This presentation was made by Ivan Rakovskiy, PEMPAL, WB, at the 3rd Health Systems Joint Network meeting for Central, Eastern and South-eastern European Countries held in Vilnius, Lithuania, on 25-26 April 2019

1. Развитие БОР в странах-участницах
PEMPAL
(по результатам Обследования ОЭСР 2018 года)
Объединенная сеть старших должностных лиц, ответственных за бюджет и систему
здравоохранения, по вопросам устойчивости систем здравоохранения
Иван Раковский, Министерство финансов Российской Федерации
Вильнюс, Литовская Республика
Апрель 2019 г.

2. О PEMPAL
2
Практикующие сообщества:
• Бюджетное сообщество
• Сообщество по внутреннему аудиту
• Казначейское сообщество
Цель:
повышение эффективности и
результативности использования
государственных финансов в
результате применения надлежащей
и усовершенствованной практики
управления государственными
финансами, разработанной,
получившей распространение или
внедренной в рамках обмена

3. Бюджетное сообщество PEMPAL
3
Приоритеты:
• Совершенствование инструментов для эффективного
управления бюджетом
• Повышение прозрачности и подотчетности в бюджетно-
налоговой сфере
• Расширение массива данных о странах-членах PEMPAL,
доступных международному сообществу
Обучающие
мероприятия
Обогащение
новыми идеями,
мнениями,
связями
Применение идей,
мнений и связей
на практике
Результаты
ПРАКТИКА
ТЕОРИЯ
Основные форматы работы:
• Экспертные консультации
• Выявление примеров надлежащей практики, используемой в
странах-членах и других странах мира
• Информационно-аналитические продукты (продукты знаний)
• Сравнение практики, используемой в центральных
финансовых ведомствах в регионе ЕЦА и в других странах
мира
• Ведение диалога по вопросам политики в соответствующих
сферах с международными организациями

4. Сотрудничество между PEMPAL и ОЭСР
 Обеспечивается за счет участия представителей БС в заседаниях старших должностных лиц ОЭСР
 Важным источником опыта является деятельность Сети ОЭСР по вопросам эффективности и
результативности (OECD Performance and Result Network)
 Участие PEMPAL в Обследовании ОЭСР БОР было организовано в 2016 и 2018 годах
 Участие в Обследовании способствовало достижению целей Рабочей группы по программному
бюджетированию и БОР посредством:
 предоставления данных о состоянии реформ в области программно-целевого бюджетирования и БОР
в странах-участницах PEMPAL
 предоставления странам-участницам PEMPAL возможности сравнить свой прогресс с опытом стран
ОЭСР
 предоставления информации о последних тенденциях и передовой практике
4

5. Ход обследования в странах-участницах PEMPAL
 Обследование ОЭСР БОР 2018 года проводилось в августе-октябре 2018 года
 Опросник включал в себя три раздела:
I. БОР (26 вопросов)
II. Оценка эффективности (9 вопросов)
III. Обзоры бюджетных расходов (9 вопросов)
 Опросник 2018 года был доработан с учётом «Передовой практики ОЭСР в области бюджетного
планирования»
 Опрос прошли 14 стран-участниц PEMPAL (из 21):
Армения, Беларусь, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Грузия, Казахстан, Косово, Кыргызская
Республика, Молдова, Россия, Сербия, Украина и Узбекистан
 Появилась возможность отразить динамику тенденций в PEMPAL, так как страны принимали
участие в Обследовании 2016 года (за исключением Казахстана)
 Основа результатов Обследования – самооценка стран-участниц PEMPAL
 Очистки/проверки данных не проводилось, в ответах ряда стран, по-прежнему наблюдались
несоответствия и терминологические расхождения
5

6. ХАРАКТЕРИСТИКИ НАЦИОНАЛЬНОЙ
СТРУКТУРЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ЧАСТЬ I
6

7.  Почти все страны PEMPAL имеют структуру показателей эффективности
 В Косово осуществляется переход (с 2016 года) к обязательной структуре показателей
 Доля стран с обязательной структурой показателей для отраслевых министерств и ведомств
возросла с 51% в 2016 году до 86% в 2018 году (+35%)
Структура показателей эффективности
86%
70%
9%
7%
12%
7% 9%
Страны PEMPAL Страны ОЭСР
Наличие структуры показателей стран PEMPAL и ОЭСР
Отсутствует
Факультативна (для отраслевых министерств и
ведомств
Обязательна только для отраслевых
министерств
Обязательна для отраслевых министерств и
ведомств
7
3
4
3
23
12
1
1
(Узбекистан)
(Беларусь)

8. 9
12
22
20
2
Регламентирующие документы
для подготовки бюджета
Положения в законе о бюджетном
процессе
Отдельный закон, посвящённый
эффективности
PEMPAL
ОЭСР
Нормативная правовая база БОР
 В законе о бюджетном процессе – почти во всех странах-участницах PEMPAL (в 2/3 стран
ОЭСР); исключения – Беларусь (указ Президента) и Косово
 В регламентирующих документах по подготовке бюджета – в большинстве стран-участниц
PEMPAL (в 2/3 стран - одновременно в законе о бюджете и в инструкциях)
 Отдельного закона нет ни в одной стране-участнице PEMPAL
 В 2 странах ОЭСР (Австралия и Италия) соответствующие положения закреплены в
отдельных законах
8
0

9. Типы БОР
Страны PEMPAL Страны ОЭСР
• Имеются различные типы как в странах PEMPAL, так и в странах ОЭСР, однако ни в одной стране нет
непосредственного БОР (когда выделение средств напрямую увязано с полученными результатами)
• Чаще всего страны PEMPAL характеризовали принятую у себя практику как «презентационный
подход», в то время как страны ОЭСР – как подход «с учётом результатов»
9
17%
33%
50%
24%
41%
34%
12
7
10
2
4
6

10. ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ЧАСТЬ II
10

11.  Главная роль в определении показателей эффективности принадлежит отраслевым
министерствам и ведомствам
 В ряде стран определённую роль играет Центральный бюджетный орган (ЦБО)
 Высший орган исполнительной власти, законодательный орган и ВОА играют более
ограниченную роль
Ответственность за определение показателей
0
1
1
5
7
11
Other
Supreme Audit
Legislature
Chief Executive
CBA
Line Ministries and Agencies
Russia
Bulgaria
Отраслевые министерства и
ведомства
ЦБО
Высший орган исполнительной
власти
Законодательный орган
Высший орган аудита (ВОА) (Россия)
Иное
(Болгария)
(Косово, Узбекистан, Казахстан, Россия и Болгария)
(Сербия, БиГ, Беларусь, Косово, Узбекистан, Россия и
Болгария)
(Все кроме Казахстана, Косово и Узбекистана)
11

12.  В странах ОЭСР и РEMPAL чаще всего целевые показатели эффективности устанавливают
отраслевые министерства/ведомства
 В странах PEMPAL чаще, чем в ОЭСР, высший орган исполнительной власти и министерство
экономики/планирования устанавливают данные целевых показатели
 В PEMPAL и ОЭСР роль ВОА несколько сокращается
Ответственность за установление целевых показателей
эффективности
11
2
4
1 1
4
9
4 5
2
0 0
29
10 9
4
1 2
27
16
8
4
2 2
28
11
14
4
0
4
18
0
6
0 0
7
Отраслевые
министерства/ведомства
ЦБО Высший орган
исполнительной
власти
Законодательный
орган
ВОА Иное
PEMPAL 2016
PEMPAL 2018
ОЭСР 2011
ОЭСР 2018
ОЭСР 2016
ОЭСР 2007
12

13.  В странах ОЭСР и PEMPAL существует разнонаправленные тенденции по количеству программ и
показателей; в странах PEMPAL отмечается тенденция к сокращению числа показателей
 Грузия, Косово, Кыргызская Республика, Россия и Узбекистан увеличили число программ;
Казахстан, Украина, БиГ и Беларусь – сократили
 Армения, Узбекистан, Кыргызская Республика и Грузия увеличили количество показателей;
Россия, Молдова, Казахстан, Украина, Сербия, БиГ и Беларусь – сократили
Тенденции в части объёмов информации об эффективности
13
5 4 4
4 7
5
5
3
5
Число бюджетных
программ
Число показателей
эффективности
Число целевых
показателей
Страны PEMPAL
6
9 8
4
8 8
19
12 13
Число бюджетных
программ
Число показателей
эффективности
Число целевых
показателей
Страны ОЭСР

14.  Сквозные показатели встречаются реже в PEMPAL
 Отсутствует системное включение гендерных аспектов и степень доверия к государству в PEMPAL
 В PEMPAL за выполнение ЦУР отвечает Аппарат Президента/Премьер-министра
 В странах PEMPAL ЦУР слабее увязаны с национальными структурами
 Почти во всех странах PEMPAL отсутствует бюджетная отчётность, касающаяся ЦУР
Сквозные показатели в бюджете и ЦУР
Страны PEMPAL Страны ОЭСР
14
Системно включены во все
бюджетные программы
Только в бюджетных программах
курирующего министерства/ведомства
Не отражены в
бюджете
3
1
1
2
1
8
9
9
8
8
5
2
2
3
4
4
5
6
10
Электронное правительство
Инновации
Изменение климата
Борьба с бедностью
Гендер
Удовлетворенность граждан
Доверие к государству
6
4
4
5
13
7
3
20
22
22
21
12
13
10
5
5
5
5
6
11
17

15. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИНФОРМАЦИИ ОБ
ЭФФЕКТИВНОСТИ
ЧАСТЬ III
15

16.  Использование информации об эффективности увеличивается;
 В странах ОЭСР её чаще используют руководители программ, министры и Парламент
 Для ОЭСР и PEMPAL не характерно сокращение масштабов её использования
 У Грузии, Казахстана, Болгарии, Украины, Сербии и Беларуси – чаще стали пользоваться
руководители
 У России, Казахстана, Болгарии, Украины, Сербии и Беларуси – министры
 У Армении, России, Казахстана и Болгарии – Парламент
 У БиГ, Украины, Армении, России, Казахстана и Болгарии – общественность и СМИ
Тенденции в использовании информации об эффективности
16
Страны PEMPAL Страны ОЭСР
Рост Сокращение Без существенных изменений
6
6
4
8
8
8
10
6
Руководителями программ
Министрами и чиновниками
Парламентом
Общественностью и СМИ
17
14
13
13
12
15
16
16

17. Информация, которую используют для переговоров о бюджете и
изменения управления бюджетом
17
В ОЭСР и PEMPAL в ходе переговоров о бюджете чаще всего используют
операционные данные
В PEMPAL реже используют оценки, анализ расходов и сведения об
эффективности, полученные из независимых источников
В странах ОЭСР и PEMPAL существует тенденция к более частому
использованию данных анализов расходов
Внедрение БОР обеспечило более ясное представление о целях программ
Страны PEMPAL сообщают о заметном улучшении правовой и финансовой
дисциплины

18.  Подотчётность и прозрачность – главная мотивация и основные выгоды
 Однако страны PEMPAL ожидали большей отдачи от прочих факторов
Предположения, способствовавшие внедрению БОР,
и полученные результаты
Страны PEMPAL Страны ОЭСР
1 = Низкое 2 = Среднее 3 = Высокое
2.5
2.6
2.1
2.4
2.4
2.4
1.6
2.4
2.1
1.7
1.8
2.2
1.8
1.4
Надзор над результативностью
расходов
Прозрачность
Понимание и вовлеченность
Парламента
Подотчетность
Распределение и определение
приоритетов
Формирование культуры
эффективности
Достижение сквозных
целей
Обоснование
Действенность
2.6
2.5
2.3
2.2
2.2
2.1
1.6
2.4
2.1
2.1
1.7
1.8
1.7
1.5
18

19.  Последствия наступают не всегда
 Более вероятные действия руководства, чем
последствия для бюджета
Последствия невыполнения целевых показателей и вклад БОР в
повышение качества государственных финансов
Выгоды, имеющие количественное
выражение, число стран PEMPAL
Выгоды, не имеющие количественного
выражения, число стран PEMPAL
 Чаще наступали негативные последствия для
руководителей программ
 Менее половины стран дают оценку
количественному вкладу БОР
19
 Менее половины стран дают оценку количественному вкладу БОР в повышение качества
государственных финансов, но при этом почти все отмечают выгоды, не имеющие количественного
выражения
Решительно
согласен, 1
Согласен, 4
Не
определился,
4
Не согласен, 2
Решительно
не согласен, 1 Решительно
согласен, 1
Согласен, 10
Не
определился,
2

20. БОР: ПРОБЛЕМЫ И ТРУДНОСТИ
ЧАСТЬ IV
20

21.  Страны PEMPAL воспринимают масштаб проблем более значительным
 РEMPAL стали лучше представлять сложности, связанные с руководством, заинтересованностью и
формулированием целевых показателей
Внедрение БОР: основные трудности
Низкое= 1; Низкое-среднее = 2; Среднее = 3;
Среднее-высокое = 4; Высокое = 5
4.0
3.7
3.7
3.5
3.5
3.4
3.3
3.2
3.2
3.2
3.1
3.1
2.2
2.0
2.7
3.0
2.9
3.0
2.7
2.8
3.0
2.6
2.6
1.8
2.7
2.6
2.4
1.7
Перегруженность информацией
Отсутствие достаточных и современных данных
Отсутствие «культуры эффективности»
Неудовлетворительно сформулированы (целевые)
показатели
Отсутствие руководства/заинтересованности
Нехватка ресурсов
Неясное влияние на решения о распределении
бюджета
Проблемы с координацией
Отсутствие внимания эффективности после принятия
бюджета
Отсутствие адекватных средств ИКТ
Дефицит навыков/недостаточная подготовка
Игровое поведение
Процедуры БОР слишком…
Недостаточная методологическая поддержка
PEMPAL
ОЭСР
21

22. ОБЗОРЫ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
ЧАСТЬ V
22

23.  Как показывают результаты проведенного ОЭСР обследования ЭБ за 2018 г., в ряде стран существуют
разные толкования обзоров бюджетных расходов
 Мы особо выделили определение и главные характеристики анализа обзоров бюджетных расходов:
i. Процесс выявления возможностей для экономики средств в целях сокращения общего
объема государственных расходов или выявления фискального пространства для
перераспределении средств в соответствии с приоритетами государственной политики
ii. Анализируются базовые расходы и возможно установление целевых ориентиров для
сокращения расходов
iii. Могут быть масштабными и охватывать все государственные расходы (в редких случаях) или
ограничиваться определёнными программами/проектами, процессами или министерствами
iv. Отличается от регулярного или более детального анализа, проводимого Министерством
финансов в ходе подготовки бюджета
v. Как правило, проводится по запросу исполнительного органа власти, который принимает
решение о его проведении
Данные за 2018-2019 годы: основные определения и критерии
23

24.  Из 12 стран PEMPAL, ответивших на вопрос, 7 стран заявили, что проводят обзоры бюджетных
расходов в соответствии с международными определениями и характеристиками:
 Хорватия,
 Болгария,
 Россия,
 Беларусь,
 Сербия,
 Молдова,
 Босния и Герцеговина (БиГ)
 Черногория, Казахстан и Грузия указали, что планируют внедрить анализ расходов, а в Косово и
Армении таких планов нет
 В ряде стран обзоры бюджетных расходов проведены международными организациями такими,
как Всемирный банк и МВФ, в Беларуси, БиГ, Казахстане и Грузии, а также Всемирный банк оказал
содействие в проведении анализа расходов в Хорватии
Анализ расходов в странах PEMPAL по состоянию на 2018-2019 годы
24

25.  В тех странах, где проводятся обзоры бюджетных расходов, нормативная правовая и
методологическая база слабее, чем в странах ОЭСР
 Из 7 стран PEMPAL, которые проводят обзоры бюджетных расходов :
 Хорватия и Молдова заявляют о наличии приказа/решения и руководства/ методологии
(опубликована в Хорватии)
 Болгария заявляет о наличии руководства/методологии
 Сербия заявляет о наличии приказа/решения
 Беларусь заявляет о том, что для каждого анализа расходов имеется собственное техническое
задание (ТЗ)
 БиГ заявляет о том, что анализ проводится только в рамках программы МВФ
Нормативная правовая и методологическая база
25
3
3
3
11
10
19
7
2
Для проведения анализа расходов нет общего
руководства
Приказ
Руководство / методология анализа расходов
Основной закон о бюджете
Отдельный закон об анализе расходов
ОЭСР
PEMPAL

26.  Беларусь, Биг, Хорватия и Сербия заявляют, что большинство рекомендаций выполняются; Болгария
заявляет о том, что некоторые рекомендации выполняются; Молдова заявляет, что выполняется лишь
небольшая часть рекомендаций
 По сравнению со странами ОЭСР в странах PEMPAL трудностей больше, особенно в части потенциала,
политической поддержки и использования ИКТ
Использование информации и трудности
252.5
2.5
2.3
1.9
1.9
1.9
1.9
1.6
1.5
1.4
1.5
1.3
1.7
1.7
1.3
2
1.9
1.6
1.2
1.5
1.4
1.4
Отсутствие возможностей (т.е. сотрудников)
Потенциал (технические знания)
Отсутствие внимания к проведению
Жесткие сроки проведения
Нормативный акт / методология
Наличие информации о результатах
Качество информации / данных о показателях…
Политическая поддержка (исп. орган)
ИКТ
Политическая поддержка (законод. орган)
Поддержка высокопоставленных госслужащих
Манипулирование системой
ОЭСР
PEMPAL
1 = низкий
2 = средний
3 = высокий

27. Спасибо за внимание!
27
Иван Раковский
Департамент бюджетной политики и стратегического планирования
Министерства финансов Российской Федерации
E-mail: Ivan.Rakovskiy@minfin.ru