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Maßnahmen gegen Hooligans: Rechtliche Untersuchung von Marius Breucker über Gefährderansprachen, Meldeauflagen und Passbeschränkungen

Die Prävention gewinnt für die Verhinderung von Ausschreitungen bei Fußballspielen zunehmende Bedeutung. Den polizeilichen Behörden steht ein differenziertes Instrumentarium an Vorfeldmaßnahmen in Form einer „Sicherheitskaskade“ zur Verfügung. Sämtliche Präventivmaßnahmen gegen Hooligans müssen strengen rechtsstaatlichen Anforderungen genügen.

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Maßnahmen gegen Hooligans: Rechtliche Untersuchung von Marius Breucker über Gefährderansprachen, Meldeauflagen und Passbeschränkungen

  1. 1. 1 Maßnahmen gegen Hooligans: Rechtliche Untersuchung von Marius Breucker über Gefährderansprachen, Meldeauflagen und Passbeschränkungen Bei Fußball-Welt- und Europameisterschaften oder anderen internationalen Fußballspielen verursachen Hooligans erhebliche Personen- und Sachschäden. Die Staaten ergreifen verschiedene Präventivmaßnahmen, um solche Auswüchse zu verhindern. Der Stuttgarter Sportrechtler Dr. Marius Breucker untersuchte in seiner Dissertation und anschließenden Studien, ob solche Maßnahmen gegen Hooligans zulässig sind. Dass Hooligans Fußballspiele zum Anlass für Randale nehmen, lässt sich nie ganz verhindern. Wenn Gewalttäter vor Ort aufeinandertreffen (wollen), sind sie nur noch schwer zu kontrollieren. Daher kommt der Prävention im Vorfeld entscheidende Bedeutung zu, wenn man Ausschreitungen verhindern will. Dabei ist nicht nur eine strikte Einhaltung rechtsstaatlicher Regeln geboten, sondern auch eine individuelle Betrachtung jedes Einzelfalls angezeigt. Nur dies trägt dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Rechnung und garantiert dauerhaft die Legitimation behördlicher Vorfeldmaßnahmen. Marius Breucker warnt in seiner rechtlichen Expertise davor, einmal aufgefallenen Hooligans pauschal Gewaltbereitschaft zu unterstellen. Die erforderliche „Gefahrenprognose muss in jedem Einzelfall anhand von individuellen, dokumentierten Tatsachen erfolgen“, erklärt der Stuttgarter Anwalt, der schon bei mehreren Welt- und Europameisterschaften als rechtlicher Berater tätig war.
  2. 2. 2 „Sicherheitskaskade“ Den Behörden stehen Maßnahmen unterschiedlicher Eingriffsintensität zur Verfügung. Die Behörden müssen in jedem Fall unter gleich effektiven die mildeste auswählen. Durch ein solches gestuftes Vorgehen wird das Verhältnismäßigkeitsprinzip gewahrt. Entscheidende Grundlage für eine sachgerechte Entscheidung sind verlässliche Informationen. Hierfür beobachten szenekundige Beamte die Hooliganszenen in den einzelnen Städten und erstellen immer wieder aktualisierte Lageberichte. Auf dieser Grundlage können Polizeibehörden differenzierte Maßnahmen ergreifen, die sich je nach Notwendigkeit sukzessive steigern und wieder absenken lassen. Breucker spricht vor diesem Hintergrund auch von einer „Sicherheitskaskade“. Hinweisende Gefährderansprache Mildestes Mittel ist die sogenannte Gefährderansprache. Darin weisen die Behörden den Betroffenen darauf hin, dass man ihn im Blick habe und dass er bei Gewalttaten auch im Ausland mit Maßnahmen bis hin zur Strafverfolgung in Deutschland zu rechnen hat. Letzteres gilt jedenfalls dann, wenn das Verhalten des Betroffenen auch im Ausland unter Strafe gestellt ist, was bei Gewalttaten regelmäßig der Fall ist. Die Gefährderansprache dient in erster Linie der Deanonymisierung, indem sie den Betroffenen aus der Masse heraushebt. Dies genügt oft, um den Betroffenen von Taten abzuhalten, die er nur unter dem Schutz der Anonymität begehen würde. „Wenn sich die Gefährderansprache auf einen bloßen Hinweis auf die Rechtslage beschränkt, ist damit kein Eingriff in die Grundrechte verbunden. Es ist gleichsam nur eine Gelbe Karte“ erläutert Marius Breucker, der seit Jahren auf dem Gebiet des Sportrechts unter anderem als Schiedsrichter am Deutschen Sportschiedsgericht tätig ist. Androhende Gefährderansprache Eine Steigerung der bloß hinweisenden Gefährderansprache ist die „androhende Gefährderansprache“. Darin gehen die Behörden über den bloßen Hinweis auf die Rechtslage hinaus und drohen dem Betroffenen für den Fall einer geplanten Reise zu einem Fußballspiel mit bestimmten polizeilichen Maßnahmen, etwa einer Meldeauflage oder einem Ausreiseverbot. Diese androhende Gefährderansprache ist subjektiv darauf gerichtet und objektiv geeignet, den Betroffenen von einer geplanten Ausreise abzuhalten. Sie greift damit nach zutreffender Ansicht der Rechtsprechung in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz ein. Für eine androhende Gefährderansprache müssen demnach die Voraussetzungen einer eingreifenden Maßnahme nach der polizeilichen Generalbefugnis vorliegen. Erforderlich ist demnach eine konkrete Gefahr. Diese kann nur auf belegbare Tatsachen, etwa vorangegangenes Verhalten, gestützt werden. Wiederum liegt die entscheidende Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme darin, dass nicht pauschal auf allgemeine Erkenntnisse über eine „Hooliganszene“ zurückgegriffen wird; vielmehr bedarf es individueller Erkenntnisse über den Betroffenen, die nach Zeit, Ort und Verhaltensweise dokumentiert sind, erläutert Marius Breucker. Nur auf dieser Grundlage kann eine gerichtsfeste Gefahrenprognose erfolgen. Meldeauflage Um den Betroffenen von der Anreise an den Zielort abzuhalten, kann die Polizeibehörde gegen ihn eine Meldeauflage anordnen. Diese Maßnahme kann nach herrschender Auffassung auf die polizeiliche Generalbefugnis gestützt werden. Voraussetzung ist wiederum das Vorliegen einer konkreten Gefahr. Manche Verwaltungsgerichte fordern mittlerweile für die Meldeauflage eine spezielle Rechtsgrundlage, da sich die Praxis dahin entwickelt habe, dass es sich nicht mehr um eine Ad-hoc-Maßnahme, sondern letztlich um eine behördliche Standardmaßnahme handele.
  3. 3. 3 „Dokumentierte Tatsachengrundlage“ Entscheidend ist, dass die Meldeauflage nicht auf bloße Vermutungen oder Verdächtigungen gestützt wird; vielmehr müssen der Gefahrenprognose Tatsachen, also dem Beweis zugängliche Vorgänge zugrunde liegen. Nicht ausreichend ist für sich genommen die bloße Aufzählung früherer polizeilicher Maßnahmen gegen den Betroffenen. „Die Polizeibehörden könnten sich sonst gleichsam selbst die Grundlage für eine spätere Meldeauflage schaffen“, warnt Marius Breucker vor einem möglichen Zirkelschluss Vielmehr ist erforderlich, dass die jeweiligen tatsächlichen Vorgänge, die einer polizeilichen Maßnahme zugrunde lagen, im Einzelnen dokumentiert sind. Ein pauschales Urteil, wie viele Vorgänge welcher Intensität erforderlich sind, um eine Gefahrenprognose zu rechtfertigen, verbietet sich. Vielmehr muss im Einzelfall sowohl die Intensität als auch die Frequenz der Vorfälle ins Kalkül gezogen werden. Es muss dann geprüft werden, ob dies bei vernünftiger, lebensnaher Betrachtung die Einschätzung rechtfertigt, der Betroffene werde bei einem anstehenden Fußballereignis gewalttätig in Erscheinung treten.
  4. 4. 4 „Konkrete Beteiligungsabsicht“ Weitere Voraussetzung für die Meldeauflage ist die Feststellung, dass sich der Betroffene in Zukunft an Gewalttaten beteiligen will. Es genügt also nicht, dass ein Hooligan in der Vergangenheit auffällig war. Vielmehr müssen auch zukunftsgerichtete Anhaltspunkte vorliegen, die eine erneute Beteiligung an einer Gewalttat nahelegen. Eine solche Beteiligungsabsicht kann indiziert sein, wenn der Betroffene in der Vergangenheit auffällig war und keine Kontraindikatoren vorhanden sind. Indes muss einem Hooligan auch die Möglichkeit bleiben, sich von der gewaltbereiten Szene ernsthaft loszusagen. In diesem Fall fehlt es trotz vorangegangener Ereignisse an der Beteiligungsabsicht und damit an der konkreten Gefahr erneuter Ausschreitungen. Meldung auf der Polizeiwache Rechtsfolge einer Meldeauflage ist die Verpflichtung des Betroffenen, sich zu bestimmten Zeiten – regelmäßig an den Spieltagen der eigenen Mannschaft – bei einer bestimmen Polizeidienststelle persönlich zu melden. Wegen des grundrechtlich garantierten Freizügigkeitsrechtes muss dem Betroffenen zudem die Möglichkeit gegeben werden, sich bei Bedarf auch auf einer anderen, von ihm vorher benannten Polizeidienststelle zu melden. Denn entscheidend für die Meldeauflage ist nicht, dass sich der Betroffene an einem bestimmten Ort aufhält, sondern dass er nicht zum Zielort der potentiellen Ausschreitungen reist, erläutert Marius Breucker. Aufenthaltsverbot Neben der Meldeauflage kann einem Gewalttäter ein Aufenthalts- und Betretensverbot erteilt werden. Grundlage ist regelmäßig die polizeiliche Standardmaßnahme des Platzverweises. Demnach bedarf es wiederum – wie bei der Meldeauflage – einer individuellen Gefahrenprognose, mithin einer dokumentierten Tatsachengrundlage und einer konkreten Beteiligungsabsicht.
  5. 5. 5 Passbeschränkung und Ausreiseverbot Von zentraler Bedeutung vor internationalen Sportgroßereignissen ist die Beschränkung des Passes. Regelmäßig beschränken die Behörden den Pass so, dass er vorübergehend nicht zur Ausreise in das Veranstalterland berechtigt. Der Hooligan kann mithin weiterhin in andere Staaten ausreisen, nicht aber unmittelbar oder mittelbar in den Zielstaat. Ob und wann eine mittelbare Ausreiseabsicht vorliegt, muss wiederum anhand der individuellen Umstände des Einzelfalls geprüft und beurteilt werden. „Wer glaubhaft belegen kann, dass er einen Familienurlaub in der Türkei gebucht hat, dem wird man nicht ohne weiteres unterstellen können, dass er in Wahrheit zur Fußball-Weltmeisterschaft nach Brasilien reisen will“ stellt Marius Breucker klar. Auch solche Fälle der Verschleierung hat es indes schon gegeben, so dass hier die Beurteilungsfähigkeit und Erfahrung der verantwortlichen Beamten gefragt ist. Diese Frage kann im Einzelfall umstritten sein. Sie ist im Ergebnis aber gerichtlich voll überprüfbar. Denn, so Breucker, „entweder die Tatbestandsvoraussetzungen für eine polizeiliche Präventivmaßnahme liegen vor oder nicht“. „Gefahr für erhebliche Belange“ Neben der Feststellung früherer Tatsachen als Grundlage der Gefahrenprognose bedarf es für die Pass- und Personalausweisbeschränkung noch der konkreten Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland. Dies sieht § 7 Passgesetz ausdrücklich vor. Es genügt mithin nicht, dass ein Betroffener unter Umständen im Ausland eine Straftat verüben wird. Dies wäre letztlich in der Praxis kaum je ganz auszuschließen. Vielmehr muss hinzukommen, dass durch das Verhalten im Ausland das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt wird. Dies ist namentlich bei Ausschreitungen anlässlich internationaler Sportgroßereignisse zu bejahen, die von einer großen Medienöffentlichkeit begleitet werden. Wenn der Pass oder der Personalausweis wirksam beschränkt sind oder die Voraussetzungen für eine solche Beschränkung vorliegen, ist dem Betroffenen an der Grenze die Ausreise in den Zielstaat zu untersagen. Die Ausreise entgegen einer wirksamen Passbeschränkung ist nach § 24 Passgesetz auch im Versuchsstadium eine Straftat. Dies hat einen doppelten Effekt: Wer die Hürde der Ausreise trotz einer Passbeschränkung überwindet, etwa indem er Grenzkontrollen umgeht, muss gleichwohl mit einer Bestrafung rechnen, wenn er später im Zielstaat angetroffen wird. Die Wahrscheinlichkeit hierfür ist nicht gering, da bei internationalen Sportgroßereignissen mittlerweile regelmäßig szenekundige Beamte aus dem Heimatstaat der Hooligans vor Ort sind. Diese kennen ihre Delinquenten und können diese vor Ort identifizieren. Somit kann eine Ausreise entgegen einer wirksamen Passbeschränkung auch nachträglich noch strafrechtlich sanktioniert werden. Entscheidend ist aber letztlich der präventive Effekt. Erfahrungsgemäß lassen sich Ausschreitungen kaum noch verhindern, wenn sich erst einmal eine kritische Masse vor Ort versammelt hat. Wenn aber die Rädelsführer und notorischen Gewalttäter – und vor allem um diese geht es – an der Ausreise gehindert werden, hat dies erfahrungsgemäß einen erheblichen befriedenden Effekt.
  6. 6. 6 Fazit Die Prävention gewinnt für die Verhinderung von Ausschreitungen bei Fußballspielen zunehmende Bedeutung. Den polizeilichen Behörden steht ein differenziertes Instrumentarium an Vorfeldmaßnahmen in Form einer „Sicherheitskaskade“ zur Verfügung. Sämtliche Präventivmaßnahmen gegen Hooligans müssen strengen rechtsstaatlichen Anforderungen genügen. Entscheidend ist die einzelfallbezogene Betrachtung und Bewertung. Voraussetzung sind immer individuelle Informationen über frühere Vorfälle des Betroffenen und Indizien für eine erneute Beteiligung an Gewalttaten. Marius Breucker spricht in seinen Untersuchungen vom Erfordernis einer „dokumentierten Tatsachengrundlage“ und einer „konkreten Beteiligungsabsicht“. Nur auf diese Weise ist gewährleistet, dass eine behördliche Entscheidung anschließend auch gerichtlich voll überprüft werden kann. Die Prävention hat sich in den vergangenen Jahren als wichtiges Instrument im Kampf gegen Ausschreitungen bewährt. Sie muss weiterhin mit Augenmaß angewandt werden, um die Legitimation solcher Maßnahmen nicht in Frage zu stellen, fordert Marius Breucker. Auf diese Weise können – nicht zuletzt im Interesse friedlicher Fans – Welt- und Europameisterschaften weiterhin das sein, was sie sein sollen: Feste des Fußballs und nicht Exzesse der Gewalt.

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