Vorlesung allgvwr ss

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Vorlesung allgvwr ss

  1. 1. VorlesungAllgemeines Verwaltungsrecht Sommersemester Prof. Dr. Stephan Tomerius 1
  2. 2. 1. Bordmittel• Mindestausstattung: – Beck-Texte Allg. Verwaltungsrecht (VwVfG, VwGO)• Lehrbücher Allg. Verwaltungsrecht : – Grundlagen: • Maurer, Allg. Verwaltungsrecht • Hendler, Allg. Verwaltungsrecht • Jachmann, Allg. Verwaltungsrecht (JA Skript) – Fälle • Alpmann, Verwaltungsrecht AT 1 und 2 • Zuleeg, Fälle zum Allg. Verwaltungsrecht 2
  3. 3. 2. Überblick Allg. Verwaltungsrecht• Grundlagen des Allg. VwR – Verwaltung, Verwaltungsorganisation• Das Recht der Verwaltung – Rechtsquellen, Abgrenzung zum Privatrecht, Verwaltungsprivatrecht, Privatisierung• Rechtsgrundsätze des Allg. VwR• Handlungsformen der Verwaltung – Verwaltungsakt – Öffentlich-rechtlicher Vertrag – Sonstige Handlungsformen 3
  4. 4. 2. Überblick Allg. Verwaltungsrecht• Grundzüge des Verwaltungsverfahrens (VwVfG)• Grundzüge der Verwaltungsvollstreckung (VwVG)• Grundzüge Verwaltungsprozessrecht (VwGO) – Klagearten – Widerspruchsverfahren• Grundzüge des Staatshaftungsrechts 4
  5. 5. 3. Praktische Relevanz des Allgemeinen Verwaltungsrechts• Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des Handelns der öffentlichen Verwaltung• Verwaltungsrecht durchzieht alle Lebensbereiche des täglichen Lebens der Bürger• Erhebliche Relevanz für den Bereich der Wirtschaft – Allg. VwR: Grundlage für Genehmigungen, Auflagen, Verfügungen, Subventionen gegenüber Wirtschaftssubjekten – Rechtsschutz gegenüber behördlichem Handeln ! Verwaltungsgerichte 5
  6. 6. 4. Grundlagen des Allgemeinen Verwaltungsrechts• Was ist Verwaltung ??? – Verwaltung existiert im Grunde nicht nur im hoheitlichen (staatlichen) Bereich, sondern auch im privaten (gesellschaftlichen) Bereich• Allg. VwR bezieht sich nur auf die öffentliche Verwaltung• Unterscheidung: – Vw im organisatorischen Sinn – Vw im formellen Sinn – Vw im materiellen Sinn 6
  7. 7. 4.1 Begriff der öffentlichen Verwaltung Öffentliche VerwaltungVw im organisatori- Vw im formellen Sinn Vw im materiellen Sinnschen Sinn • Vw-Tätigkeit als• Staatl. Vw-Organisa- • Gesamte von den Wahrnehmung der tion Vw-behörden ausge- Aufgaben der staat-• Gesamtheit der Vw- übte Tätigkeit lichen Verwaltung Träger, Vw-Organe, • Die Tätigkeit, die sonstige Vw-Einrich- nicht Gesetzgebung, tungen Regierung oder Recht- sprechung ist 7
  8. 8. 4.1 Begriff der öffentlichen Verwaltung Staatstätigkeit (Art. 20 II GG) Legislative Exekutive Judikative Regierung Verwaltung im materiellen (Gubernative) Sinn (Administrative) 8
  9. 9. 4. 2 Aufgabenspektrum und Arten der Verwaltung im materiellen Sinn• Aufgaben quer durch die Gesellschaft: – Ausländerrecht, Bauwesen, Umweltschutz, Wirtschaftsverwaltung, Straßenverkehr, soziale Fürsorge, Polizei- und Versammlungsrecht, Meldewesen, Personenstand, Gesundheits- und Seuchenschutz, ...• Unterscheidung der Arten der Verwaltungstätigkeit nach Zwecksetzung 9
  10. 10. 4.3 Unterscheidung der Arten der Verwaltung nach Zwecksetzung• Ordnungsverwaltung – Abwehr von Gefahren für die öff. Sicherheit und Ordnung • Polizei, Bauaufsicht, Gewerbeaufsicht, Seuchenbekämpfung, Straßenverkehr• Lenkungsverwaltung – Steuerung und Förderung einzelner Bereiche des sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens • z.B. Wirtschaftsförderung in strukturarmen Regionen, Kulturförderung > Pläne, Subventionen 10
  11. 11. 4.3 Unterscheidung der Arten der Verwaltung nach Zwecksetzung• Abgabenverwaltung – Erhebung von Steuern und sonstigen Abgaben • Steuerämter, Gebühren und Beiträge nach Kommunalabgabengesetz (KAG) des Landes• Bedarfsverwaltung – Beschaffung von Personal und Sachmitteln zur Durchführung der Verwaltungstätigkeit • z.B. Erwerb von Büromöbeln etc., sog. privatrechtliche Hilfsgeschäfte der Verwaltung 11
  12. 12. 4.4. Unterscheidung der Arten der Verwaltung nach Rechtswirkung für den Bürger • Eingriffsverwaltung – Beschränkung der Freiheit des Bürgers durch Verpflichtungen und Belastungen • z.B. Polizei- und Ordnungsrecht, Bauaufsicht • Leistungsverwaltung – öffentliche Unterstützungsleistungen, Bedarfsbefriedigung • z.B. Sozialhilfe, BaföG, Bereitstellung öffentlicher Infrastruktureinrichtungen wie Schulen, Kindergärten, Krankenhäuser, Versorgungsbetriebe 12
  13. 13. 4.5 Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung Staatliche Verwaltungsorganisation Unmittelbare StaatsVw Mittelbare Staatsverwaltung • durch eigene Bundes- oder Übertragung der Aufgabenerfüllung auf recht- Landesbehörden lich selbständige Personen • Zurechung der Tätigkeit zum • öff.rechtl. Körperschaften, Anstalten, Staat (Beklagter, § 78 VwGO) Stiftungen unter staatl. Aufsicht (z.B. Berufs- kammern, Unis, Sozialversicherungsträger) • Gemeinden, Landkreise (mittelbare Landes- verwaltung) • Beliehene: Übertragung von staatl. Vw-Auf- gaben auf selbständige Private (z.B. TÜV)Wahrnehmung von Vw-Aufgaben in Privatrechtsform (z.B. GmbH, AG; Beherrschungdurch öffentlichen Verwaltungsträger, z.B. Bahn, öff. Ver- und Entsorgungsbetriebe) 13
  14. 14. Landesverwaltung im Land Rheinland-Pfalz Landesverwaltung Unmittelbare Landesverwaltung Mittelbare LandesverwaltungOberste Landes- Sonderbehördenbehörden (Minist.) der Landesver-Obere Landes- waltung (z.B.behörden Landeskriminal- Landesunmit-Struktur- u. Geneh- amt, Verfassungs- telbare Körper-migungsdirektionen, schutz, Statistik) Gemein- schaften, Anstal- KreiseAufsichts- u. Dienstl. den ten und Stiftun-Direktion gen des öff.- Regionale Ebene - RechtsUntere Landes-behörden 14- Kreisverwaltung -
  15. 15. 5. Das Recht der Verwaltung• Das Verwaltungsrecht umfasst die Rechts- sätze, die spezifisch die Verwaltungstätig- keit, das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsorganisation regeln• Abgrenzung Allg. und Besond. VwR – Allg. VwR: Regelungen, die grundsätzlich für alle Bereiche des VwR maßgeblich sind – Besond. VwR: Einzelne Tätigkeitsbereiche der Verwaltung, z.B. Bau-, Straßen-, Gewerbe-, Polizei-, Kommunal-, Umwelt-, Sozial-, Hochschulrecht (Bundes- und Landesgesetze) 15
  16. 16. Maßgebliche Rechtsnormen für das Verwaltungshandeln Öffentliches Recht PrivatrechtStaatsrecht Verwaltungsrecht Allg. VwR Besond. VwR VerwaltungsprivatrechtÖff.-rechtl. Privatrechtl.Handlungs- Handlungs- Fiskalisches Handelnformen formen Privatrechtl. Erwerbswirtschaftl.Unmittelbare Erfüllung von Aufgaben Hilfsgeschäfte Betätigung derder öffentlichen Verwaltung Verwaltung 16
  17. 17. Regelungsbereiche Allgemeines VwR– Maßgebliche Regelungen in den Verwaltungs- verfahrensgesetzen von Bund und Ländern (VwVfG) (z.B, Handlungsformen der Vw, Vw- Verfahren)– Vw-Vollstreckung (Verwaltungsvoll- streckungsgesetze von Bund und Ländern)– Allgemeines Vw-Prozessrecht (verwaltungs- gerichtliche Klagen, Widerspruchsverfahren, einstweiliger Rechtschutz - Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO)– Staatshaftungsrecht– Recht der öffentlichen Sachen (Straßen, Wege)17
  18. 18. 6. Abgrenzung von VwR und Privatrecht• Praktische Relevanz der Abgrenzung: – Bestimmung des Rechtsweges (§ 40 I VwGO) • Rechtsweg zum Verwaltungsgericht und nicht zum Zivilgericht (privatrechtliche Streitigkeit, § 13 GVG) – Anwendbarkeit des VwVfG: • gilt gem. § 1 I VwVfG nur für öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit – Vorliegen eines Verwaltungsakts (§ 35 VwVfG) oder eines öff.-rechtl. Vertrags (§ 54 VwVfG) • jeweils Voraussetzung: Regelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts 18
  19. 19. 6. Abgrenzung von VwR und Privatrecht• Praktische Relevanz der Abgrenzung: – Verwaltungsvollstreckung • Behörden können Verwaltungsakte selbst durchsetzen, privatrechtliche Forderungen werden durch besondere staatliche Vollstreckungsorgane durchgesetzt (z.B. Gerichtsvollzieher) – Amtshaftung • Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB • Amtshaftungsansprüche greifen nur bei öffentlich- rechtlichem Handeln • für privatrechtliche, deliktische Schadensersatz- ansprüche (unerlaubte Handlungen) gilt § 823 BGB 19
  20. 20. 6. Abgrenzung von VwR und Privatrecht• Abgrenzung nach h.M. nach der „modifizierten / neueren Subjektstheorie“ – Wenn das durch den Rechtssatz berechtigte oder verpflichtete Subjekt ausschließlich ein Träger hoheitlicher Gewalt ist, so ist die betreffende Norm öffentlich-rechtlich – z.B. Baugenehmigung (§ 70 LBauO): • zwar ist auch der Bauherr berechtigt, verpflichtet aber zur Erteilung der Baugenehmigung ist ausschließlich die Baubehörde – Hinweis für Klausuren: Abgrenzung nur ansprechen, wenn ein Problem vorliegt 20
  21. 21. 6. Abgrenzung von VwR und Privatrecht• Problem: Zuordnung in Fällen, in denen das Handeln der Behörde nicht gesetzlich geregelt ist – Realakte (tatsächliche Handlungen ohne gesetzliche Grundlage): • z.B. Hinweise, Erklärungen, Unterhalten von öff. Einrichtungen, Beseitigung von Autowracks, Straßenbau,...) • Zuordnung zu öff. Recht oder Privatrecht nach dem Gesamtzusammenhang und nach der Zielsetzung: - Wahrnehmung hoheitl. Aufgaben > öff. Recht - Erledigung fiskalischer Hilfsgeschäfte > Privatrecht 21
  22. 22. 6. Abgrenzung von VwR und Privatrecht – Verlangen von Widerrufen und Unterlassungen bestimmter Äußerungen von Beamten • je nach der Funktion, in der der Beamte die Erklärung abgegeben hat > als Privatmann: Privatrecht > als Beamter bei privatrechtlichen Geschäftshandlungen für den Dienstherrn: Privatrecht, aber Zurechung zum Dienstherrn > als Beamter bei der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben: öffentliches Recht 22
  23. 23. 6. Abgrenzung von VwR und Privatrecht – Ansprüche der öffentlichen Hand auf Rückzahlung von zu Unrecht gewährten Geldleistungen • Beurteilung nach Rechtsnatur des Leistungsverhältnisses > privatrechtliches Leistungsverhältnis (Vertrag o.ä.): Privatrecht, Anspruchsgrundlage: Bereicherungsanspruch nach § 812 ff. BGB > öff.-rechtliches Leistungsverhältnis (gewährter Bewilligungsbescheid o.ä.): öff. Recht, Anspruchs- grundlage: öff.-rechtl. Erstattungsanspruch; gesetzliche Spezialregelung für Aufhebung eines bewilligenden Bescheides: § 49 a VwVfG) 23
  24. 24. 6. Abgrenzung von VwR und Privatrecht – Hausverbot für störenden Besucher durch Behördenleiter • Handlung aus privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechten (BGB): Privatrecht • Handeln aus öffentlich-rechtlicher Sachherrschaft: öffentliches Recht • Rechtsprechung: Zweck des Besuchs: privatrechtliche Geschäfte: Privatrecht; öff.-rechtliche Angelegenheiten: öff. Recht • h.M. Literatur: Zweck des Hausverbots entscheidend: Sicherung der Erfüllung öff. Aufgaben im Verwaltungsgebäude: immer öff.- rechtlich 24
  25. 25. Fall zur Abgrenzung von VwR und PrivatrechtE möchte sein Grundstück in der rheinland-pfälzischenGemeinde G mit einem 2-geschossigen Haus bebauen. DieGemeinde G hat aber Bedenken, da in dem Wohngebiet, für daskein Bebauungsplan besteht, nur 1-geschossige Häuser stehenund sich das Vorhaben daher nach § 34 BauGB nicht in dievorhandene Bebauung einfüge.G will aber schon seit langem eine Straße, die an das Grundstückdes E angrenzt, ausbauen und schlägt E daher einen „Deal“ inForm eines notariellen „Kaufvertrages“ vor: E verkauft einen 20m langen und 3 m breiten Streifen seines Grundstücks an G,wobei die Parteien „davon ausgehen, dass Hindernisse für dasBauvorhaben des E ausgeräumt werden“. E schlägt ein und Gverlangt die Übereignung des Grundstücksstreifens wegen desanstehenden Straßenausbaus. Nun weigert sich E aber, da er den 25
  26. 26. Vertrag als „Kuhhandel und kalte Enteignung“ ansieht.G verlegt dessen ungeachtet die Straßendecke auf dasGrundstück des E: E habe per Vertrag eingewilligt, unabhängigvon der Wirksamkeit des Vertrages.E klagt nun vor dem Verwaltungsgericht und beantragt, dieGemeinde zu verurteilen,den Grundstücksstreifen zurückzugeben und den früherenZustand wieder herzustellen.Wird E mit der Klage Erfolg haben ? 26
  27. 27. FalllösungHier Frage nach dem Erfolg einer verwaltungsgerichtlichen Klage:Einstieg für die Falllösung immer mit ObersatzDie Klage hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.I. Zulässigkeit der Klage1. Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I VwGO• Vw-Rechtsweg gegeben für öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art• Liegt hier eine öff.-rechtliche Streitigkeit vor ?• Oder privatrechtliche Streitigkeit wegen des Kaufvertrags ?27
  28. 28. Falllösung• Abgrenzung öff. Recht - Privatrecht• Modifizierte Subjektstheorie ? Wird durch den einschlägigen Rechtssatz ausschließlich ein Träger hoheitlicher Gewalt berechtigt oder verpflichtet ?• Maßstab hier: das Handeln der Behörde und das Begehren des Klägers E: – Rechtsgrundlage für das Handeln der Gemeinde (Beginn der Bauarbeiten auf dem Grundstück des E) ? – Keine gesetzliche Grundlage ersichtlich, Subjektstheorie für Einordnung einer Rechtsnorm hilft nicht weiter• Hier keine Zuordnung einer Rechtsnorm, sondern Realakt der Behörde: Baumaßnahmen !• Frage: Gesamtzusammenhang der Baumaßnahmen mit dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht ? 28
  29. 29. Falllösung• Straßenbau richtet sich nach dem Landesstraßengesetzen (Landesstraßengesetz Rh-Pf): öffentlich-rechtlicher Zusammenhang• Auch wenn eine private Baufirma den Auftrag ausführt, bleibt Zuordnung öffentlich-rechtlich, da der Straßenbau auf einer hoheitlichen Entscheidung beruht.• Frage hier aber: evtl. privatrechtliche Streitigkeit, da sich die Gemeinde das Grundstück des E durch einen Kaufvertrag besorgt hat ? Evtl. Rechtsweg vor das Zivilgericht ? – Inbesitznahme des Grundstücks durch G könnte auch eine privatrechtliche „verbotene Eigenmacht“ nach § 858 BGB sein – Ist der Kaufvertrag evtl. privatrechtlich einzustufen ? – Hier geht die Gemeinde aber nicht aus dem Vertrag vor (etwa durch Klage); sie handelt rein faktisch im Zusammenhang mit dem öff.- rechtlich einzuordnenden Straßenbau 29
  30. 30. Falllösung• Streitigkeit also öff.-rechtlich einzuordnen• Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I VwGO gegeben2. Statthafte Klageart• nach dem Begehren des Klägers zu prüfen• hier kein Verwaltungsakt (z.B. Bescheid o.ä.) der Gemeinde (§ 35 VwVfG), sondern Abwehr eines Realakts der Gemeinde und Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands• keine Anfechtungsklage (§ 42 I VwGO) auf Aufhebung eines belastenden VA, sondern allgemeine Leistungsklage3. Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog)• Möglichkeit einer Rechtsverletzung – hier: evtl. Verletzung Art. 14 I GG, Eigentumsgarantie – weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen gegeben. 30
  31. 31. FalllösungII. Begründetheit der KlageKlage ist begründet, wenn E einen Anspruch auf Rückgabe des Grundstücksstreifens und Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands hat.• Anspruchsgrundlage hier: Folgenbeseitigungsanspruch (FBA) – Allg. rechtsstaatlicher Anspruch: rechtswidriges Handeln der Behörde muss rückgängig gemacht werden• Voraussetzungen: – hoheitliche Maßnahme: hier Realakt der G, Inanspruchnahme des Grundstücks des E zum Straßenbau – rechtswidriger Eingriff ? – Hier (+), Vertrag berechtigt nicht zur einseitigen Vorgehensweise; ausdrückliche Einwilligung liegt nicht vor, jedenfalls aber von E widerrufen – E hat einen FBA gegen G 31
  32. 32. FalllösungII. ErgebnisKlage ist begründet, da E einen Folgenbeseitigungsanspruch auf Rückgabe des Grundstücksstreifens und Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands hat.Anmerkung: Im vorliegenden Fall kann E auch den Vertrag vom Gericht prüfen lassen (Feststellungsklage nach § 43 I VwGO). Im Ergebnis ist der Vertrag als öffentlich-rechtlicher Vertrag nach § 56 VwVfG einzustufen (öff.-rechtlicher Zusammen- hang mit Baugenehmigung). Eine inhaltliche Kopplung von Straßenbau und Bauplanungsrecht ist aber in öff.-rechtlichen Verträgen unzulässig (Kopplungsverbot). Der Vertrag ist nichtig. 32
  33. 33. Abgrenzung von VwR und Privatrecht– Literaturhinweis:– Maurer, Allg. VwR, § 3 Rn. 12 ff., 20 ff.– Schmalz, Allg. VwR, 3. Aufl., S. 37 ff., 75 f (Übersichten) 33
  34. 34. 7. Privatrechtliches Handeln der Verwaltung• Grundsätzlich handelt die Verwaltung öff.-rechtlich, in Teilbereichen - ausschließlich oder alternativ - aber auch in privatrechtlichen Handlungsformen – Privatrechtliche Hilfsgeschäfte der Verwaltung • vor allem Beschaffungsverwaltung – Erwerbswirtschaftliche Betätigung der Verwaltung • Öffentliche Hand als Teilnehmer am privatrechtlich geregelten Wirtschaftsleben – Vermögensverwaltung – Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in den Formen des Privatrechts • vor allem bei Leistungen der Daseinsvorsorge 34
  35. 35. Privatrechtliches Handeln der Verwaltung Verwaltungsprivatrecht Rein fiskalisches Handeln Erfüllung öff. Aufgaben in wirtschaftliche Tätigkeiten auf dem Markt PrivatrechtsformPrivatrechtl. Erwerbswirt- Vermögens-Hilfsgeschäfte schaftliche verwaltung(Staat als Betätigung (Staat alsKunde) der Verwal- Eigentümer) tung (Staat als Unternehmer) 35
  36. 36. 7.1 Privatrechtliche Hilfsgeschäfte der Vw • Beschaffungsverwaltung: „Staat als Kunde“ (Büromaterial, KfZ, Grundstücke etc.) durch Abschluss privatrechtlicher Verträge (z.B. Kauf-, Miet-, Werkverträge) • Wichtig: Grundsätzliche Pflicht der öffentlichen Hand zur Ausschreibung von Beschaffungsverträgen ab bestimmten Größenordnungen (Schwellenwerte; ab bestimmten Schwellenwerten aufgrund von EU-Recht: europaweite Ausschreibung durch öff. Körperschaften und auch durch öff. beherrschte Unternehmen – öff. Vergaberecht ! Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrän- kungen (GWB i.V.m Vergabe-Verordnung; unterhalb EU- Schwellenwerte: Bundes-/Landeshaushaltsgesetze/ Gemeinde-haushaltsVO i.V.m. Verdingungsordnungen (VOB/VOL) 36 • Zuständigkeit bei Streitfällen: Zivilgerichte
  37. 37. 7.2 Erwerbswirtschaftliche Betätigung der Verwaltung– „Staat als Unternehmer“ über Beteiligungen an Unternehmen (z.B. Spielbanken, DB AG, VW, staatlichen Porzellanmanufakturen, Brauereien, Banken)– Geltung des Privatrechts für die Betätigung auf dem Markt und im Wettbewerb (Handelsgesetzbuch - HGB, Aktiengesetz- AktG, Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb - UWG, Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen - GWB)– Sonderbereich: Gemeindewirtschaft nach den Regelungen der GemO; z.T. beschränkende Regelungen für die Betätigung kommunaler Unternehmen (öffentlicher Zweck, Subsidiarität gegenüber Privaten, Örtlichkeitsprinzip) 37
  38. 38. 7.3 Privatrechtliche Vermögensverwaltung – „Staat als Eigentümer“ von Vermögensgegenständen (Grundstücke, KfZ etc.) – Soweit die Vermögensgegenstände nicht zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden, kommt eine privatwirtschaftliche Nutzung in Betracht, z.B.: • Vermietung oder Verpachtung kommunaleigener Räume oder Grundstücke (Ratskeller u.ä., Flächen für gewerbliche Zwecke, z.B. Fitnessstudio auf Parkhaus-Dach) • Kommunales Eigentum als Werbeflächen (Gebäude, Stadien, Busse etc.) • aber ggf. Grenzen des Kommunalwirtschaftsrechts zu beachten (Beschränkung kommunaler Wirtschaft nach den GemO der Länder; Konkurrenz zu privater Wirtschaft) – Pflicht zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung (GemO der Länder) 38
  39. 39. 7. 4 Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in den Formen des Privatrechts – Ordnungsverwaltung und Abgabenverwaltung: • hoheitliche Befugnisse des öff. Rechts unverzichtbar (Zwangsmittel, Bescheide) – Leistungsverwaltung: • wo keine öff.-rechtl.Vorschriften für die Erbringung öff. Leistungen bestehen, besteht Wahlfreiheit: Erbringung der Leistung in öff.-rechtl. oder privatrechtl. Form • sowohl hinsichtlich der Organisationsform als auch hinsichtlich der Ausgestaltung des Leistungs- und Benutzungsverhältnisses – z.B. Öff. Unternehmen der Ver- und Entsorgung: Energie, Wasser, Verkehr (Stadtwerke, Wasserwerke) 39
  40. 40. 7.5 Wahlmöglichkeiten in den Formen des Öffentlichen und des Privatrechts Gemeinde betreibt Wasserwerk öff.-rechtl Organisationsform privatrechtl Organisationsform (z.B. Eigenbetrieb, Anstalt) (z.B. GmbH, AG) • öffentlich- oder • privatrechtliches privatrechtliches Benutzungsverhältnis Benutzungsver- (Rechnungen, Entgelte) hältnis Bürger Bürger/Kunde 40
  41. 41. Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in den Formen des Privatrechts • Öff.-rechtl. Organisationsformen (Anstalt des öff. Rechts, Regiebetrieb, Eigenbetrieb nach Landesrecht) • Privatrechtl. Organisationsformen (GmbH, AG, letztere zum Teil subsidiär nach Landesrecht) • Für den Bereich der Kommunalwirtschaft: besondere Vorschriften in den Gemeindeordnungen der Länder, Sicherung des kommunalen Einflusses und der Entscheidungssteuerung in kommunalen Unternehmen in Privatrechtsform – Kontrollfunktionen des Aufsichtsrates bei kommunalen GmbH – Jahresberichte, Rechnungslegung – Beteiligungscontrolling (in der Praxis noch defizitär) 41
  42. 42. 7.6 Die Lehre vom Verwaltungsprivatrecht• Vw-Privatrecht: öff.-rechtlich überlagertes und gebundenes Privatrecht, das der Vw für das Handeln zur Verfügung steht – Auch in Privatrechtsform nimmt die Vw öffentliche/staatl. Aufgaben wahr, unmittelbare Leistungen für den Bürger – Auch bei privatrechtlichem Handeln ist die Vw an öff.- rechtl. Grundsätze gebunden, diesen Bindungen darf sie sich nicht durch eine „Flucht ins Privatrecht“ entziehen; keine uneingeschränkte Privatautonomie – Rechtsweg bei Streitigkeiten aus dem Vw-Privatrecht: Zivilgericht (§ 13 Gerichtsverfassungsgesetz - GVG) • auch wenn Kläger seinen Anspruch auf Art. 3 I GG stützt 42
  43. 43. Öff.-rechtl. Bindungen der Verwaltung beim Handeln nach Vw-Privatrecht – Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und Beachtung der Grundrechte: Art. 1 ff. GG, insbesondere Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 I GG, z.B.: • keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung bei Tarifgestaltung bei kommunal beherrschter Straßenbahn (keine Aussparung von Privatschülern oder ausländischen Schülern - BGHZ 52, 325); • ordnungsgemäße Staffelung von Kindergartenentgelten (OVG Lüneburg, NVwZ 1990, 91); • gleichheitliche Vergabe von Siedlungsland (BGHZ 29, 76) • Beachtung von Art. 3 I GG auf dem Gebiet der Wasserversorgung (BGHZ 65, 284, 287) – Wahrung der öff.-rechtl. Zuständigkeitsordnung • z.B. kein privatrechtlicher Betrieb eines Bundes-Fernsehens, da dies in die Kompetenzen der Länder fällt (BVerfGE 12, 205, 246) 43
  44. 44. Öff.-rechtl. Bindungen der Verwaltung beim Handeln nach Vw-Privatrecht – Einhaltung der Grundsätze für die Abgabenerhebung (entsprechend Kommunalabgabengesetzen - KAG - der Länder) bei Erhebung privatrechtlicher Entgelte • Einhaltung des Kostendeckungsprinzips (nicht mehr Einnahmen als Kostendeckung erfordert) und Äquivalenzprinzips (Höhe der Abgabe muss dem Vorteil des Pflichtigen entsprechen) – Bei privatrechtlichen vertraglichen Vereinbarungen: Beachtung des Kopplungsverbots analog § 59 II Nr. 4 VwVfG • Gegenleistungen, auf die ein gesetzlicher Anspruch besteht, dürfen nicht im Vertrag gefordert werden; keine Kopplung von Leistung und Gegenleistung, die nicht im sachlichen Zusammen- hang stehen, (z.B. Stadt verpflichtet sich zur Rücknahme eines Bußgeldbescheides, falls ein Grundstück an die Gemeinde verkauft wird). 44
  45. 45. 7.7 VwR und Privatrecht bei der Gewährung staatlicher Leistungen• Einstufung des Rechtsverhältnisses als öff.- oder privatrechtlich nach der „Zwei-Stufen- Theorie“ – Praktische Relevanz vor allem: Subventionen und Benutzung öffentlicher Einrichtungen (Stadt- und Sporthallen, Bäder, Bibliotheken,...) – Inhalt der „Zwei-Stufen-Theorie: • Rechtsverhältnis auf der 1. Stufe (Grundverhältnis): öffentliches Recht • Rechtsverhältnis auf der 2. Stufe (Abwicklungsverhältnis): Privatrecht 45
  46. 46. Rechtliche Einstufung von Subventionen nach der „Zwei-Stufen-Theorie“• 1. Stufe: Frage nach dem „ob“ der Subvention: Erhält der Antragsteller die staatliche Förderung? > Öffentlich-rechtliche Frage; evtl. Klage vor dem Verwaltungsgericht• 2. Stufe: Abwicklung der Subventionsmaßnahme: > Nach privatem Recht, wenn die Maßnahme über private Einrichtungen durch Vertrag abgewickelt wird (Darlehensvertrag, Bürgschaft etc.); evtl. Klage vor dem Zivilgericht – Falls auch die Abwicklung öff.-rechtlich erfolgt, so liegt nur ein 1- stufiges öff.-rechtl. Rechtsverhältnis vor (z.B. Bewilligungsbescheid oder Verwaltungsvertrag für Zuschüsse wie Filmförderung etc.) 46
  47. 47. Rechtliche Einstufung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen nach der „Zwei-Stufen-Theorie“• 1. Stufe: Frage nach dem „ob“ der Benutzung: Darf der Antragsteller die öff. Einrichtung benutzen? > Öffentlich-rechtliche Frage (Grundverhältnis) – evtl. Klage vor dem Verwaltungsgericht – wird Einrichtung von öff. Unternehmen in Privatrechts- form betrieben (z.B. kommunale GmbH): Anspruch gegen Körperschaft (z.B. Kommune) auf Einwirkung auf das Unternehmen) – bei direkter Klage gegen das öff. Unternehmen in Privatrechtsform: Klage vor dem Zivilgericht (vgl. BVwG NVwZ 1991, 59) 47
  48. 48. • 2. Stufe: Benutzungsverhältnis: > Wahlrecht zwischen öff.- oder privatrechtlicher Ausgestaltung (soweit keine zwingende gesetz- liche Regelung) – Indiz für privatrechtliche Ausgestaltung: • Einrichtung wird von juristischer Person des Privatrechts betrieben (GmbH, AG) • privatrechtl. Benutzungsverträge mit Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB); • Berechnung privater Entgelte für die Benutzung – Indiz für öff.-rechtliche Ausgestaltung: • Benutzungsverhältnis per Satzung geregelt • Erhebung von Gebühren für die Benutzung 48
  49. 49. 7. 8 Privatisierung der Verwaltungstätigkeit• Aktuelle Diskussion und Trends in der Praxis – Hintergründe: Diskussion um „schlanken Staat“, „Koope- rativer Staat“, „Deregulierung“, „Verwaltungsmoderni- sierung“, Kosten der Verwaltung, „Verwaltungseffizienz“ – Privatisierungen auf allen Vw-Ebenen: Bund (staatseigene Betriebe - Bahn, Post, Telekom), Länder (Bildung von landeseigenen Gesellschaften, z.T. mit privater Beteiligung (Flughäfen, Landesentwicklungs-, Sonderabfallgesellschaf- ten), Kommunen (in nahezu allen Bereichen der kommu- nalen Aufgaben von Abfallwirtschaft bis Theater) – Privatisierung auf der gesetzlichen Ebene: • Bahn- und Postgesetze; Energiewirtschaft (Liberalisierung, EnWG); Wasserwirtschaft: § 18 a Abs. 2 WHG (vgl. auch §§ 52 Abs. 1 S. 3, 46 a LWG), Abfallwirtschaft (§ 16 Abs. 2 KrW-/AbfG) 49
  50. 50. Unterscheidung von Privatisierungsformen Materielle Privatisierung Formelle Privatisierung („Aufgabenprivatisierung“)Organisations- Funktionale Verwaltungs-Ebene Gesetzes-Ebeneprivatisierung Privatisierung Vollständige Abgabe Regelungen zuröff.-rechtl. Form Einschaltung eines der Vw-Aufgabe an Übertragung hoheit-wird zu privat- privaten Erfüllungs- Private; licher Aufgabenrechtl. Form gehilfen zur Erledigung Veräußerung des auf Private von Vw-Aufgaben öff. Unternehmens Vermögensprivatisierung Teilweise oder vollständige Veräußerung 50 von Vw-Vermögen an Private
  51. 51. 8. Rechtsquellen und Rechtsnormen des Verwaltungsrechts• Rechtsquellen = Formen, in die Rechtsnormen gefasst sind• Rechtsnormen = Rechtssätze des Außenrechts – Außenwirkung für den Bürger über den Vw-internen Bereich hinaus – in Abgrenzung zum Innenrecht (Regeln innerhalb eines Vw-Trägers, Beziehungen zwischen Vw-Organen und Vw-Träger, z.B. Geschäftsordnungen, Vw-Vorschrif- ten) – Rechtsnorm, Rechtssatz und Gesetz im materiellen Sinn sind synonyme Begriffe 51
  52. 52. 8. 1 Rechtsquellen des Verwaltungsrechts Europäisches Gemeinschaftsrecht Grundsätzlicher Anwendungsvorrang Rechtsquellen des deutschen VerwaltungsrechtsGeschriebenes Recht in der Normen- Ungeschriebenes Recht hierarchie: Grundgesetz (GG) formelles Bundesgesetz Bundesrechtliche Verordnung Bundesrechtliche Satzung Allgemeine Gewohnheits- Art. 31 GG (Bundesrecht bricht Landesrecht) Rechtsgrund- recht Landesverfassung sätze (auf allen Rang- formelles Landesgesetz stufen der Nor- Landesrechtliche Verordnung menhierarchie) Landesrechtliche Satzung 52
  53. 53. Rechtsquellen des Verwaltungsrechts• Formelle Gesetze – von verfassungsrechtl. vorgesehenen Organen in Gesetzgebungsverfahren erlassen, d.h. Parlamentsgesetze• Materielle Gesetze – Jede allgemeinverbindliche Rechtsnorm mit Außenwirkung• Rechtsverordnungen – untergesetzliche Rechtsnormen, von der Exekutive erlassen (Regierung, oberste Vw-behörden, vgl. Art. 80 GG), z.B. StraßenverkehrsO, BImSchVO• Satzungen – untergesetzliche Rechtsnormen, von jur. Person des öff. Rechts kraft Satzungsautonomie erlassen, z.B. kommunale Satzungen 53
  54. 54. 8.2 Das Verwaltungsverfahrensgesetz als Hauptquelle des Allgemeinen Verwaltungsrechts• VwVfG des Bundes (für Bundesbehörden) und der Länder (für Landesbehörden), inhaltlich kaum Unterschiede – Grundlegende Regelungen zum • Verwaltungsverfahren (z.B. Antrag, Anhörung, Akteneinsicht, Befangenheit, Planfeststellungs- verfahren) • Folgen von Verfahrensfehlern; Aufhebung von Verwaltungsakten • Handlungsformen der Vw (z.B. Verwaltungsakt, öff.- rechtl. Vertrag) 54
  55. 55. 9. Grundsätze des Verwaltungsrechts 9.1 Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 III GG) Vorrang des Gesetzes Vorbehalt des Gesetzes– Vorrang des Gesetzes • formelle Gesetze gehen allen anderen staatlichen Maßnahmen vor • jegliches Vw-Handeln ist an das Gesetz gebunden– Vorbehalt des Gesetzes • Eingriff der Exekutive und Verwaltung in Freiheit und Eigentum der Bürger (Grundrechte !) bedürfen einer gesetzlichen Grundlage 55
  56. 56. 9.2 Vorbehalt des Gesetzes• Ausfluss aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 I, II 1 2. Hs. GG) – die unmittelbar gewählte und damit legitimierte Volksvertretung trifft die wesentlichen Entscheidungen• und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) – die rechtlichen Beziehungen zwischen Staat und Bürger werden durch allgemeine Gesetze geregelt – Vw-Handeln soll gesetzlich gesteuert, für den Bürger voraussehbar und berechenbar werden• Parlamentsvorbehalt: – BVerfG: Gesetzgeber muss in wesentlichen Bereichen - vor allem in denen der Grundrechtsausübung - die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen (Wesentlichkeitstheorie) 56
  57. 57. 9.3 Weitere Grundsätze des Vw-Handelns• Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Rechtsstaatlicher Grundsatz • z.T. gesetzliche Ausprägungen, z.B. § 2 Polizei- und OrdnungsbehördenG RhPf – Die Vw-Maßnahme muss • geeignet sein, den angestrebten Zweck zu erreichen • erforderlich sein (d.h., das mildeste Mittel sein, das den Einzelnen und die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt) • angemessen sein (d.h., die Maßnahme muss zur Erreichung des Zwecks in einem angemessenen Verhältnis stehen; Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn) 57
  58. 58. 9.3 Weitere Grundsätze des Vw-Handelns• Grundsatz des Vertrauensschutzes – Aus den Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet – Der Bürger darf auf den Fortbestand einer ihn betreffenden Entscheidung und deren Rechtsfolgen vertrauen • z.B. Aufhebung von Verwaltungsakten: Widerruf rechtmäßiger begünstigender VA, die Geldleistung gewähren, nur gegen Entschädigung (§ 49 VI VwVfG)• Grundsatz der Unparteilichkeit und Gleichbehandlung – unpolitische und unparteiische Verwaltung – §§ 20, 21 VwVfG: Ausschluss von bestimmten Personen vom Vw-Verfahren und Besorgnis der Befangenheit• Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit – z.B. Gemeindeordnungen der Länder, § 93 II GemO RhPf 58
  59. 59. 10. Gesetzesbindung der Verwaltung• Verwaltung ist Gesetzesvollzug in Stufen – Ermittlung des zu regelnden Sachverhalts – Subsumtion des Sachverhalts unter die einschlägigen gesetzlichen Tatbestände – Auslegung und Feststellung der gesetzlichen Rechtsfolgenbestimmung – Rechtsfolgen-Entscheidung der Verwaltungsbehörde 59
  60. 60. Gesetzesvollzug der Verwaltung Rechtsnorm Tatbestand des Gesetzes Gesetzliche RechtsfolgeSprachlich unbestimm- inhaltlich unbe- Wahlund inhalt- ter, aber stimmter zwischen Eindeutigelich bestimm- Gesetzesbegriff mehreren Rechtsfolgebestimmter barer mit sog. RechtsfolgenGesetzes- Rechts- Beurteilungs- (Ermessen)begriff begriff spielraum Problematik des unbestimmten Rechts- Gebundene Frage des Verwaltungs- begriffs und des Beurteilungsspielraums 60 Entscheidung ermessens
  61. 61. 11. Unbestimmter Rechtsbegriff und Beurteilungsspielraum der Vw• Das Problem: Darf die Vw unbestimmte Rechtsbegriffe selbst auslegen, ohne dass die Gerichte dies nachprüfen können und ihre Entscheidung an die Stelle der Vw-Entscheidung setzen? (str.) – z.T. Lit.-Meinung: vom Gesetzgeber gewollter eingeräumter eigenverantwortlicher Spielraum der Vw; nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar – z.T.: nicht voll überprüfbarer Beurteilungsspielraum nur da, wo der Gesetzgeber die Behörde zur abschließenden Beurteilung ermächtigt habe – Rspr.: auch unbestimmte Rechtsbegriffe sind voll überprüfbar (Argument: Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 IV GG), mit Ausnahme von höchstpersönlichen oder situationsbezogenen Beurteilungen, z.B.: 61
  62. 62. Eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum der Verwaltung nach der Rechtsprechung– Prüfungsentscheidungen (bei Relevanz für den Berufszu- gang aber fachwissenschaftliche Richtigkeitskontrolle möglich, wegen Art. 12 I, 3 I und 19 IV GG)– Prüfungsähnliche Entscheidungen (Führerschein, Schülerversetzung)– Beamtenrechtliche Beurteilungen (Eignung, Befähigung, fachliche Leistung)– Wertende Entscheidungen durch Sachverständigenaus- schüsse (z.B. Indizierung jugendgefährdender Schriften, Bundesprüfstelle)– Prognoseentscheidungen und Risikobewertungen in komplexen Fachgebieten, insbesondere Wirtschaft- und Umweltrecht (Immissionsrisiken,Prognose für Taxigewerbe)62
  63. 63. Eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum der Verwaltung nach der Rechtsprechung• Verwaltungsgerichtliche Prüfung aber immer möglich hinsichtlich: – Richtigkeit der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs; Wahrung der normativen Grenzen des Beurteilungsspielraums – Beachtung der allg. rechtsstaatlichen Verfahrensgrundsätze (z.B. keine Befangenheit der Vw; Anhörungsrechte) – Zugrundelegung der richtigen Sachverhalts – Beachtung allgemeiner Bewertungsgrundsätze (z.B. vertretbare Lösungen nicht falsch); Vermeidung sachfremder Erwägungen – Wahrung der verfassungsrechtlichen Anforderungen (z.B. Chancengleichheit nach Art. 3 I GG) 63
  64. 64. Fall zum Beurteilungsspielraum der VwDer A-Verlag hat eine Taschenbuchausgabe des Buches „Daswilde Leben der Chantal O“ herausgebracht. Kurz nachErscheinen nimmt die Bundesprüfstelle für jugendgefährdendeMedien, die gem. §§ 17 und 24 des Jugendschutzgesetzes(JuSchG) die Jugendgefährdung überprüft, das Buch in die Listejugendgefährdender Schriften auf (Indizierung). DieseEntscheidung traf ein pluralistisch zusammengesetztes Gremiumgem. § 19 JuSchG. Das Buch sei schwer jugendgefährdend, dader sexuelle Inhalt alle menschlichen Bezüge im Buchverdränge. Gestützt auf ein Gutachten hatte das Gremiumentschieden, das Buch könne als pornographisches Buch nichtals „Kunstwerk“ angesehen werden. Der A-Verlag klagt nacherfolglosem Widerspruch gegen die Indizierung vor demVerwaltungsgericht. Erfolgreich ? 64
  65. 65. Falllösung> Hier Frage nach dem Erfolg einer verwaltungsgerichtlichen Klage:Einstieg für die Falllösung immer mit ObersatzDie Klage hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.I. Zulässigkeit der Klage• Hier kein Problem in der Zulässigkeit: – Vw-Rechtsweg § 40 VwGO (+) – Statthafte Klageart: Anfechtungsklage gegen belastenden VA (Indizierung) nach § 42 I VwGO – Klagebefugnis (§ 42 II VwGO): Mögliche Rechtsverletzung des Verlages in seiner wirtschaftlichen Tätigkeit (Verlagsrechte aus Art. 14 I GG, eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb) 65
  66. 66. II. Begründetheit der Klage Anfechtungsklage ist begründet, wenn der Verwaltungsakt (Indizierung) rechtswidrig ist und der A-Verlag in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 I 1 VwGO).1. Frage: Darf das VG den Sachverhalt überhaupt gerichtlich überprüfen? Besteht hier ein nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum der Verwaltung (hier dem Kontrollgremium)?• Hier einschlägige Norm: § 18 JuSchG: Eignung – hier: der Schriften – zur Jugendgefährdung (eigenverantwortliche und gemeinschaftsfähige Persönlichkeit)• Unbestimmter Rechtsbegriff ! Nach der Rechtsprechung grundsätzlich unbeschränkt überprüfbar• Hier aber Ausnahme-Fall eingeschränkter Nachprüfbarkeit ? 66
  67. 67. II. Begründetheit der Klage• Hier Fallgruppe „Entscheidungen, die von persönlicher Wertung abhängen/ wertende Entscheidungen durch Sachverständigenausschüsse“• JuSchG hat einem weisungsfreien Gremium die Entscheidung zur Indizierung übertragen, hier besteht also ein nur eingeschränkt vom VG überprüfbarer Beurteilungsspielraum• Zu überprüfen allerdings: verfassungsrechtliche Beurteilung des Gremiums: – hier Grundrecht der Kunstfreiheit aus Art. 5 III GG – BVerfG NJW 1991, 1471: weiter Kunstbegriff: auch Pornographie kann Kunst sein; entscheidend: Werk als Ergebnis freier schöpferischer Gestaltung als Ausdruck der individuellen Persönlichkeit des Künstlers; etwaige negative Auswirkungen für die Einordnung irrelevant 67
  68. 68. • Abwägung zwischen Belangen des Jugendschutzes und der Kunstfreiheit hat zu erfolgen, verfassungsrechtlicher Ausgleich muss von Gerichten überprüft werden können• Konsequenz für den Fall: – kein Beurteilungsspielraum der Bundesprüfstelle hinsichtlich der Feststellung der Schwere der Jugendgefährdung und dem Schutz der Kunstfreiheit – keine Nachprüfung hinsichtlich der Abwägung der widerstreitenden Belange durch die Prüfstelle (Abwägungsvorgang); Argument: Prüfstelle ist kraft Gesetzes genau für diese Tätigkeit pluralistisch zusammengesetzt und daher sachkundig (BVerwG NJW 1999, 75) – hier hat die Prüfstelle aber überhaupt nicht abgewogen, da sie das Werk von vornherein nicht für „Kunst“ im Sinne des Art. 5 III GG hielt; Entscheidung ist fehlerhaft.• Ergebnis: A-Verlag ist durch die fehlerhafte Entscheidung in seinen Rechten aus Art. 14 I GG verletzt; Anfechtungsklage des Verlags ist begründet. Das VG hebt die Entscheidung der Prüfstelle mit dem Urteil auf. 68
  69. 69. 12. Das Ermessen der Verwaltung• Verwaltungsermessen: gesetzlicher Tatbestand erfüllt, und die Vw kann zwischen mehreren Rechtsfolgen wählen• Unterscheidung: – Ermessen über das „Ob“ der Vw-Entscheidung: Entschließungsermessen – Ermessen über die Wahl mehrerer möglicher Rechtsfolgemaßnahmen: Auswahlermessen• Hinweise auf Vw-Ermessen im Gesetz: Formulierungen wie „..., kann...“, „..., darf...“, „..., ist befugt,...“• Sonderfall: „Soll-Vorschriften“: Behörde ist in der Regel zum Handeln verpflichtet, Abweichungen in atypischen Fällen möglich 69
  70. 70. Ermessensbindung der Verwaltung• Zentrale Normen: § 40 VwVfG (Ermessen im Vw-Verfahren) und § 114 S. 1 VwGO (Ermessensüberprüfung im Vw-Prozess)• Ermessensentscheidung ist rechtswidrig, wenn – die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten worden sind (§ 40, Var. 2 VwVfG), • z.B.: Gesetz erlaubt nur Betriebsuntersagung, nicht aber den Abriss der Anlage – dem Zweck der Ermessensermächtigung nicht entsprochen wurde (Ermessensmiss- oder -fehlgebrauch) • falsche Tatsachen zugrundegelegt, unsachliche Kriterien, wirtschaftliche Gegenleistungen für Vw-Handeln, unverhältnismäßiges Verhalten • z.B.: Messfehler und nachträgliche Anordnungen nach BImSchG, Passentzug wegen persönlicher Streitereien 70
  71. 71. Ermessensbindung der Verwaltung – Ermessensentscheidung ist rechtswidrig, wenn die Behörde überhaupt keinen Gebrauch vom Ermessen macht (Ermessensunterschreitung oder -nichtgebrauch) • Behörde verkennt, dass sie überhaupt Ermessen hat • z.B. Untersagung eines Gewerbes, obwohl die Möglichkeit für Auflagen besteht• Sonderfall: Ermessensschrumpfung/ Ermessensredu- zierung auf Null – Insbesondere bei der Einwirkung von Grundrechten – z.B.: Erteilung von straßenrechtlicher Sondernutzungser- laubnis zu Zeiten des Wahlkampfes; polizeiliche Gefahrenabwehr bei drohenden Gesundheitsverletzungen 71
  72. 72. Fall zum Ermessen der VwB entschließt sich, sein Haus umzubauen und eine Buchhandlungeinzurichten. Nachdem er von der Bauaufsichtsbehörde diebeantragte Baugenehmigung erhalten hat, beantragt B dieErlaub-nis zur Errichtung eines für den Umbau notwendigenBaugerüsts auf dem Bürgersteig direkt vor seinem Haus. Diezuständige Straßenbaubehörde der Stadt lehnt den Antrag mit derBegrün-dung ab, der Verkehr werde während des Baus zu starkbehin-dert. Die Buchhandlung könne auch ohne den Umbau imHaus eingerichtet werden. Den Fußgängern sei es zudem nichtzuzu-muten, auf die Fahrbahn auszuweichen. Die Stadt habezwar in vergleichbaren Fällen stets eine Erlaubnis erteilt.Mittlerweile sei aber - so die nicht näher belegte Behauptung derStadt - der Ver-kehr so stark angestiegen, dass Gerüstbauten auföffentlichen Wegen nur noch bei besonders wichtigenBauvorhaben geneh-migt würden. Kann B erfolgreich rechtliche 72Schritte einleiten ?
  73. 73. Falllösung• Vorüberlegung: Hier Frage nach möglichen rechtlichen Schritten zur Realisierung des Begehrens des B (Gerüst auf dem Bürgersteig für den Umbau des Hauses) – verwaltungsgerichtliche Klage?• Einstieg für die Falllösung immer mit Obersatz B könnte sein Begehren rechtlich durchsetzen, wenn eine verwaltungsgerichtliche Klage zulässig und begründet wäre.I. Zulässigkeit der Klage1. Vw-Rechtsweg (§ 40 VwGO) – öff.-rechtl. Streitigkeit nichtverfassungsrechtl. Art – Streitentscheidende Normen aus dem öff. Vw-Recht ? 73
  74. 74. I. Zulässigkeit der Klage1. Vw-Rechtsweg (§ 40 VwGO) – hier Ablehnung der Beantragung eines Baugerüsts auf öffentlichem Gehweg/Straßenraum: > öff. Straßen- und Wegerecht, > Straßengesetz RhPf – nach § 45 I RhPf StrG zivilrechtliche Sache, wenn B eine Benutzung verweigert wird, die den den Gemeingebrauch der Straße nicht beeinträchtigt – hier aber Inanspruchnahme von öff. Bürgersteig, also vorübergehender Ausschluss des Gemeingebrauchs (§ 34 III RhPf StrG), also auch öff.-rechtl. Belange berührt – Ablehnung des Antrags ist Maßnahme auf dem Gebiet des öff. Rechts mit Außenwirkung für B = Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG – Vw-Rechtsweg nach § 40 I VwGO (+) 74
  75. 75. I. Zulässigkeit der Klage2. Statthafte Klageart – ausgehen vom Begehren des B: Was will B erreichen ? – Erlaubnis für die Aufstellung des Gerüsts; also einen ihn begünstigenden VA – hierfür ist die Verpflichtungsklage nach § 42 I 2. Alt. VwGO die richtige Klageart (hier in Form der sog. Versagungsgegenklage)3. Klagebefugnis (§ 42 II VwGO) – bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage (bei Allg. Leistungsklage und Fortsetzungsfeststellungslage § 42 II VwGO analog): Geltendmachen von Rechtsverletzungen • Möglichkeit der Rechtsverletzung reicht für Zulässigkeit aus 75 • Prüfung der tatsächlichen Rechtsverletzung in der Begründetheit
  76. 76. I. Zulässigkeit der Klage3. Klagebefugnis (§ 42 II VwGO) – Welches Recht des B könnte verletzt sein ? Rechtsnorm ? – Erlaubnis einer Sondernutzung nach § 41 I RhPF StrG – Erteilung ist aber nicht zwingend, sondern steht im Ermessen der Behörde („...Sondernutzung bedarf der Erlaubnis...“) • Zuständige Behörde ist der Träger der Straßenbaulast = Gemeinde nach § 14 RhPf StrG – B hat keinen unbedingten Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis, aber zumindest einen Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des behördlichen Ermessens – Dieser Anspruch reicht für die Klagebefugnis - mögliche Rechtsverletzung - nach § 42 II VwGO aus 76
  77. 77. I. Zulässigkeit der Klage4. Vorverfahren (§ 68 II VwGO) – Vor Klageerhebung ist ein Vorverfahren (Widerspruchs- verfahren) durchzuführen • wenn dies erfolgreich ist: keine Klage nötig • erfolgloses Vorverfahren: Klage vor dem VG nötig – Sinn: Vorprüfung der Rechtmäßigkeit des Vw-Verfahrens auf Vw-Ebene; Entlastung der Verwaltungsgerichte • Einlegung und Begründung des Widerspruchs bei Ausgangsbehörde, die VA erlassen hat • Prüfung der RM des VA regelmäßig durch nächst höhere Behörde (Widerspruchsbehörde), erlässt Widerspruchsbescheid • Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) nur bei Klagen auf Aufhebung (Anfechtungsklage) oder Erlass (Verpflichtungsklage) von VA – Fall: B muss erfolglos Widerspruch eingelegt haben. 77
  78. 78. I. Zulässigkeit der Klage5. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen – Frist und Form der Klage: § 74 VwGO • schriftliche Klageeinreichung 1 Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheides • § 74 I VwGO für Anfechtungsklage, entsprechend § 74 II VwGO für Verpflichtungsklage – Richtiger Klagegegner: § 78 VwGO • Regelmäßig die Behörde, die den VA erlassen hat (§ 78 I Nr. 1 VwGO) – Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61 und 62 VwGO)6. Ergebnis der Zulässigkeitsprüfung – Klage des B ist als Verpflichtungsklage zulässig. 78
  79. 79. I. Begründetheit der KlageObersatz: Verpflichtungsklage des B ist begründet, wenn die Versagung der Erlaubnis rechtswidrig ist und B dadurch in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 V 1 VwGO) 1. Formelle Rechtmäßigkeit des VA • Zuständigkeit der Behörde, Form des VA und Vw-Verfahren • Zuständige Behörde ist der Träger der Straßenbaulast = Gemeinde nach § 14 RhPf StrG; hier (+) • keine Form- und Verfahrensfehler (z.B. mangelnde Anhörung nach § 28 VwVfG) ersichtlich 2. Materielle Rechtmäßigkeit des VA – Prüfung der Voraussetzungen der Rechts-/Ermächtigungs- grundlage des Vw-Handelns – Rechtsverletzung des Klägers 79
  80. 80. I. Begründetheit der Klage2. Materielle Rechtmäßigkeit des VA – Prüfung der Voraussetzungen der Rechts- oder Ermächtigungsgrundlage des Vw-Handelns – hier: § 41 RhPf StrG: „Gebrauch der Straße über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) bedarf der Erlaubnis durch die Straßenbaubehörde“ • Wege sind Straßen im Sinne des StrG (§ 1 II) – Frage: hier überhaupt erlaubnispflichtige Sondernutzung ? Oder noch erlaubnisfreier Gemeingebrauch ? • Straßenbenutzung, die einen wesentlichen Teil der Straße/des Wegs für den öff. Verkehr sperrt, geht über Gemeingebrauch (§ 39 RhPf StrG) hinaus; Schwelle zur Sondernutzung ist überschritten (BVerwG NJW 1983, 770 f.) – B bedarf also für das Baugerüst einer Erlaubnis 80
  81. 81. I. Begründetheit der Klage2. Materielle Rechtmäßigkeit des VA – Rechtsfolge: Hätte B die Erlaubnis erteilt werden müssen? – § 41 I RhPf StrG: keine Verpflichtung zur Erteilung der Erlaubnis - „bedarf“ (nicht: Erlaubnis ist zu erteilen) – also: Ermessen der Straßenbaubehörde• Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung der Behörde ? – Prüfungsmaßstab des Verwaltungsgerichts (VG): §§ 114, 113 V 2 VwGO • Wenn die Ablehnung der Erlaubnis die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat oder die Behörde von dem Ermessen in einer der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat, spricht das Gericht die Verpflichtung der Behörde aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (sog. Bescheidungsurteil) • Anspruch nur bei Ermessenreduzierung auf Null 81
  82. 82. I. Begründetheit der Klage• Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung der Behörde ? – Ermessensmissbrauch ? • z.B. unsachliche Gesichtspunkte, persönliche Feindschaften, rein politisch-taktische Erwägungen • im Sachverhalt nicht ersichtlich – Ermessensunterschreitung oder -nichtgebrauch ? • Argument der Behörde: starke Verkehrsbehinderung • Behinderung findet aber immer bei Sondernutzungen statt • Gesetz fordert Abwägung zwischen Sondernutzungsinteresse (hier: Ausbau seines Hauses, Eigentumsnutzung) und öff. Belangen (hier: behauptete starke Verkehrsbehinderung) • Zu berücksichtigen bei der Ermessenbetätigung: Grundrechtsposition des B - Art. 14 I GG: Eigentum; Ausnutzung seines Eigentums erfordert zeitweiliges Ausweichen auf den Straßenraum 82
  83. 83. I. Begründetheit der Klage• Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung der Behörde ? – Ermessensunterschreitung oder -nichtgebrauch ? • Behörde hat die Grundrechtsposition des B nicht hinreichend abgewogen und die Verkehrsbehinderung als absoluten Grund für die Versagung der Erlaubnis genommen • Behörde kann angesichts des Eigentumsrechts des B nicht einfach ihre Auffassung an die Stelle des B setzten, der sein Eigentumsrecht (Ausbau Buchhandlung) nutzen will • Bedürfnis für die Sondernutzung ist im Licht der Eigentumsfreiheit des Art. 14 I GG zu interpretieren • Zwar auch „Sozialbindung des Eigentums“ und gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen in Art. 14 I 2 GG, aber Argument „starker Verkehr“ nur unsubstantiiert vorgebracht – Fehler in Form der Ermessensunterschreitung 83
  84. 84. I. Begründetheit der Klage• Ermessensreduzierung auf Null ? – Anspruch des B auf Erteilung der Erlaubnis und nicht nur erneute Bescheidung ? • Behörde verweist auf regelmäßige Erteilung der Erlaubnis in vorangegangenen Fällen • Selbstbindung der Verwaltung ? Abweichung nur aus sachlichem Grund zulässig, ansonsten Verstoß gegen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 I GG • zulässig: Änderung der gesamten Vw-Praxis der Behörde in vergleichbaren Fällen aus übergeordneten sachlichen Gründen (politische Vorgaben, wesentlich veränderte Verhältnisse) • Argument „gestiegener Verkehr“ nur vage; Argument „nur beson- ders große Bauvorhaben“ verkennt auch das Eigentumsrecht des B aus Art. 14 I GG (s.o.); keine überzeugenden sachlichen Gründe – Hier vertretbar: Ermessensreduzierung auf Null aus Art. 3 I GG und Art. 14 I GG 84
  85. 85. I. Begründetheit der Klage• Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Verweigerung der Erlaubnis erforderlich gewesen? Mildere Mittel zur Erzielung des gleichen Zwecks (Sicherung des Verkehrs)? – milderes Mittel als Versagung der Erlaubnis - Auflage: überdachte Fußgängerunterführung - wäre möglich gewesen – Verweigerung der Erlaubnis war nicht erforderlich• Ergebnis: – Die Verpflichtungsklage des B ist auch begründet. – Das VG wird die Behörde zur Erteilung der Sondernutzungserlaubnis verpflichten. 85
  86. 86. 13. Handlungsformen der Verwaltung Erfüllung von Vw-Aufgaben Nach öffentlichem Recht Nach Privatrecht Hoheitsakte mit Hoheitsakte mit Innen- Öff.-rechtliche unmittelbarer Außen- wirkung/unmittelbarer Öff.-rechtl. Handlungsfor- wirkung/Regelung von Rechtserheblichkeit Willenser- men der nicht- Rechtsbeziehungen innerhalb eines Vw- klärungen hoheitlichen zwischen selbständi- Trägers Verwaltung gen Rechtsträgernkonkrete allgemeine konkrete allgemeineHoheits- Hoheits- Hoheits- HoheitsakteAkte akte Akte schlichtes Öff.-rechtl. Verwaltungs- Vw-handeln Vertrag Innerdienstl.Einzelakte Normen Vorschriften RechtsakteVA Zusage VO Satzung Tatsächliche Auskünfte, Verrichtung Information 86
  87. 87. 14. Der Verwaltungsakt (VA)• Praktische Relevanz – Haupthandlungsform der Vw auf allen Handlungsfeldern, z.B.: • Ordnungsverwaltung/Gefahrenabwehr: Ordnungsverfügungen, Platzverweise, Versammlungsauflösungen, Gewerbeuntersagung • Abgabenverwaltung: Gebührenbescheide • Leistungsverwaltung: Subventionsbescheid, BaföG, Sozialhilfebescheid, Steuerbescheid – Legaldefinition: § 35 S. 1 VwVfG: VA ist jede Verfügung, Entscheidung oder hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öff. Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist 87
  88. 88. 14.1 Rechtspraktische Funktionen des Verwaltungsakts• Vollzugs- und Konkretisierungsfunktion des VA – Gesetzliche Rechten und Pflichten des Bürgers im Einzelfall konkretisieren und verdeutlichen• Bestandskraft-Funktion des VA – Herbeiführen einer bestandskräftigen Entscheidung: im Interesse der Rechtssicherheit hat auch ein rechtswidriger (aber nicht nichtiger) VA, dem nicht innerhalb der Wider- spruchsfrist des § 70 I VwGO widersprochen und der nicht mit einer Klage angefochten wird, Bestand; vgl. auch § 43 II VwVfG – Widerspruch und Klage haben aufschiebende Wirkung; VA darf nicht vollzogen werden (Suspensiveffekt, §§ 80 I, 80 a VwGO) 88
  89. 89. 14.1 Rechtspraktische Funktionen des Verwaltungsakts• Verfahrensfunktion des VA – VA ist (neben dem öff.-rechtl. Vertrag) Voraussetzung für die Anwendung des VwVfG insgesamt (vgl. § 9 VwVfG) und für zahlreiche Einzelvorschriften (z.B. Anhörung nach § 28 VwVfG)• Rechtsschutzfunktion des VA – VA ist Voraussetzung für Rechtsbehelfe des Widerspruchs sowie der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage ein- schließlich der aufschiebenden Wirkung nach § 80 VwGO• Vollstreckungsfunktion – VA ist grundsätzlich Voraussetzung für eine Verwaltungsvollstreckung (vgl. §§ 3, 6 BVwVG) 89
  90. 90. 14.2 Arten von VerwaltungsaktenI. Belastende und begünstigende VA – Belastender VA: greift in den Rechtskreis des Bürgers ein oder erlegt einen Nachteil auf • Rechtsbehelfe: Widerspruch (§ 80 I VwGO), einstweiliger Rechtschutz: Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 V VwGO); Hauptsache: Anfechtungsklage (§ 42 I 1. Alt. VwGO) • z.B. Zahlungsbescheide, Bauverbot, Gewerbeschließung,... – Begünstigender VA: gewährt Recht oder Vorteil (vgl. Legaldefinition in §“ 48 I 2 VwVfG) • Rechtsbehelfe: einstweiliger Rechtschutz: einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO; Hauptsache: Verpflichtungsklage § 42 I 2. Alt. VwGO; • z.B.: Baugenehmigung, Gewerbegenehmigung, Subvention 90
  91. 91. 14.2 Arten von Verwaltungsakten– Sonderfall: VA mit Mischwirkung (für dieselbe Person) • Rechte und Pflichten zugleich (z.B. Beamtenernennung, Wehrdienst)– Sonderfall: VA mit Doppelwirkung (für verschiedene Personen) • Vgl. §§ 80 I 2, 80 a VwGO • für den Adressaten begünstigende Wirkung, für einen Dritten zugleich belastende Wirkung • z.B. Baugenehmigung (für Bauherrn begünstigend, für Nachbarn belastend) • auch umgekehrt möglich: VA mit belastender Wirkung für Adressaten, für Dritten aber begünstigen (vgl. § 80 a II VwGO), z.B.: Immissionsauflagen an Anlagenbetreiber, begünstigend für Nachbarn 91
  92. 92. 14.2 Arten von Verwaltungsakten• Generelle Unterscheidung bei begünstigenden und belastenden VA: – „Befehlende VA“ (Ge- und Verbote, die zu bestimmten Tun oder Unterlassen verpflichten), • z.B. Polizeiverfügung, Gebührenbescheid – „Gestaltende VA“ (begründen oder beseitigen ein Rechtsverhältnis) • z.B. Einbürgerung, Beamtenernennung, Rücknahme eines VA (§ 48 VwVfG) – „Feststellende VA“ (treffen eine unmittelbar rechtserhebliche Feststellung, zur Eigenschaft einer Person, einer Sache oder zu einem Sachverhalt) • z.B. Feststellung der Staatsangehörigkeit oder des Wahlrechts, TÜV-Plakette (§ 29 StVZO), Eigenschaft als Kulturdenkmal 92
  93. 93. 14.2 Arten von VerwaltungsaktenII. VA mit Nebenbestimmungen – z.B. Bescheide mit Befristungen, Bedingungen, Widerrufsvorbehalt, Auflagen, Auflagenvorbehalt (vgl. § 36 II VwVfG)III. VA mit Dauerwirkung – VA begründet Rechtsverhältnis für einen bestimmten Zeitraum, z.B. Rentenbewilligung, Fahrerlaubnis, Gewerbeuntersagung, Anschluss- und BenutzungszwangIV. Mitwirkungsbedürftige VA vor Erlass des VA erklärt der Betroffene sein Einverständnis oder Behörde holt nachträgliche Genehmigung ein z.B. Beamtenernennung, Sozialleistungen 93
  94. 94. V. Mehrstufige VA – VA mit vorgeschriebener Mitwirkung anderer Behörden • z.B. Personalrat bei Personalsachen, Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde bei bestimmten Anlagen längs der Autobahnen (§ 9 II FStrG), Einvernehmen der Gemeinde bei der Genehmigung von Bauvorhaben im Außenbereich (§ 36 BauGB) – Problem: Rechtsschutz bei Verweigerung eines beantragten begünstigenden VA, wenn mitwirkende Behörde nicht zustimmt • Rechtsschutz des Bürgers gegen verweigerte Zustimmung der mitwirkenden Behörde ? (z.B. Bauherr will gegen verweigertes Einvernehmen der Gemeinde klagen) • h.M./Rspr.: Mitwirkung ist behördeninterner Vorgang, kein VA gegenüber dem Bürger; Genehmigungsbehörde erlässt VA mit Außenwirkung; Bürger klagt gegen Genehmigungsbehörde auf Genehmigung • bei rechtwidriger Verweigerung: Im Prozess auf Erteilung der Genehmigung entfällt Bindungswirkung; Vpfl.-klage hat Erfolg 94
  95. 95. VI. Teilgenehmigung, Vorbescheid und vorläufiger VA – Teilgenehmigung: • bezieht sich auf real abtrennbaren Teil einer Anlage, z.B. Kühlturm eines Kraftwerks, (vgl. § 8 BImSchG) – Vorbescheid • positiver Bescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen oder Standort der Anlage (vgl. § 9 BImSchG, § 72 LBauO RhPf) – Teilgenehmigungen und Vorbescheide regeln Teilabschnitte abschließend; Bindungswirkung für das weitere Genehmigungsverfahren – Vorläufiger VA • z.B. Steuerfestsetzung unter Vorbehalt der Nachprüfung (§ 164 AO); vorläufige Gaststättengenehmigung (§ 11 GastG); diverse sozialrechtliche Leistungen, § 44 BSHG); vorläufige Gewährung von Subventionen unter Vorbehalt der Nachprüfung und Rückforderung (§ 48 VwVfG) 95
  96. 96. 14.3 Merkmale des Verwaltungsaktsbegriffs (§ 35 S. 1 VwVfG) Hoheitliche Maßnahme auf Regelung Behörde (auf Rechts- Unmittelbare dem Gebiet Einzelfall(§ 1 IV VwVfG) wirkung Außenwirkung des öff. gerichtet) Rechts • Qualifizierung als VA nach dem Inhalt der Maßnahme, Auslegung • Regel: Bescheidform (Bezeichnung als „Verfügung, Bescheid, Genehmigung“) • Begründung und Rechtsbehelfsbelehrung („Gegen diesen VA können Sie...“) 96
  97. 97. Fall zur Qualifizierung einer Verwaltungs- handlung als VA -14.3.1. Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen RechtsDie Stadt S hat 1998 ihre als Eigenbetrieb geführten Stadtwerkein eine Versorgungs- und Verkehrs-GmbH umgewandelt. S hält100 % der Anteile der GmbH. Die Versorgungsverträgezwischen S und den Abnehmern wurden auf die neue V-GmbHübergeleitet. Die Abrechnung wird so vorgenommen, dass die V-GmbH der Stadtkasse die Daten mit den Abrechnungsunterlagenüberlässt und die Stadtkasse die Abrechungen „im Namen undim Auftrag der V-GmbH“ erstellt. Den „Abrechnungsbeschei-den“ wird wie bisher eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt,wonach innerhalb eines Monats Widerspruch bei der Stadtkasseeinzulegen ist. 97
  98. 98. T bezieht Strom und Wasser von der V-GmbH und erhielt einenAbrechnungsbescheid für das vergangene Jahr. Erst nach 6Wochen bemerkt er, dass die Abrechnung auf einem falschenTarif beruhte, was zu einer Mehrbelastung von 20 Euro proMonat führte. T verlangt nun von der Stadtkasse 240 EuroRückerstattung.Die Kasse entgegnet, der Abrechungsbescheid seibestandskräftig und daher unanfechtbar geworden.Verweigert die Stadtkasse die Rückerstattung zu Recht ? 98
  99. 99. FalllösungEinstieg für die Falllösung immer mit Obersatz Die Stadtkasse verweigert die Rückerstattung zu Recht, wenn es sich bei dem „Abrechnungsbescheid“ um einen VA handelt, der mangels fristgerechten Widerspruchs bestandskräftig und damit unanfechtbar geworden ist.I. Begriffsmerkmale des VA nach § 35 S.1 VwVfG• Maßnahme einer Behörde ? – Maßnahme: Jedes Verhalten mit Erklärungsgehalt (+) – Behörde: Legaldefinition § 1 IV VwVfG – Stadtkasse ist Träger öff. Vw-Aufgaben – Maßnahme muss der Behörde selbst zurechenbar sein; Behörde muss im eigenen Namen und als Organ des Staates handeln – hier aber „namens und im Auftrag der V-GmbH“; es fehlt an einem99 eigenen, dem Vw-Träger berechtigenden oder verpflichtenden Verhalten
  100. 100. FalllösungI. Begriffsmerkmale des VA nach § 35 S.1 VwVfG• auf dem Gebiet des öff. Rechts ? – Hier macht T Ansprüche aus dem Stromversorgungsvertrag geltend – öff.-rechtlicher oder privatrechtlicher Vertrag ? – Vertragspartner hier als GmbH juristische Person des Privatrechts; das Leistungsverhältnis zum Abnehmer ist daher ebenfalls privatrechtlich• „Abrechnungsbescheid“ der äußeren Form nach trotzdem als VA zu qualifizieren? – Inhaltlich-materielle Beurteilung ist gegenüber rein formeller Betrachtung vorrangig – Stromrechung ist kein typischer Bescheid, zudem ausdrücklich „im Namen der V-GmbH“ – hier offensichtlich, dass privatrechtliche Zahlungsansprüche geltend gemacht werden 100
  101. 101. FalllösungII. Rechtsfolgen• Der „Abrechnungsbescheid“ ist kein VA, der bestandskräftig geworden ist. – Dass T erst nach 6 Wochen - und nicht binnen eines Monats ab Bekanntgabe des VA (vgl. § 70 I VwGO) - Widerspruch eingelegt hat, ist unschädlich.• Mangels der Voraussetzungen für einen VA handelt sich somit um eine privatrechtliche Sache. – T kann die Zahlung nach § 812 I BGB - ungerechtfertigte Bereicherung - zurückfordern, da kein Rechtsgrund für seine Leistung (falscher Tarif !) bestand. – Anspruch ist grundsätzlich gegen den von der Stadtkasse Vertretenen - also die V-GmbH - zu richten. Da aber die gesamte Abrechung auf die Stadtkasse übertragen wurde, kann der Anspruch auf Rückerstattung auch gegenüber der Kasse geltend gemacht werden. 101
  102. 102. 14.3.2. Das Merkmal der „Regelung“• Zentrale Voraussetzung: VA als rechtsfolgenbegründender Akt – Abgrenzung zum Realhandeln/Realakt ohne Regelungsgehalt, in diesen Fällen keine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen (VA !), sondern allgemeine Leistungsklage (auf Handeln oder Unterlassen)• Regelung = Maßnahme, die auf die Herbeiführung einer Rechts- folge gerichtet ist (kausal-verursacht als auch final-gewollt)• Typische Beispiele von Regelungen – Verbot (z.B. Versammlungsverbot) – Gebot (z.B. Abgabenbescheid) – Rechtsgewährung (Erlaubnisse, Genehmigungen) – Versagung (Ablehnungsbescheid, z.B. bei Bauantrag, Gewerbeanmeldung) – Umgestaltung von Rechtsverhältnissen (z.B. Widerruf einer Erlaubnis) – Feststellungen (Kürzung von Pensionsansprüchen oder Dienstbezügen) – Dingliche Regelungen (Widmung von Straßen, Regelung der Benutzung 102 durch Verkehrsschilder)
  103. 103. Abgrenzung von „Regelung“ und „Realakt“• Maßnahmen ohne Regelungswirkung (Setzen von Rechtsfolgen) sind Realhandeln oder schlichtes Vw-Handeln• Fallgruppen Realhandeln – Maßnahmen ohne Erklärungsgehalt (z.B. Dienstfahrten, Untersuchungen und Durchsuchungen, Straßenbau, Müllabfuhr,...) – Wissenserklärungen informativer Art (Auskünfte, Warnungen, Empfehlungen, Schulunterricht, Hochschulvorlesungen – ABER: abzugrenzen von Wissenserklärungen: Zusage der Vw mit rechtlichem Bindungswillen und Zusicherung des Erlasses oder Unterlassens eines VA nach § 38 VwVfG: nach h.M. VA – schlichte Zahlungsaufforderungen (die nicht per Bescheid ergehen)• Kombination von VA und Realakten – Erklärung der Zulässigkeit von Realakten durch VA (z.B. Immissionen 103 durch genehmigte Verkehrsprojekte: Genehmigung muss angefochten
  104. 104. Fall zur Abgrenzung von „Regelung“ und „Realakt“S und seine Mitschüler verwandeln ihren Klassenraum durchverteilten Papiermüll in eine „Kreativzone“. Lehrer L fordert dieSchüler zum Aufräumen auf und schließt den Raum ab, um dieSchüler am Verlassen des Zimmers zu hindern. Nach Ende derReinigung entlässt L die Schüler.S will gerichtlich feststellen lassen, dass das Einschließenrechtswidrig war, damit so etwas nicht noch einmal passiert.Wie kann S die Maßnahme des L rechtlich prüfen lassen ? 104
  105. 105. Falllösung• Vorüberlegungen: – Frage nach den rechtlichen Möglichkeiten des S. – Welchen Rechtsschutz könnte S erhalten? – Verwaltungsgerichtliche Klage – hier Besonderheit: Handlung des Lehrers, die S überprüfen lassen will, ist Vergangenheit, Sache hat sich erledigt• Frage also: Welche Klagearten enthält die VwGO für die Feststellung der Rechtswidrigkeit (RW) von Vw-Maßnahmen, die sich erledigt haben ? – Dies richtet sich nach der Art der Maßnahme: – für Nachwirkungen von schlichten Vw-Maßnahmen grundsätzlich (allgemeine) Feststellungsklage nach § 43 I VwGO – für die Feststellung der RW von erledigten VA: Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 I 4 VwGO• Entscheidende Frage also: Ist die Maßnahme des L ein VA ? 105
  106. 106. Falllösung• Abschließen der Tür eine behördliche Maßnahme auf dem Gebiet des öff. Rechts ? – Ordnungsmaßnahme eines Amtsträgers aufgrund des SchulG (+)• Regelungswirkung (auf Setzen einer Rechtsfolge gerichtet) ? – Tatsächliche Errichtung einer Sperre > schlichtes Vw-Handeln/ Realakt ? – Zwar Eingriff in Grundrechte der Schüler (Allg. Handlungsfreiheit Art 2 I GG): kausale Handlung für GR-Beeinträchtigung – aber auch finale Rechtsfolge ? War gerade diese Rechtsbeeinträchtigung bezweckt? Unmittelbar gewollte Rechtsfolge kraft Regelung ? – Hier bloße faktische Beeinträchtigung als Reflex, beabsichtigt war die Rechtsfolge „Ordnung wiederherstellen“; keine Regelung – Anders bei tatsächlichen Handlungen der Vw, die schlüssig - konkludent - ein rechtliches Duldungsgebot beinhalten, z.B.: polizeiliche Standardmaßnahmen als Verhaltensgebote (z.B. Vorladung und Platzverweis; Androhung und Festsetzung von Zwangsmitteln (§§ 13, 14 VwVG): selbständige VA 106
  107. 107. Falllösung• Ergebnis: – Das Abschließen der Tür, das die Wiederherstellung der Ordnung im Klassenraum ermöglichen soll, setzt keine unmittelbare Rechtsfolge und ist daher keine Regelung im Sinne von § 35 S. 1 VwVfG – Es liegt daher kein VA vor. – Rechtsschutz vor dem Verwaltungsgericht kann S daher nicht mit der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 I 4 VwGO, sondern nur mit der allgemeinen Feststellungsklage nach § 43 I VwGO begehren. – Anmerkung: Im Ergebnis hat das Gericht die Klage des S als unbegründet abgewiesen, weil es die Maßnahme - als Grundrechts- eingriff - für verhältnismäßig gehalten hatte (unter Beachtung des pädagogischen Gestaltungsspielraums des L und des kurzen Zeitraums des Einschließens), vgl. OVG Schleswig NJW 1993, 952 107
  108. 108. Regelungen Abstrakt-generell Konkret-individuellUnmittelbare Verwaltungs- Unmittelbare Verwaltungs-rechtliche interne rechtliche interneAußenwirkung Rechtswirkung Außenwirkung RechtswirkungRechtsnorm Innerdienstliche Verwaltungs- Verwaltungsakt(Gesetz, VO, Weisung vorschriftenSatzung) 108
  109. 109. 14.3.3. Das Merkmal des „Einzelfalls“• Hoheitliche Regelung ergeht entweder allgemein oder im Einzelfall – abstrakt-generelle Regelungen sind in der Regel Rechtsnormen, konkret- individuelle Regelung ist ein VA• Abgrenzung zwischen Rechtsnorm und VA – Regelung konkreten Sachverhalts, der sich nach Zeit, Ort und bestimmtem Adressaten nur einmal ereignet (z.B. „Zahlen Sie 100 Euro wegen Beschmierens von Rathauswänden !“) > VA – abstrakte Regelung, wenn Sachverhalt nur begrifflich/gedanklich erfasst wird (hypothetisch geregelte Sachverhalte): „Werden die Grenzwerte für SO² überschritten, dann...“ > Rechtsnorm• Abgrenzungsbeispiel: – Umweltamt fordert Betriebe konkret auf, Informationen über Abwassereinleitungen innerhalb einer Woche zu übermitteln > VA – Generelle Forderung, dass jeder Betrieb eigene Untersuchungen vornimmt > Regelung müsste per Gesetz erfolgen, durch VA unzulässig 109
  110. 110. Das Merkmal des „Einzelfalls“ - Mischfälle• In Ausnahmefällen existieren auch: – abstrakt-individuelle Regelungen – konkret-generelle Regelungen• Beispielsfall für abstrakt-individuelle Regelung – Störfall-VO verpflichtet Betriebe, den Umweltämtern Störfälle zu melden; Behörde gibt Betrieb durch Bescheid auf, „jedes mal, wenn sich ein Störfall ereignet, der Behörde den Störfall binnen einer Stunde zu melden und die in der Störfall-VO erforderlichen Angaben zu machen“; inklusive Zwangsgeldandrohung bei Nichtbefolgung – Regelung als VA nach § 35 VwVfG zulässig (wegen Zwangsgeld) ? – Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öff. Rechts (+) – Außenwirkung (+), da Betrieb eine rechtliche Verpflichtung trifft – Aber Regelung im Einzelfall ? – Individueller Adressat (+), aber Störfall hypothetisch-abstrakt – h.M.: abstrakt-individuelle Regelung ist VA nach § 35 S. 1 VwVfG 110
  111. 111. Das Merkmal des „Einzelfalls“ - Mischfälle• Konkret-generelle Regelungen (Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG) – konkreter Vorgang, aber größerer Adressatenkreis betroffen • z.B. Maßnahmen bei Seuchengefahr; präventive Verhinderung von Demonstrationen bei angekündigten Gewalttaten• Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG hat 3 Varianten: – VA an bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis (sog. personenbezogene Allgemeinverfügung - Hauptfall) – VA, der die öff.-rechtliche Eigenschaft einer Sache betrifft (sog. dinglicher VA), z.B. Widmung eines Grundstücks zur Straße, Straßenumbenennung, Hausnummerzuteilung – VA, der die Benutzung einer öff. Sache durch die Allgemeinheit betrifft (sog. benutzungsregelnde Allgemeinverfügung), z.B. Verkehrsschilder, die Verbote und Gebote beinhalten 111
  112. 112. Beispielsfälle für Allgemeinverfügungen nach § 35 S. 2 VwVfG• Benutzungsregelnde Allgemeinverfügung (Variante 3) A legt Widerspruch gegen Stopschild ein, um ungebremsten Autokorso nach Hochzeit zu ermöglichen; er erhofft sich „aufschiebende Wirkung“ (Suspensiveffekt) nach § 80 I VwGO, da er das Stopschild als VA einstuft. Freie Fahrt für die Hochzeitsgesellschaft ? – Stopschild müsste VA nach § 35 VwVfG sein, damit Suspensiveffekt nach § 80 I VwGO greifen könnte – Verkehrszeichen sind Maßnahmen einer Behörde auf dem Gebiet des öR – Regelung mit Außenwirkung als Gebote und Verbote nach StVO (+) – Einzelfallregelung? Hier Fall des § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG: Regelung, die die Benutzung einer öff. Sache (Verkehrszeichen) durch die Allgemeinheit betrifft); Verkehrszeichen sind Allgemeinverfügungen und damit VA – Aber kein Suspensiveffekt, da aufschiebende Wirkung analog § 80 II Nr. 2 VwGO analog entfällt; Verkehrszeichen bleiben verbindlich 112
  113. 113. Beispielsfälle Allgemeinverfügungen nach § 35 S. 2 VwVfG• Personenbezogene Allgemeinverfügung (Variante 1) SMOG-Alarm Die Landesregierung L hat aufgrund der Ermächtigung in § 40 I BImSchG eine Rechtsverordnung erlassen, wonach bei „austauscharmen Wetterlagen“ der KfZ-Verkehr zu beschränken oder zu verbieten ist, um schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen zu vermeiden oder zu vermindern. Als im Januar die Schadstoffkonzentrationen bei sog. inverser Wetterlage stark ansteigt, ruft das zuständige Landesumweltministerium in Hörfunk und Fernsehen Smog- Alarmstufe 2 aus. Entsprechende Fahrverbotsschilder werden aufgestellt. KfZ-Fahrer A meint, Stufe 1, die PKW-fahren in Ausnahmefällen zulässt, müsse ausreichen. Er legt Widerspruch gegen den Alarm ein. 113
  114. 114. Falllösung• Vorüberlegung: Hier Frage, ob A das Fahrverbot aufgrund des Smog-Alarms beachten muss.• Obersatz: A müsste das Verbot nicht beachten, wenn sein Widerspruch aufschiebende Wirkung nach § 80 I VwGO hätte.• Voraussetzung § 80 I VwGO: Verwaltungsakt !• Also Frage: Handelt es sich beim Smog-Alarm um einen VA im Sinne von § 35 VwVfG ? – Maßnahme auf dem Gebiet des öff. Rechts (+); Umweltministerium als oberste Landesbehörde – Aber Regelung im Einzelfall ? – Regelung = Setzen einer Rechtsfolge: nach h.M. liegt die Regelung im Verkehrsverbot aufgrund des bekannt gegebenen Smog-Alarms (a.M.: Rechtsfolge ergibt sich aus der VO, nicht aus der Bekanntgabe des Alarms, nur Feststellung einer Rechtstatsache) 114
  115. 115. Falllösung• Hier Bekanntgabe an größeren Personenkreis: Einzelfallregelung im Sinne von § 35 S. 2 VwVfG (Allgemeinverfügung)• Variante 3 (Benutzung der Straße von Allgemeinheit) oder Variante 1 (personenbezogene Allgemeinverfügung) ? – Verkehrsbeschränkung wird nicht durch Bekanntgabe des Alarms, sondern erst durch die aufgestellten Verkehrszeichen bewirkt; Alarm-Bekanntgabe ist also kein Fall der Variante 3• Voraussetzung personenbezogene Allgemeinverfügung (Var. 1) – bestimmter oder bestimmbarer Kreis von Adressaten ? – z.T.: unbestimmter Kreis; Regelung nur durch RechtsVO (Gesetz) möglich – H.M.: austauscharme Wetterlage ist ein konkreter räumlicher Vorgang; Adressaten sind die, die in dieser Phase vom Smog-Alarm betroffen sind; enger Zusammenhang mit dem Regelungstypus der Verkehrszeichen, die als Allgemeinverfügung anerkannt sind; Bekanntgabe des Smog-Alarms ist daher eine Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG 115
  116. 116. Falllösung• A kann also Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung als VA im Sinne von § 35 S. 2 VwVfG einlegen.• Grundsätzlich Eintritt der aufschiebenden Wirkung nach § 80 I VwGO bei Widerspruch innerhalb eines Monats• Aber auch bei der Bekanntgabe von Smog-Alarm wird § 80 II Nr. 2 VwGO - ähnlich wie bei Verkehrszeichen - analog angewandt; Parallele zu unaufschiebbaren Maßnahmen von Polizeivollzugs- beamten• Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des A entfällt daher.• Er hat das Fahrverbot aufgrund des Smog-Alarms zu beachten. 116
  117. 117. 14.3.4 Das Merkmal der „unmittelbaren Außenwirkung“• Es existieren – Rechtsbeziehungen und Maßnahmen zwischen dem Staat und den Bürgern mit Außenwirkung – Rechtsbeziehungen und Maßnahmen innerhalb der Verwaltung, bloße Vw-interne Bedeutung (innerdienstliche Weisungen, Dienstbefehle, innerorganisatorische Beschlüsse in der Kommune, z.B. Wasserwerk soll Eigenbetrieb werden)• Voraussetzung der „Außenwirkung“ in § 35 VwVfG soll VA auf Außenverhältnis beschränken, keine Anwendung innerhalb der Vw• Eine Regelung der Vw hat „Außenwirkung“, – wenn die beabsichtigten Rechtsfolgen gegenüber einer außerhalb der Vw stehenden natürlichen oder juristischen Person eintreten sollen und – deren Rechtsposition erweitert, eingeschränkt, festgestellt oder sonst regelnd in sie eingegriffen wird. 117
  118. 118. Das Merkmal der „unmittelbaren Außenwirkung“Abgrenzungsfragen:• VA und Vw-interne Maßnahmen (hierzu folgender Fall)• Maßnahmen im Beamtenverhältnis – VA mit Außenwirkung: bei Regelung persönlicher Rechte und Pflichten des Beamten (Ernennung, Entlassung, Versetzung in andere Behörde, Festsetzung der Besoldung,...) – keine Außenwirkung: Beamter nur als Amtsträger betroffen (innerdienstliche Weisungen, Umsetzung innerhalb der Behörde)• Maßnahmen im Schulverhältnis – Unterscheidung zwischen Grund- und Betriebsverhältnis: Grundverhältnis: VA ! grundsätzliche Rechte und Pflichten des Schülers (Schulaufnahme, Entlassung, Versetzung(szeugnis), Nichtversetzung) Betriebsverhältnis: Maßnahmen des laufenden Schulbetriebs (Beginn und Ende des Unterrichts, unterrichtsleitende und pädagogische Maßnahmen, Einzelnoten) 118
  119. 119. Fall zum Merkmal der „unmittelbaren Außenwirkung“ - Verkehrsberuhigte Zone Die Stadt S hat beschlossen, an allen Straßen mit Wohnbebau- ung verkehrsberuhigte Zonen mit Tempolimit 30 einzurichten. Die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde über die Stadt hält die Voraussetzungen für diverse Straßen nicht für gegeben. Sie weist die Stadt an, u.a. die A-Straße aus der Zone hinauszu- nehmen.1. Die Stadt fragt, ob eine Klage gegen die Weisung zulässig wäre.2. Bürger B, der in der A-Straße wohnt, hat ein Interesse an der Verkehrsberuhigung und möchte ebenfalls gegen die Weisung der Aufsichtsbehörde klagen.Wie ist die Zulässigkeit beider Klagen zu beurteilen? 119
  120. 120. Frage 1: Zulässigkeit der Klage der Stadt S gegen die aufsichtsbehördliche WeisungI. Vw-Rechtsweg nach § 40 I VwGO – öff.-rechtl. Streitigkeit auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechts (+)II. Statthafte Klageart – Anfechtungsklage nach § 42 I VwGO, wenn es sich bei der Weisung für die Stadt S um einen belastenden VA nach § 35 S. 1 VwVfG handelt 1. Maßnahme auf dem Gebiet des öff. Rechts (+) 2. Einzelfallregelung (+), konkreter Weisungsfall gegenüber S 3. Regelung auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet ? 120
  121. 121. 3. Regelung auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet ? – Hat die Aufsichtsbehörde Rechtsfolgen gegenüber einer außerhalb der Vw stehenden natürlichen oder juristischen Person beabsichtigt? – Hat die Maßnahme der Aufsichtbehörde die Rechtsposition der S erweitert, eingeschränkt, festgestellt oder sonst regelnd in sie eingegriffen?• VA-Qualität bei staatlichen Weisungen: – Weisungen innerhalb der Bundes- und Landesbehörden: keine VA, nur Innenwirkung (z.B. MI des Landes gegenüber Bezirksregierung) – Weisungen staatlicher Behörden gegenüber kommunalen Körperschaften (Städten, Gemeinden) haben Außenwirkung (und sind dann VA), wenn sie die Gemeinde in ihrem eigenen Wirkungskreis betreffen (Art. 28 II GG: Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde für eigene Angelegenheiten) – im übertragenen Wirkungskreis (Kommunen führen staatl. Aufgaben als mittelbare StaatsVw aus): nur Vw-interne Wirkung, also kein VA Ausnahme: Gemeinde hat auch im übertragenen Wirkungskreis eine besondere Rechtsstellung aufgrund von Art. 28 II GG (BVerwG DVBl 121 1995, 744 f.)
  122. 122. – hier: Gemeinden führen Straßenverkehrsrecht als staatliche Aufgabe aus (übertragener Wirkungskreis), grundsätzlich also nur Vw-interne Wirkung der Maßnahme (kein VA) – aber die Planungshoheit der Gemeinde (städtebauliche Entwicklung, Stadtplanung) als elementarer Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 II GG ist betroffen – Eingriff der Weisung in den Rechtskreis der Gemeinde, also ist die Weisung gegenüber der Stadt S ein VA• Ergebnis: – Die richtige Klageart ist daher die Anfechtungsklage gegen die Weisung als belastenden VA nach § 42 I VwGO – Klagebefugnis der Stadt S (§ 42 II VwGO )aus Art. 28 II GG – Anfechtungsklage der S wäre bei Einhaltung der Klagefrist (§ 74 VwGO) zulässig. 122
  123. 123. Frage 2: Zulässigkeit der Klage des Bürgers B gegen die aufsichtsbehördliche WeisungI. Vw-Rechtsweg nach § 40 I VwGO – öff.-rechtl. Streitigkeit auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechts (+)II. Statthafte Klageart – Anfechtungsklage nach § 42 I VwGO, wenn es sich bei der Weisung für die Stadt S um einen belastenden VA nach § 35 S. 1 VwVfG handelt 1. Maßnahme auf dem Gebiet des öff. Rechts (+) 2. Einzelfallregelung (+), konkreter Weisungsfall gegenüber S mit Auswirkung auf B 3. Regelung auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet ? 123
  124. 124. 3. Regelung gegenüber B auf unmittelbare Außenwirkung gerichtet ? – Regelung? • Weisung zeitigt gegenüber B noch keine Rechtsfolgen, nur Vorbereitung einer straßenverkehrsrechtlichen Regelung – unmittelbare Außenwirkung? • aus Sicht des B nur mittelbare, faktische Auswirkungen der Weisung über die beeinflusste Planung der Stadt; Maßnahme muss gerade auf die unmittelbare Außenwirkung auch dem Bürger gegenüber gerichtet sein (final, gewollt) • hier nur gegenüber der Stadt S, nicht aber gegenüber B – Gegenüber B liegt in der Aufsichtsmaßnahme kein VA vor, Anfechtungsklage ist daher die falsche Klageart 124

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