deutlich sein und
4) eine gute Begründung beinhalten.
Die (mehrmalige) Wiederholung der Nachricht kann „neue“ Personen möglicherweise
erreichen, aber wenn die gleiche Nachricht zu oft verschickt wird, kann dies auch negative
Folgen haben. Quarantelli und Taylor beschreiben außerdem: „However, as a general
principle, the more desired response to the warning message is in line with everyday
behaviors, the more likely it is to occur” (1977, S.4). Sobald mehr Zeit zwischen Eintritt des
Schadensereignisses und der Warnung vergangen ist, werden Personen versuchen, mehr
Informationen zu sammeln (McLuckie, 1970). Sie werden mit Nachbarn und Freunden reden,
telefonieren, im Internet recherchieren – kurzum: alles, was sie auch im Alltag machen, um
Informationen zu sammeln. Diese Informationen werden unter anderem dafür verwendet, die
Zuverlässigkeit und die Echtheit der Nachricht zu überprüfen. Während dieser Zeit der
Informationsforschung wird zuerst nach Informationen gesucht, welche die Erwartungen
bestätigen. In den meisten Fällen wird dies die Unwahrscheinlichkeit des Schadens-
ereignisses sein (siehe auch 2.1.5). Wenn diese Informationen (bzw. keine Informationen,
welche die Katastrophe bestätigen) gefunden werden, werden die Verhaltungsanweisungen
in der Nachricht nicht befolgt werden.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 18
2.1.5 Empfänger: Reaktion auf Bevölkerungswarnung
Menschen wollen oft nicht glauben, dass sie persönlich ein bestimmtes (negatives) Ereignis
treffen könnte. Deshalb wird das erste Warnsignal oft als Fehl- oder Testalarm verstanden.
Auch werden Widersprüche und Undeutlichkeiten in der Warnung als Bestätigung ihrer
Unglaubwürdigkeit gewertet (McLuckie, 1970). Nicht jeder Mensch nimmt Risiken gleich
wahr. Clausen und Dombrowsky (1984) verweisen an dieser Stelle auf die herrschende
„Sicherheit-Philosophie“, welche beeinflusst, inwiefern Risiken vor Eintritt eines Schadens-
ereignisses wahrgenommen werden. Wenn bereits vor dem Eintreffen eines Schadens-
ereignisses das Risiko für ein solches Ereignis wahrgenommen wird, ist es wahrscheinlicher,
dass eine Warnung als seriös und vertrauenswürdig eingestuft wird und die entsprechenden
Verhaltungsanweisungen unmittelbar befolgt werden. Für Menschen mit dieser Wahr-
nehmung erscheint es nicht unmöglich, dass sich ein solcher Vorfall in ihrem Umfeld ereignet.
Hieraus ergibt sich die Schlussfolgerung, dass Personen, die über die Risiken in der Region
informiert sind, dazu stimuliert werden, Warnungen ernst zu nehmen.
Wenn eine Person eine Warnung erhält, kann sie – vereinfacht betrachtet – auf zwei Arten
reagieren. Entweder sie reagiert auf die Warnung und verändert ihr Verhalten (was zu
Selbstschutz führen kann, wenn der/die Verhaltenshinweis/e befolgt wird/werden), oder sie
setzt ihre alltägliche Arbeit fort (was zu Folgeschäden führen kann). Wenn die Person
reagiert, kann sie die Situation zunächst untersuchen oder direkt Schutzmaßnahmen
durchführen. Ziel einer Nachricht (Warnung) ist eine Verhaltensänderung bei dem Empfänger
(Quarantelli & Taylor, 1977). Deshalb sind Informationen sowie eine Art der Übermittlung
dieser Informationen notwendig, welche die Personen von der unmittelbaren Gefährdung
überzeugen. Personen beurteilen Informationen und entscheiden dann, ob sie darauf
reagieren oder nicht. Die Perzeption der einzelnen Personen hat daher einen großen Einfluss
auf ihre Reaktion. Wenn Empfänger eine Nachricht als unzuverlässig einstufen, kann dies
verhindern, dass sie Selbstschutzmaßnahmen vornehmen (Ruitenberg & Helsloot, 2004).
Ruitenberg und Helsloot beschreiben, dass anhand der Nachricht die Effekte des
Schadenereignisses auf einen selber und auf die eigene Familie eingeschätzt werden. Wenn
diese Effekte als groß eingeschätzt werden, dann ist eine Verhaltensänderung
wahrscheinlich.
Die Bedeutung von Vertrauens- und Glaubwürdigkeit von Organisationen, die warnen, ist
bereits erwähnt worden. McLuckie schreibt dazu: „It is probably the factor of credibility that
makes people turn to friends and to selected officials when they are apprehensive“ (1970,
S.38). Wenn Personen besorgt sind, werden sie sich in Bezug auf Glaubwürdigkeit an Familie
oder Organisationen wenden. Perry (1985) schreibt aber, dass Personen, die zu den
ethnischen Minderheiten gehören, oft weniger Vertrauen in die Behörden haben. Insofern
beeinflussen Charakteristiken des Senders einer Nachricht, inwiefern Empfänger den in
dieser Nachricht gegebenen Verhaltungsanweisungen folgen werden (Sillem, 2010).
McLuckie (1970) beschreibt die Subkulturen der Gesellschaft und das Problem der
soziokulturellen Unterschiede. Innerhalb verschiedener Gruppen, Organisationen, Gemein-
schaften und Gesellschaften entwickelt sich diese kontinuierlich. Kultur, Ethnizität und
Religion beeinflussen das Vertrauen in Organisationen und Personen, die Perzeption von
Gefahren und die Akzeptanz von Nachrichten und Anweisungen (Moore, Bates, Layman &
Parenton,1963).
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 19
Ein Individuum definiert die Situation, in der es sich befindet, sobald es eine Warnung
perzipiert. Wie auch Petty et al. (2005) mit dem Elaboration Likelihood Modell zeigen, findet
ein Entscheidungsprozess statt. Clausen und Dombrowsky (1984) nennen vier Faktoren zur
Definition der Gefahrensituation, wobei ein fünfter Faktor aus der Protection Motivation
Theory (Rogers, 1983) hinzugefügt werden kann:
1) Größe der Bedrohung (Wahrscheinlichkeit und Verlustrisiko)
2) Zeit (Zeit bis Schadenseintritt und Zeitverbrauch der Schutzvorkehrungen)
3) Kosten der Schutzmaßnahmen (ökonomisch, psychologisch und sozial)
4) Effektivität der Schutzmaßnahmen
5) Die Selbst-Fähigkeit zu reagieren
Rogers (1983) beschreibt, dass eine Person auch in der Lage sein muss, Schutzmaßnahmen
zu treffen. Personen mit wenig Vertrauen in ihre eigenen Fähigkeiten, auf Schadenereignisse
reagieren zu können, werden hierdurch gehindert zu reagieren (Opten & van Wijk, 2010).
Wenn diese fünf Faktoren dazu führen, dass die Situation „negativ“ definiert wird, werden die
richtigen oder effektivsten Schutzmaßnahmen von der entsprechenden Person nicht
(zumindest nicht selbstständig) ausgeführt.
Quarantelli und Taylor (1977) deuten noch andere Aspekte einer Nachricht an. Eine Nachricht
muss nicht nur die Gefahren verdeutlichen und Aktionen anbieten, sondern auch
überzeugende Signale enthalten, wodurch klar wird, dass es sich um eine ernste und
dringliche Gefahr handelt. Allerdings muss eine Balance gefunden werden bezüglich der
Menge von Signalen, da mehrere Signale die Wahrheit einer Gefahr beglaubigen, aber zu
viele Signale zur Ignoranz führen können. Auch Lindell und Perry (1992 und 2012)
beschreiben den Entscheidungsprozess. Ihr „Protective Action Decision“-Modell beschreibt
vier Prüfungs-Phasen:
1) Risikoidentifikation
2) Bestimmung der Schutzwichtigkeit
3) Bestimmung der eigenen Schutzfähigkeit
4) Analyse der verlangten Schutzmaßnahmen
Zuletzt sind noch zwei Anmerkung bezüglich der Zeit zwischen Schadenseintritt und Warnung
zu machen. Erstens erhöhen Schadensereignisse, welche eine sofortige Entscheidung und
Reaktion der Bevölkerung verlangen die Anzahl der Personen, die auf die Warnung reagiert
und Maßnahmen vornimmt (Ruitenberg & Helsloot, 2004). Bedingung dabei ist, dass diese
Personen das Treffen der Entscheidung – den Entscheidungsprozess (Quarantelli & Taylor,
1977) – auch als wichtig wahrnehmen. Zweitens sammeln Personen mehr Informationen über
das Schadensereignis, wenn die Zeit dafür vorhanden ist (siehe 2.1.4). Das Sammeln von
Informationen kann auch darin bestehen, die Personen in der Umgebung zu beobachten.
Wenn viele Personen in der Umgebung einfach mit ihrer alltäglichen Arbeit weitermachen,
werden die wenigsten Menschen die Verhaltungsanweisungen dennoch befolgen (McLuckie,
1970). Anderseits kann gesagt werden: wenn mehr Personen das gewünschte Verhalten
zeigen, werden weitere folgen. Diese (schon sprichwörtlich gewordene) Wahrheit kann große
Auswirkungen auf die Effektivität einer Warnung haben.
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2.1.6 Externe Einflüsse und Rahmenbedingungen
Clausen und Dombrowsky (1984) stellen den Aspekt Zeit im Warnungsprozess zentral. Sie
beschreiben das „Zeitproblem“ als größte Herausforderung bei einer Warnung: „Wo
Warnungen ‚langsamer‘ sind als der Eintritt der Gefahr, vor der gewarnt werden soll, ist
Scheitern programmiert, ja, wird die Warnung selbst riskant, weil kaum eine Reaktion zum
Erfolg mehr reicht und mithin nur noch Zufälle retten können“ (Clausen & Dombrowsky, 1984,
S.293). Eine Gefahr muss also schnell entdeckt werden und die Gefährdeten müssen sobald
wie möglich mit der „Gegenwehr“ anfangen (können). Wann ein Schadensereignis eintritt, ist
aber meistens nicht vorher klar. Tagsüber oder nachts können sich Ereignisse ergeben,
wodurch Warnung notwendig ist. Diese Zeit hat allerdings eine Auswirkung auf die
Möglichkeiten, eine effektive Warnung durchzuführen, da nicht jeder Kanal zu jeder Zeit eine
gute Erreichbarkeit der Bürger sicherstellt.
2.1.7 Umsetzung des Modells
Bei Bevölkerungswarnung müssen präventive und reaktive Maßnahmen durchgeführt
werden, um Schadensereignisse anzugehen (siehe auch Butterfly-Modell, Anhang V). Zu den
präventiven Maßnahmen gehören Übungen und Aufklärung – die Mehrheit der Bürger sollte
wissen, wie im Falle einer Warnung reagiert werden muss. Außerdem ist eine schnelle
Alarmierung notwendig, damit Bürger rechtzeitig reagieren können und (noch) in der Lage
sind, Selbstschutz zu leisten (reaktive Maßnahmen). Auf diese Weise können Folgeschäden
verringert werden.
Die Beschreibung des konzeptuellen Modells der Bevölkerungswarnung zeigt sehr deutlich
die Aspekte, welche ein Bevölkerungswarnsystem zum effektiven und guten („besten“)
System machen. In der vorliegenden Forschungsarbeit können jedoch aufgrund von Zeit und
Umfang der Arbeit nicht alle Aspekte beachtet werden. Es wurde deshalb die Entscheidung
getroffen, zunächst die richtigen Systeme (Kanäle) auszuwählen und weiterhin aufzuzeigen,
welche Themen in Zukunft noch erforscht werden müssen oder was bei der Einrichtung der
Systeme beachtet werden muss, damit ein „bestes“ Warnkonzept entwickelt werden kann.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 21
3 Methoden und Techniken
Bei der Ausführung der Forschung wurden mehrere Akteure einbezogen. Welche Akteure
planmäßig einbezogen werden sollten und warum genau diese Akteure, steht in Abschnitt 3.1
näher beschrieben. Anschließend werden die tatsächlich einbezogenen Akteure genannt und
es wird erläutert, wie die Unterschiede zwischen Planung und tatsächlicher Durchführung zu
Stande gekommen sind. Abschließend werden die Untersuchungsmethoden beschrieben,
welche für die Beantwortung der Teilfragen eingesetzt wurden.
3.1 Untersuchungspopulation und -einheiten
Die Untersuchungspopulation waren die Organisationen in den Niederlanden und in
Deutschland, welche für Bevölkerungswarnung zuständig sind. Um eine begründete Aussage
bezüglich einer effektiven Bevölkerungswarnung machen zu können, wurden in der
Forschung mehrere Einheiten (Akteure) befragt. Infolge der Komplexitätstheorie (Gilpin &
Murphy, 2008) ist es wichtig, (soweit möglich) das gesamte System zu analysieren. Die
folgenden Einheiten sollten in die Forschung einbezogen werden, wobei stets zu beachten
war, dass sich die Kontaktperson mit dem Thema der Bevölkerungswarnung beschäftigt:
 In den Niederlanden
o Mindestens drei Sicherheitsregionen
 Die Leitstelle
 Die regionalen Feuerwehren
o Das „Ministerie van Veiligheid en Justitie“ (Bundesministerium für Sicherheit
und Justiz)
o Das „Instituut Fysieke Veiligheid“ (Institut Physische Sicherheit)
 In Deutschland
o Die Berufsfeuerwehren von mindestens drei Städten
o Die Kommunen – mindestens drei Gemeinden ohne Berufsfeuerwehr
o Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK)
Diese Einheiten wurden ausgewählt, weil sie die wichtigsten Akteure im Bereich der
Bevölkerungswarnung sind und dadurch innerhalb der zur Verfügung stehenden Zeit am
ehesten die wichtigsten Daten gesammelt werden konnten.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 22
3.1.1 Das Zustandekommen der Stichprobe
Fast alle der oben aufgeführten Akteure wurden angeschrieben und angefragt, ob sie an der
Forschung teilnehmen könnten. Manche Akteure haben daraufhin als Interviewpartner zur
Verfügung gestanden, andere haben einen für die Forschung aufgestellten Fragebogen
ausgefüllt (siehe Abschnitt 3.2). Die Fragebögen wurden auch innerhalb des Netzwerkes der
Feuerwehren Deutschlands weitergeschickt. Die Berufsfeuerwehren Stuttgart, Frankfurt am
Main und Offenbach haben diese Verbreitung der Fragebögen am meisten unterstützt. Leider
war es wegen der kurzen Zeitspanne der Forschung nicht möglich, alle vorher angedachten
Akteure zu befragen. Das BBK hat viel Literatur zum Thema „Warnung der Bevölkerung“
veröffentlicht, und wurde deshalb nicht persönlich angeschrieben. Auch wurden hauptsächlich
Berufsfeuerwehren in die Forschung einbezogen. Untenstehend werden pro Untersuchungs-
einheit die tatsächlich in die Forschung einbezogenen Akteure aufgeführt:
 In den Niederlanden
o Sicherheitsregionen
 Leitstelle VRR – Herr Raats
 Veiligheidsregio Zeeland (VRZ) – Frau Brand
 Veiligheidsregio Utrecht (VRU) – Literaturquellen
o Das „Ministerie van Veiligheid en Justitie“ (MinVenJ)
 Abteilung Sicherheitsregionen – Sr. Beleidsmedewerker
o Das „Instituut Fysieke Veiligheid“
 Programmmanager nationale Systeme – Herr Schipper
 In Deutschland
o Die für Bevölkerungswarnung zuständigen Personen
 Berufsfeuerwehr Frankfurt am Main – Herr Röck
 Berufsfeuerwehr Offenbach – Herr Kutschker
 Berufsfeuerwehr Darmstadt – Herr Schindler
 Berufsfeuerwehr Stuttgart – Herr Gödde
 Berufsfeuerwehr Gelsenkirchen – Frau Abel
 Berufsfeuerwehr Bonn – Herr Eck
 Berufsfeuerwehr München – Herr Weirauch und Herr Erb
 Berufsfeuerwehr Nürnberg – Herr Lauber
 Berufsfeuerwehr Dresden – Herr Hüttel
 Landratsamt Ostalbkreis – Herr Feil
 Untere Katastrophenschutzbehörde Wiesbaden – Herr Quint
o Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe
(BBK) – Literaturquellen
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 23
3.2 Forschungsmethoden
Diese Forschung wurde qualitativ durchgeführt, um die bestmögliche/n Maßnahme/n
vorschlagen zu können und um begründen zu können, warum gerade diese Maßnahme/n zur
optimalen Bevölkerungswarnung (in Offenbach) führen. In den folgenden beiden Absätzen
werden die eingesetzten Methoden und ihre genaue Anwendung beschrieben.
3.2.1 Primärforschung: Fragebögen und Interviews
Alle Teilfragen benötigten für ihre Beantwortung die Erfahrungen und Kenntnisse von
Fachpersonal im Bereich der Bevölkerungswarnung. Ideal wäre es natürlich gewesen, wenn
mit möglichst vielen der im vorherigen Kapitel aufgeführten Einheiten ein Interview (siehe
Anhang II) hätte durchgeführt werden können. In der zur Verfügung stehenden Zeit war dies
jedoch nicht realisierbar. Deshalb wurde auch viel mit Fragebögen (siehe Anhang I und III)
gearbeitet, welcher an das jeweilige Fachpersonal geschickt wurde.
3.2.2 Sekundärforschung: Literaturforschung und Medien
Drei Teilfragen beziehen sich auf das „Was“ und „Wie“: Bereits existierende Bevölkerungs-
warnsysteme, Ideen und Entwicklungen auf dem Gebiet der Bevölkerungs-warnung und die
genaue Einrichtung dieser Systeme sollen dargestellt werden. Die Antworten auf diese
Fragen, aber auch Vor- und Nachteile der jeweiligen Systeme, lassen sich oftmals in der
Fachliteratur oder in Zeitungen finden. Es wurde deshalb Sekundärforschung durchgeführt,
um einen guten Einblick in die Systeme sowie die Erfahrungen, die mit diesen Systemen
bereits gemacht wurden, zu bekommen. Es ist auch wichtig, eventuelle (frühere) Probleme
mit Bevölkerungswarnsystemen zu untersuchen. (Kleine) Problemsignale können andeuten,
dass ein Warnsystem nicht (mehr) sein Ziel erreicht, oder bei bestimmten Schadens-
ereignissen nicht anwendbar ist (vgl. Weick & Sutcliffe, 2011). Vermutlich wird nicht jede
Organisation direkt beim ersten Anschreiben von Problemen berichten. Dadurch gewinnt die
Sekundärforschung in Medien an Wichtigkeit. Weiterhin wird hierdurch das „komplette“
System besser untersucht, wodurch die Aussagen der Forschungsarbeit an Bedeutung
gewinnen.
Ziel der Sekundärforschung war es vor allem, einerseits unterschiedliche Bevölkerungs-
warnsysteme zu finden und zu erforschen (Literatur) und andererseits die Vor- und Nachteile
dieser Systeme zu bestimmen (Medien). Außerdem konnten mithilfe der Literatur auch
Anweisungen für die Einrichtung der Warnsysteme gefunden werden, was für die
Beantwortung der letzten Teilfrage (5) wichtig war.
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4 Ergebnisse – Katastrophen und Informationen
Prinzipiell sind alle Kapitel, welche die Ergebnisse beschreiben, gleich aufgebaut. Sie
beantworten anhand der gefundenen Literatur, der gehaltenen Interviews und der
beantworteten Fragebögen jeweils eine der Forschungsfragen. Dieses Kapitel beschreibt die
Schadensereignisse, bei denen Bevölkerungswarnung erforderlich und sinnvoll ist, und
begründet, warum dies der Fall ist. Weil Warnung sowohl Alarmierung als auch Informierung
bedeutet, wird auch beschrieben, was der Bevölkerung kommuniziert werden muss, wenn ein
Schadensereignis eintritt.
4.1 Gefahrenanalyse
Um zu bestimmen, welche Systeme für die Bevölkerungswarnung geeignet sind, ist es
zunächst wichtig, die Gefahren zu kennen, bei denen eine Warnung erfolgen muss. Die
Landesregierung des Landes Hessen gibt hierfür einige Ansätze in ihrer „Gefährdungs-
analyse für das Land Hessen“ (HMdI & LBKVO, 2000). In einer Tabelle wird angezeigt, wann
Information und Kommunikation (IuK) notwendig ist. Da in dieser Forschungsarbeit
Bevölkerungswarnung als Alarmierung und Informierung verstanden wird, werden diese
„möglichen Ursachen für Großschadenslagen und Katastrophen“ als erster Ansatz für die
Kategorisierung von warnungserfordernden Situationen verwendet.
Warnung betrifft „grundsätzlich alle Ereignisse, bei denen eine Warnung und Information der
Bevölkerung erforderlich sind“ (Schindler, Darmstadt). Viele Befragte gaben eine ähnlich
allgemeine Antwort. Dies deutet darauf hin, dass es viele unterschiedliche Situationen gibt,
bei denen eine Warnung erforderlich ist. Auch in den Niederlanden sind die Meinungen
bezüglich der Schadensereignisse, die eine Warnung erfordern, sehr unterschiedlich. Die
Sicherheitsregionen sind sich nicht einig darüber, bei welchen Katastrophen Bevölkerungs-
warnung – spezifisch NL-Alert – notwendig ist (Gutteling, Kerstholt, Terpstra & Van As, 2014).
Das Gleiche macht auch die Beschreibung der Anwendungsszenarien von NL-Alert deutlich:
Eine Warnung wird verschickt, wenn eine lebensbedrohliche oder gesundheitsgefährdende
Situation auftritt (Rijksoverheid, o.D.). Es folgt, dass keine deutliche Trennung in Fälle mit und
ohne Warnung gemacht werden kann, da jede Situation unterschiedlich ist und dadurch auch
unterschiedliche Fakten zu einer Entscheidung für oder gegen eine Warnung führen können.
Diese Anmerkung meint jedoch nicht, dass es nicht wichtig wäre, bestimmte Szenarien und
Vorfälle näher zu beschreiben, um auf diese Weise besser darauf vorbereitet zu sein
(Clausen & Dombrowsky, 1983).
Anhand der Gefährdungsanalyse des Landes Hessen wurde ein Vergleich mit der Warnpraxis
in Deutschland und den Niederlanden gezogen. In den Umfragen wurde mithilfe der Fragen
4, 6a und 7 nach unterschiedlichen Szenarien gefragt. Es wurden Daten sowohl zu Gefahren,
die in der Vergangenheit stattgefunden haben, als auch zu solchen, bei denen eine Warnung
erforderlich wäre, erhoben. Im Anhang IV werden diese kurz anhand der Gliederung von
HMdI und LBKVO (2000) beschrieben. Zusammengefasst gibt es:
1) Naturereignisse
2) Brand
3) Technologie- und Gefahrstoffunfälle
4) Menschliches Fehlhandeln
Diese Schadensereignisse können eine Bevölkerungswarnung notwendig machen (vgl.
„Naturkatastrophen“, „Unfälle“ und „Mutwillig“ von Klinger, 2006).
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COT, Bos, Van der Veen & Turk (2010) verweisen auf Boin, ´t Hart, And, & Sundelius (2006),
welche folgendes Modell entwickelt haben, um Krisen zu kategorisieren:
Tabelle 1: Modell zur Einteilung von Schadensereignissen in vier Fälle
Anfang
Effektdauer
Dynamisch
„Plötzlich“
Langfristig
„Erwartet“
Kurz
„Abrupt“
Fast-burning Cathartic
Lang
„Allmählich“
Long-shadow Slow-burning
Erstens können Schadenereignisse erwartet oder plötzlich eintreten. Geenen (2009) nennt
hier beispielsweise Seuchen und Hochwasser als Risiken mit einer (relativ) großen
Vorlaufzeit und Brand, Bombenalarm oder einen Reaktorunfall als Risiken mit einer
plötzlichen, akuten Gefahr. Sowohl Geenen als auch Clausen und Dombrowsky (1983)
betonen die Wichtigkeit, in solchen „plötzlichen“ Fällen sofort zu warnen, da die Gefahr sehr
schnell schädliche Auswirkungen auf die Bevölkerung haben wird. Geenen fügt hinzu, dass
Bürger in solchen Fällen schon in dem Moment, in dem sie gewarnt werden, wissen müssen,
wie sie zu reagieren haben (vgl. Kapitel 2). Zweitens kann die Auswirkung(en) eines
Ereignisses von kurzer oder langer Dauer sein (Effektdauer). In jedem Fall gilt: Abhängig von
der Kategorisierung des Schadenereignisses ergeben sich auch andere Anforderungen an
die Bevölkerungswarnung.
Ein Gefahrstoffunfall kann beispielsweise ein Zugunfall beim Chlortransport sein („plötzlich“),
wodurch eine Chlorgaswolke die nähere Umgebung gefährden würde. In einem solchen Fall
ist die Feuerwehr zuständig und auch das Umweltamt wird einbezogen. Wegen des
Zugunfalls müsste der Nahverkehr stillgelegt werden und auch die Umgebung des Unfalls
müsste gewarnt werden (beispielsweise durch Lautsprecherdurchsagen). Da eine
Chlorgaswolke ihre toxische Konzentration relativ schnell verlieren würde (Wind), wird das
Schadensereignis auch „abrupt“ zu Ende kommen. Dieser Unfall würde also in die Kategorie
„Fast-Burning“ fallen. Weitere Beispiele sind ein Reaktorunfall („Long-Shadow“, wenn es zum
Fall-Out kommen würde), eine Pandemie („Slow-Burning“, wenn viele Einwohner betroffen
wären) oder ein Sturm oder Dauerregen („Cathartic“, wenn wenige Schäden auftreten).
4.2 Kommunikationsbedürfnisse
Kommunikation ist für Bürger wichtig. Geenen (2009) beschreibt das anhand des Beispiels
„Evakuierung“: Was sollte mitgenommen werden, welche Stadtteile sind sicher, was ist mit
Kindern und wo soll man sich hinbegeben, sind beispielsweise Informationswünsche, die im
Fall einer Evakuierung aufkommen. Wenn eine Situation es erfordert, die alltäglichen
Tätigkeiten zu unterbrechen und bestimmte (Schutz-) Maßnahmen vorzunehmen, werden
also Informationen gefordert. Gutteling et al. (2014) haben in ihrer Forschung bezüglich NL-
Alert gezeigt, dass sich viele Bürger an ihre Nachbarn wenden, um (weitere) Informationen zu
erhalten und dadurch oft die Nachbarn warnen.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 26
4.2.1 Anforderungen an eine Warnnachricht
Rahmenbedingungen
Jagtman (2013) bezeichnet eine Information an die Bevölkerung als eine Nachricht, die nach
drei Kriterien bewertet werden kann:
1) Vollständigkeit
2) Relevanz
3) Wahrheitsgehalt
Clausen und Dombrowsky (1983) beschreiben, dass eine frühe Warnung wichtig ist, damit die
Gefährdeten mehr als nur die minimalen Maßnahmen durchführen können (beispielsweise
bei einer Hochwasserwarnung Sandsäcke vor die Wohnungstür legen und den Keller
leerräumen, anstatt nur noch selber den Keller verlassen zu können), aber auch damit die
Betroffenen sich psychisch und moralisch vorbereiten können. Solche frühzeitigen
Warnungen sind bei manchen Schadensereignissen möglich. Das Ausarbeiten von Szenarien
(wie in Abschnitt 4.1 angedeutet) kann dabei behilflich sein, eine Warnung in solchen
Situationen schnell auszulösen. Weiterhin ist es wichtig, dass eine Warnung von der
Bevölkerung auch wirklich als Warnung verstanden wird, und nicht mit einem Probealarm
verwechselt werden kann. Dies hängt auch mit der Glaubwürdigkeit des Senders (siehe
Kapitel 2) zusammen, weshalb der Sender der Nachricht in der Warnnachricht unbedingt
genannt werden muss (vgl. Geenen, 2010; Gutteling et al., 2014). Herr Raats (VRR) schreibt
in der Umfrage, dass eine „Erziehung“ der Bevölkerung wichtig ist, damit sie auf eine
Warnung richtig reagieren. Beispielsweise sollte die Alarmierung aufgrund eines
Großbrandes mit Gefahrstofffreisetzung zur vorher gelernten Maßnahme, nämlich zum
Betreten eines Gebäudes, dem Schließen von Fenster und Türen und dem Einschalten des
Fernsehers, führen.
Risikobeschreibung
Durch die Analyse der Umfragen wird klar, dass bei der Warnnachricht nicht nur die
entsprechende Gefahr genannt werden muss, sondern auch der Ursprung der Gefahr. Dies
kann die Aufmerksamkeit für die Warnnachricht erhöhen, wodurch der Nachricht besser
zugehört wird. Anschließend ist eine Beschreibung der Gefahr notwendig. Die Risiko-
beschreibung sollte laut Geenen (2010) aus Stärke, zu erwartenden Folgen und Zeitpunkt der
Gefahrenlage bestehen. Auf die Bedeutung des Zeitpunktes haben auch Erb und Weirauch
von der Berufsfeuerwehr München in der Umfrage hingewiesen. Wenn möglich sollte noch
hinzugefügt werden, wann die Gefahr (voraussichtlich) vorbei ist.
Ortsangabe
Die Risikobeschreibung hängt mit der nächsten Anforderung zusammen, welche laut
Jagtman am schwierigsten zu beschreiben ist: der Ortsangabe. Durch eine Ortsangabe wird
klar, wen genau eine Gefahr treffen kann oder treffen wird. Geenen (2010) erläutert, dass klar
beschrieben werden sollte, welches Gebiet betroffen ist (bzw. wo es sicher ist).
Verhaltenshinweise
Das Beschreiben von Selbstschutzmaßnahmen in einer Warnnachricht haben viele der
Befragten als wichtigen Teil der Nachricht genannt. Auch Klinger (2006) nennt dies als eine
Anforderung an die Warnung der Bevölkerung. Es sollte für jeden klar und deutlich werden,
was gemacht werden muss, um sich möglichst gut vor einer Gefahr zu schützen, oder wie
Herr Schindler (Darmstadt) geschrieben hat, um „Schutz von Leib und Leben“ sicherstellen zu
können. Herr Röck (Frankfurt) deutete auf ein für die erfolgreiche Bevölkerungswarnung
bestehendes Problem in der Gesellschaft hin, nämlich den Alltag. Menschen wollen gerne mit
dem weitermachen, was sie gerade tun oder was sie geplant haben, wie etwa zu einem
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 27
wichtigen Termin fahren. Aus diesem Grund muss in der Nachricht klar werden, dass das
Befolgen der Anweisungen wichtiger ist als Alltagstermine. Dies kann auch bedeuten, dass
deutlich kommuniziert wird, dass beispielsweise die Kinder nicht von der Schule abgeholt
werden sollten, sondern dort sicher sind. Ein letzter Punkt ist das Erwähnen von Aktivitäten
zur Unterstützung der Bevölkerung oder Bekämpfung des Ereignisses, die von den Behörden
vorgenommen werden. Bürger wissen dann, was sie von den öffentlichen Diensten erwarten
können.
Weitere Informationen
Jagtman (2013) nennt neben Risiko, Ort und Verhaltenshinweis keine weiteren Aspekte einer
Warnnachricht. In den Umfragen wurden jedoch noch einige weitere Aspekte angedeutet. So
ist es wichtig, zu kommunizieren, wo weitere Informationen über das Ereignis zu bekommen
sind und über welche Kanäle weiterhin kommuniziert wird. Auch Geenen (2010) nennt einen
weiteren Punkt, welcher bei einer Warnnachricht wichtig ist, nämlich eine eventuelle
Entwarnung mittels der gleichen Kanäle zu versenden wie die Warnung selber.
4.2.2 Anforderungen der heterogenen Gesellschaft
In den Umfragen wurde auch gefragt, welche Aspekte die unterschiedlichen Städte als
besonders wichtig für die Zukunft erachten (Frage 11). Aus der Beantwortung dieser Frage
ergibt sich, dass es von zentraler Bedeutung ist, dass alle Bürger im Falle eines
Schadenereignisses erreicht und (ausreichend) über das Schadensereignis informiert werden
können. Herr Quint (Wiesbaden) nennt dies das „Jedermannprinzip“. Die „Gesellschaft“ ist
jedoch keine homogene Masse, sondern besteht aus vielen verschiedenen „Minderheiten“,
welche bei einem (drohenden) Schadensereignis erreicht werden müssen und durch welche
sich jeweils andere Anforderungen an die Warnung ergeben. Ein Beispiel verdeutlicht das
Problem der unterschiedlichen Gruppen in der Gesellschaft: „Bei der Hochwasserkatastrophe
von Dresden im August 2002 wurden gehörlose Menschen bei der Evakuierung durch die
Polizei ‚vergessen‘ […]. Insbesondere in Dörfern bekamen gehörlose und auch schwerhörige
Menschen die akustischen Evakuierungsinformationen nicht mit und blieben allein in den
später dunklen, von der Stromversorgung abgeschnittenen Wohnungen“ (Bachmann, 2008,
S. 2). Auch Hurrikane Katrina hat bestimmte Minderheiten unverhältnismäßig stark getroffen,
da unter anderem Optimismus, Religion und Rassismus die Erreichbarkeit dieser
Bevölkerungsgruppe (Afroamerikanisch) negativ beeinflusst hatte (Elder et al., 2007).
Geenen (2010) gibt einige Ansätze, um auch Minderheiten in der Gesellschaft erreichen zu
können. Erstens kann an Übersetzung gedacht werden, wobei die Sprache der Gehörlosen
nicht vergessen werden sollte. Auch kulturelle Unterschiede müssen erforscht werden, damit
eine Warnnachricht so formuliert werden kann, dass sie richtig verstanden und befolgt wird.
Der Einsatz von Multiplikatoren (Kapitel 2) ist hier sehr gut zu verwenden, da in der
Gesellschaft viele Netzwerke (siehe 7.3 und Twitter in 5.1.1) existieren und Minderheiten
durch diese erreicht werden können. Oftmals genießen diese Netzwerke in den Augen ihrer
Mitglieder auch die benötigte Glaubwürdigkeit.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 28
4.3 Risiken einer „Fehl“-Warnung
Ziel einer Warnung ist es immer, die Selbstschutzfähigkeit der Bevölkerung zu erhöhen.
Jedoch kann es auch passieren, dass eine Warnung genau das Gegenteil bewirkt, das also
die Gefährdung der Bevölkerung in Folge der Warnung zunimmt bzw. zumindest nicht
abnimmt. Dies geschieht insbesondere dann, wenn die Bevölkerung auf die Warnung nicht in
der gewünschten Weise beziehungsweise in einer unerwünschten Weise reagiert. Dieser Fall
wird auch als „Fehl“-Warnung bezeichnet. Herr Schipper (IFV) hat in diesem Zusammenhang
das Beispiel der Feuerwerksexplosion in Enschede genannt, wobei das Warnen der
Bevölkerung mit Sirenen zu einer Fehlwarnung geführt hätte. Die niederländischen Bürger
haben nämlich gelernt, in ihre Häuser zu gehen, die Fenster zu schließen und das Radio oder
den Fernseher anzuschalten, wenn sie die Sirene hören. Die Explosion der Fabrik hatte aber
viele Häuser verwüstet (Commissie Oosting, 2001), also hätte diese Warnung zu einem
unerwünschten Verhalten der Bevölkerung geführt, was den Tod vieler Bürger bedeutet hätte.
Falls es doch zu einer solchen Fehlwarnung käme, würde dies zu einer erneuten Warnung
führen (sofern die Zeit dafür da ist), um so noch einmal zu versuchen (möglicherweise über
zusätzliche Kanäle) das Verhalten der Bevölkerung in die richtige Richtung zu lenken. Wenn
aber die Folgen des Schadensereignisses schon eingetreten sind, ist die Zeit für Warnung
vorbei und es könnte lediglich noch Krisenmanagement und Nachsorge eingesetzt werden
(siehe auch Anhang V).
4.4 Teilfazit
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass es wichtig zu warnen ist, um Personen die
Möglichkeit zu geben, sich im Falle eines Schadensereignisses so gut wie möglich schützen
zu können. Weiterhin sind sich viele Personen im Alltag nicht von den Gefahren bewusst,
nehmen sie nicht ernst oder wissen nicht, wie sie im Falle eines Schadensereignisses
reagieren sollen. Dabei gibt es eine Vielzahl an Schadensereignistypen, welche zu beachten
sind. Es kann unterschieden werden zwischen denen, die zu erwarten sind (eine längere
Vorlaufzeit haben) und denen, die unerwartet eintreten. In beiden Fällen können die Folgen
des Ereignisses lange anhalten oder nur kurzzeitig vorhanden sein. Abhängig von der Art des
Schadensereignisses sind unterschiedliche Warnungen erforderlich. Auch wenn der Inhalt
also je nach Schadensereignis unterschiedlich sein wird, sollte der Aufbau einer Warnung
gleich bleiben. Eine Warnnachricht sollte den Wunsch der Bevölkerung nach Informationen
stillen und aus den untenstehenden Teilen aufgebaut sein:
1. Die Nennung des (für den Empfänger) glaubwürdigen Senders
2. Eine Beschreibung der Gefahr, inklusive der zu erwartenden Folgeschäden
3. Eine Ortsbeschreibung: wo genau sich diese Folgeschäden auswirken (und wo nicht)
4. Eine Verhaltensanweisung: was die Gefährdeten tun sollen und was die Behörden
tun, um diese Folgeschäden (bzw. die Gefahr) zu verringern
5. Eine Information, wie die weitere Kommunikation stattfindet und wo weitere
Informationen zu dem Ereignis zu finden sind.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 29
5 Ergebnisse – Bevölkerungswarnsysteme
Dieses Kapitel beschreibt die unterschiedlichen Möglichkeiten, die es in Deutschland
(Abschnitt 5.1) und in den Niederlanden (5.2) gibt, um die Bevölkerung zu warnen. Diese
Systeme werden anhand von Vor- und Nachteilen beschrieben, was dann der Bewertung der
Warnsysteme in Kapitel 6 dient. Die Ergebnisse wurden mithilfe von Umfragen und
Literaturforschung erworben.
5.1 Die Bundesrepublik Deutschland
In Deutschland entscheiden die Kommunen, welche Maßnahmen zur Bevölkerungswarnung
angewendet werden. Es gibt kein flächendeckendes, bundesweites, einheitliches System wie
dies in den Niederlanden der Fall ist (siehe Abschnitt 5.2). Die aktuelle Situation in
Deutschland in Bezug auf die unterschiedlichen Systeme wird durch die Antworten bei den
Fragen 6 und 7b der Umfrage deutlich. Die Ergebnisse sind in Tabelle 2 zu finden.
Tabelle 2: Ergebnisse der Umfrage bezüglich (geplanter) Warnsysteme (11 Befragte)
Aktuelle(s) System(e) Zukunftspläne
Radio- und Rundfunkdurchsagen 11
Flächendeckendes Weck- und
Warnsystem
4
Lautsprecherdurchsagen (Fahrzeuge) 8
Bürgererziehung
(Selbstschutzfähigkeit erhöhen)
3
Sirenen 3 Sprachprobleme lösen 2
Internetauftritt (Darksite, deNIS) 2
Systeme abstimmen (Informationen
gleichzeitig abgeben)
1
KATWARN 2 Neue Medien anwenden 1
Twitter 1
Radio- und Rundfunkdurchsagen werden durch alle befragten Kommunen gemacht, durch
manche Behörden direkt mittels einer Direkteinsprache bei den lokalen Radiosendern, durch
andere indirekt mittels Polizei oder Presseamt. Auffällig ist, dass alle anderen Systeme
jedoch unterschiedlich ausgewählt wurden, was darauf hindeutet, dass die Art und Weise der
Warnung sehr unterschiedlich abläuft. Die Zukunftspläne zeigen jedoch, dass Warnung
einheitlich als noch nicht auf der gewünschten Qualitätsstufe angelangt eingeschätzt wird und
dass Weiterentwicklung erwünscht ist.
Um einen Einblick in die Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Systeme zu erhalten,
wurden verschiedene Katastrophenschutzbehörden befragt, welche Erfahrungen sie bereits
mit den Systemen gemacht haben. Kombiniert mit Ergebnissen aus der Literaturforschung
wurde eine Übersicht über die wichtigsten Vor- und Nachteile eines jeden Systems erstellt.
Zuerst werden die in Deutschland „bekannten“ bzw. schon angewendeten Systeme
beschrieben. Anschließend werden zwei Entwicklungen und zwei noch nicht umgesetzte
Ideen vorgestellt.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 30
5.1.1 Bereits bekannte und verwendete Warnsysteme
1 – Radio- und Rundfunkwarnung
Diese Kanäle werden schon sehr lange genutzt, um Warnungen zu verschicken. Beim Radio
(94,9% der deutschen Haushalte haben ein Radio; TNS Infratest, 2013) können mit
gesprochenen Texten, beim Fernsehen (97,5% der deutschen Haushalte haben einen
Fernseher; SBD, 2014) mit (bewegten) Bildern sowie geschriebenen und gesprochenen
Texten Informationen übertragen werden, was insbesondere das Fernsehen zu einem sehr
guten Informationssystem macht. Allerdings ist das größte Problem, dass kein Weckeffekt
besteht (Klinger, 2006). Gefährdete müssen zuerst auf den Fakt, dass Informationen über ein
Schadensereignis im Fernsehen oder durch das Radio verbreitet werden, aufmerksam
gemacht werden. Herr Erb und Herr Weirauch (München) nennen als einen Nachteil, dass die
Informationen, welche an diese Medien weitergegeben werden, zielsicher formuliert sein
müssen. Es besteht sonst nämlich das Risiko, dass sich die Sache verselbstständigt und am
Ende etwas anderes als ursprünglich geplant an die Bevölkerung kommuniziert wird. Oftmals
wird diesen Medien auch nicht direkt begegnet, sondern es muss beispielsweise die Polizei
beauftragt werden, eine Durchsage bei den Medien zu veranlassen. Klinger merkt im
Zusammenhang mit Radio- und Rundfunkwarnung an, dass „öffentlich-rechtliche Rundfunk-
und Fernsehanstalten […] gesetzlich dazu verpflichtet (sind), Durchsagen bei entsprechender
Gefahr zu senden. Die privaten Anstalten sind dazu nicht verpflichtet, es bestehen aber
entsprechende Verträge“ (S.41). Die Bürger sollten also idealerweise wissen, welche
Anstalten die offiziellen Kommunikationskanäle des öffentlichen Dienstes sind, weil nicht
jeder Fernsehkanal die Warnnachricht aussendet. Eine „Direkt-Eingabe“ bei einer lokalen
Radiostation, mit der unmittelbar nach der Entdeckung der Gefahr die Bevölkerung durch die
Behörde informiert werden kann, kostet ungefähr 5000 Euro. Ein weiterer Vorteil der
Verwendung des lokalen Kanals ist es, dass nachts oft mehrere Kanäle zusammengeschaltet
werden, wodurch die Erreichbarkeit zunimmt (AGBF-Bund, 2008).
2 – Lautsprecherwagen
Weber (2013) schreibt, dass der Einsatz von Lautsprecherwagen eine lange Vorlaufzeit
braucht, personal- und fahrzeugaufwändig ist und die Wahrnehmbarkeit (vor allem von
gesprochenen Worten) nicht gesichert ist. Herr Lauber (Nürnberg) schreibt, dass „lange Texte
nicht verstanden“ werden und „somit [nur] begrenzter Infogehalt möglich“ ist. Das Personal,
das benötigt wird, kann an einen Einsatz gebunden sein, was verdeutlicht, dass mindestens
ein alternatives System vorhanden sein muss. Allerdings geben viele Befragte auch Vorteile
dieses Systems an. Direkter Kontakt mit der Bevölkerung ist möglich, die Weckfunktion ist zu
realisieren, Lautsprecherwagen sind sehr gezielt einsetzbar (vgl. Rhein, 2010; Klinger, 2006;
AGBF-Bund, 2008) und bei Stromausfall kann dieses System als Back-Up dienen.
Voraussetzung hierfür wäre allerdings die Einteilung von Warnbezirken, damit ein schneller
Anfang der Warnung möglich ist.
3 – Sirenen
Nicht alle Kommunen haben die Sirenen in der Zeit, als sie ihnen vom Bund übertragen
wurden, abgebaut. Interessanterweise haben viele Feuerwehren den Gedanken, Sirenen
erneut aufzubauen und für die Warnung zu nutzen. Klinger (2006), Weber (2013) und Rhein
(2010) sagen alle aus, dass die Sirenen am besten für den Weckeffekt geeignet sind: „Zum
jetzigen Zeitpunkt gibt es noch kein effektives Alarmierungssystem, welches einen so hohen
Weckeffekt wie die Sirene für die öffentliche Alarmierung erzeugen kann“ (Weber, 2013,
S.70). Weitere Vorteile sind, dass Sirenen die einzelnen Bürger nichts (direkt) kosten, und die
Behörde das ganze System in eigenen Händen hat (und somit keine Dritten einbeziehen
muss). Außerdem sind Sirenen sofort anzuwenden (AGBF-Bund, 2008). Herr Röck
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 31
(Frankfurt) nannte auch den Vorteil des Fehlens der Sprache: die Sirene kann sprache-
übergreifend verstanden werden, sofern im Vorfeld eine Bürgererziehung stattgefunden hat.
Held (2001) schreibt aber eine deutliche Bedingung bezüglich des Einsatzes von Sirenen:
Nur wenn diese auch gehört werden, findet tatsächlich Aufmerksamkeitserzeugung statt.
Zudem muss das Signal auch als eine tatsächliche Warnung verstanden werden. Zu viele
Signale, welche sich ähnlich anhören, können zu Fehlinterpretationen führen (siehe Abschnitt
4.3). Laut Clausen und Dombrowsky (1983) würden zwei Signale ausreichen: Eines, durch
das deutlich wird, dass Informationen über eine Gefahr verfügbar sind, und eines, das auf
eine akute Gefahr hinweist (Schutzraum suchen). Die Sirene kann dabei selber nur wecken,
sie hat nicht die Möglichkeit, die Informationswünsche der Bevölkerung zu erfüllen. In den
Umfragen wird neben diesem Punkt auch oft auf den Nachteil der hohen Kosten und auf das
Problem der Standortwahl hingewiesen. Herr Schindler (Darmstadt) hat die Kosten einer
neuen Sirene auf 20.000 Euro geschätzt, wobei bei Hochleistungssirenen zusätzlich mit sehr
hohen Instandhaltungs- und Reparaturkosten zu rechnen ist, welche allerdings mit eigenem
technisch ausgebildetem Personal verringert werden können (persönliche Kommunikation, 3.
März 2015). Der Aufbau der Sirenen ist zudem ein langer Prozess, welcher aber auch
stufenweise durchgeführt werden kann, wie dies beispielsweise in Darmstadt der Fall ist:
Darmstadt hat 150.000 Einwohner (tagsüber mit Pendlern 200.000) und momentan werden
19 Sirenen betrieben. Demnächst wird das Sirenennetz um 4 bis 5 Sirenen erweitert, damit
ein flächendeckendes Sirenennetz zur Alarmierung besteht.
4 – KATWARN
KATWARN ist eine App von privaten Anbietern, bei der sich Personen freiwillig anmelden
können (Gerpott, 2012), was auch direkt den größten Nachteil darstellt (geringe Erreich-
barkeit). Es gibt die Möglichkeit mit GPS ortgenaue Warnungen zu bekommen oder durch
Angabe der Postleitzahl direkt auf dem Handy, per E-Mail oder SMS eine Warnung zu
bekommen, sobald für dieses Gebiet eine solche vorliegt. KATWARN hat mittlerweile über
eine halbe Millionen Nutzer (Kommune21, 2015). In Hamburg beispielsweise haben 35.000
Einwohner diese App (was circa 2% der Einwohnerzahl entspricht; Statistisches Amt, 2014).
Zu einem klaren Vorteil von KATWARN ist die Tatsache zu zählen, dass KATWARN das
Kommunikationsmittel verwendet, das heute im Alltag viel verwendet wird: das Handy
(Weber, 2013). Die Anwendung von KATWARN benötigt jedoch eine Sensibilisierung der
Bevölkerung. Außerdem kann das Handy leise gestellt sein und wenn eine Warnnachricht
verschickt wird, muss das Mobilfunknetz oder Internet (noch) funktionieren. Zustellgarantie
wird es aus diesem Grund nicht in jedem Ereignisfall geben. Einen Weckeffekt kann
KATWARN nicht realisieren. Viele Behörden finden zudem die Postleizahleinteilung der
Warnbezirke in KATWARN zu grob, und auch die geringe Erreichbarkeit der Bürger wird
kritisiert. Dafür hat KATWARN den Vorteil, dass die Anschaffung für die Behörden nicht sehr
teuer ist, und auch die Verwendung nicht sehr teuer sein muss: Es ergeben sich lediglich
einmalige Kosten von 15.000 Euro bei Inbetriebnahme (pro Stadt), feste Kosten von 3000
Euro pro Jahr und zusätzliche Kosten von 6 Cent pro verschickter SMS (AGBF-Bund, 2012;
Herr Röck). Diese SMS-Kosten sind für die Behörden jedoch intransparent, da es vor einer
Warnung oder Probewarnung unklar ist, wie viele Personen eine SMS bekommen werden.
Würden alle angemeldeten Personen in Deutschland eine SMS bekommen, sind die Kosten
schon bei 90.000 Euro pro Warnnachricht, und dabei wird hierbei nur ein Bruchteil der
Gesamtbevölkerung erreicht!
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 32
5 – Internetaktivität bzw. Darksite, deNIS
Auch über das Internet kann die Behörde direkt kommunizieren. Es gibt verschiedene
Möglichkeiten wie etwa „deNIS“ (eine Krisenkommunikationswebsite, wo viele Verhaltens-
hinweise für unterschiedliche Katastrophenfälle zu finden sind), auf Bundesebene zu
verwenden (BBK, 2015) oder eine sogenannte Darksite einzusetzen, welche ihren Ursprung
in Flugzeugabsturz-Krisenmanagement hat und nur Text enthält, wodurch viele gleichzeitige
Internetbesucher den Server nicht überlasten. Jede Person mit Internetzugang hat Zugriff auf
diese Informationen, und auch andere Medien sind sehr aufmerksam auf Hinweise auf diesen
Sites, wodurch ein Multiplikator-Effekt erreicht werden kann. Nachteile, die genannt wurden,
sind das Fehlen eines Weckeffektes und die Abhängigkeit vom Internet.
6 – Twitter und sonstige Social Media
Soziale Medien können Informationen zeitnah verbreiten, andererseits ist mit ihnen jedoch die
Gefahr verbunden, dass Fehlinformationen verbreitet werden, welchen aber gleichzeitig
mittels dieser Medien entgegengewirkt werden kann (AGBF-Bund, 2014). Twitter
beispielsweise hat die Möglichkeit, über Netzwerke viele Personen zu erreichen und
Informationen weiterzugeben. In einer Forschung zur Verwendung von Twitter bei
Schadensereignissen wurden die Effektivität und die Nutzbarkeit bei allen Katastrophentypen
deutlich (COT et al., 2010). Auch besteht die Möglichkeit, Interaktionen mit der Bevölkerung
einzugehen, wodurch eine Zusammenarbeit in der Reaktion auf bzw. Bekämpfung von
Schadensereignissen entstehen kann. Ein Weckeffekt fehlt hierbei allerdings, und für die
kontinuierliche Beobachtung der Soziale-Medien-Kanäle (von Seiten der Behörden aus)
werden Kommunikationssachbearbeiter benötigt.
5.1.2 Entwicklungen in Deutschland
MoWaS und SatWaS
Möws (2013) beschreibt die Funktionsweise des Modularen Warnsystems (MoWaS) und des
Satellitengestützten Warnsystems (SatWaS). SatWaS nutzt eine Satellitenverbindung mit
Radio- und TV-Sendern, um Informationen zu übermitteln (Gerpott, 2012), während MoWaS
sogar noch darüber hinausgeht und bei vielen verschiedenen Warnsystemen eine
Alarmierung auslösen kann (z.B. Sirenen) oder Informationen verteilen kann (z.B.
KATWARN). Dieses System (MoWaS) würde also mit nur einem Auslösesystem die
gleichzeitige Auslösung mehrerer Warnkanäle ermöglichen. Allerdings ist diese Art der
Ansteuerung momentan noch nicht einsatzbereit, das System befindet sich im Testbetrieb.
BBK-Warn-App
Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) entwickelt zurzeit eine
Bevölkerungsschutz-App, welche vereinfacht mit KATWARN verglichen werden kann. Herr
Röck (Frankfurt) nennt als Hauptunterschied, dass diese App durch den öffentlichen Dienst
betreut wird. Die Norddeutsche Rundschau (2014) berichtet in Bezug auf die Möglichkeiten
dieser App, dass man postleitzahlgenau Schadensereignisse nachgucken und
Verhaltensanweisungen finden kann. Wie Herr Quint (Wiesbaden) schreibt, ist jedoch
trotzdem nicht jeder automatisch zu erreichen, da man überhaupt erst einmal ein Smartphone
besitzen muss und dann die App auf dieses herunterladen muss.
„Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 33
5.1.3 Ideen in Deutschland
Radios mit Notsignalempfänger
Eine Idee, die ihren Ursprung in den USA hat, sind Radios mit Notsignalempfänger. Das
„Weather Radio“, vom „National Meteorological Service“ betrieben, kann Warnungen
bezüglich Natur- und Technikkatastrophen direkt in Privatwohnungen versenden (Clausen
und Dombrowsky, 1983, S.44). Es besteht nämlich die Möglichkeit, Radios ferngesteuert
anzuschalten. Dadurch entsteht ein Weckeffekt und es können direkt Informationen über das
Radio weitergegeben werden. Ismar (2007) nennt eine deutsche Firma, welche viele
Radiowecker mit dieser Funktion nach Schweden verkauft hat. Diese Geräte haben 50 Euro
gekostet und sind durch die Behörden in Schweden an Einwohner in der Nähe von
Störfallbetrieben verteilt worden. Diese Technik ist allerdings in Deutschland (bisher) nicht in
die Radios eingebaut, sodass die Einführung eine längere Zeit benötigen würde.
Autohupen und Rauchmelderauslösung
Ein Langwellen-Zeitsender (der DCF 77) hat in Studien zu Warnsystemen lange Zeit viel
Aufmerksamkeit erhalten. Dieser Sender kann Langwellen empfangen (wie ein Radio),
welche bei einem Signal auf einer bestimmten Frequenz in ein Alarmsignal umgesetzt
werden. Als Beispiele sind der Rauchwarnmelder, die e-Sirene oder das Projekt CHORUS
(Car Horns Used As Sirens; Gerpott, 2012) zu nennen (Weber, 2013). Ein Vorteil dieses
Alarmierungssystems ist, dass ein Weckeffekt im Innenbereich (bzw. für CHORUS im
Außenbereich (Autohupen)) sichergestellt werden kann (vgl. Rhein, 2010; DFV, 2011). Die
Auslösung der Geräte könnte mittels MoWaS stattfinden, was sich relativ einfach einrichten
lassen würde. Die Möglichkeit, einen Weckeffekt zu erzeugen wurde mehrfach als Vorteil in
den Umfragen genannt. Allerdings wäre die technische Umsetzung, wie beispielsweise Frau
Abel (Gelsenkirchen) beschreibt, schwierig realisierbar. Andererseits schreibt Weber (2013),
dass dieses System schon mit einem Aufpreis von fünf Euro pro Rauchwarnmelder eingebaut
werden könnte, Gerpott (2012) bezweifelt jedoch, dass Bürger die Zahlungsbereitschaft für so
eine Technik aufbringen.
5.2 Die Niederlande
In den Niederlanden besteht ein flächendeckendes Sirenennetz (das WAS; Waarschuwings-
en Alarmeringsstelsel), welches allerdings nur noch bis Ende 2017 verwendet werden soll
(Nu.nl, 2015). Nach diesem Zeitpunkt stehen die anderen Maßnahmen, welche die 25
Sicherheitsregionen (Katastrophenschutzbehörden in den Niederlanden) und der Staat („de
Rijksoverheid“) verwenden, zur Verfügung. Das Bundesministerium für Sicherheit und Justiz
hat folgende Systeme in der Umfrage genannt: Radio- und Rundfunkwarnung, soziale Medien
wie beispielsweise Twitter (die Sicherheitsregion Zeeland hat etwa 10.000 „Followers“),
Website des Staates (crisis.nl) und der Sicherheitsregionen (beispielsweise zeelandveilig.nl
und rijnmondveilig.nl) und NL-Alert. Da in den Niederlanden das Sirenennetz (fast)
flächendeckend aufgebaut ist und NL-Alert die – bisher noch nicht beschriebene – Cell
Broadcasting (CB) -Technik verwendet, werden diese beiden Systeme näher beschrieben.
Die anderen Systeme stehen jeder Sicherheitsregion zur Verfügung, und unterscheiden sich
nicht von der Beschreibung, welche schon im Abschnitt 5.1 gegeben wurde. Zu ergänzen ist
nur die Entwicklung vieler Apps, wie etwa die „Rijnmondveilig-App“ (Sicherheitsregion
Rotterdam-Rijnmond, VRR).
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2015-05-15 Bachelorarbeit Definitiv Geert de Bruijn 11057335

  • 1. Bevölkerungswarnung Grundlagen zur Entwicklung eines Warnkonzeptes in Deutschland und in den Niederlanden Datum: 15. Mai 2015 Status: Definitiv Student Vorname: Marcelus Geert Nachname: de Bruijn Gruppe: IVK – Du 4 Immatrikulationsnummer: 11057335 Emailadresse: m.g.debruijn@gmail.com Begleitung Dozent HHS: Mirad Böhm BF Offenbach: Thomas Kutschker Dr. Michael Eiblmaier BF Frankfurt am Main: Markus Röck Studium: Integrale Veiligheidskunde Fachhochschule: De Haagse Hogeschool
  • 2. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 2 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung...................................................................................................................4 Abkürzungsverzeichnis ...........................................................................................................6 1 Einleitung...........................................................................................................................8 1.1 Begriffserläuterung........................................................................................................9 1.2 Anlass der Forschung ...................................................................................................9 1.3 Problemstellung ......................................................................................................... 10 1.4 Zielformulierung ......................................................................................................... 10 1.5 Hauptforschungsfragen.............................................................................................. 11 1.6 Teilfragen ................................................................................................................... 12 2 Theoretischer Rahmen.................................................................................................. 14 2.1 Konzeptuelles Modell der Bevölkerungswarnung...................................................... 14 2.1.1 Vor der Warnung................................................................................................ 15 2.1.2 Rolle des Senders bei Bevölkerungswarnung................................................... 15 2.1.3 Multiplikatoren bei Bevölkerungswarnung ......................................................... 16 2.1.4 Der Sendungsprozess: Kanal und Nachricht..................................................... 17 2.1.5 Empfänger: Reaktion auf Bevölkerungswarnung .............................................. 18 2.1.6 Externe Einflüsse und Rahmenbedingungen .................................................... 20 2.1.7 Umsetzung des Modells..................................................................................... 20 3 Methoden und Techniken.............................................................................................. 21 3.1 Untersuchungspopulation und -einheiten .................................................................. 21 3.1.1 Das Zustandekommen der Stichprobe .............................................................. 22 3.2 Forschungsmethoden ................................................................................................ 23 3.2.1 Primärforschung: Fragebögen und Interviews................................................... 23 3.2.2 Sekundärforschung: Literaturforschung und Medien......................................... 23 4 Ergebnisse – Katastrophen und Informationen ......................................................... 24 4.1 Gefahrenanalyse........................................................................................................ 24 4.2 Kommunikationsbedürfnisse...................................................................................... 25 4.2.1 Anforderungen an eine Warnnachricht.............................................................. 26 4.2.2 Anforderungen der heterogenen Gesellschaft................................................... 27 4.3 Risiken einer „Fehl“-Warnung.................................................................................... 28 4.4 Teilfazit....................................................................................................................... 28 5 Ergebnisse – Bevölkerungswarnsysteme................................................................... 29 5.1 Die Bundesrepublik Deutschland............................................................................... 29 5.1.1 Bereits bekannte und verwendete Warnsysteme .............................................. 30 5.1.2 Entwicklungen in Deutschland........................................................................... 32 5.1.3 Ideen in Deutschland ......................................................................................... 33 5.2 Die Niederlande ......................................................................................................... 33 5.3 Teilfazit....................................................................................................................... 36 6 Ergebnisse – Effektivität der Systeme......................................................................... 37 6.1 Rahmenparameter ..................................................................................................... 37 6.2 Das Ziel der Warnung................................................................................................ 38 6.3 Bewertung der Warnsysteme..................................................................................... 39 6.4 Teilfazit....................................................................................................................... 41
  • 3. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 3 7 Ergebnisse – Durchführung der Maßnahmen............................................................. 42 7.1 Vorphase.................................................................................................................... 42 7.2 Aufgaben des Senders (Interne Organisation) .......................................................... 43 7.3 Aufgaben bezüglich der Multiplikatoren..................................................................... 44 7.4 Sendungsprozess ...................................................................................................... 44 7.5 Aufgaben während der Übergangsphase .................................................................. 45 7.6 Teilfazit....................................................................................................................... 45 8 Fazit und Diskussion..................................................................................................... 46 8.1 Konzept der Bevölkerungswarnung........................................................................... 46 8.2 Diskussion.................................................................................................................. 47 8.3 Empfehlung und Ausblick .......................................................................................... 48 8.4 Endfazit ...................................................................................................................... 49 Literaturverzeichnis............................................................................................................... 50 Anhang I – Fragebögen „Allgemein“................................................................................... 55 Fragebogen Niederlande „Allgemein“.................................................................................. 55 Fragebogen Deutschland „Allgemein“ ................................................................................. 59 Anhang II – Interviews........................................................................................................... 63 Interview Instituut Fysieke Veiligheid (IFV).......................................................................... 63 Interview Berufsfeuerwehr Frankfurt am Main..................................................................... 66 Interview Berufsfeuerwehr Offenbach.................................................................................. 69 Anhang III – Fragebögen „Spezifisch“ ................................................................................ 72 Fragebogen Bundesministerium für Sicherheit und Justiz .................................................. 72 Fragebogen Sicherheitsregion Rotterdam-Rijnmond (VRR) ............................................... 76 Anhang IV – Katastrophenfälle ............................................................................................ 79 Naturereignisse ................................................................................................................ 79 Technologie-Unfälle ......................................................................................................... 79 Menschliche Fehlhandlungen........................................................................................... 80 Sonstige Risikobereiche................................................................................................... 80 Reale Gefahren ................................................................................................................ 80 Anhang V –Grundlage des Bevölkerungswarnungsmodells............................................ 81 Sicherheit im Bereich der Bevölkerungswarnung ................................................................ 81 Menschliches Verhalten während Bevölkerungswarnung ................................................... 83 Protection Motivation Theory von Rogers ........................................................................ 83 Elaboration Likelihood Modell von Petty et al. ................................................................. 84
  • 4. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 4 Zusammenfassung Diese Bachelorarbeit ist das Ergebnis einer Forschung nach dem „besten“ Bevölkerungs- warnsystem, das mit dem heutigen Stand der Technik direkt in ein Warnkonzept umsetzbar ist. Viele Forschungen in diesem Bereich beschreiben nur einzelne Aspekte wie die Technik (die Warnsysteme) oder die Psychologie der Warnung (die Verhaltensänderung). In dieser Arbeit hingegen soll eine komplette Übersicht über den Warnprozess gegeben werden, die dann als Grundlage für neue Warnkonzepte dienen kann. Dabei wird das Ziel von Bevölkerungswarnung – das Erhöhen der Selbstschutzfähigkeit der Bevölkerung – in den Mittelpunkt gestellt. Hauptforschungsfrage In der Forschungsarbeit werden Warnsysteme untersucht, welche in den Niederlanden und/oder in der Bundesrepublik Deutschland bekannt sind oder verwendet werden. Diese Systeme wurden unter Einbezug von 20 Gesichtspunkten bewertet, welche sich in Fakten, soziale Aspekte und Anwendbarkeit bei unterschiedlichen Schadensereignissen untergliedern lassen. Anhand von dieser Bewertung wurde dann eine Kombination von Bevölkerungs- warnsystemen herausgestellt, welche zusammen das „beste“ Warnkonzept ergeben. Zuletzt wurden einige Ansätze bezüglich der Durchführung dieser ausgewählten Systeme sowie bezüglich der Entwicklung eines neuen Warnkonzeptes entwickelt und vorgestellt. Konzeptuelles Modell der Bevölkerungswarnung In der Literatur können viele interessante Aspekte und Ansätze zum Thema Bevölkerungs- warnung gefunden werden. Die bisherigen Kenntnisse aus Studien und Forschungen wurden in ein konzeptuelles Modell zusammengefügt, welches alle wichtigen Aspekte der Bevölkerungswarnung abdeckt. Dabei werden auch externe Einflüsse und Rahmen- bedingungen, die für das Modell von Bedeutung sind, einbezogen. Schließlich gibt es die Teilaspekte des Modells, die miteinander verknüpft sind und Auswirkungen aufeinander haben: 1) Sender 2) Multiplikator 3) Sendungsprozess (Kanal und Nachricht) 4) Empfänger. Ein Warnkonzept sollte alle diese Aspekte umfassen. Forschungsmethoden Es wurden zwei Methoden angewendet, um zu einem Ergebnis zu kommen. Erstens wurden qualitative Umfragen durchgeführt und Interviews gehalten. Zweitens wurde Literatur- forschung angewendet, mit dem primären Ziel, die bisherigen Kenntnisse und Erfahrungen mit Bevölkerungswarnsystemen beschreiben zu können.
  • 5. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 5 Ergebnisse Bevölkerungswarnung muss durchgeführt werden können, und zwar auch dann, wenn nur wenig Vorbereitungszeit vorhanden ist. Zur Alarmierung gibt es nur ein sinnvolles System: die Sirenen. Es gibt momentan (noch) kein Warnsystem, das dieses ersetzen könnte, auch wenn die Sirenen im Innenbereich immer schlechter zu hören sind. Die Informierung (eine Nachricht) sollte mindestens die folgenden Teile umfassen: 1) Informationen zu a. der Gefahr, b. dem gefährdeten Gebiet c. dem Sender der Nachricht 2) Einen Verhaltenshinweis 3) Wege / Kanäle der weiteren Informationsvermittlung (wenn möglich) Diese Nachricht sollte über eine Kombination von Kanälen und Multiplikatoren ausgesendet werden, damit möglichst viele zu Warnende erreicht werden. Fazit und Ausblick Das Ergebnis der Bachelorarbeit ist, dass eine klare Empfehlung für den (Wieder-) Aufbau von Sirenen sowie für deren Verwendung gemacht wird, um auf diese Weise die Bevölkerung auf eine Information bezüglich einer unmittelbaren Gefahr aufmerksam machen zu können. Gleichzeitig sollte diese Information über mehrere Kanäle (Netzwerke in der Gesellschaft oder technische Kanäle) verschickt werden. Abhängig von den verschiedenen Gruppen und besonders auch Minderheiten in dem betroffenen Gebiet sind bestimmte Kanäle besser geeignet als andere, da sie diese Bevölkerungsgruppen besser erreichen. Durch eine Gesellschaftsanalyse sollten diese Kanäle bestimmt werden. Der Mehrwert eines Kanals wird dabei durch den zusätzlich erreichten Bürger bestimmt. Auch auf nationaler Ebene wurden zwei Empfehlungen gemacht: Damit die verschiedenen Kanäle die Informationen synchronisiert verschicken, soll erstens die Entwicklung MoWaS beachtet werden, weil dieses System in der Informationsübermittlung einiges vereinfachen würde. Zweitens sollte die Anwendbarkeit von Cell Broadcasting in Deutschland überlegt werden. Die Empfehlung für die Niederlande ist, dass die Stilllegung der Sirenen erneut überdacht werden sollte, da noch kein Ersatzsystem besteht.
  • 6. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 6 Abkürzungsverzeichnis AGBF-Bund Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren in der Bundesrepublik Deutschland BBK Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe BF Berufsfeuerwehr BITKOM Bundesverband Informationswirtschaft, Telekomunikation und neue Medien e.V. CB Cell Broadcasting (Mobilfunkdienst zum Versenden von Kurzmitteilungen – „Rundsendung“) CCR Cluster Coördinatie Crisisbeheersing en Rampenbestrijding (Cluster Koordination Krisenbeherrschung und Gefahrenabwehr) CHORUS Car Horns Used as Sirens (Autohupen als Sirenen verwendet) COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (Institut für Sicherheits- und Krisenmanagement) DCF 77 Zeitsignal im Langwellenbereich (Rufzeichen) deNIS Deutsches Notfallvorsorge-Informationssystem DM Deutsche Mark DFV Deutscher Feuerwehr Verband EITO European IT Observatory (Europäisches Observatorium für Informationstechnologie) GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung GPS Global Positioning System (Globales Positionsbestimmungssystem) HAVOS Handleiding Voorbereiding Sirenelocaties (Leitfaden zur Vorbereitung von Sirenenstandorten) HBKG Hessisches Gesetz über den Brandschutz, die Allgemeine Hilfe und den Katastrophenschutz HMdI Hessisches Ministerium des Innern und für Sport IFV Insituut Fysieke Veiligheid (Institut Physische Sicherheit) IuK Information und Kommunikation KPN Koninklijke KPN NV (Königliche Post , Telegraf und Telefon Niederlande) LBKVO Landesbeirat für Brandschutz, Allgemeine Hilfe und Katastrophenschutz LFR Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding (Nationale Einrichtung Gefahrenabwehr) LKW Lastkraftwagen
  • 7. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 7 MinVenJ Ministerie van Veiligheid en Justitie (Bundesministerium für Sicherheit und Justiz) MoWaS Modulares Warnsystem NL Nederland (die Niederlande) SatWaS Satellitengestützes Warnsystem SBD Statistisches Bundesamt Destatis SMS Short Message Service (Kurznachrichtendienst) TNS Infratest Taylor Nelson Sofres Infratest USA United States of America (Vereinigte Staaten von Amerika) VRR Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (Sicherheitsregion) VRU Veiligheidsregio Utrecht (Sicherheitsregion Utrecht) VRZ Veiligheidsregio Zeeland (Sicherheitsregion Zeeland) WAS Waarschuwings- en Alarmeringsstelsel (Sirenennetz in den Niederlanden) ZSKG Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz
  • 8. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 8 1 Einleitung Laut § 3 Absatz 5 des Hessischen Brand- und Katastrophenschutzgesetzes (HBKG, Stand 20.11.2014) ist die Warnung der Bevölkerung die Aufgabe der Gemeinden. Seit dem Abbau der Zivilschutzsirenen beziehungsweise ihrer Übertragung an die Kommunen in den 90er Jahren ist der Prozess der Warnung im Falle eines Schadensereignisses nicht mehr so wie zuvor eingerichtet. Das bedeutet insbesondere, dass es kein einheitliches Bevölkerungs- warnsystem mehr gibt. Durch das Ende des Kalten Krieges und die abnehmende feindliche Bedrohung wurde ein bundesdeutsches Warnsystem als nicht mehr notwendig wahrgenommen. Hinzu kamen die kostspielige Unterhaltung der Sirenen und das Fortschreiten der Technik, sodass ab 1989 Sirenen und Warmämter abgebaut wurden (Weber, 2013). Zur Zeit haben einige Orte weiterhin Sirenen, andere nutzen ein Katastrophenwarnsystem wie KATWARN, wodurch die Bürger digital über Gefahren informiert werden, und manche wiederum setzen eine ganz andere der vielfältigen Lösungsmöglichkeiten der Bevölkerungswarnung ein. Seit dem 11. September 2001 ist Terrorismus eine aktuelle Gefahr für Deutschland geworden, aber erst nach Anschlägen innerhalb der Europäischen Union ist das Thema „Bevölkerungswarnung“ wieder aktuell geworden (persönliche Kommunikation, M. Röck, 16. Januar 2015). Nach dem Ende des Kalten Krieges haben diese Entwicklungen nun erneut die Diskussionen über die Notwendigkeit eines bundesweiten, einheitlichen Warnsystems angestoßen. Jedoch wurde die Entwicklung eines solchen bisher durch den deutschen Föderalismus blockiert. Die Städte Offenbach und Frankfurt am Main haben kein flächendeckendes Sirenensystem. In beiden Städten findet die Bevölkerungswarnung zurzeit unter anderem mithilfe von Rundfunkdurchsagen statt. In Offenbach kann in Zusammenarbeit mit der Polizei in einem bestimmten Gebiet auch eine Lautsprecherdurchsage durchgeführt werden. Allerdings ist dabei faktisch mehr Zeit als beispielsweise für eine automatische Sirenenauslösung notwendig und es besteht eine Abhängigkeit von polizeilichen Einsatzkräften, welche jedoch – je nach aktueller Lage – möglicherweise schon im Einsatz und damit für eine solche Aktion nicht verfügbar sind. Frankfurt am Main hat bereits – sowohl positive als auch negative – Erfahrungen mit dem KATWARN-System gesammelt. Hier wurde das KATWARN-System beispielsweise während eines LKW-Unfalls mit Salpetersäure am 14. August 2012 eingesetzt (persönliche Kommunikation, M. Brückmann, 9. Januar 2015). Allerdings haben damals nur wenige Betroffene im Gefahrenbereich die Warnung mittels KATWARN empfangen, was einerseits daran lag, dass zu diesem Zeitpunkt nur etwa 3000 Frankfurter bei dieser App angemeldet waren und andererseits, dass sich von diesen wiederum zu diesem Zeitpunkt sehr wenige im gefährdeten Gebiet aufhielten. Es stellte sich heraus, dass es zudem zu ungewollten und unvorhergesehenen Nebeneffekte der Warnung kam. Diese negativen Nebeneffekte und der Fakt, dass nur sehr wenige Bürger erreicht werden konnten und von diesen noch weniger der Warnung Folge leisteten, haben dazu geführt, dass KATWARN in Frankfurt erst einmal nicht mehr verwendet wird. Sowohl in Offenbach als auch in Frankfurt am Main werden die momentan verwendeten Bevölkerungswarnsysteme als unzureichend und fehleranfällig beurteilt. Wenn ein (Groß-) Schadensereignis einträte und eine schnelle Warnung (innerhalb einer Stunde – persönliche Kommunikation, M. Röck, 28. April 2015) erforderlich wäre, sind zurzeit keine Systeme vorhanden, mit denen ein Großteil der gefährdeten Bevölkerung gewarnt werden könnte. In dieser Forschungsarbeit wird anhand vorher festgelegter Kriterien eine Kombination von Systemen zur Einrichtung der Bevölkerungswarnung vorgeschlagen. Anschließend werden die Schritte, die in der Stadt Offenbach für die Ein- bzw. Durchführung dieser Systeme nötig
  • 9. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 9 wären, erläutert. Dieses erste Kapitel beschreibt die Vorgehensweise der Forschungsarbeit und welche Forschungsfragen zentral standen. Kapitel 2 beschreibt den theoretischen Rahmen und untersucht verschiedene Literatur und theoretische Modelle im Bereich der Bevölkerungswarnung. Anschließend werden in Kapitel 3 die Untersuchungspopulation und - einheiten sowie die verwendeten Forschungsmethoden beschrieben. Die Kapitel 4 bis 7 enthalten die Ergebnisse der Teilfragen, die in Kapitel 8 zu einem Fazit zusammengeführt werden. Zum Schluss wird in Kapitel 9 ein Ausblick gegeben und es werden einige Empfehlungen, die sich aus dem Fazit ergeben, beschrieben. 1.1 Begriffserläuterung In der Forschungsarbeit werden Begriffe verwendet, die in der Fachliteratur teilweise unterschiedlich verstanden werden und die deshalb zur Verdeutlichung untenstehend erläutert werden. Warnung Warnung wird zweiteilig verstanden: Erstens als das „Wecken“ der Bevölkerung, d.h. die Aufmerksamkeit der Bürger soll geweckt werden, und zweitens als das Verbreiten von Informationen und das Anbieten von Handlungsperspektiven oder Verhaltensanweisungen. Alarmierung Die Aufmerksamkeitserzeugung im Warnprozess wird Alarmierung genannt. Oft wird für dieses „Wecken“ der Begriff „Warnen“ verwendet, aber da dieser Begriff sehr einfach mit der Warnung zu verwechseln ist, wird dieser Teil der Warnung stattdessen Alarmierung genannt. Informierung Das Verbreiten von schadenereignisrelevanten Informationen und Verhaltensanweisungen unter den Bürgern in einem gefährdeten Gebiet wird in dieser Arbeit als die Informierung der Bevölkerung bezeichnet. Die Informierung ist neben der Alarmierung der zweite Teil im Warnprozess. 1.2 Anlass der Forschung Großbrände, Bombenfunde, Pandemieausbrüche, Waldbrände, Hochwasserfälle, Störfälle, Terroranschläge, Gefahrgutaustritte und Unwetterereignisse finden unregelmäßig und unerwartet statt. Im Vorfeld kann das Risiko (die Wahrscheinlichkeit und der Effekt) eines solchen Ereignisses eingeschätzt werden, wenn es sich jedoch ereignet, muss schnell reagiert werden, um die Folgeschäden so gering wie möglich zu halten. Es kann sich eine Gefahr für Bürger in direkter Nähe der Katastrophe oder sogar für ein Gebiet, welches von der Unglücksstelle (weit) entfernt ist, ergeben. In Deutschland wird viel entwickelt, um die Bevölkerung in solchen Situationen warnen (alarmieren und informieren) zu können. Neben den Einrichtungen zur Bevölkerungswarnung in Deutschland wurden auch entsprechende Vorkehrungen in den Niederlanden in die Forschungsarbeit einbezogen. Grund dafür ist einerseits die Nähe Deutschlands zu den Niederlanden, und anderseits die Tatsache, dass sich die „De Haagse Hogeschool“ in den Niederlanden befindet, welche den Studiengang „Integrale Veiligheidskunde“ (Integrales Sicherheitsmanagement) anbietet, im Rahmen dessen diese Bachelorarbeit geschrieben wurde.
  • 10. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 10 Im Falle eines Schadensereignisses ist es wichtig, alle Anwesenden in dem betroffenen Gebiet zu erreichen, damit sie Selbstschutzmaßnahmen vornehmen können und ihnen nicht (weiterhin) geschadet wird. Deshalb ist es erforderlich, ein System oder eine Kombination von Systemen zu benutzen, durch welches bzw. welche die Bürger tatsächlich erreicht werden können. Aus dem Fakt, dass dies momentan – aus Sichtweise der Feuerwehr Offenbach – in der Stadt Offenbach – (bzw. analog dazu in Frankfurt am Main) nicht der Fall beziehungsweise nicht optimal ist, ergibt sich die Motivation für die Entstehung der vorliegenden Forschungsarbeit. Eine besondere Dringlichkeit, sich erneut intensiv mit diesem Thema auseinanderzusetzen, ergibt sich zudem unter anderem durch das immer extremere Wetter und die Situation in der Ukraine. Ein unabhängiges, schnell einzusetzendes System ist der Wunsch beider Städte. Ziel dabei ist es insbesondere, der Bevölkerung bei Schadensereignissen Handlungsperspektiven anbieten zu können und durch Alarmierung und Informierung die Selbstschutzfähigkeit der Bevölkerung zu erhöhen. 1.3 Problemstellung Um eine umfassende Fragestellung schreiben zu können, ist es wichtig, zuerst eine Problemstellung zu erfassen. Einleitung und Anlass der Forschung haben bereits einige Aspekte des Problems gezeigt. Die Problemstellung lässt sich wie folgt formulieren: „Die Feuerwehr Offenbach erreicht mit den zurzeit eingesetzten Bevölkerungswarnsystemen sehr wahrscheinlich lediglich einen geringen Teil der Bevölkerung. Sollte eine Katastrophe eintreten, ist das Risiko eines Schadens mit diesen Rahmenbedingungen schlecht zu reduzieren. Die Bevölkerung hat nicht die Möglichkeit, rechtzeitig auf ein Ereignis zu reagieren, wodurch die Fähigkeit zum Selbstschutz entfällt oder zumindest wesentlich gemindert ist. Der momentane Status der Bevölkerungswarnung lässt vermuten, dass ein solches Ereignis die Akteure der Sicherheit wie Feuerwehr, Rettungsdienst, Polizei und die Stadt Offenbach über die Grenzen ihrer Möglichkeiten hinaus herausfordern würde.“ 1.4 Zielformulierung Die Forschungsarbeit soll erstens einen Einblick in verschiedene Warnsysteme verschaffen und deren Anwendbarkeit prüfen. Dazu werden die Stärken und Schwächen der jeweiligen Systeme mit bestimmten Auswahlkriterien in Bezug gesetzt. Die Auswahlkriterien wurden in Teilfragen eingebaut und werden auch dort erläutert. Zweitens soll ein Paket an Maßnahmen vorgestellt werden, wodurch die Warnung der Bevölkerung – mit den momentan (technisch) realisierbaren Systemen – optimiert werden kann. Es wird klar beschrieben, welche Schritte durch unterschiedliche Verantwortliche unternommen werden müssten, um die ausgewählten Maßnahmen effektiv einzurichten und die negativen Folgen einer Katastrophe für die Bevölkerung zu reduzieren. Drittens basiert die Einführung des Maßnahmenpakets auf unterschiedlichen soziologischen und psychologischen Theorien, welche zur Auswertung der Systeme genutzt werden. In Kapitel 2 wird das konzeptuelle Modell der Bevölkerungswarnung, welches aus diesen unterschiedlichen Theorien (Anhang V) zusammengestellt worden ist, dargestellt und erläutert.
  • 11. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 11 1.5 Hauptforschungsfragen Die Beschreibung des Problems und die Zielformulierung führen zu zwei miteinander zusammenhängenden Hauptforschungsfragen. Nach der Vorstellung dieser zentralen Fragestellungen folgen einige Erläuterungen dazu, welche auch schon eine erste Abgrenzung verdeutlichen. Hauptforschungsfragen A „Welche Maßnahme(n) ist/sind aus welchen Gründen die Beste(n), um im Falle einer Krise oder Katastrophe eine möglichst hohe Erreichbarkeit der Bürger zu garantieren?“ und B „Welche Schritte sollen für die Durchführung dieser Maßnahme/n durch wen unternommen werden?“ In der Forschung wurden Ideen und bereits verwendete Vorkehrungen, die das Erreichen der Bürger im Falle einer Katastrophe betreffen, untersucht (A). Vorkehrungen sind Maßnahmen, die bereits eingerichtet wurden oder vielleicht auch schon wieder außer Betrieb genommen wurden. Ideen sind diejenigen Maßnahmen, die (noch) nicht für die Bevölkerungswarnung eingesetzt wurden. Absichtlich wurde die Entscheidung getroffen, auch diese Ideen im Bereich Bevölkerungswarnung einzubeziehen, um die technologische Weiterentwicklung und Innovation nicht auszuschließen. Die geografische Abgrenzung (Deutschland und die Niederlande), die stattfindet, mag zunächst einmal sehr groß erscheinen, weshalb einiges dazu erläutert werden soll. Es ist in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht möglich, alle Organisationen und Wissenschaftler nach Systemen der Bevölkerungswarnung zu befragen. Deshalb wurden aus den Niederlanden einige Sicherheitsregionen, das „Ministerie van Veiligheid en Justitie“ (Bundesministerium für Sicherheit und Justiz) und das „Instituut Fysieke Veiligheid“ (Institut Physische Sicherheit) als Akteure einbezogen. In Deutschland wurden mehrere Untere Katastrophenschutzbehörden (Laut § 25 HBKG der Landrat in den Landkreisen und der Oberbürgermeister in den kreisfreien Städten, welcher in der Praxis oft die Feuerwehren beauftragt) und das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) nach Ideen und Vorkehrungen befragt. Um anschließend aus den vorliegenden Ideen und Vorkehrungen die „besten“ Maßnahmen auswählen zu können, ist ein konzeptuelles Modell zur Bevölkerungswarnung entwickelt worden (Kapitel 2). Dieses Modell liefert die Ansätze, welche zur Bewertung der Systeme geführt haben. In der Forschung wurden zusätzlich bestimmte Kriterien eingesetzt, um die Auswahl vornehmen und begründen zu können. Eine besonders große Rolle bei dieser Auswahl hat die Erreichbarkeit der Bürger gespielt. Dies ist auch der Grund, warum die Erreichbarkeit schon in der Hauptforschungsfrage genannt und auch in die Kriterien einbezogen wurde. Für die ausgewählten Maßnahmen wurde anschließend untersucht, wie die Durchführung verlaufen soll (B). Anhand einer Kurzbeschreibung der Durchführung kann ein Projektplan geschrieben werden, und mit der Einführung von Bevölkerungswarnsystemen begonnen werden. Als Abgrenzung ist hier die Stadt Offenbach als Beispiel ausgewählt, da die vorliegende Forschungsarbeit bei der dortigen Berufsfeuerwehr geschrieben wurde.
  • 12. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 12 1.6 Teilfragen Die zentrale Fragestellung lässt sich in fünf Teilfragen aufteilen. In diesem Abschnitt werden die einzelnen Teilfragen beschrieben und erklärt. Wo nötig werden die Begriffe der einzelnen Teilfragen definiert. Teilfrage 1 Bei welchen Schadensereignissen ist Bevölkerungswarnung erforderlich und sinnvoll? Und warum? Was soll den Bürgern kommuniziert werden? Die erste Teilfrage bezieht sich auf das Grundwissen zur Bevölkerungswarnung. Wann und wie sollten Bürger vor welchen Gefahren gewarnt werden? Um die richtigen Systeme vorschlagen zu können, ist es wichtig, sie mit bestimmten Katastrophenfällen zu verbinden. Dadurch kann verhindert werden, dass es letztendlich aufgrund einer fehlenden oder fehlerhaften Kommunikation mit den Bürgern zu mehr Schaden kommt als dies ohne das Warnsystem der Fall gewesen wäre. Deshalb wurde zunächst beschrieben, welche Katastrophentypen es gibt, sodass die Warnsysteme dann auf ihre Anwendbarkeit hin geprüft werden konnten. Zweitens sollte klar werden, wie die Bürger bei einer „Warnung“ reagieren müssen. Teilfrage 2 Welche Möglichkeiten gibt es in Deutschland, um die Bevölkerung zu warnen? Welche Vor- und Nachteile haben diese verschiedenen Möglichkeiten? Teilfrage 3 Welche Systeme werden in den Niederlanden eingesetzt, um Bürger zu warnen? Welche Vor- und Nachteile haben diese verschiedenen Systeme? Ein zweiter Schritt in der Forschung war es, verschiedene Warnsysteme zu beschreiben. Ein Vergleich mit den Niederlanden wurde unter anderem deshalb gezogen, weil in den Niederlanden andere Systeme für die Bevölkerungswarnung eingesetzt werden als in Deutschland. Nachdem zunächst geklärt wurde, was genau die Risiken sind, die bestehen, soll nun klar werden, welche Maßnahmen existieren, um diese Risiken zu bekämpfen. Aus Erfahrungen, die in der Vergangenheit gemacht wurden, können Vor- und Nachteile des jeweiligen Systems abgeleitet werden.
  • 13. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 13 Teilfrage 4 Inwiefern sind die Maßnahmen (Teilfrage 2 und 3) laut der „Fakt“-, „Sozial-“ und „Katastrophen“-Faktoren geeignet, um als Bevölkerungswarnsystem eingesetzt zu werden? Welche Maßnahme oder welches Paket an Maßnahmen ist für die Stadt Offenbach geeignet? Die Ergebnisse aus den vorherigen Teilfragen mussten hinsichtlich der Situation in Offenbach und mithilfe bestimmter Kriterien beurteilt werden. In diesem Kapitel wird beschrieben, welche Kriterien wichtig zu beachten sind, wenn Systeme ausgewählt werden. Die Auswahlkriterien sind nach drei Kategorien geordnet:  „Fakt“-Faktoren: wie etwa Kosten, Erreichbarkeit, Alarmierungsmöglichkeit und Informationsgehalt  „Sozial“-Faktoren: wie etwa Zugänglichkeit und Überwindung sozialer und kultureller Grenzen  „Katastrophen“-Faktoren: Inwiefern die Maßnahmen in bestimmten Katastrophentypen für die Bevölkerungswarnung geeignet sind Je nach Katastrophentyp (Teilfrage 1) können es sehr unterschiedliche Reaktionen und Verhaltensweisen sein, welche von den Bürgern im Optimalfall ausgeführt werden müssen. So kann es in bestimmten Fällen erforderlich sein, dass sie sich zu einem bestimmten Sammelpunkt in der Stadt begeben, in anderen Fällen sollten sie in ihren Häusern bleiben und die Türen und Fenster geschlossen halten. Deshalb musste in die Forschung einbezogen werden, für welche Katastrophentypen die vorgeschlagene/n Maßnahmen vorgesehen sind, und für welche nicht. Eine Tabelle mit einer „Plus-und-Minus-Bewertung“ ergab die Warnsysteme, welche (laut der drei Faktoren) in Offenbach am besten eingerichtet werden können. Teilfrage 5 Wie soll/sollen der/die ausgewählte/n Maßnahme/n durchgeführt werden? Wer soll was auf welche Art tun und welche Ressourcen müssen dafür eingesetzt werden? Sobald eine Auswahl getroffen wurde, musste herausgestellt werden, wie dieses Warnsystem oder dieses Paket an Maßnahmen (in Offenbach) eingerichtet werden kann. Es wurde eine Handreichung geschrieben, durch die klar wird, welche Akteure für die Durchführung der Maßnahmen einbezogen werden sollen und was ihre Rolle bei der Durchführung der Maßnahmen ist.
  • 14. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 14 2 Theoretischer Rahmen Ziel des zweiten Kapitels ist das Beschreiben des theoretischen Rahmens dieser Forschungsarbeit. Da Katastrophen unerwartet im Alltag auftreten können, findet Bevölkerungswarnung in einer Umgebung statt, in der viele Aspekte der Gesellschaft zusammenkommen und an der viele unterschiedliche – sowohl öffentliche als auch private – Organisationen teilhaben. In diesem Zusammenhang kann von einem komplexen Thema gesprochen werden. Daher wird in diesem Kapitel zunächst das Sicherheitsthema „Warnung der Bevölkerung“ mit unterschiedlichen Modellen und bisherigen Forschungen im Bereich der Krisenkommunikation sowie in den Fachbereichen Psychologie und Soziologie in Verbindung gebracht. Dies wird anhand eines konzeptuellen Modells der Bevölkerungswarnung gemacht, welches in dieser Bachelorarbeit entwickelt wurde. Die Grundlage für dieses Modell kann in Anhang V nachgelesen werden. 2.1 Konzeptuelles Modell der Bevölkerungswarnung Quarantelli und Taylor (1977) machen deutlich, dass Bevölkerungswarnung ein komplexer Prozess ist, an dem viele Organisationen und Individuen beteiligt sind (beispielsweise die Feuerwehr, die Polizei, das Umweltamt, der Familienvater, das Enkelkind, der Oberbürgermeister und eine Verkehrsgesellschaft). Es ist ein Prozess, der innerhalb einer sich kontinuierlich entwickelnden, sozialen Situation stattfindet, wodurch die Umstände der Warnung noch zusätzlich beeinflusst werden. Quarantelli und Taylor schreiben weiterhin, dass es einfacher ist, Pläne an Personen anzupassen als Personen durch die Ausübung von Druck bestimmte Pläne folgen zu lassen. Um bestimmen zu können, welches Maßnahmenpaket für Bevölkerungswarnung „das Beste“ ist, muss ein komplexer Prozess mit vielen Faktoren durchlaufen werden. Um dieses Auswahlverfahren zu vereinfachen, wird in diesem Absatz ein konzeptuelles Modell zusammengestellt (siehe Abbildung 1). Das Modell sieht dem klassischen Modell der Überredung (siehe auch Anhang V) sehr ähnlich, allerdings ist dieses Modell um einen Aspekt erweitert worden. Alle Teilaspekte des entwickelten Modells werden untenstehend zusammen mit dazugehörigen Bewertungs- und Beachtungspunkten näher beschrieben, um damit anschließend ein Maßnahmenpaket zur Bevölkerungswarnung beurteilen zu können. Es muss angemerkt werden, dass dieses Modell Warnung als einen Prozess mit einem Anfang und einem Ende darstellt. Einflüsse wirken aber aufeinander ein. Es gibt viele Aspekte des Senders oder Multiplikators, des Kanals, der Nachricht und auch „externe Einflüsse“, welche die Befolgung einer Verhaltensanweisung durch den Empfänger beeinflussen. Untenstehend werden die unterschiedlichen Einflüsse pro Prozessschritt beschrieben.
  • 15. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 15 Abbildung 1: Konzeptuelles Modell der Bevölkerungswarnung 2.1.1 Vor der Warnung Quarantelli und Taylor (1977) verweisen auf den Vorlauf des Warnungsprozesses: Bevor mit einer Warnung begonnen werden kann, muss die Organisation zuerst das Schadensereignis entdecken und die Situation erkunden. Gesammelte Informationen werden dann verwendet, um zu entscheiden, ob und wenn ja, welche Warnung notwendig ist. Möglicherweise ist die Hilfe von der Bevölkerung nötig, um die Folgen eines Schadensereignisses zu verringern (beispielsweise bei Hochwasserrisiko, wegen Personalmangels). Es ist für die Hilfs- organisationen daher sehr wichtig, ein klares Bild von der Gesamtsituation zu haben, damit die richtigen Entscheidungen getroffen werden können. Es kann Organisationen helfen, Szenarien zu beschreiben und einen Standard-Ablauf zu definieren (McLuckie, 1970). Wichtig zu wissen ist, dass bei einem Schadensereignis nicht immer aufmerksam genug auf die Signale geachtet wird, die anzeigen, dass eine Warnung erforderlich ist. Bevor der Warnungsprozess beginnen kann, muss also zuerst (mindestens) eine Organisation diese Signale wahrnehmen und als eine Warnung erfordernd einstufen. Im Idealfall ist dies auch die Organisation, welche eine Warnung auslösen darf. Wenn schließlich eine Warnung ausgelöst wird und diese Warnung bestimmte Verhaltenshinweise beinhaltet, ist es wichtig, dass notwendige Materialien vorhanden sind. Wenn beispielsweise um eine Evakuierung gebeten wird, sollten Busse oder ähnliche Transportmöglichkeiten schon auf dem Weg sein, oder es muss klar sein, was gemacht wird, damit eine Evakuierung möglich wird (McLuckie, 1970). 2.1.2 Rolle des Senders bei Bevölkerungswarnung Der Sender einer Warnung ist diejenige Organisation oder Person, welche eine Warnung auslöst. In Deutschland haben die Katastrophenschutzbehörden diese wichtige und verantwortungsvolle Aufgabe übertragen bekommen (§1 ZSKG). Der Sicherheitskette (Stol, Tielenburg, Rodenhuis, Pleysier, & Timmer, 2011) zufolge sind Vorbereitung, Reaktion und Nachsorge erforderlich. Vorbereitung ist die Errichtung der Systeme (Aufbau der Technik), die Aufklärung der Bevölkerung, die Auslösung von Probewarnungen und Instandhaltung der Systeme. Reaktion ist ein externer und interner Prozess. Das Schadensereignis muss entdeckt (extern) und erkundet (intern) werden und es muss die Entscheidung für oder gegen eine Warnung getroffen werden. Wenn eine Warnung notwendig ist, muss sofort mit dem Warnungsprozess angefangen werden, damit die Bürger Zeit für Schutzmaßnahmen haben (Quarantelli & Taylor, 1977; Ruitenberg & Helsloot, 2004). Bos und Jong (2009) nennen drei Externe Einflüsse und Rahmenbedingungen Zeit, Schadensereignis, soziokulturelle Entwicklungen, … Geschwindigkeit, Alarmierung, Informierung, Entwarnung, …
  • 16. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 16 Kriterien, wenn es um Krisenkommunikation bei Schadensereignissen geht. Der Sender der Nachricht soll offen und ehrlich kommunizieren, die Informationen sollen stimmen und nur die Wahrheit betreffen, und sie sollen zügig gegeben werden. Eine schnelle und adäquate Arbeitsweise der Behörde erhöht dabei auch das Vertrauen, das ihr von der Bevölkerung entgegengebracht wird. Petty, Cacioppo, Stratham & Priester (2005) zeigen außerdem, dass der Sender ein Experte auf dem Gebiet des Schadensereignisses sein sollte, damit die Akzeptanz der Warnung zunimmt und eine Reaktion der Bevölkerung wahrscheinlicher wird. Wie die Expertise und Vertrauenswürdigkeit des Senders durch den Empfänger wahrgenommen wird, bestimmt die Glaubwürdigkeit des Senders (Cox & Wogalter, 2006). Eine hohe Glaubwürdigkeit des Senders einer Nachricht motiviert Personen zum Handeln (Sillem, 2010). Eine gewarnte Person entscheidet also organisationsabhängig wie glaubwürdig eine Warnung ist und entscheidet infolgedessen, ob sie die Verhaltenshinweise befolgen wird (McLuckie, 1970). Unterschiedliche Sender erreichen in diesem Sinne unterschiedliche Personen, was zu dem nächsten Aspekt im Modell führt (Multiplikatoren der Bevölkerungswarnung, 2.1.3). Die Nachsorge im Anschluss an ein Schadensereignis hat das Ziel, dass Personen (im Idealfall) wieder in ihren Alltag zurückkehren können, dass sieangemessen betreut werden (unter anderem psychologisch) und insgesamt die Hilfe und Unterstützung erfahren, die sie brauchen. Weiterhin ist eine Evaluation des Einsatzes bzw. der Warnung Teil dieses Schrittes. Gemachte Erfahrungen mit dem Ablauf der Warnung können zu Verbesserungen führen und in neue Pläne einfließen. 2.1.3 Multiplikatoren bei Bevölkerungswarnung Die Kommunikation zum Empfänger kann über unterschiedliche Wege stattfinden. Der Sender kann direkt mit dem Empfänger kommunizieren, er kann aber auch andere Organisationen, Gruppen oder Gemeinschaften beauftragen oder ihre Unterstützung anfragen, um so dieselbe Nachricht über verschiedene Kanäle verbreiten zu können. Da diese „beauftragten Sender“ nicht die Ersteller der Nachricht sind, werden sie Multiplikatoren genannt. Sie unterstützen den Prozess der Kommunikation und helfen dabei, möglichst viele Empfänger erreichen zu können (vgl. Petty et al., 2005; Quarantelli & Taylor, 1977). Im letzten Absatz wurde die Wichtigkeit von Vertrauen angesprochen. Bestimmte Personen oder Gruppen in der Gesellschaft haben aber eventuell kein Vertrauen in die Katastrophen- schutzbehörde und halten Warnungen nicht für wahr oder glaubwürdig, wenn diese Behörde sie auslöst. Multiplikatoren sind andere Organisationen oder Gruppen, welche – so ist die Hoffnung – das Vertrauen dieser Empfänger haben, wodurch die Warnung dann ernst genommen wird (McLuckie, 1970). Für den Sender liegt deshalb eine wichtige Aufgabe darin, Kontakte mit möglichen Multiplikatoren aufzubauen und zu pflegen, damit diese ihn dabei unterstützen können, eine Warnung an den Empfänger zu übermitteln. Dies setzt aber eine Erforschung der sozialen Gruppen einer Gesellschaft voraus, damit bekannt wird, welche dieser Gruppen der Sender alleine nicht erreichen wird, beziehungsweise welche dieser Gruppen eine Nachricht des Senders nicht befolgen würden. Wenn stattdessen Multiplikatoren diese Gruppen erreichen können, wird ein Mehrwert realisiert, welcher der Bevölkerungswarnung dient. Weiterhin haben beispielsweise Schulen, Geschäfte und Organisationen oft schon Kommunikationskanäle, welche für ihre interne Kommunikation verwendet werden. So könnte eine Organisation ihre Mitarbeiter über eine IT-Infrastruktur direkt informieren, falls das Netzwerk eine Kurznachrichten-Funktion hat, die im Alltag auch für wichtige interne Kommunikation verwendet wird und über die die Warnung verbreitet werden könnte. In diesem Fall müsste dann zunächst vor allem die Person informiert werden, welche diesen Kanal mit Informationen speisen darf. Insgesamt gilt, dass die Verwendung dieser verschiedenen bereits existierenden Kanäle zu einer hohen Erreichbarkeit der gefährdeten Personen führen kann (Quarantelli & Taylor, 1977).
  • 17. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 17 2.1.4 Der Sendungsprozess: Kanal und Nachricht Petty et al. (2005) schildern das Problem der Aufmerksamkeit. Wenn viel Kommunikation stattfindet, wie kann dann die Aufmerksamkeit der Gefährdeten auf die Warnung gerichtet werden? Abhängig von Zeit und Ort kann es schwierig sein, jede Person zu erreichen (vgl. McLuckie, 1970). Dies wirkt sich auf die möglichen Kanäle und auf die Nachricht aus. Quarantelli und Taylor (1977) verweisen in diesem Zusammenhang auf ein interessantes Verhalten von Personen. Zu dem Zeitpunkt, zu dem ein Schadensereignis stattfindet, werden Personen (zumindest tagsüber) über die normalen, alltäglichen Kanäle miteinander kommunizieren und auch auf diesen versuchen, an weitere Informationen zu kommen, wenn sie alarmiert wurden bzw. von dem Schadensereignis gehört haben. Kanäle, die zur Verbreitung von Informationen verwendet werden, sollten deshalb – soweit wie möglich – alltägliche Kanäle sein. Laut Ruitenberg und Helsloot (2004) wird die Zuverlässigkeit einer Nachricht durch die Genauigkeit ihrer Beschreibung bestimmt, welche die Fragen, „Wo?“, „Wann?“ und „Mit welcher Stärke?“ bezüglich des Schadensereignisses beantworten sollte. Witte und Allen (2000) und Clausen und Dombrowsky (1984) nennen beide das Ausmaß der Bedrohung, welches in einer Nachricht deutlich gemacht werden muss. Risiko und Bedrohung verdeutlichen, dass alltägliches Handeln nicht ausreicht und Maßnahmen getroffen werden müssen. Problem dabei ist jedoch, dass durch das Beschreiben und Verdeutlichen einer Gefahr Furcht bei den Empfängern auftritt, beziehungsweise zunimmt. Van der Hulst (2006) erwähnt, dass diese Furcht weggenommen werden muss. Dies kann durch das zeitgleiche Geben von Verhaltungsanweisungen erreicht werden. Wenn diese Anweisungen als effektiv beurteilt werden, werden die Gefährdeten reagieren (Witte & Allen, 2000). Clausen und Dombrowsky (1984) betonen, dass die Effektivität von Maßnahmen deren (eventuellen) Nachteile übertreffen muss. Das Elaboration Likelihood Modell (Petty et al., 2005; siehe auch Anhang V) gibt viele Ansätze bezüglich unterschiedlicher Einflüsse, die eine Auswirkung auf die Reaktion von Personen auf Warnungen haben. Eine Nachricht muss: 1) Personen direkt ansprechen, 2) die Dringlichkeit von Schutzmaßnahmen verdeutlichen, 3) verständlich und deutlich sein und 4) eine gute Begründung beinhalten. Die (mehrmalige) Wiederholung der Nachricht kann „neue“ Personen möglicherweise erreichen, aber wenn die gleiche Nachricht zu oft verschickt wird, kann dies auch negative Folgen haben. Quarantelli und Taylor beschreiben außerdem: „However, as a general principle, the more desired response to the warning message is in line with everyday behaviors, the more likely it is to occur” (1977, S.4). Sobald mehr Zeit zwischen Eintritt des Schadensereignisses und der Warnung vergangen ist, werden Personen versuchen, mehr Informationen zu sammeln (McLuckie, 1970). Sie werden mit Nachbarn und Freunden reden, telefonieren, im Internet recherchieren – kurzum: alles, was sie auch im Alltag machen, um Informationen zu sammeln. Diese Informationen werden unter anderem dafür verwendet, die Zuverlässigkeit und die Echtheit der Nachricht zu überprüfen. Während dieser Zeit der Informationsforschung wird zuerst nach Informationen gesucht, welche die Erwartungen bestätigen. In den meisten Fällen wird dies die Unwahrscheinlichkeit des Schadens- ereignisses sein (siehe auch 2.1.5). Wenn diese Informationen (bzw. keine Informationen, welche die Katastrophe bestätigen) gefunden werden, werden die Verhaltungsanweisungen in der Nachricht nicht befolgt werden.
  • 18. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 18 2.1.5 Empfänger: Reaktion auf Bevölkerungswarnung Menschen wollen oft nicht glauben, dass sie persönlich ein bestimmtes (negatives) Ereignis treffen könnte. Deshalb wird das erste Warnsignal oft als Fehl- oder Testalarm verstanden. Auch werden Widersprüche und Undeutlichkeiten in der Warnung als Bestätigung ihrer Unglaubwürdigkeit gewertet (McLuckie, 1970). Nicht jeder Mensch nimmt Risiken gleich wahr. Clausen und Dombrowsky (1984) verweisen an dieser Stelle auf die herrschende „Sicherheit-Philosophie“, welche beeinflusst, inwiefern Risiken vor Eintritt eines Schadens- ereignisses wahrgenommen werden. Wenn bereits vor dem Eintreffen eines Schadens- ereignisses das Risiko für ein solches Ereignis wahrgenommen wird, ist es wahrscheinlicher, dass eine Warnung als seriös und vertrauenswürdig eingestuft wird und die entsprechenden Verhaltungsanweisungen unmittelbar befolgt werden. Für Menschen mit dieser Wahr- nehmung erscheint es nicht unmöglich, dass sich ein solcher Vorfall in ihrem Umfeld ereignet. Hieraus ergibt sich die Schlussfolgerung, dass Personen, die über die Risiken in der Region informiert sind, dazu stimuliert werden, Warnungen ernst zu nehmen. Wenn eine Person eine Warnung erhält, kann sie – vereinfacht betrachtet – auf zwei Arten reagieren. Entweder sie reagiert auf die Warnung und verändert ihr Verhalten (was zu Selbstschutz führen kann, wenn der/die Verhaltenshinweis/e befolgt wird/werden), oder sie setzt ihre alltägliche Arbeit fort (was zu Folgeschäden führen kann). Wenn die Person reagiert, kann sie die Situation zunächst untersuchen oder direkt Schutzmaßnahmen durchführen. Ziel einer Nachricht (Warnung) ist eine Verhaltensänderung bei dem Empfänger (Quarantelli & Taylor, 1977). Deshalb sind Informationen sowie eine Art der Übermittlung dieser Informationen notwendig, welche die Personen von der unmittelbaren Gefährdung überzeugen. Personen beurteilen Informationen und entscheiden dann, ob sie darauf reagieren oder nicht. Die Perzeption der einzelnen Personen hat daher einen großen Einfluss auf ihre Reaktion. Wenn Empfänger eine Nachricht als unzuverlässig einstufen, kann dies verhindern, dass sie Selbstschutzmaßnahmen vornehmen (Ruitenberg & Helsloot, 2004). Ruitenberg und Helsloot beschreiben, dass anhand der Nachricht die Effekte des Schadenereignisses auf einen selber und auf die eigene Familie eingeschätzt werden. Wenn diese Effekte als groß eingeschätzt werden, dann ist eine Verhaltensänderung wahrscheinlich. Die Bedeutung von Vertrauens- und Glaubwürdigkeit von Organisationen, die warnen, ist bereits erwähnt worden. McLuckie schreibt dazu: „It is probably the factor of credibility that makes people turn to friends and to selected officials when they are apprehensive“ (1970, S.38). Wenn Personen besorgt sind, werden sie sich in Bezug auf Glaubwürdigkeit an Familie oder Organisationen wenden. Perry (1985) schreibt aber, dass Personen, die zu den ethnischen Minderheiten gehören, oft weniger Vertrauen in die Behörden haben. Insofern beeinflussen Charakteristiken des Senders einer Nachricht, inwiefern Empfänger den in dieser Nachricht gegebenen Verhaltungsanweisungen folgen werden (Sillem, 2010). McLuckie (1970) beschreibt die Subkulturen der Gesellschaft und das Problem der soziokulturellen Unterschiede. Innerhalb verschiedener Gruppen, Organisationen, Gemein- schaften und Gesellschaften entwickelt sich diese kontinuierlich. Kultur, Ethnizität und Religion beeinflussen das Vertrauen in Organisationen und Personen, die Perzeption von Gefahren und die Akzeptanz von Nachrichten und Anweisungen (Moore, Bates, Layman & Parenton,1963).
  • 19. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 19 Ein Individuum definiert die Situation, in der es sich befindet, sobald es eine Warnung perzipiert. Wie auch Petty et al. (2005) mit dem Elaboration Likelihood Modell zeigen, findet ein Entscheidungsprozess statt. Clausen und Dombrowsky (1984) nennen vier Faktoren zur Definition der Gefahrensituation, wobei ein fünfter Faktor aus der Protection Motivation Theory (Rogers, 1983) hinzugefügt werden kann: 1) Größe der Bedrohung (Wahrscheinlichkeit und Verlustrisiko) 2) Zeit (Zeit bis Schadenseintritt und Zeitverbrauch der Schutzvorkehrungen) 3) Kosten der Schutzmaßnahmen (ökonomisch, psychologisch und sozial) 4) Effektivität der Schutzmaßnahmen 5) Die Selbst-Fähigkeit zu reagieren Rogers (1983) beschreibt, dass eine Person auch in der Lage sein muss, Schutzmaßnahmen zu treffen. Personen mit wenig Vertrauen in ihre eigenen Fähigkeiten, auf Schadenereignisse reagieren zu können, werden hierdurch gehindert zu reagieren (Opten & van Wijk, 2010). Wenn diese fünf Faktoren dazu führen, dass die Situation „negativ“ definiert wird, werden die richtigen oder effektivsten Schutzmaßnahmen von der entsprechenden Person nicht (zumindest nicht selbstständig) ausgeführt. Quarantelli und Taylor (1977) deuten noch andere Aspekte einer Nachricht an. Eine Nachricht muss nicht nur die Gefahren verdeutlichen und Aktionen anbieten, sondern auch überzeugende Signale enthalten, wodurch klar wird, dass es sich um eine ernste und dringliche Gefahr handelt. Allerdings muss eine Balance gefunden werden bezüglich der Menge von Signalen, da mehrere Signale die Wahrheit einer Gefahr beglaubigen, aber zu viele Signale zur Ignoranz führen können. Auch Lindell und Perry (1992 und 2012) beschreiben den Entscheidungsprozess. Ihr „Protective Action Decision“-Modell beschreibt vier Prüfungs-Phasen: 1) Risikoidentifikation 2) Bestimmung der Schutzwichtigkeit 3) Bestimmung der eigenen Schutzfähigkeit 4) Analyse der verlangten Schutzmaßnahmen Zuletzt sind noch zwei Anmerkung bezüglich der Zeit zwischen Schadenseintritt und Warnung zu machen. Erstens erhöhen Schadensereignisse, welche eine sofortige Entscheidung und Reaktion der Bevölkerung verlangen die Anzahl der Personen, die auf die Warnung reagiert und Maßnahmen vornimmt (Ruitenberg & Helsloot, 2004). Bedingung dabei ist, dass diese Personen das Treffen der Entscheidung – den Entscheidungsprozess (Quarantelli & Taylor, 1977) – auch als wichtig wahrnehmen. Zweitens sammeln Personen mehr Informationen über das Schadensereignis, wenn die Zeit dafür vorhanden ist (siehe 2.1.4). Das Sammeln von Informationen kann auch darin bestehen, die Personen in der Umgebung zu beobachten. Wenn viele Personen in der Umgebung einfach mit ihrer alltäglichen Arbeit weitermachen, werden die wenigsten Menschen die Verhaltungsanweisungen dennoch befolgen (McLuckie, 1970). Anderseits kann gesagt werden: wenn mehr Personen das gewünschte Verhalten zeigen, werden weitere folgen. Diese (schon sprichwörtlich gewordene) Wahrheit kann große Auswirkungen auf die Effektivität einer Warnung haben.
  • 20. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 20 2.1.6 Externe Einflüsse und Rahmenbedingungen Clausen und Dombrowsky (1984) stellen den Aspekt Zeit im Warnungsprozess zentral. Sie beschreiben das „Zeitproblem“ als größte Herausforderung bei einer Warnung: „Wo Warnungen ‚langsamer‘ sind als der Eintritt der Gefahr, vor der gewarnt werden soll, ist Scheitern programmiert, ja, wird die Warnung selbst riskant, weil kaum eine Reaktion zum Erfolg mehr reicht und mithin nur noch Zufälle retten können“ (Clausen & Dombrowsky, 1984, S.293). Eine Gefahr muss also schnell entdeckt werden und die Gefährdeten müssen sobald wie möglich mit der „Gegenwehr“ anfangen (können). Wann ein Schadensereignis eintritt, ist aber meistens nicht vorher klar. Tagsüber oder nachts können sich Ereignisse ergeben, wodurch Warnung notwendig ist. Diese Zeit hat allerdings eine Auswirkung auf die Möglichkeiten, eine effektive Warnung durchzuführen, da nicht jeder Kanal zu jeder Zeit eine gute Erreichbarkeit der Bürger sicherstellt. 2.1.7 Umsetzung des Modells Bei Bevölkerungswarnung müssen präventive und reaktive Maßnahmen durchgeführt werden, um Schadensereignisse anzugehen (siehe auch Butterfly-Modell, Anhang V). Zu den präventiven Maßnahmen gehören Übungen und Aufklärung – die Mehrheit der Bürger sollte wissen, wie im Falle einer Warnung reagiert werden muss. Außerdem ist eine schnelle Alarmierung notwendig, damit Bürger rechtzeitig reagieren können und (noch) in der Lage sind, Selbstschutz zu leisten (reaktive Maßnahmen). Auf diese Weise können Folgeschäden verringert werden. Die Beschreibung des konzeptuellen Modells der Bevölkerungswarnung zeigt sehr deutlich die Aspekte, welche ein Bevölkerungswarnsystem zum effektiven und guten („besten“) System machen. In der vorliegenden Forschungsarbeit können jedoch aufgrund von Zeit und Umfang der Arbeit nicht alle Aspekte beachtet werden. Es wurde deshalb die Entscheidung getroffen, zunächst die richtigen Systeme (Kanäle) auszuwählen und weiterhin aufzuzeigen, welche Themen in Zukunft noch erforscht werden müssen oder was bei der Einrichtung der Systeme beachtet werden muss, damit ein „bestes“ Warnkonzept entwickelt werden kann.
  • 21. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 21 3 Methoden und Techniken Bei der Ausführung der Forschung wurden mehrere Akteure einbezogen. Welche Akteure planmäßig einbezogen werden sollten und warum genau diese Akteure, steht in Abschnitt 3.1 näher beschrieben. Anschließend werden die tatsächlich einbezogenen Akteure genannt und es wird erläutert, wie die Unterschiede zwischen Planung und tatsächlicher Durchführung zu Stande gekommen sind. Abschließend werden die Untersuchungsmethoden beschrieben, welche für die Beantwortung der Teilfragen eingesetzt wurden. 3.1 Untersuchungspopulation und -einheiten Die Untersuchungspopulation waren die Organisationen in den Niederlanden und in Deutschland, welche für Bevölkerungswarnung zuständig sind. Um eine begründete Aussage bezüglich einer effektiven Bevölkerungswarnung machen zu können, wurden in der Forschung mehrere Einheiten (Akteure) befragt. Infolge der Komplexitätstheorie (Gilpin & Murphy, 2008) ist es wichtig, (soweit möglich) das gesamte System zu analysieren. Die folgenden Einheiten sollten in die Forschung einbezogen werden, wobei stets zu beachten war, dass sich die Kontaktperson mit dem Thema der Bevölkerungswarnung beschäftigt:  In den Niederlanden o Mindestens drei Sicherheitsregionen  Die Leitstelle  Die regionalen Feuerwehren o Das „Ministerie van Veiligheid en Justitie“ (Bundesministerium für Sicherheit und Justiz) o Das „Instituut Fysieke Veiligheid“ (Institut Physische Sicherheit)  In Deutschland o Die Berufsfeuerwehren von mindestens drei Städten o Die Kommunen – mindestens drei Gemeinden ohne Berufsfeuerwehr o Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) Diese Einheiten wurden ausgewählt, weil sie die wichtigsten Akteure im Bereich der Bevölkerungswarnung sind und dadurch innerhalb der zur Verfügung stehenden Zeit am ehesten die wichtigsten Daten gesammelt werden konnten.
  • 22. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 22 3.1.1 Das Zustandekommen der Stichprobe Fast alle der oben aufgeführten Akteure wurden angeschrieben und angefragt, ob sie an der Forschung teilnehmen könnten. Manche Akteure haben daraufhin als Interviewpartner zur Verfügung gestanden, andere haben einen für die Forschung aufgestellten Fragebogen ausgefüllt (siehe Abschnitt 3.2). Die Fragebögen wurden auch innerhalb des Netzwerkes der Feuerwehren Deutschlands weitergeschickt. Die Berufsfeuerwehren Stuttgart, Frankfurt am Main und Offenbach haben diese Verbreitung der Fragebögen am meisten unterstützt. Leider war es wegen der kurzen Zeitspanne der Forschung nicht möglich, alle vorher angedachten Akteure zu befragen. Das BBK hat viel Literatur zum Thema „Warnung der Bevölkerung“ veröffentlicht, und wurde deshalb nicht persönlich angeschrieben. Auch wurden hauptsächlich Berufsfeuerwehren in die Forschung einbezogen. Untenstehend werden pro Untersuchungs- einheit die tatsächlich in die Forschung einbezogenen Akteure aufgeführt:  In den Niederlanden o Sicherheitsregionen  Leitstelle VRR – Herr Raats  Veiligheidsregio Zeeland (VRZ) – Frau Brand  Veiligheidsregio Utrecht (VRU) – Literaturquellen o Das „Ministerie van Veiligheid en Justitie“ (MinVenJ)  Abteilung Sicherheitsregionen – Sr. Beleidsmedewerker o Das „Instituut Fysieke Veiligheid“  Programmmanager nationale Systeme – Herr Schipper  In Deutschland o Die für Bevölkerungswarnung zuständigen Personen  Berufsfeuerwehr Frankfurt am Main – Herr Röck  Berufsfeuerwehr Offenbach – Herr Kutschker  Berufsfeuerwehr Darmstadt – Herr Schindler  Berufsfeuerwehr Stuttgart – Herr Gödde  Berufsfeuerwehr Gelsenkirchen – Frau Abel  Berufsfeuerwehr Bonn – Herr Eck  Berufsfeuerwehr München – Herr Weirauch und Herr Erb  Berufsfeuerwehr Nürnberg – Herr Lauber  Berufsfeuerwehr Dresden – Herr Hüttel  Landratsamt Ostalbkreis – Herr Feil  Untere Katastrophenschutzbehörde Wiesbaden – Herr Quint o Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) – Literaturquellen
  • 23. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 23 3.2 Forschungsmethoden Diese Forschung wurde qualitativ durchgeführt, um die bestmögliche/n Maßnahme/n vorschlagen zu können und um begründen zu können, warum gerade diese Maßnahme/n zur optimalen Bevölkerungswarnung (in Offenbach) führen. In den folgenden beiden Absätzen werden die eingesetzten Methoden und ihre genaue Anwendung beschrieben. 3.2.1 Primärforschung: Fragebögen und Interviews Alle Teilfragen benötigten für ihre Beantwortung die Erfahrungen und Kenntnisse von Fachpersonal im Bereich der Bevölkerungswarnung. Ideal wäre es natürlich gewesen, wenn mit möglichst vielen der im vorherigen Kapitel aufgeführten Einheiten ein Interview (siehe Anhang II) hätte durchgeführt werden können. In der zur Verfügung stehenden Zeit war dies jedoch nicht realisierbar. Deshalb wurde auch viel mit Fragebögen (siehe Anhang I und III) gearbeitet, welcher an das jeweilige Fachpersonal geschickt wurde. 3.2.2 Sekundärforschung: Literaturforschung und Medien Drei Teilfragen beziehen sich auf das „Was“ und „Wie“: Bereits existierende Bevölkerungs- warnsysteme, Ideen und Entwicklungen auf dem Gebiet der Bevölkerungs-warnung und die genaue Einrichtung dieser Systeme sollen dargestellt werden. Die Antworten auf diese Fragen, aber auch Vor- und Nachteile der jeweiligen Systeme, lassen sich oftmals in der Fachliteratur oder in Zeitungen finden. Es wurde deshalb Sekundärforschung durchgeführt, um einen guten Einblick in die Systeme sowie die Erfahrungen, die mit diesen Systemen bereits gemacht wurden, zu bekommen. Es ist auch wichtig, eventuelle (frühere) Probleme mit Bevölkerungswarnsystemen zu untersuchen. (Kleine) Problemsignale können andeuten, dass ein Warnsystem nicht (mehr) sein Ziel erreicht, oder bei bestimmten Schadens- ereignissen nicht anwendbar ist (vgl. Weick & Sutcliffe, 2011). Vermutlich wird nicht jede Organisation direkt beim ersten Anschreiben von Problemen berichten. Dadurch gewinnt die Sekundärforschung in Medien an Wichtigkeit. Weiterhin wird hierdurch das „komplette“ System besser untersucht, wodurch die Aussagen der Forschungsarbeit an Bedeutung gewinnen. Ziel der Sekundärforschung war es vor allem, einerseits unterschiedliche Bevölkerungs- warnsysteme zu finden und zu erforschen (Literatur) und andererseits die Vor- und Nachteile dieser Systeme zu bestimmen (Medien). Außerdem konnten mithilfe der Literatur auch Anweisungen für die Einrichtung der Warnsysteme gefunden werden, was für die Beantwortung der letzten Teilfrage (5) wichtig war.
  • 24. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 24 4 Ergebnisse – Katastrophen und Informationen Prinzipiell sind alle Kapitel, welche die Ergebnisse beschreiben, gleich aufgebaut. Sie beantworten anhand der gefundenen Literatur, der gehaltenen Interviews und der beantworteten Fragebögen jeweils eine der Forschungsfragen. Dieses Kapitel beschreibt die Schadensereignisse, bei denen Bevölkerungswarnung erforderlich und sinnvoll ist, und begründet, warum dies der Fall ist. Weil Warnung sowohl Alarmierung als auch Informierung bedeutet, wird auch beschrieben, was der Bevölkerung kommuniziert werden muss, wenn ein Schadensereignis eintritt. 4.1 Gefahrenanalyse Um zu bestimmen, welche Systeme für die Bevölkerungswarnung geeignet sind, ist es zunächst wichtig, die Gefahren zu kennen, bei denen eine Warnung erfolgen muss. Die Landesregierung des Landes Hessen gibt hierfür einige Ansätze in ihrer „Gefährdungs- analyse für das Land Hessen“ (HMdI & LBKVO, 2000). In einer Tabelle wird angezeigt, wann Information und Kommunikation (IuK) notwendig ist. Da in dieser Forschungsarbeit Bevölkerungswarnung als Alarmierung und Informierung verstanden wird, werden diese „möglichen Ursachen für Großschadenslagen und Katastrophen“ als erster Ansatz für die Kategorisierung von warnungserfordernden Situationen verwendet. Warnung betrifft „grundsätzlich alle Ereignisse, bei denen eine Warnung und Information der Bevölkerung erforderlich sind“ (Schindler, Darmstadt). Viele Befragte gaben eine ähnlich allgemeine Antwort. Dies deutet darauf hin, dass es viele unterschiedliche Situationen gibt, bei denen eine Warnung erforderlich ist. Auch in den Niederlanden sind die Meinungen bezüglich der Schadensereignisse, die eine Warnung erfordern, sehr unterschiedlich. Die Sicherheitsregionen sind sich nicht einig darüber, bei welchen Katastrophen Bevölkerungs- warnung – spezifisch NL-Alert – notwendig ist (Gutteling, Kerstholt, Terpstra & Van As, 2014). Das Gleiche macht auch die Beschreibung der Anwendungsszenarien von NL-Alert deutlich: Eine Warnung wird verschickt, wenn eine lebensbedrohliche oder gesundheitsgefährdende Situation auftritt (Rijksoverheid, o.D.). Es folgt, dass keine deutliche Trennung in Fälle mit und ohne Warnung gemacht werden kann, da jede Situation unterschiedlich ist und dadurch auch unterschiedliche Fakten zu einer Entscheidung für oder gegen eine Warnung führen können. Diese Anmerkung meint jedoch nicht, dass es nicht wichtig wäre, bestimmte Szenarien und Vorfälle näher zu beschreiben, um auf diese Weise besser darauf vorbereitet zu sein (Clausen & Dombrowsky, 1983). Anhand der Gefährdungsanalyse des Landes Hessen wurde ein Vergleich mit der Warnpraxis in Deutschland und den Niederlanden gezogen. In den Umfragen wurde mithilfe der Fragen 4, 6a und 7 nach unterschiedlichen Szenarien gefragt. Es wurden Daten sowohl zu Gefahren, die in der Vergangenheit stattgefunden haben, als auch zu solchen, bei denen eine Warnung erforderlich wäre, erhoben. Im Anhang IV werden diese kurz anhand der Gliederung von HMdI und LBKVO (2000) beschrieben. Zusammengefasst gibt es: 1) Naturereignisse 2) Brand 3) Technologie- und Gefahrstoffunfälle 4) Menschliches Fehlhandeln Diese Schadensereignisse können eine Bevölkerungswarnung notwendig machen (vgl. „Naturkatastrophen“, „Unfälle“ und „Mutwillig“ von Klinger, 2006).
  • 25. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 25 COT, Bos, Van der Veen & Turk (2010) verweisen auf Boin, ´t Hart, And, & Sundelius (2006), welche folgendes Modell entwickelt haben, um Krisen zu kategorisieren: Tabelle 1: Modell zur Einteilung von Schadensereignissen in vier Fälle Anfang Effektdauer Dynamisch „Plötzlich“ Langfristig „Erwartet“ Kurz „Abrupt“ Fast-burning Cathartic Lang „Allmählich“ Long-shadow Slow-burning Erstens können Schadenereignisse erwartet oder plötzlich eintreten. Geenen (2009) nennt hier beispielsweise Seuchen und Hochwasser als Risiken mit einer (relativ) großen Vorlaufzeit und Brand, Bombenalarm oder einen Reaktorunfall als Risiken mit einer plötzlichen, akuten Gefahr. Sowohl Geenen als auch Clausen und Dombrowsky (1983) betonen die Wichtigkeit, in solchen „plötzlichen“ Fällen sofort zu warnen, da die Gefahr sehr schnell schädliche Auswirkungen auf die Bevölkerung haben wird. Geenen fügt hinzu, dass Bürger in solchen Fällen schon in dem Moment, in dem sie gewarnt werden, wissen müssen, wie sie zu reagieren haben (vgl. Kapitel 2). Zweitens kann die Auswirkung(en) eines Ereignisses von kurzer oder langer Dauer sein (Effektdauer). In jedem Fall gilt: Abhängig von der Kategorisierung des Schadenereignisses ergeben sich auch andere Anforderungen an die Bevölkerungswarnung. Ein Gefahrstoffunfall kann beispielsweise ein Zugunfall beim Chlortransport sein („plötzlich“), wodurch eine Chlorgaswolke die nähere Umgebung gefährden würde. In einem solchen Fall ist die Feuerwehr zuständig und auch das Umweltamt wird einbezogen. Wegen des Zugunfalls müsste der Nahverkehr stillgelegt werden und auch die Umgebung des Unfalls müsste gewarnt werden (beispielsweise durch Lautsprecherdurchsagen). Da eine Chlorgaswolke ihre toxische Konzentration relativ schnell verlieren würde (Wind), wird das Schadensereignis auch „abrupt“ zu Ende kommen. Dieser Unfall würde also in die Kategorie „Fast-Burning“ fallen. Weitere Beispiele sind ein Reaktorunfall („Long-Shadow“, wenn es zum Fall-Out kommen würde), eine Pandemie („Slow-Burning“, wenn viele Einwohner betroffen wären) oder ein Sturm oder Dauerregen („Cathartic“, wenn wenige Schäden auftreten). 4.2 Kommunikationsbedürfnisse Kommunikation ist für Bürger wichtig. Geenen (2009) beschreibt das anhand des Beispiels „Evakuierung“: Was sollte mitgenommen werden, welche Stadtteile sind sicher, was ist mit Kindern und wo soll man sich hinbegeben, sind beispielsweise Informationswünsche, die im Fall einer Evakuierung aufkommen. Wenn eine Situation es erfordert, die alltäglichen Tätigkeiten zu unterbrechen und bestimmte (Schutz-) Maßnahmen vorzunehmen, werden also Informationen gefordert. Gutteling et al. (2014) haben in ihrer Forschung bezüglich NL- Alert gezeigt, dass sich viele Bürger an ihre Nachbarn wenden, um (weitere) Informationen zu erhalten und dadurch oft die Nachbarn warnen.
  • 26. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 26 4.2.1 Anforderungen an eine Warnnachricht Rahmenbedingungen Jagtman (2013) bezeichnet eine Information an die Bevölkerung als eine Nachricht, die nach drei Kriterien bewertet werden kann: 1) Vollständigkeit 2) Relevanz 3) Wahrheitsgehalt Clausen und Dombrowsky (1983) beschreiben, dass eine frühe Warnung wichtig ist, damit die Gefährdeten mehr als nur die minimalen Maßnahmen durchführen können (beispielsweise bei einer Hochwasserwarnung Sandsäcke vor die Wohnungstür legen und den Keller leerräumen, anstatt nur noch selber den Keller verlassen zu können), aber auch damit die Betroffenen sich psychisch und moralisch vorbereiten können. Solche frühzeitigen Warnungen sind bei manchen Schadensereignissen möglich. Das Ausarbeiten von Szenarien (wie in Abschnitt 4.1 angedeutet) kann dabei behilflich sein, eine Warnung in solchen Situationen schnell auszulösen. Weiterhin ist es wichtig, dass eine Warnung von der Bevölkerung auch wirklich als Warnung verstanden wird, und nicht mit einem Probealarm verwechselt werden kann. Dies hängt auch mit der Glaubwürdigkeit des Senders (siehe Kapitel 2) zusammen, weshalb der Sender der Nachricht in der Warnnachricht unbedingt genannt werden muss (vgl. Geenen, 2010; Gutteling et al., 2014). Herr Raats (VRR) schreibt in der Umfrage, dass eine „Erziehung“ der Bevölkerung wichtig ist, damit sie auf eine Warnung richtig reagieren. Beispielsweise sollte die Alarmierung aufgrund eines Großbrandes mit Gefahrstofffreisetzung zur vorher gelernten Maßnahme, nämlich zum Betreten eines Gebäudes, dem Schließen von Fenster und Türen und dem Einschalten des Fernsehers, führen. Risikobeschreibung Durch die Analyse der Umfragen wird klar, dass bei der Warnnachricht nicht nur die entsprechende Gefahr genannt werden muss, sondern auch der Ursprung der Gefahr. Dies kann die Aufmerksamkeit für die Warnnachricht erhöhen, wodurch der Nachricht besser zugehört wird. Anschließend ist eine Beschreibung der Gefahr notwendig. Die Risiko- beschreibung sollte laut Geenen (2010) aus Stärke, zu erwartenden Folgen und Zeitpunkt der Gefahrenlage bestehen. Auf die Bedeutung des Zeitpunktes haben auch Erb und Weirauch von der Berufsfeuerwehr München in der Umfrage hingewiesen. Wenn möglich sollte noch hinzugefügt werden, wann die Gefahr (voraussichtlich) vorbei ist. Ortsangabe Die Risikobeschreibung hängt mit der nächsten Anforderung zusammen, welche laut Jagtman am schwierigsten zu beschreiben ist: der Ortsangabe. Durch eine Ortsangabe wird klar, wen genau eine Gefahr treffen kann oder treffen wird. Geenen (2010) erläutert, dass klar beschrieben werden sollte, welches Gebiet betroffen ist (bzw. wo es sicher ist). Verhaltenshinweise Das Beschreiben von Selbstschutzmaßnahmen in einer Warnnachricht haben viele der Befragten als wichtigen Teil der Nachricht genannt. Auch Klinger (2006) nennt dies als eine Anforderung an die Warnung der Bevölkerung. Es sollte für jeden klar und deutlich werden, was gemacht werden muss, um sich möglichst gut vor einer Gefahr zu schützen, oder wie Herr Schindler (Darmstadt) geschrieben hat, um „Schutz von Leib und Leben“ sicherstellen zu können. Herr Röck (Frankfurt) deutete auf ein für die erfolgreiche Bevölkerungswarnung bestehendes Problem in der Gesellschaft hin, nämlich den Alltag. Menschen wollen gerne mit dem weitermachen, was sie gerade tun oder was sie geplant haben, wie etwa zu einem
  • 27. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 27 wichtigen Termin fahren. Aus diesem Grund muss in der Nachricht klar werden, dass das Befolgen der Anweisungen wichtiger ist als Alltagstermine. Dies kann auch bedeuten, dass deutlich kommuniziert wird, dass beispielsweise die Kinder nicht von der Schule abgeholt werden sollten, sondern dort sicher sind. Ein letzter Punkt ist das Erwähnen von Aktivitäten zur Unterstützung der Bevölkerung oder Bekämpfung des Ereignisses, die von den Behörden vorgenommen werden. Bürger wissen dann, was sie von den öffentlichen Diensten erwarten können. Weitere Informationen Jagtman (2013) nennt neben Risiko, Ort und Verhaltenshinweis keine weiteren Aspekte einer Warnnachricht. In den Umfragen wurden jedoch noch einige weitere Aspekte angedeutet. So ist es wichtig, zu kommunizieren, wo weitere Informationen über das Ereignis zu bekommen sind und über welche Kanäle weiterhin kommuniziert wird. Auch Geenen (2010) nennt einen weiteren Punkt, welcher bei einer Warnnachricht wichtig ist, nämlich eine eventuelle Entwarnung mittels der gleichen Kanäle zu versenden wie die Warnung selber. 4.2.2 Anforderungen der heterogenen Gesellschaft In den Umfragen wurde auch gefragt, welche Aspekte die unterschiedlichen Städte als besonders wichtig für die Zukunft erachten (Frage 11). Aus der Beantwortung dieser Frage ergibt sich, dass es von zentraler Bedeutung ist, dass alle Bürger im Falle eines Schadenereignisses erreicht und (ausreichend) über das Schadensereignis informiert werden können. Herr Quint (Wiesbaden) nennt dies das „Jedermannprinzip“. Die „Gesellschaft“ ist jedoch keine homogene Masse, sondern besteht aus vielen verschiedenen „Minderheiten“, welche bei einem (drohenden) Schadensereignis erreicht werden müssen und durch welche sich jeweils andere Anforderungen an die Warnung ergeben. Ein Beispiel verdeutlicht das Problem der unterschiedlichen Gruppen in der Gesellschaft: „Bei der Hochwasserkatastrophe von Dresden im August 2002 wurden gehörlose Menschen bei der Evakuierung durch die Polizei ‚vergessen‘ […]. Insbesondere in Dörfern bekamen gehörlose und auch schwerhörige Menschen die akustischen Evakuierungsinformationen nicht mit und blieben allein in den später dunklen, von der Stromversorgung abgeschnittenen Wohnungen“ (Bachmann, 2008, S. 2). Auch Hurrikane Katrina hat bestimmte Minderheiten unverhältnismäßig stark getroffen, da unter anderem Optimismus, Religion und Rassismus die Erreichbarkeit dieser Bevölkerungsgruppe (Afroamerikanisch) negativ beeinflusst hatte (Elder et al., 2007). Geenen (2010) gibt einige Ansätze, um auch Minderheiten in der Gesellschaft erreichen zu können. Erstens kann an Übersetzung gedacht werden, wobei die Sprache der Gehörlosen nicht vergessen werden sollte. Auch kulturelle Unterschiede müssen erforscht werden, damit eine Warnnachricht so formuliert werden kann, dass sie richtig verstanden und befolgt wird. Der Einsatz von Multiplikatoren (Kapitel 2) ist hier sehr gut zu verwenden, da in der Gesellschaft viele Netzwerke (siehe 7.3 und Twitter in 5.1.1) existieren und Minderheiten durch diese erreicht werden können. Oftmals genießen diese Netzwerke in den Augen ihrer Mitglieder auch die benötigte Glaubwürdigkeit.
  • 28. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 28 4.3 Risiken einer „Fehl“-Warnung Ziel einer Warnung ist es immer, die Selbstschutzfähigkeit der Bevölkerung zu erhöhen. Jedoch kann es auch passieren, dass eine Warnung genau das Gegenteil bewirkt, das also die Gefährdung der Bevölkerung in Folge der Warnung zunimmt bzw. zumindest nicht abnimmt. Dies geschieht insbesondere dann, wenn die Bevölkerung auf die Warnung nicht in der gewünschten Weise beziehungsweise in einer unerwünschten Weise reagiert. Dieser Fall wird auch als „Fehl“-Warnung bezeichnet. Herr Schipper (IFV) hat in diesem Zusammenhang das Beispiel der Feuerwerksexplosion in Enschede genannt, wobei das Warnen der Bevölkerung mit Sirenen zu einer Fehlwarnung geführt hätte. Die niederländischen Bürger haben nämlich gelernt, in ihre Häuser zu gehen, die Fenster zu schließen und das Radio oder den Fernseher anzuschalten, wenn sie die Sirene hören. Die Explosion der Fabrik hatte aber viele Häuser verwüstet (Commissie Oosting, 2001), also hätte diese Warnung zu einem unerwünschten Verhalten der Bevölkerung geführt, was den Tod vieler Bürger bedeutet hätte. Falls es doch zu einer solchen Fehlwarnung käme, würde dies zu einer erneuten Warnung führen (sofern die Zeit dafür da ist), um so noch einmal zu versuchen (möglicherweise über zusätzliche Kanäle) das Verhalten der Bevölkerung in die richtige Richtung zu lenken. Wenn aber die Folgen des Schadensereignisses schon eingetreten sind, ist die Zeit für Warnung vorbei und es könnte lediglich noch Krisenmanagement und Nachsorge eingesetzt werden (siehe auch Anhang V). 4.4 Teilfazit Zusammenfassend kann gesagt werden, dass es wichtig zu warnen ist, um Personen die Möglichkeit zu geben, sich im Falle eines Schadensereignisses so gut wie möglich schützen zu können. Weiterhin sind sich viele Personen im Alltag nicht von den Gefahren bewusst, nehmen sie nicht ernst oder wissen nicht, wie sie im Falle eines Schadensereignisses reagieren sollen. Dabei gibt es eine Vielzahl an Schadensereignistypen, welche zu beachten sind. Es kann unterschieden werden zwischen denen, die zu erwarten sind (eine längere Vorlaufzeit haben) und denen, die unerwartet eintreten. In beiden Fällen können die Folgen des Ereignisses lange anhalten oder nur kurzzeitig vorhanden sein. Abhängig von der Art des Schadensereignisses sind unterschiedliche Warnungen erforderlich. Auch wenn der Inhalt also je nach Schadensereignis unterschiedlich sein wird, sollte der Aufbau einer Warnung gleich bleiben. Eine Warnnachricht sollte den Wunsch der Bevölkerung nach Informationen stillen und aus den untenstehenden Teilen aufgebaut sein: 1. Die Nennung des (für den Empfänger) glaubwürdigen Senders 2. Eine Beschreibung der Gefahr, inklusive der zu erwartenden Folgeschäden 3. Eine Ortsbeschreibung: wo genau sich diese Folgeschäden auswirken (und wo nicht) 4. Eine Verhaltensanweisung: was die Gefährdeten tun sollen und was die Behörden tun, um diese Folgeschäden (bzw. die Gefahr) zu verringern 5. Eine Information, wie die weitere Kommunikation stattfindet und wo weitere Informationen zu dem Ereignis zu finden sind.
  • 29. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 29 5 Ergebnisse – Bevölkerungswarnsysteme Dieses Kapitel beschreibt die unterschiedlichen Möglichkeiten, die es in Deutschland (Abschnitt 5.1) und in den Niederlanden (5.2) gibt, um die Bevölkerung zu warnen. Diese Systeme werden anhand von Vor- und Nachteilen beschrieben, was dann der Bewertung der Warnsysteme in Kapitel 6 dient. Die Ergebnisse wurden mithilfe von Umfragen und Literaturforschung erworben. 5.1 Die Bundesrepublik Deutschland In Deutschland entscheiden die Kommunen, welche Maßnahmen zur Bevölkerungswarnung angewendet werden. Es gibt kein flächendeckendes, bundesweites, einheitliches System wie dies in den Niederlanden der Fall ist (siehe Abschnitt 5.2). Die aktuelle Situation in Deutschland in Bezug auf die unterschiedlichen Systeme wird durch die Antworten bei den Fragen 6 und 7b der Umfrage deutlich. Die Ergebnisse sind in Tabelle 2 zu finden. Tabelle 2: Ergebnisse der Umfrage bezüglich (geplanter) Warnsysteme (11 Befragte) Aktuelle(s) System(e) Zukunftspläne Radio- und Rundfunkdurchsagen 11 Flächendeckendes Weck- und Warnsystem 4 Lautsprecherdurchsagen (Fahrzeuge) 8 Bürgererziehung (Selbstschutzfähigkeit erhöhen) 3 Sirenen 3 Sprachprobleme lösen 2 Internetauftritt (Darksite, deNIS) 2 Systeme abstimmen (Informationen gleichzeitig abgeben) 1 KATWARN 2 Neue Medien anwenden 1 Twitter 1 Radio- und Rundfunkdurchsagen werden durch alle befragten Kommunen gemacht, durch manche Behörden direkt mittels einer Direkteinsprache bei den lokalen Radiosendern, durch andere indirekt mittels Polizei oder Presseamt. Auffällig ist, dass alle anderen Systeme jedoch unterschiedlich ausgewählt wurden, was darauf hindeutet, dass die Art und Weise der Warnung sehr unterschiedlich abläuft. Die Zukunftspläne zeigen jedoch, dass Warnung einheitlich als noch nicht auf der gewünschten Qualitätsstufe angelangt eingeschätzt wird und dass Weiterentwicklung erwünscht ist. Um einen Einblick in die Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Systeme zu erhalten, wurden verschiedene Katastrophenschutzbehörden befragt, welche Erfahrungen sie bereits mit den Systemen gemacht haben. Kombiniert mit Ergebnissen aus der Literaturforschung wurde eine Übersicht über die wichtigsten Vor- und Nachteile eines jeden Systems erstellt. Zuerst werden die in Deutschland „bekannten“ bzw. schon angewendeten Systeme beschrieben. Anschließend werden zwei Entwicklungen und zwei noch nicht umgesetzte Ideen vorgestellt.
  • 30. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 30 5.1.1 Bereits bekannte und verwendete Warnsysteme 1 – Radio- und Rundfunkwarnung Diese Kanäle werden schon sehr lange genutzt, um Warnungen zu verschicken. Beim Radio (94,9% der deutschen Haushalte haben ein Radio; TNS Infratest, 2013) können mit gesprochenen Texten, beim Fernsehen (97,5% der deutschen Haushalte haben einen Fernseher; SBD, 2014) mit (bewegten) Bildern sowie geschriebenen und gesprochenen Texten Informationen übertragen werden, was insbesondere das Fernsehen zu einem sehr guten Informationssystem macht. Allerdings ist das größte Problem, dass kein Weckeffekt besteht (Klinger, 2006). Gefährdete müssen zuerst auf den Fakt, dass Informationen über ein Schadensereignis im Fernsehen oder durch das Radio verbreitet werden, aufmerksam gemacht werden. Herr Erb und Herr Weirauch (München) nennen als einen Nachteil, dass die Informationen, welche an diese Medien weitergegeben werden, zielsicher formuliert sein müssen. Es besteht sonst nämlich das Risiko, dass sich die Sache verselbstständigt und am Ende etwas anderes als ursprünglich geplant an die Bevölkerung kommuniziert wird. Oftmals wird diesen Medien auch nicht direkt begegnet, sondern es muss beispielsweise die Polizei beauftragt werden, eine Durchsage bei den Medien zu veranlassen. Klinger merkt im Zusammenhang mit Radio- und Rundfunkwarnung an, dass „öffentlich-rechtliche Rundfunk- und Fernsehanstalten […] gesetzlich dazu verpflichtet (sind), Durchsagen bei entsprechender Gefahr zu senden. Die privaten Anstalten sind dazu nicht verpflichtet, es bestehen aber entsprechende Verträge“ (S.41). Die Bürger sollten also idealerweise wissen, welche Anstalten die offiziellen Kommunikationskanäle des öffentlichen Dienstes sind, weil nicht jeder Fernsehkanal die Warnnachricht aussendet. Eine „Direkt-Eingabe“ bei einer lokalen Radiostation, mit der unmittelbar nach der Entdeckung der Gefahr die Bevölkerung durch die Behörde informiert werden kann, kostet ungefähr 5000 Euro. Ein weiterer Vorteil der Verwendung des lokalen Kanals ist es, dass nachts oft mehrere Kanäle zusammengeschaltet werden, wodurch die Erreichbarkeit zunimmt (AGBF-Bund, 2008). 2 – Lautsprecherwagen Weber (2013) schreibt, dass der Einsatz von Lautsprecherwagen eine lange Vorlaufzeit braucht, personal- und fahrzeugaufwändig ist und die Wahrnehmbarkeit (vor allem von gesprochenen Worten) nicht gesichert ist. Herr Lauber (Nürnberg) schreibt, dass „lange Texte nicht verstanden“ werden und „somit [nur] begrenzter Infogehalt möglich“ ist. Das Personal, das benötigt wird, kann an einen Einsatz gebunden sein, was verdeutlicht, dass mindestens ein alternatives System vorhanden sein muss. Allerdings geben viele Befragte auch Vorteile dieses Systems an. Direkter Kontakt mit der Bevölkerung ist möglich, die Weckfunktion ist zu realisieren, Lautsprecherwagen sind sehr gezielt einsetzbar (vgl. Rhein, 2010; Klinger, 2006; AGBF-Bund, 2008) und bei Stromausfall kann dieses System als Back-Up dienen. Voraussetzung hierfür wäre allerdings die Einteilung von Warnbezirken, damit ein schneller Anfang der Warnung möglich ist. 3 – Sirenen Nicht alle Kommunen haben die Sirenen in der Zeit, als sie ihnen vom Bund übertragen wurden, abgebaut. Interessanterweise haben viele Feuerwehren den Gedanken, Sirenen erneut aufzubauen und für die Warnung zu nutzen. Klinger (2006), Weber (2013) und Rhein (2010) sagen alle aus, dass die Sirenen am besten für den Weckeffekt geeignet sind: „Zum jetzigen Zeitpunkt gibt es noch kein effektives Alarmierungssystem, welches einen so hohen Weckeffekt wie die Sirene für die öffentliche Alarmierung erzeugen kann“ (Weber, 2013, S.70). Weitere Vorteile sind, dass Sirenen die einzelnen Bürger nichts (direkt) kosten, und die Behörde das ganze System in eigenen Händen hat (und somit keine Dritten einbeziehen muss). Außerdem sind Sirenen sofort anzuwenden (AGBF-Bund, 2008). Herr Röck
  • 31. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 31 (Frankfurt) nannte auch den Vorteil des Fehlens der Sprache: die Sirene kann sprache- übergreifend verstanden werden, sofern im Vorfeld eine Bürgererziehung stattgefunden hat. Held (2001) schreibt aber eine deutliche Bedingung bezüglich des Einsatzes von Sirenen: Nur wenn diese auch gehört werden, findet tatsächlich Aufmerksamkeitserzeugung statt. Zudem muss das Signal auch als eine tatsächliche Warnung verstanden werden. Zu viele Signale, welche sich ähnlich anhören, können zu Fehlinterpretationen führen (siehe Abschnitt 4.3). Laut Clausen und Dombrowsky (1983) würden zwei Signale ausreichen: Eines, durch das deutlich wird, dass Informationen über eine Gefahr verfügbar sind, und eines, das auf eine akute Gefahr hinweist (Schutzraum suchen). Die Sirene kann dabei selber nur wecken, sie hat nicht die Möglichkeit, die Informationswünsche der Bevölkerung zu erfüllen. In den Umfragen wird neben diesem Punkt auch oft auf den Nachteil der hohen Kosten und auf das Problem der Standortwahl hingewiesen. Herr Schindler (Darmstadt) hat die Kosten einer neuen Sirene auf 20.000 Euro geschätzt, wobei bei Hochleistungssirenen zusätzlich mit sehr hohen Instandhaltungs- und Reparaturkosten zu rechnen ist, welche allerdings mit eigenem technisch ausgebildetem Personal verringert werden können (persönliche Kommunikation, 3. März 2015). Der Aufbau der Sirenen ist zudem ein langer Prozess, welcher aber auch stufenweise durchgeführt werden kann, wie dies beispielsweise in Darmstadt der Fall ist: Darmstadt hat 150.000 Einwohner (tagsüber mit Pendlern 200.000) und momentan werden 19 Sirenen betrieben. Demnächst wird das Sirenennetz um 4 bis 5 Sirenen erweitert, damit ein flächendeckendes Sirenennetz zur Alarmierung besteht. 4 – KATWARN KATWARN ist eine App von privaten Anbietern, bei der sich Personen freiwillig anmelden können (Gerpott, 2012), was auch direkt den größten Nachteil darstellt (geringe Erreich- barkeit). Es gibt die Möglichkeit mit GPS ortgenaue Warnungen zu bekommen oder durch Angabe der Postleitzahl direkt auf dem Handy, per E-Mail oder SMS eine Warnung zu bekommen, sobald für dieses Gebiet eine solche vorliegt. KATWARN hat mittlerweile über eine halbe Millionen Nutzer (Kommune21, 2015). In Hamburg beispielsweise haben 35.000 Einwohner diese App (was circa 2% der Einwohnerzahl entspricht; Statistisches Amt, 2014). Zu einem klaren Vorteil von KATWARN ist die Tatsache zu zählen, dass KATWARN das Kommunikationsmittel verwendet, das heute im Alltag viel verwendet wird: das Handy (Weber, 2013). Die Anwendung von KATWARN benötigt jedoch eine Sensibilisierung der Bevölkerung. Außerdem kann das Handy leise gestellt sein und wenn eine Warnnachricht verschickt wird, muss das Mobilfunknetz oder Internet (noch) funktionieren. Zustellgarantie wird es aus diesem Grund nicht in jedem Ereignisfall geben. Einen Weckeffekt kann KATWARN nicht realisieren. Viele Behörden finden zudem die Postleizahleinteilung der Warnbezirke in KATWARN zu grob, und auch die geringe Erreichbarkeit der Bürger wird kritisiert. Dafür hat KATWARN den Vorteil, dass die Anschaffung für die Behörden nicht sehr teuer ist, und auch die Verwendung nicht sehr teuer sein muss: Es ergeben sich lediglich einmalige Kosten von 15.000 Euro bei Inbetriebnahme (pro Stadt), feste Kosten von 3000 Euro pro Jahr und zusätzliche Kosten von 6 Cent pro verschickter SMS (AGBF-Bund, 2012; Herr Röck). Diese SMS-Kosten sind für die Behörden jedoch intransparent, da es vor einer Warnung oder Probewarnung unklar ist, wie viele Personen eine SMS bekommen werden. Würden alle angemeldeten Personen in Deutschland eine SMS bekommen, sind die Kosten schon bei 90.000 Euro pro Warnnachricht, und dabei wird hierbei nur ein Bruchteil der Gesamtbevölkerung erreicht!
  • 32. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 32 5 – Internetaktivität bzw. Darksite, deNIS Auch über das Internet kann die Behörde direkt kommunizieren. Es gibt verschiedene Möglichkeiten wie etwa „deNIS“ (eine Krisenkommunikationswebsite, wo viele Verhaltens- hinweise für unterschiedliche Katastrophenfälle zu finden sind), auf Bundesebene zu verwenden (BBK, 2015) oder eine sogenannte Darksite einzusetzen, welche ihren Ursprung in Flugzeugabsturz-Krisenmanagement hat und nur Text enthält, wodurch viele gleichzeitige Internetbesucher den Server nicht überlasten. Jede Person mit Internetzugang hat Zugriff auf diese Informationen, und auch andere Medien sind sehr aufmerksam auf Hinweise auf diesen Sites, wodurch ein Multiplikator-Effekt erreicht werden kann. Nachteile, die genannt wurden, sind das Fehlen eines Weckeffektes und die Abhängigkeit vom Internet. 6 – Twitter und sonstige Social Media Soziale Medien können Informationen zeitnah verbreiten, andererseits ist mit ihnen jedoch die Gefahr verbunden, dass Fehlinformationen verbreitet werden, welchen aber gleichzeitig mittels dieser Medien entgegengewirkt werden kann (AGBF-Bund, 2014). Twitter beispielsweise hat die Möglichkeit, über Netzwerke viele Personen zu erreichen und Informationen weiterzugeben. In einer Forschung zur Verwendung von Twitter bei Schadensereignissen wurden die Effektivität und die Nutzbarkeit bei allen Katastrophentypen deutlich (COT et al., 2010). Auch besteht die Möglichkeit, Interaktionen mit der Bevölkerung einzugehen, wodurch eine Zusammenarbeit in der Reaktion auf bzw. Bekämpfung von Schadensereignissen entstehen kann. Ein Weckeffekt fehlt hierbei allerdings, und für die kontinuierliche Beobachtung der Soziale-Medien-Kanäle (von Seiten der Behörden aus) werden Kommunikationssachbearbeiter benötigt. 5.1.2 Entwicklungen in Deutschland MoWaS und SatWaS Möws (2013) beschreibt die Funktionsweise des Modularen Warnsystems (MoWaS) und des Satellitengestützten Warnsystems (SatWaS). SatWaS nutzt eine Satellitenverbindung mit Radio- und TV-Sendern, um Informationen zu übermitteln (Gerpott, 2012), während MoWaS sogar noch darüber hinausgeht und bei vielen verschiedenen Warnsystemen eine Alarmierung auslösen kann (z.B. Sirenen) oder Informationen verteilen kann (z.B. KATWARN). Dieses System (MoWaS) würde also mit nur einem Auslösesystem die gleichzeitige Auslösung mehrerer Warnkanäle ermöglichen. Allerdings ist diese Art der Ansteuerung momentan noch nicht einsatzbereit, das System befindet sich im Testbetrieb. BBK-Warn-App Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) entwickelt zurzeit eine Bevölkerungsschutz-App, welche vereinfacht mit KATWARN verglichen werden kann. Herr Röck (Frankfurt) nennt als Hauptunterschied, dass diese App durch den öffentlichen Dienst betreut wird. Die Norddeutsche Rundschau (2014) berichtet in Bezug auf die Möglichkeiten dieser App, dass man postleitzahlgenau Schadensereignisse nachgucken und Verhaltensanweisungen finden kann. Wie Herr Quint (Wiesbaden) schreibt, ist jedoch trotzdem nicht jeder automatisch zu erreichen, da man überhaupt erst einmal ein Smartphone besitzen muss und dann die App auf dieses herunterladen muss.
  • 33. „Bevölkerungswarnung“ Geert de Bruijn – 11057335 15. Mai 2015 33 5.1.3 Ideen in Deutschland Radios mit Notsignalempfänger Eine Idee, die ihren Ursprung in den USA hat, sind Radios mit Notsignalempfänger. Das „Weather Radio“, vom „National Meteorological Service“ betrieben, kann Warnungen bezüglich Natur- und Technikkatastrophen direkt in Privatwohnungen versenden (Clausen und Dombrowsky, 1983, S.44). Es besteht nämlich die Möglichkeit, Radios ferngesteuert anzuschalten. Dadurch entsteht ein Weckeffekt und es können direkt Informationen über das Radio weitergegeben werden. Ismar (2007) nennt eine deutsche Firma, welche viele Radiowecker mit dieser Funktion nach Schweden verkauft hat. Diese Geräte haben 50 Euro gekostet und sind durch die Behörden in Schweden an Einwohner in der Nähe von Störfallbetrieben verteilt worden. Diese Technik ist allerdings in Deutschland (bisher) nicht in die Radios eingebaut, sodass die Einführung eine längere Zeit benötigen würde. Autohupen und Rauchmelderauslösung Ein Langwellen-Zeitsender (der DCF 77) hat in Studien zu Warnsystemen lange Zeit viel Aufmerksamkeit erhalten. Dieser Sender kann Langwellen empfangen (wie ein Radio), welche bei einem Signal auf einer bestimmten Frequenz in ein Alarmsignal umgesetzt werden. Als Beispiele sind der Rauchwarnmelder, die e-Sirene oder das Projekt CHORUS (Car Horns Used As Sirens; Gerpott, 2012) zu nennen (Weber, 2013). Ein Vorteil dieses Alarmierungssystems ist, dass ein Weckeffekt im Innenbereich (bzw. für CHORUS im Außenbereich (Autohupen)) sichergestellt werden kann (vgl. Rhein, 2010; DFV, 2011). Die Auslösung der Geräte könnte mittels MoWaS stattfinden, was sich relativ einfach einrichten lassen würde. Die Möglichkeit, einen Weckeffekt zu erzeugen wurde mehrfach als Vorteil in den Umfragen genannt. Allerdings wäre die technische Umsetzung, wie beispielsweise Frau Abel (Gelsenkirchen) beschreibt, schwierig realisierbar. Andererseits schreibt Weber (2013), dass dieses System schon mit einem Aufpreis von fünf Euro pro Rauchwarnmelder eingebaut werden könnte, Gerpott (2012) bezweifelt jedoch, dass Bürger die Zahlungsbereitschaft für so eine Technik aufbringen. 5.2 Die Niederlande In den Niederlanden besteht ein flächendeckendes Sirenennetz (das WAS; Waarschuwings- en Alarmeringsstelsel), welches allerdings nur noch bis Ende 2017 verwendet werden soll (Nu.nl, 2015). Nach diesem Zeitpunkt stehen die anderen Maßnahmen, welche die 25 Sicherheitsregionen (Katastrophenschutzbehörden in den Niederlanden) und der Staat („de Rijksoverheid“) verwenden, zur Verfügung. Das Bundesministerium für Sicherheit und Justiz hat folgende Systeme in der Umfrage genannt: Radio- und Rundfunkwarnung, soziale Medien wie beispielsweise Twitter (die Sicherheitsregion Zeeland hat etwa 10.000 „Followers“), Website des Staates (crisis.nl) und der Sicherheitsregionen (beispielsweise zeelandveilig.nl und rijnmondveilig.nl) und NL-Alert. Da in den Niederlanden das Sirenennetz (fast) flächendeckend aufgebaut ist und NL-Alert die – bisher noch nicht beschriebene – Cell Broadcasting (CB) -Technik verwendet, werden diese beiden Systeme näher beschrieben. Die anderen Systeme stehen jeder Sicherheitsregion zur Verfügung, und unterscheiden sich nicht von der Beschreibung, welche schon im Abschnitt 5.1 gegeben wurde. Zu ergänzen ist nur die Entwicklung vieler Apps, wie etwa die „Rijnmondveilig-App“ (Sicherheitsregion Rotterdam-Rijnmond, VRR).