Universalizar el acceso y completar la educación secundaria. Entre la meta social y la realidad latinoamericana

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DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
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DEBATE 07
Universalizar el acceso y completar la educación
secundaria. Entre la meta social y la realidad
latinoamericana
Compilación Néstor López y Florencia Sourrouille
MAURICIO GONZÁLEZ OVIEDO
CAMILLA CROSO
CLAUDIA JACINTO
PATRICIA SALAS O'BRIEN
PABLO GENTILI
JOSÉ RIVERO
VIOLA ESPÍNOLA
ISSN 1999-6179 / Noviembre 2010

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ISSN: 1999-6179
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ÍNDICE GENERAL
Presentación del debate
“Universalizar el acceso y completar la educación secundaria. Entre la meta
social y la realidad latinoamericana” 4
Artículos
• ADOLESCENCIA, POLÍTICA Y EDUCACIÓN
Mauricio González Oviedo 8
• UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
Camilla Croso 20
• CONSIDERACIONES SOBRE ESTRATEGIAS DE INCLUSIÓN
CON CALIDAD EN LA ESCUELA SECUNDARIA
Claudia Jacinto 29
• UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
Patricia Salas O'Brien 39
• TRES ARGUMENTOS ACERCA DE LA CRISIS DE LA
EDUCACIÓN MEDIA EN AMÉRICA LATINA
Pablo Gentili 49
Comentarios
• LA EDUCACIÓN SECUNDARIA COMO META SOCIAL EN
ACTUALES CONTEXTOS LATINOAMERICANOS
José Rivero 62
• INTERVENCIONES TEMPRANAS PARA PREVENIR LA
DESERCIÓN EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Viola Espínola 77
Perfil de los autores 96

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PRESENTACIÓN DEL DEBATE
Introducción
Cada vez más, en América Latina hay acuerdo respecto a la necesidad de que las
nuevas generaciones puedan completar la educación secundaria. Ello se pone en
evidencia, por ejemplo, cuando se analizan los textos de las nuevas leyes de
educación que se han ido sancionando en los últimos años o están actualmente en
debate, y también aparece como un objetivo explícito en los Planes Nacionales de
Acción vigentes en varios países de la región.
La presencia de estas metas en diversas normas y programas educativos puede ser
interpretada como expresión de un clima de debate que está instalado en la
región, y de un creciente consenso –desde múltiples sectores de la sociedad- en
torno a que la finalización del nivel secundario es una condición indiscutible para
que todos los niños y adolescentes logren acceder a un conjunto de saberes
irrenunciable para afrontar los desafíos que representa hoy la vida en sociedad.
Este objetivo refleja, en última instancia, una redefinición del sentido de las
políticas educativas de la región. Estas no sólo están orientadas a que los niños y
niñas accedan a la escuela –expresión del principio de igualdad de oportunidades
educativas- sino que buscan, además, que permanezcan en sus aulas, y que
accedan allí a una educación de calidad. Hoy, este nuevo desafío –que apunta a la
igualdad en los logros educativos- requiere, casi inevitablemente, que todos los
adolescentes puedan permanecer escolarizados hasta completar el nivel medio de
enseñanza.
Ahora bien, en América Latina termina la educación media menos de la mitad de
los adolescentes; en algunos países sólo una quinta parte logra completar este
nivel. Aún en aquellos países que han logrado los mayores niveles de cobertura
educativa, hay un tercio de jóvenes que no llegaron a cumplir con este objetivo.
Este panorama es mucho más crítico si se centra la atención entre los jóvenes que
habitan en zonas rurales, o aquellos de los sectores sociales más desfavorecidos,
donde la amplia mayoría está lejos de llegar a completar la educación secundaria.
Un factor que le suma gravedad a esta situación es que, tal como se puede apreciar
en los Informes de Tendencias Sociales y Educativas en América Latina publicados
por el SITEAL en los años 2006 y 20071, en la región se estaría llegando a un techo
en las tendencias de expansión educativa que han caracterizado las últimas dos
décadas.
La información allí presentada permite ver claros indicios de una reducción
drástica en los incrementos de la escolarización que se venían verificando año a
año; de confirmarse esta tendencia, se estaría consolidando en la región un
panorama en el cual esta meta de universalización en el acceso al conocimiento a
1 Estos informes pueden ser consultados en el sitio de SITEAL en Internet, www.siteal.iipe-oei.org

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partir de la universalización de una educación media de calidad es sumamente
difícil de alcanzar.
Los ejes del Debate
El objetivo de este Debate del SITEAL es invitar a desarrollar un conjunto de
reflexiones en torno a las dificultades que representa hoy para los países de la
región lograr que todos sus adolescentes lleguen a completar sus estudios
secundarios.
Hay dos grandes líneas de interrogantes que quedan planteadas frente a este
panorama. Una de ellas tiene que ver con la posibilidad de entender por qué es tan
difícil en la región lograr la plena escolarización de los adolescentes hasta que
lleguen a completar la educación media. La otra, más propositiva, enfatizaría en
indagar sobre qué tipo de políticas deberían desarrollarse para reducir la enorme
brecha que hay entre aquello que nuestras sociedades se proponen, y la situación
actual.
La invitación que se hace a cada uno de los participantes del debate es a producir
un texto en el que se presente un análisis sobre la situación presentada,
organizada en torno a estos interrogantes generales, tomando en consideración la
situación del conjunto de los países para los cuales se presenta información, de un
grupo de ellos o de alguno en particular, según su preferencia.
La información presentada
Para dar sustento empírico a estas reflexiones, se presenta, en la tabla adjunta, un
conjunto de indicadores que ilustran la situación descripta en 16 países de
América Latina.
En primer lugar se presenta el porcentaje de jóvenes que tienen el nivel
secundario completo entre aquellos con 20 años de edad. Se tomó en cuenta esta
edad para el análisis pues si en cada uno de los países de la región la meta de la
plena escolarización secundaria estuviera cumplida, este valor debería tender a
100. Con edades inferiores se corre el riesgo de tomar en cuenta a jóvenes que aún
deberían estar cursando este nivel, en tanto que edades superiores nos alejarían de
la situación actual, remitiéndonos al funcionamiento de los sistemas educativos 4
o 5 años atrás, como mínimo.
Esta información se presenta para el total de cada país, y desagregada por área
geográfica (urbana o rural), sexo y clima educativo del hogar. Esta última variable
se construye a partir de promediar los años de escolaridad del jefe de hogar y su
cónyuge (en el caso de hogares biparentales) o los años de escolarización del jefe
(en hogares monoparentales), y apunta a captar indirectamente el nivel
socioeconómico al que pertenecen2. El clima educativo bajo remite a aquellos
2 Cabe destacar que cuando se usa la variable Clima Educativo el universo de jóvenes se reduce a

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hogares en que el promedio de años de escolarización es inferior a 6, el clima
educativo medio corresponde a valores de entre 6 y 12 años de escolarización, y en
clima educativo alto se ubican hogares con valores superiores a 12.
Cabe la posibilidad de que entre estos jóvenes de 20 años que no completaron la
secundaria algunos estén aún cursando sus estudios, con posibilidades de llegar a
esa meta. A los efectos de poder dimensionar esta situación, se incorporó un
segundo indicador, el porcentaje de jóvenes aún escolarizados entre quienes no
completaron el secundario.
Por último se incorporó un tercer indicador, el promedio de años de escolarización
de los jóvenes de 20 años de edad que no completaron el secundario y están
desescolarizados. Este dato da cuenta de cuán lejos de la finalización de su ciclo
secundario los jóvenes –en promedio- dejaron de estudiar.
Estos indicadores fueron producidos en el marco del proyecto SITEAL, a partir de
un procesamiento de los microdatos de las encuestas de hogares que realizan
regularmente todos los países de la región. En cada país se recurrió a los datos
más recientes, correspondiendo en su mayoría al año 2006.
La dinámica del debate
Los Debates del SITEAL representan una de las estrategias de análisis de la
información que se utilizan en este proyecto desde sus inicios. Apunta a convocar
a un conjunto de expertos de diferentes países de la región a exponer su
interpretación y sus reflexiones a partir de un conjunto de datos preparados
especialmente, en torno a un tema específico. Una vez reunidos algunos
documentos generados de este modo, se pide a otros expertos que hagan un
comentario a estos textos, con la idea de generar un “ida y vuelta” de reflexiones y
análisis. Finalmente, cada autor tiene la posibilidad de responder a los
comentarios que se hicieron a su texto, creando así un espacio de debate y
producción conjunta.
La totalidad de los textos producidos a partir de esta dinámica se van publicando
en el sitio de SITEAL, www.siteal.iipe-oei.org.ar
aquellos que viven con sus padres. Para el cálculo del total y para los otros tipos de desagregación
se utilizó como universo el total de los jóvenes de 20 años de edad.

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TABLA 1. PORCENTAJE DE JÓVENES CON EL NIVEL SECUNDARIO COMPLETO ENTRE AQUELLOS QUE TIENEN
20 AÑOS DE EDAD, PORCENTAJE DE JÓVENES DE 20 AÑOS ESCOLARIZADOS ENTRE AQUELLOS QUE NO
COMPLETARON EL SECUNDARIO, Y PROMEDIO DE AÑOS DE ESCOLARIZACIÓN DE LOS JÓVENES DE 20 AÑOS
QUE NO COMPLETARON EL NIVEL SECUNDARIO Y ESTÁN DESESCOLARIZADOS. AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES),
C. 2006.
Jóvenes con el nivel secundario completo, entre aquellos que tienen 20
años de edad (%)
Área geográfica Sexo
Clima educativo del
hogarPaís
Total
Urbana Rural Hombre Mujer Bajo Medio Alto
Jóvenes de
20 años aún
escolarizados
, entre
quienes no
completaron
el secundario
(%)
Promedio de años
de escolarización
de los jóvenes de
20 años que no
completaron el
secundario, y
están
desescolarizados
Argentina
urbano
62,1 62,1 . 57,4 65,7 13,1 51,0 96,2 20,2 7,8
Bolivia 52,5 60,1 26,2 53,3 51,8 1,9 50,3 93,8 29,8 6,8
Brasil 46,9 51,9 20,2 41,5 52,2 10,4 56,5 95,1 32,2 6,5
Colombia 60,5 75,9 29,6 53,0 66,6 14,9 72,7 96,7 7,2 6,0
Costa Rica 36,4 43,8 26,4 33,1 39,4 1,9 30,5 89,9 26,7 6,6
Chile 76,3 78,0 63,4 75,3 77,3 18,2 65,6 96,7 28,1 8,6
Ecuador 52,2 62,5 29,8 51,1 53,3 5,6 49,9 97,4 12,9 6,6
El Salvador 36,2 48,0 20,9 34,7 37,5 6,7 43,9 96,8 13,1 6,0
Guatemala 15,8 25,2 5,3 17,6 14,3 2,2 31,0 79,7 14,3 4,6
Honduras 19,8 33,1 7,0 17,8 21,5 0,8 28,5 81,2 20,0 5,1
México 46,7 50,0 32,1 45,2 48,1 6,2 39,8 92,0 8,7 7,7
Nicaragua 26,4 36,9 10,3 21,3 31,8 1,8 42,4 92,4 18,6 5,1
Panamá 57,3 70,5 32,7 51,5 62,4 0,3 50,9 93,1 13,7 6,9
Paraguay 49,5 59,2 32,1 48,2 50,7 2,1 51,6 97,1 17,8 6,7
Perú 64,1 75,4 41,5 63,0 65,4 16,5 72,9 95,3 8,8 6,4
Uruguay 32,6 33,1 25,0 26,8 38,3 2,3 19,8 84,5 24,0 8,0
Total países
considerado
s
48,5 54,8 25,3 45,0 51,8 8,7 52,6 94,0 21,2 6,7
Fuente: SITEAL IIPE/OEI, 2008

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ARTÍCULOS
ADOLESCENCIA, POLÍTICA Y EDUCACIÓN3
- Mauricio González Oviedo -4
El dato no deja de expresar cierto dramatismo. De mantenerse la tendencia, en
promedio solo 3 de cada 10 estudiantes que ingresarán a la primaria el próximo 16
de febrero lograrán graduarse de la secundaria en diciembre del año 2020. La cifra
se reduce a 2 en el mundo rural y talvez a ninguno en los territorios indígenas
donde la cobertura es apenas precaria o nula. En Costa Rica esta información no
ha estado ausente del debate.
Según la Constitución Política la educación no sólo es un derecho, sino que es
obligatoria desde la preescolar hasta la general básica (noveno grado), y toda debe
ser gratuita y costeada por la Nación, incluyendo a la educación diversificada
(décimo y onceavo). Sin embargo, la brecha entre derecho y realidad es amplia y
se presenta en el contexto de un aumento vertiginoso de la desigualdad, con
graves consecuencias para la integración y la convivencia social.
FIGURA 1. EVOLUCIÓN DEL COEFICIENTE DE GINI. COSTA RICA, 1990-2005
0,34
0,36
0,38
0,4
0,42
0,44
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: SIDES-MIDEPLAN: 2007
Durante los últimos 20 años se ha dado un acelerado proceso de concentración del
ingreso, solo el 20% más rico tuvo un aumento en su participación (Garnier,
2006). Mientras en 1988 el ingreso por persona en los hogares más adinerados era
11 veces mayor que en los de menos recursos, para el año 2005 esa brecha se
duplicó a 22 veces, en contraste con la tendencia a la disminución de la pobreza.
3 Este artículo forma parte del Debate 7 de SITEAL referido a “Universalizar el acceso y completar la educación
secundaria. Entre la meta social y la realidad latinoamericana”. © 2009, SITEAL, IIPE-UNESCO Sede Regional
Buenos Aires y OEI. Las opiniones del autor expresadas en este artículo no representan necesariamente los
puntos de vista de SITEAL, IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires y de la OEI. Se permite la reproducción
total o parcial del material, siempre que se cite claramente el nombre de la fuente, el nombre del autor, el título
del artículo y la URL (http://www.siteal.iipe-oei.org), tanto en medios impresos como en medios digitales.
4 Sociólogo y politólogo. Consultor y asesor de varios organismos de Naciones Unidas. Actualmente se
desempeña como asesor del Ministro de Educación Pública de Costa Rica.

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FIGURA 2. PORCENTAJE DE HOGARES POBRES. COSTA RICA, 1990-2005
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20
30
40
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: SIDES-MIDEPLAN: 2007.
La correlación entre concentración del ingreso y aumento en la delictividad para el
período comprendido entre los años 1989-2003 quedó demostrada en el Décimo
Informe del Estado de la Nación sobre delito y seguridad de los habitantes. La
tendencia muestra principalmente el aumento de la tasa de delitos contra la
propiedad a partir de la década de los años noventa (EN: 2004).
En un país tan pequeño tres de cada veinte personas adultas dicen haber sido
víctima de delitos, estos representan el 15% de la población mayor de edad; es
decir, alrededor de
400,000 personas según datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples (INEC, 2004), la mayoría concentrada en la región central del país,
predominante en San José. Esta cifra le da sentido a que una nada despreciable
tercera parte de los costarricenses adultos(aproximadamente 900,000
personas) diga sentirse insegura por la situación de seguridad del país y, a la
vez, sentirse insegura en su comunidad de residencia. En coincidencia, uno de
cada tres hogares decidió adoptar medidas de seguridad adicionales a la
colocación de rejas en las puertas y ventanas como medio para mejorar la
protección de sus casas y dejar de asistir a actividades sociales. Asimismo, el 76%
de las personas nunca deja la casa sola, el 17% contrata algún servicio de
seguridad privada y el 8% adquirió un arma de fuego (EN: 2004).
Las personas con educación secundaria o más años de escolaridad y mayor
nivel de ingresos reportan victimización por delitos tres veces más alta que
aquellas con primaria o menos y bajo nivel de ingresos (EN: 2004, 117) y las
víctimas de violencia patrimonial de los grupos más privilegiados duplica -casi
un 30%- a los de estratos más bajos -16%- , según el Primer Informe de
Desarrollo Humano (INDH: 2005). El perfil de las víctimas de delitos parece
coincidir con los exitosos que han tenido mayores oportunidades de estudio y
acceso a empleos productivos y bien remunerados. Incluso, el Informe de
Desarrollo Humano va más allá y dice que en Costa Rica los grupos sociales del
quintil más alto de ingreso están abandonando el interés en mejorar la
seguridad pública y cada día confían más su seguridad a empresas privadas
(INDH: 2005, 111), al igual que los servicios de salud y educación, habría que
agregar.

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Mientras una tercera parte de los costarricenses se sienten realmente amenazados
por la inseguridad, otra parte de la población se está ´formando´ para vivir en la
precariedad. El 64% de la fuerza laboral del país está obteniendo una muy baja
tasa de escolaridad que, en palabras del propio Plan Nacional de Desarrollo, les
condena a acceder a empleos de menor productividad y remuneración (PND,
2007). En otras palabras, siete de cada diez niños y niñas que inician la primaria
son devueltos a la sociedad sin título de bachiller, convertidos en adolescentes
que se insertan en una realidad social fragmentada en dos extremos desiguales y
expuestos al conflicto. Por un lado, un tercio exitoso e incluido, con más años de
escolaridad y mayores ingresos que se siente inseguro ante la inseguridad que
impera en el país y en sus comunidades, y por el otro lado, la mayoría excluida, no
necesariamente pobre aunque sí con bajos ingresos y poca escolaridad que en
buen grado encarnan la amenaza de inseguridad. El Informe de Desarrollo
Humano reporta algunos datos muy significativos en relación con la
perpetración de la violencia delictual: entre 1998-2003 los hombres menores de
35 años concentraron el 52% de las condenas por delitos de narcotráfico, el 56%
en delitos contra la vida y el 71% en delitos contra la propiedad. Y en esta
última categoría la tercera parte de los condenados tenía entre 18 y 25 años
(INDH: 2005).
Ante el aumento de la desigualdad social y su correlación con el disparo de la tasa
de criminalidad la respuesta política fue el agravamiento en el uso del castigo
penal. La reforma de los artículos 51 y 76 del Código Penal por medio de la Ley
No 7389 de mayo de 1994, aumento la pena máxima de 25 a 50 años de prisión.
De seguido se aprobó la Ley No. 7398, del mismo año y mes, que aumento las
penas para los delitos de homicidio simple, homicidio calificado, violación simple,
violación calificada, estupro agravado y abusos deshonestos. Si el aumento de la
pena máxima excedía la razón, las tras medidas la contradecían de manera
aberrante, pues durante el quinquenio anterior el incremento en la tasa de
homicidios fue de tan solo 0.5 por 10.000 habitantes, pasando de 4.3 en 1985 a
4.8 en 1990; mientras que las tasas de violación pasaron de 1.6 a tan solo 1.9
durante el mismo periodo (INDH: 2005). Además, en el año 1996 los legisladores
impusieron penas de hasta 15 años de prisión a los adolescentes en la Ley de
Justicia Penal Juvenil. Así Costa Rica ha tenido el dudoso mérito de multiplicar
por 2.6 el número de personas privadas de libertad, con lo cual duplicó la tasa de
personas presas de 103 a 202 por cada 100,000 habitantes, la tercera más alta de
América Latina (Carranza, Solana en EN: 2004); mientras tanto, el promedio de
la pena de prisión en Costa Rica es mucho más alto que el de Estados Unidos,
país caracterizado por su amplitud en el uso del poder punitivo: 7.2 frente a 4.5
años en el 2002 (INDH: 2005, 417).
A mediados de esta década, después del oscurantismo penalista del fin de siglo,
el Plan Nacional de Desarrollo (PND) le dio un aliento fresco a la discusión al
insistir en que la educación tal como está hoy día amenaza convertirse en un
sinsentido y al asumir la responsabilidad política de asignarle al sistema
educativo un potencial alterativo de la realidad sobre la base de dos ejes de
intervención: su posible contribución al crecimiento económico y el impacto que
puede tener en la reversión de las tendencias de desintegración social (PND:
2007), que en mucho explican la tendencia al aumento de la violencia delictiva.

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En un estudio previo Leonardo Garnier (2006) planteaba que el país en los
últimos 20 años se ha mostrado como uno de los países de América Latina
mejor posicionado para sacar provecho de las oportunidades que ofrece el
proceso de globalización de la vida económica y social, incluyendo el hacerle
frente a las exigencias que impone el cambio científico y tecnológico. Sin
embargo, lo hace arrastrando una cadena de desequilibrios sociales, productivos
e institucionales dentro de los cuales la distribución del ingreso es clave. Y, sin
embargo, para el autor ese aumento en la desigualdad que se refleja en las
estadísticas es el menos preocupante. Según él, es mucho más preocupante la
desigualdad que no se ve en las estadísticas, incapaces de identificar la brecha
creciente entre los ingresos del trabajo y los ingresos del capital, que está
marcando el surgimiento de dos Costa Ricas. Ante tal polarización, Garnier se
pregunta si el país está haciendo lo necesario para que la parte exitosa del
desempeño económico no sea sólo para unos pocos la llamada “integración
hacia fuera” sea, también, un proceso que permita consolidar la “integración
hacia dentro”. Por lo menos desde el punto de vista de la educación la respuesta
no es para nada positiva pues la educación ha venido reproduciendo la
desigualdad del contexto.
En respuesta a estos diagnósticos una de las promesas de campana del actual
presidente dela República fue universalizar la educación secundaria y la
promesa se convirtió en meta del Plan Nacional de Desarrollo 2 006-2010. Eso sí,
dicha promesa quedó condicionada al aumento del gasto público del mínimo
constitucional del 6% a un 8% del Producto Interno Bruto, lo que dependía de
una reforma tributaria que debía ser aprobada por la Asamblea Legislativa. Y
aquí la meta propuesta, igual que el Derecho establecido constitucionalmente,
topo con la realidad de un país que no quiere ser “centroamericano”, pero tiene
una carga impositiva apenas un poco mayor que la de Guatemala.
El Gobierno se ha propuesto que al finalizar la administración 2006-2010
“…ninguna persona de 17 años o menos esté fuera del sistema educativo”, de ahí
que la cuarta meta del Plan Nacional de Desarrollo (de ocho en total) se proponga
la universalización de la educación secundaria, al mismo tiempo que se eleva la
calidad de la enseñanza en todos los niveles educativos y se eleva también la
inversión en educación al 8% del producto interno bruto. Se trata de un desafío
propio de la política pública, pues casi el 92% de los estudiantes costarricenses
asisten a clases en escuelas y colegios públicos. Esta meta en educación coincide
con la segunda meta del PND en materia de pobreza y desigualdad, la cual
plantea detener el incremento de la desigualdad, fortalecer la clase media y
permitir su expansión mediante el incremento de la inversión, cobertura y
calidad de la educación pública (PND: 2007).
A un año de que se celebren las próximas elecciones queda claro que la actual
administración dejará sin cumplir la palabra empeñada. No es este el lugar ni el
momento para analizar las razones de carácter político que influyeron en este
magro resultado con respecto a sus propias expectativas. Vale la pena eso sí
dejar sentado que una meta tan ambiciosa requería un clima político menos

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crispado en comparación con el que se generó en el país durante los últimos tres
años, donde el único tema realmente importante fue la ratificación de un tratado
comercial con los Estados Unidos, República Dominicana y el resto de
Centroamérica.
Sin embargo, hay que reconocerle dos méritos a la actual administración. En
primer lugar, haber diagnosticado de manera clara la condición social del país
y, en ese marco, la situación educativa.Puede afirmarse que tanto el diagnostico
como los propósitos seguirán vigentes por un buen tiempo y no deberían
excluirse de ningún análisis serio destinado a fundamentar las estrategias
necesarias para lograr la universalización del acceso a la educación secundaria.
En segundo lugar, también son meritorias las medidas tomadas para evitar que
los adolescentes escolarizados se queden sin completar la secundaria, sobre todo
cuando el fenómeno de la expulsión por parte del sistema educativo está
determinado por los bajos ingresos familiares y/o por erráticas políticas de
promoción y evaluación de los aprendizajes.
Según el PND una parte de la llamada “deserción” debe ser entendida como
simple y llana exclusión del sistema por carencias socioeconómicas, lo que
desplaza la carga de la justificación del “desertor” hacia la política social. Ante
esta situación, aparte de las medidas de más largo plazo como podrían ser la
promoción del crecimiento y a generación de trabajos de calidad, el Estado debe
asumir tareas como el otorgamiento de subsidios a las familias. La más
importante accion estratégica del sector social conectada con la política educativa
en materia de inclusión es el “Programa Avancemos”, orientado a la transferencia
condicionada de recursos económicos a las familias seleccionadas con el fin de
impedir el abandono escolar de 130,000 adolescentes (40,000 familias).
El Programa forma parte de la segunda meta general del Plan Nacional de
Desarrollo, la cual plantea detener el incremento de la desigualdad, fortalecer la
clase media y permitir su expansión, mediante el incremento de la inversión,
cobertura y calidad de la educación pública y de la segunda meta sectorial del
sector social: “reducir las asimetrías o brechas en los niveles de desarrollo
social, identificando las brechas geográficas y entre grupos; definiendo umbrales
sociales para la satisfacción de necesidades básicas del conjunto de la población;
y enfrentando la exclusión social de la población indígena y otros sectores
vulnerables de la comunidad nacional” (PND: 2007, 48).
“Avancemos” es una adaptación nacional de los programas “Oportunidades” de
México (25 millones de personas/5 millones de familias incluidas) y “Puente de
Chile”, así como “Bolsa Familia” de Brasil, los cuales han sido adaptados y se
vienen desarrollando también en otros contextos complejos, como grandes países
africanos y asiáticos e, incluso, en el Estado de Nueva York. Pueden citarse siete
lecciones aprendidas relacionadas con la concepción e i mplementación de este
tipo de modelos, sobre las cuales el Estado costarricense apenas está
aprendiendo a tomar nota5:
5 Estas lecciones son producto de la rica experiencia de trabajo que tuve como parte del grupo multinacional que valoro los

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LATINOAMERICANA
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1. Las transferencias no contribuyen a reducir la pobreza ni la desigualdad, esos
no son objetivos de los programas de transferencias condicionadas, este tipo de
programas tienen un carácter paliativo ante las inequidades que provocan la
desigual distribución del ingreso y la carencia de empleos competitivos y bien
remunerados.
2. La familia no puede asumir toda la carga de la justificación del éxito
escolar a cambio de la transferencia condicionada, justo por tratarse de familias
en desventaja que necesitan un tipo de acompañamientotécnico “social”
(trabajadores sociales), y a veces psicopedagógico y hasta psicológico, en la
medida que surgen conflictos que influyen en el éxito escolar. Este tipo de
carencias tampoco puede suplirla la escuela, que debe concentrarse en educar
(este punto coincide con las preocupaciones y hallazgos de López: 2005, 129 y
sucesivas).
3. El problema de las transferencias condicionadas implica definir con
transparencia los criterios de selección, para evitar errores de inclusión-exclusión,
manipulación, clientelismo político y “desafección” popular con respecto a las
medidas compensatorias.
4. Los criterios de suspensión y reestablecimiento del subsidio deben ser
establecidos con rigor y para ello debe estar contestada una pregunta básica:
¿Qué significa condicionalidad?
5. Una de las mayores dificultades consiste en la “localización” de beneficiarios,
porque los sistemas típicos de registro de familias pobres o de beneficiarios de
programas sociales son poco aptos para las nuevas modalidades de exclusión por
desigualdad, eso crea descreimiento entre la población.
6. El esquema de transferencias y control puede ser altamente abigarrado y se
corre el riesgo de recargar las funciones de educadores y administradores
educativos.
7. Los criterios de “salida” o graduación del programa en términos contractuales
entre las familias y el Estado deben quedar claramente establecidas desde el
principio, ante todo por la temporalidad intrínseca de este tipo de subsidios.
Pero quizás el principal obstáculo que deben enfrentar los programas que intentan
medidas de inclusión, es que la exclusión educativa ha sido históricamente
funcional a los propósitos de la educación secundaria que por principio ha sido y
sigue siendo selectiva. A partir de la masificación de la educación secundaria,
que en Costa Rica se produjo sobre todo al lograrse a universalización de la
primaria y expandirse los servicios educativos principalmente para la creciente
población urbana de las clases medias en épocas de mayor optimismo, se
pusieron de manifiesto tensiones propias de un modelo selectivo enfrentado a
una mayor demanda. Que la educación haya sido un mecanismo de
programas Oportunidades, Puente y Bolsa Familia desde una perspectiva de derechos humanos entre febrero del 2005 y
agosto del 2006. El grupo estuvo integrado por investigadores, funcionarios públicos nacionales e internacionales
asignados u originarios de México, Chile, Brasil, Costa Rica y Colombia.

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movilización social ascendente de eso no cabe duda, que tal mecanismo fuera
apto para todos he ahí el dilema, porque en un modelo selectivo quienes
quedan fuera del sistema educativo son tan funcionales como los seleccionados
para continuar adentro. Puede presumirse que en sus orígenes y de acuerdo
con sus propósitos la secundaria cumplió con mayor calidad y relevancia sus
objetivos educativos, porque eran pocos los llamados y mucho menos los
elegidos.
De ahí que un segundo elemento del diagnostico del Plan Nacional de
Desarrollo se refiere a los problemas intrínsecos de un modelo concebido y
diseñado para seleccionar y se refiere a los estudiantes que no terminan la
secundaria porque tienen dificultades para aprender y empiezan como aplazados,
luego pasan a repitentes y, por último, terminan expulsados del sistema. El PND
enfatiza que el problema es de un sistema que no está diseñado para enseñarles
bien a los adolescentes, pues no desarrolla los apoyos que le den la calidad
necesaria al proceso educativo (PND: 2007). Las principales medidas han tenido
que ver con una transformación importante de las reglas de la promoción y
la evaluación de los aprendizajes.
En cuanto a la promoción se flexibilizo el paso de un grado a otro, permitiendo
que los estudiantes que deban repetir cuatro o menos asignaturas puedan
adelantar asignaturas del curso lectivo siguiente. Esto tiene como fin reducir el
nivel de repitencia y con ello de frustración de los estudiantes y sus familias.
Una medida increíble, por lo que estaba vigente, fue desasociar
reglamentariamente la calificación de la conducta del desempeño académico,
pues esa era una herramienta de control disciplinario que utilizaban como
recurso de poder tanto el personal docente como el administrativo en contra
de los estudiantes.
En cuanto a las reglas de la evaluación de los aprendizajes fueron eliminadas las
pruebas nacionales de sexto y noveno grados, en primera instancia porque eran
irrelevantes y, en segunda, porque demandaban un tiempo que puede resultar
clave para la preparación de los estudiantes en su paso de la educación primaria
hacia la secundaria (sexto a séptimo) y de a educación general básica a la
diversificada (noveno a décimo), pasos que coinciden con los picos de mayor
exclusión del sistema educativo.
En principio estas medidas tendrían que verse complementadas con servicios de
apoyo pedagógico y psicopedagógico para estudiantes con el fin de ayudarles a
superar las barreras del abigarrado currículum y las desventajas de los entornos
familiares con climas poco proclives al estudio. Y aquí se presenta otra dificultad
porque la concepción selectiva de la educación secundaria tiene una expresión
muy clara en el diseño curricular y pedagógico vigente. El desplazamiento físico
de los estudiantes entre los diferentes salones de clase en búsqueda del saber
docente en los colegios, expresa bastante bien la concepción que subyace a la
educación secundaria. Mientras en los niveles de preescolar y un poco en
primaria la intervención pedagógica se centra preponderantemente en el niño

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como sujeto y protagonista del proceso educativo6, muy acorde con los
notables desarrollos en los campos de la psicología y la psicopedagogía durante
el siglo XX, en la secundaria el protagonista es el conocimiento a secas y, ante
todo, el docente que lo posee y lo imparte aunque ambos sean completamente
irrelevantes para el estudiantado. Este ejercicio traspasa límites razonables
cuando la carga alcanza en promedio hasta 15 asignaturas, aunque en cualquier
colegio académico perteneciente a la ecuación pública costarricense la cantidad
podría llegar aproximadamente hasta 25 asignaturas con diferentes cargas (MEP;
2005), cuyos contenidos han sido harto calificados de irrelevantes por el propio
PND, tanto en función del crecimiento económico como de la integración social
y habría que agregar en función de la formación de ciudadanía.
Y aquí aparece un tercer elemento del diagnostico colocado con centralidad en
el PND como parte de las causas por las cuales los adolescentes abandonan la
educación secundaria y se cita a continuación textualmente debido a su
trascendencia analítica:
“…un buen número de jóvenes abandonan la secundaria simplemente porque la
encuentran aburrida e irrelevante…el sistema educativo costarricense no sólo está
fallando en su tarea de formar a los estudiantes para el mundo del trabajo,
sino que está fallando también en formarlos para el disfrute de la vida y el
ejercicio pleno de la ciudadanía…lo que exigiría otro tipo de cambios que
tienen que ver también con la calidad pero, sobre todo, con la relevancia, la
pertinencia y el atractivo de la educación, de la escuela, del colegio, para que
nuestros jóvenes puedan hacer eso que, cuando se logra, es tan satisfactorio:
disfrutar el esfuerzo de aprender” (PND: 2007; 44).
Hablando de manera especulativa, supongamos que hacia el final de su gestión el
Gobierno de la República consigue un acuerdo nacional que tenga como prioridad
la universalización de la secundaria, incluyendo un aumento al 8% del PIB del
gasto en educación, cuya diferencia con el aporte actual se destinara
exclusivamente a la meta trazada en el PND. Supongamos también que en
consecuencia se multiplica la infraestructura, el personal docente mejor
preparado y pagado para atender la demanda y el mercado laboral se prepara
para absorber y pagar mejores salarios a empleados con mayores expectativas
laborales y de ingresos; las universidades expanden su oferta para quienes estén
interesados en el ingreso y las familias se suman al pacto, producto de las
transferencias condicionadas que recibirían del Gobierno. Es decir, supongamos
que los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo se cumplen, aunque
trasciendan la actual administración.
Aún bajo el supuesto del pleno cumplimiento del PND, sería difícil aventurar
que se lograría la meta de universalización de la educación secundaria porque el
6 Se utiliza el “preponderante” por una cuestión de prudencia, pues en los últimos años se han producido variaciones
curriculares que tienen a los niños de primaria consumidos en desgastantes procesos de memorización y aprendizajes
altamente detallados de cuya eficacia habría que dudar, tanto como de su utilidad. Por lo demás, la carga académica les está
impidiendo otro tipo de actividades vitales para su formación y crecimiento, como el juego libre y un descanso sano. Esto
sin considerar la situación de desventaja de los que deben dedicar parte de su tiempo a la generación de ingresos
familiares, aunque no sea en condiciones de explotación del trabajo infantil.

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16
acuerdo nacional debería incluir otro tipo de compromisos que no se están
visionando. Por ejemplo, superar aquello que con claridad meridiana Emilio
Tenti testimonia como el pasado de una escuela que ya no es, pero refleja quizás
la utopía por la que se inclina el statu quo: “…el equilibrio de poder entre los
individuos y las instituciones se inclinaba claramente a favor de las
instituciones. Estas eran las que en gran medida determinaban lo que los
individuos debían pensar, creer y hacer. La escuela, por ejemplo, estaba más
allá de toda sospecha. El programa escolar, con sus contenidos y métodos se
imponían a las familias y a las nuevas generaciones, las cuales no estaban en
condiciones de cuestionar su pertinencia o su legitimidad. Había determinadas
cosas, ya sean conocimientos o valores, que no estaban en discusión. Tampoco lo
estaban los métodos y las didácticas. La escuela imponía sus reglas y quienes no
las cumplían eran excluidos y culpabilizados de su propia exclusión. Es preciso
tener en cuenta que se trata de un equilibrio de poder claramente favorable al
mundo de lo instituido, a lo que todavía hoy se denomina “programa oficial” y
no de una dominación absoluta, ya que siempre existieron resistencias y
cuestionamientos, pero estos eran marginales y no ponían en crisis el
funcionamiento de todo el sistema. No debo anticiparles que tanto el tiempo de la
creencia en una moral universal como el tiempo de las instituciones fuertes son
tiempos pasados” (Tenti: 2006; 5).
Asumir lo planteado por Tenti le implica al mundo adulto aprender a dialogar con
el mundo de las nuevas generaciones, eso debe expresarse en el salón de clase
donde esa relación se convierte en docente-estudiante, mundos necesitados de
mayor comprensión mutua, de mayor comunicación: “…necesitamos del
lenguaje para fines comunicativos más que para fines cognitivos. El lenguaje no
es el espejo del mundo, sino que nos abre un acceso a él…en la mirada del tú, de
una segunda persona, que habla conmigo como una primera persona, me hago
consciente de mí mismo…” (Habermas: 2006, 22-23).
Si algo distingue a los adolescentes es una autonomía relativa vinculada con el
ejercicio de la libertad, la explicación de los “cambios” durante la adolescencia
no debe limitarse a las determinaciones biologistas de su experiencia de vida,
que, aunque importantes no lo explican todo (“No se discute el hecho de que
todas las operaciones del espíritu humano dependan enteramente de sustratos
orgánicos. La controversia versa más bien sobre la forma correcta de
naturalizar el espíritu”-Habermas:2006, 9). Lamentablemente la escuela, en
este caso la educación secundaria, no está lista para expandirse a la comprensión
de la constitución cultural de los cambios que viven las personas adolescentes,
caracterizados por una creciente capacidad crítica y un olfato refinado para
distinguir la incongruencia entre la teoría y la práctica de los discursos adultos
y aunque no sean capaces de construir valores “afirmativos” (para nosotros)
expresados en utopías” trascendentes, la actitud de ruptura y descreimiento e
incluso apatía son en sí prácticas relevantes que se producen durante la
adolescencia caracterizada como un segundo y complejo nacimiento: “Son
respuestas aparentemente pasivas de los jóvenes, que se constituyen en un
rechazo ante las características de las propuestas y opciones que encuentran. Es
una forma de confrontación poco sistematizada ideológicamente, que se expresa
por la vía de la actitud y está estrechamente relacionada con los bloqueos

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17
generacionales. A través de la resistencia, los adolescentes y jóvenes procuran no
ser consumidos por el medio, pues no desean ser integrados con la exclusión de
sus sueños y necesidades” (Krauskopf: 2002, 60).
El potencial libertario, creativo y crítico de los adolescentes en gran medida se
limita al aprovechamiento que de él hace el mercado, diversificando la oferta de
productos para los adolescentes que son fuente de producción y lugar de
consumo para el diseño (Urresti: 2007); los empresarios y comerciantes hace
mucho tiempo aprehendieron ese nicho de consumo especializado. Eduardo
Bustelo plantea que “…la infancia se constituye con todos los atributos del niño
capitalista, en especial el consumismo, y el consumo suntuario como la
dimensión del éxito en la vida. Esta representación tiene los caracteres asociados
al triunfo: la arrogancia, la avaricia y la agresividad producto de la competencia.
Perversamente, en este caso, también la infancia es pensada como reproductora
–en el rol de la transmisión- de la riqueza y la opresión” (Bustelo, 2007, 69).
El extremo de la creatividad llega hasta mercantilizar “lo alternativo”, baste
pensar en el rostro combativo del ché o el rostro apacible y desafiante de Bob
Marley junto a su imperdible canabis. “El capitalismo no confronta con la
propuesta política de sus oponentes sino que los vende desprovistos de su
verdad” (Bustelo, 2007, 68).
No deja de ser un escenario difícil el de la educación pública ante la irrupción
de otras fuentes de formación de la conciencia, en este caso el mercado, sobre
todo la industria cultural y de las comunicaciones y si le sumamos el carácter
selectivo y autoritario de la educación secundaria el resultado es que una buena
parte de los adolescentes utilizan su autonomía relativa –su libertad- para decir
no a la demencial carga académica que les impone un sistema innecesariamente
abigarrado; para decir no a la carga de autoritarismo de las anticuadas reglas
disciplinarias, del cuerpo docente, de los directores y otras autoridades; y decir no
por que sí, propio de una edad rebelde y un ambiente en que es escaso el
urgente diálogo intra e intergeneracional.
¿Por qué es importante reflexionar sobre ese sujeto adolescente en cuanto a sus
particularidades, si aquí lo que menos interesa en incurrir en especulaciones
ontológicas? Básicamente porque es durante la adolescencia que las personas
viven en la antesala de ejercer los derechos del componente político de la
ciudadanía junto con su ingreso al mundo del trabajo y paradójicamente es
justo en ese momento cuando se produce el mayor desencuentro de los
estudiantes con la educación. Ya sea que la ruptura se dé por razones objetivas
imputables al carácter selectivo y sobrecargado del diseño curricular y a la falta
de recursos económicos o, por razones subjetivas, vinculadas con el
rompimiento del tipo de lazos pedagógicos y afectivos que se construían en la
educación primaria o por el hartazgo personal, el caso es que la ruptura se
produce cuando los adolescentes dotados de mayor autonomía con respecto de
su pasado infantil están en creciente capacidad de decir no, tanto a la institución
escolar como a la familiar.
Puede que a los niños se les pueda controlar con base en un paternalismo ligado a
las necesidades básicas que los definen como sujetos de protección y provisión,
en cambio con los adolescentes no ocurre lo mismo, con ellos debe dialogarse

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LATINOAMERICANA
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porque junto al fortalecimiento de su necesidad básica de autonomía, se
relativiza la autoridad adulta. La relación subjetiva –de una sola vía de autoridad-
que el adulto cultiva de manera preponderante con la infancia, se convierte en
una relación preponderantemente intersubjetiva frente al adolescente. No es de
extrañar que el irrespeto de una norma social tan básica genere recurrentes
problemas de violencia en el sistema educativo causados por situaciones propias
de los conflictos mal resueltos que afloran al interior de la institución escolar
entre la autoridad y la autonomía, pero no hay que llamarse a engaño: ahí donde
uno no quiere dos no pelean, la violencia igual que el binomio autoridad/libertad
es un problema relacional y muy posiblemente esté vinculada con la variable de
la repulsión diagnosticada en el Plan Nacional de Desarrollo. Tampoco debe
descartarse la discrecionalidad y arbitrariedad con que provee el mismo
Reglamento de Evaluación de los Aprendizajes a las autoridades de los centros
educativos, el cual pone de manifiesto la pobre cultura de derechos y
responsabilidades imperante al interior de la educación costarricense. La
arbitrariedad y su hermana gemela –la violencia- termina siendo un medio
inaceptable que se impone en los territorios donde media mayor exclusión,
expulsión, repulsión en la educación secundaria.
No es un capricho que el Plan Nacional de Desarrollo inicie citando a Amartya
Sen, como fuente de inspiración para proponer la reversión de tendencias
excluyentes, injustas y antidemocráticas: “El desarrollo precisa la remoción de
grandes fuentes de ausencia de libertad: la pobreza tanto como la tiranía, las
oportunidades económicas limitadas tanto como la marginación social
sistemática, el deterioro de las facilidades públicas tanto como la intolerancia de
estados represivos” (Citado en PND: 2007; 23).
El Presidente Arias, aún siendo un Premio Nobel de la Paz, partirá del cargo
sin haber sabido generar los consensos necesarios para cumplir su propia
promesa de universalizar la educación secundaria, pero al menos tuvo la osadía
de plantearse la meta. La tarea tendrá que ser continuada por políticos menos
ilustres, pero el país no puede darse el lujo de quedarse sin cumplir la meta
trazada y dejarle las cartas marcadas a 7 de cada 10 niños y niñas
condenándolos cuando adultos a ocupar los peores puestos de trabajo, recibir
las peores remuneraciones y vivir como subciudadanos.
Bibliografía
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comienzo”. Buenos Aires: Siglo XXI.
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estilo costarricense de desarrollo desde 1980”. San José: en prensa en la
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19
Básica.
• Krauskopf, Dina (2002). “Adolescencia y Juventud”, en González Oviedo,
Mauricio: Observatorios Ciudadanos: aportes de la sociedad civil para la agenda
nacional sobre niñez y adolescencia. San José: Unicef.
• López, Néstor (2005). “Equidad Educativa y Desigualdad Social: Desafíos a la
educación en el nuevo escenario latinoamericano”. Buenos Aires: Instituto
Nacional de Planeamiento de la Educación –IIPE-.
• Ministerio de Educación Pública (2006). “Bosquejo para un Plan de Trabajo del
MEP 2006-2010”. San José: Despacho del Ministro de Educación.
• ------------------------------------------ (2005). “Estructuras curriculares III Ciclo y
Educación Diversificada (todas las modalidades). San José: MEP/División de
Planeamiento y Desarrollo Educativo, Departamento de Estudios y
Programación Presupuestaria.
• -------------------------------------------- (2007). “Informe de acciones al primero
de mayo del 2007. San José: Despacho del Ministro de Educación.
• Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (2007). “Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”. San José: Mideplan.
• PNUD. (2005). “Primer Informe en Desarrollo Humano”. San José.
• Tenti Fanfani, Emilio (2006). “La Educación Moral Ayer y Hoy,
Consideraciones Sociológicas”. Buenos Aires: texto presentado en el segundo
ciclo de conferencias “El Compromiso con la Educación, un Debate Ético
organizado por la Fundación Santillana.
• Urresti, Marcelo (2007). “Mundos de vida adolescente, nuevas culturas
juveniles y subjetividades emergentes”. Buenos Aires, en prensa IIPE-UNESCO
sede regional Buenos Aires.

07
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20
UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA.
ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD LATINOAMERICANA7
- Camila Croso -8
En esta década, distintos países de la región pasaron o están pasando por
procesos de revisión y desarrollo de nuevas leyes generales de educación. Es lo que
sucede en Perú, El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Argentina- que han
sancionado o modificado las leyes generales de educación- como también en
Bolivia, Chile y Uruguay, en donde actualmente se discuten estas leyes en el
ámbito Legislativo. En Ecuador está en curso la promulgación de la nueva
Constitución, que incluye un componente importante de educación.
Considerando el conyunto de estas leyes y marcos legales, todas contemplan-
excepto Nicaragua-la expansión de la obligatoriedad de la enseñanza hasta
concluir la educación secundaria.
La importancia de la expansión de la obligatoriedad hasta finalizar la secundaria
ha sido reforzada en mayo de ese año, cuando 22 Ministros de Educación de la
región se reunieron en El Salvador para discutir el proceso de definición de metas
clave para la educación hasta el 2021. La expansión de la obligatoriedad expresa
el reconocimiento de que un conyunto mayor de conocimientos es necesario para
una formación hacia el pleno ejercicio de la ciudadanía e integración en el mundo
del trabajo.
Por otra parte, varios países de la región han aprobado leyes de juventud que
orientan las políticas nacionales de ese campo, como es el caso de Colombia,
Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela. Ya
Honduras y Bolivia están en proceso de discusión de estas leyes. Asimismo, el 1º
de marzo del 2008 entró en vigor la Convención Iberoamericana de Derechos de
los Jóvenes (CIDJ), promovida por la OrganizaciónIberoamericana de Juventud
y ya ratificada por Ecuador, República Dominicana, Honduras, España y Costa
Rica. La CIDJ es el primer y único tratado internacional que reconoce a la
juventud como sujeto específico de derechos. Su Artículo 22 versa
específicamente sobre el derecho a la educación.
La concomitancia de estos procesos (por una parte la expansión de la
obligatoriedad de la enseñanza y, por otra, la discusión y aprobación de leyes
7 © 2009, SITEAL, IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires y OEI. Las opiniones de la autora expresadas en este
artículo no representan necesariamente los puntos de vista de SITEAL, IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires y de la
OEI. Se permite la reproducción total o parcial del material, siempre que se cite claramente el nombre de la fuente, el
nombre del autor, el título del artículo y la URL (http://www.siteal.iipe-oei.org), tanto en medios impresos como en medios
digitales.
8 Coordinadora general de la Campana Latinoamericana por el Derecho a la Educación (CLADE) y Vice-Presidenta de la
Campana Mundial por la Educación, iniciativas que articulan redes y organizaciones de la sociedad civil. Su campo de
estudio y trabajo en los últimos años ha sido la exigibilidad política y jurídica del derecho a la educación y la
superación de las múltiples formas de discriminación.

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de juventud) debe tomarse como una oportunidad importante que potencia el
reconocimiento de los y las jóvenes como sujetos de derechos, capaces de
participar activamente del debate sobre el sentido, los contenidos y los procesos
de la educación secundaria, que tiende a ser obligatoria en los países de la región.
El proceso de expansión de la obligatoriedad hasta concluir la educación
secundaria favorece la universalización de la oferta en este nivel, ya que
compromete a los Estados en este sentido. Este es un hito de suma importancia
al que debe asociarse un debate social sobre el sentido que tiene o debe tener ese
nivel de enseñanza y, de manera más amplia, sobre lo que se entiende por plena
realización de este derecho. Sin lugar a dudas, la obligatoriedad de la educación-
presente en importantes Convenciones internacionales y regionales9- debe
articularse intrínsecamente a la garantía de que esta educación sea de calidad.
De hecho, el marco conceptual planteado por Katarina Tomasevski, Relatora
Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación entre 1998 y
2004, y adoptado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales10,
refuerza la noción de que la calidad educativa es constitutiva del derecho a la
educación, no una dimensión que debe venir después de garantizada la
universalización, y va más allá, precisando las distintas dimensiones de este
derecho.
Ese marco conceptual, crecientemente conocido como el marco de “los 4 As” por
su siglas en el idioma inglés, plantea que el derecho a la educación se realiza
si la educación es disponible, accesible, aceptable y adaptable (“available,
accessible, acceptable, adaptable” en inglés). Disponible en el sentido de que haya
instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente y en condiciones
necesarias; accesible en el sentido de que la educación debe ser accesible
material y económicamente a todos y todas, sin discriminación; aceptable en el
sentido de que la educación debe contar con estándares mínimos para maestros y
maestras, los estudiantes, las facilidades escolares, el currículum, las relaciones
entre los sujetos de la comunidad escolar y la gestión de la escuela; adaptable en
el sentido de que la educación debe tener la flexibilidad capaz de responder a
las necesidades de los estudiantes, en sus distintos contextos sociales y culturales.
¿Estará la educación disponible, accesible, aceptable y adaptable para los y
las jóvenes de América Latina? Datos de la CEPAL muestran que entre 1990 y
2005 la asistencia escolar entre 12 a 14 años de edad se incrementó del 84% al
94% mientras que entre los de 15 a 17 años el aumento fue del 61% al 76%. Desde
el punto de vista de los derechos humanos, aunque hubo un incremento en la
matrícula que debe ser reconocido y valorado, tenemos que estar atentos a la
9 La universalidad, obligatoriedad y gratuidad de la educación consta en los principales Protocolos y Convenciones
internacionales y regionales como: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre los Derechos del Niño y el Protocolo de San Salvador.
10 En sus Observaciones Generales 13 sobre el derecho a la educación, el Comité DESC introdujo, durante el 21º período
de sesiones en 1999, el marco conceptual de los 4 “As” afirmando que: “la educación en todas sus formas y en todos los
niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad”. En una nota, ese mismo informe explica que ese marco había sido previamente planteado por la Relatora
en un informe preliminar a la Comisión de Derechos Humanos.

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22
distancia significativa que todavía existe hasta alcanzar la universalización del
acceso a la secundaria. Pero preocupan todavía más los datos presentados por
el SITEAL, en su debate No 7, al indicar que en Latinoamérica menos de la mitad
de los y las jóvenes de 20 años logran completar la secundaria.
Considerando a los 16 países contemplados por el SITEAL en este debate, la
mitad está por debajo del promedio regional (48.5%): los 5 países
centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y también
Costa Rica), los dos países de mayor población de la región (Brasil y México) y
del Uruguay. De estos países, llama particularmente la atención el caso de Costa
Rica y del Uruguay, los cuales demuestran mayores éxitos cuando consideramos
un conyunto de otros indicadores educativos.
Los datos también indican la presencia de un promedio del 21.2% de jóvenes de
20 años aún escolarizados entre quienes no completaron la secundaria, lo que
indica la existencia de un retraso escolar importante, aunque también la
posibilidad del incremento del porcentaje de conclusión. El promedio de años de
estudio entre los que no han completado la secundaria y están desescolarizados es
del 6,7%, lo que indica que muchos de estos jóvenes ni siquiera terminaron la
secundaria baja o incluso la primaria.
Los datos del SITEAL indican factores que influencian la no conclusión de la
secundaria. Este es el caso de la ubicación geográfica. En promedio cerca de la
mitad de los y las jóvenes que están en la zona rural completan la secundaria
comparada a la zona urbana. En el caso de Guatemala y Honduras, el porcentaje
de conclusión es casi 5 veces mayor en la zona urbana que en la zona rural.
Otro factor determinante para la conclusión de la secundaria es el clima
educativo del hogar. Los datos indican que cuando se considera un clima
educativo alto en el hogar (más de 12 años de escolaridad del jefe del hogar y su
cónyuge o solamente del jefe del hogar), en todos los países, excepto en Costa
Rica, Uruguay, Guatemala y Honduras, el índice de conclusión de la secundaria
es más del 90%. Ya un promedio del 8.7% concluyen la secundaria cuando se
considera un clima educativo bajo del hogar (menos de 6 años de escolaridad):
una diferencia abismal, lo que demuestra que el clima educativo del hogar es
factor clave para entender la no conclusión de la secundaria e indica una razón
adicional para dar, urgentemente, mayor énfasis a las políticas de Educación de
Personas Jóvenes y Adultas y a la educación a lo largo de toda la vida.
Aunque el clima educativo del hogar se relaciona directamente con el nivel
socioeconómico a que pertenecen los y las jóvenes, ambos son en sí un factor
de influencia. El Panorama Social de América Latina (CEPAL 2007) analiza,
además del clima educativo y en separado, la conclusión de la secundaria por
quintil de ingresos per cápita de los hogares. Esos datos corroboran los datos
del clima educativo y evidencian que cuando considerado el quintil más alto,
cerca del 80% de los y las jóvenes concluye la secundaria mientras que
únicamente el 20% concluye cuando considerado el quintil más bajo.
Otro factor analizado por el Panorama Social es el de raza/etnia. Lo que se
percibe es que el índice de conclusión entre los indígenas y los afro

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descendientes en América Latina es considerablemente más bajo que entre los
no indígenas y los no afro descendientes: el 35.1% contra el 50.4%. También el
Informe SITEAL 2007 analiza este tema. Este estudio, para minimizar la
influencia del impacto de las desigualdades socioeconómicas en la comprensión
de cómo la cuestión étnico-racial se vincula a la conclusión de la secundaria,
hizo un análisis considerando apenas hogares de bajo capital educativo.
Observando la situación de Brasil, los datos indicaron que “a igual condición
socioeconómica de los hogares, el 18% de los jóvenes mestizos, negros e
indígenas terminan la secundaria mientras que para los jóvenes blancos ese
porcentaje asciende al 29%”.
Los datos presentados por SITEAL para el debate No7 indican, además, que la
tasa de conclusión de la secundaria es un poco superior entre las mujeres (un
promedio del
51,8% contra el 45% entre los hombres), a excepción de Bolivia y Guatemala, lo
que indica la necesidad de analizar y implementar distintas políticas públicas
dirigidas a mujeres y a hombres a depender de la realidad que se presenta. Pero
en relación a la cuestión de género, otros indicadores son merecedores de nuestra
atención, tal como el análisis del universo de jóvenes que está fuera de la escuela.
Datos de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) presentados en la Tabla 1 a
seguir, que muestran las características de los y las jóvenes según su condición
laboral y educativa, indican un alto porcentaje de jóvenes que no estudia ni
trabaja (21.1%). Entre ellos, el 72% son mujeres. La Tabla 2 enseguida, que
observa las características de los y las jóvenes que no estudian ni trabajan, indica
que entre las mujeres, el 71% está comprometido con quehaceres del hogar.
Revela también que el 49% de las mujeres que no estudian ni trabajan son
casadas. Estos datos invitan a profundizar nuestra reflexión sobre la cuestión de
género y educación, contemplando estrategias que articulen tanto políticas
públicas sociales más amplias, como estrategias dirigidas a la escuela misma,
haciéndola mucho más accesible y adaptable a las condiciones de vida de las
mujeres jóvenes.
TABLA 1. CARACTERÍSTICAS DE LOS JÓVENES SEGÚN CONDICIÓN LABORAL Y EDUCATIVA 2005 (%)
Sólo estudia Sólo trabaja
Estudia y
trabaja
No estudia ni
trabaja
Total
Total 32.8 33.5 12.6 21.1 100.0
Hombre 46.2 63.7 58.2 28.0 49.7
Mujer 53.8 36.3 41.8 72.0 50.3
Fuente: Trabajo Decente y Juventud: América Latina. OIT, 2007

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24
TABLA 2. CARACTERÍSTICAS DE LOS JÓVENES QUE NO ESTUDIAN NI TRABAJAN 2005 (%)
Total Urbano Rural Hombre Mujer
15 -
19
20 -
24
Total 100 79 21 28 72 44 56
Componentes Desocupado/a
Quehaceres del hogar
Otro
100
26
55
19
100
45
36
19
100
15
67
18
100
45
14
41
100
19
71
10
100
22
52
26
100
29
57
14
Casado/ conviv. 37 26 42 7 49 24 50
¿Y por qué dejan de estudiar los y las jóvenes de América Latina? En base a
encuestas de hogares, datos de la OIT señalan cuatro razones principales:
Problema familiar y/o económico (34.5%), por trabajo (25.2%), no le interesa/ le
fue mal (10.3%) y quehacer del hogar/embarazo (8.6%).
TABLA 3. ¿POR QUÉ DEJAN DE ESTUDIAR LOS JÓVENES EN ALC? 2005 (%)
Razones principales Total 15 -19 20- 24 Hombre Mujer URBANO RURAL
Por trabajo 25.2 17.6 30.8 35.1 15.1 27.0 22.6
Problema familiar/económico 34.5 34.7 34.4 31.8 37.2 31.6 38.5
No le interesa/ le fue mal 10.3 12.6 8.3 11.6 8.8 8.4 12.9
Está lejos 1.1 1.3 0.9 0.9 1.3 0.2 2.2
Edad 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2
Enfermedad/discapacidad 1.7 1.9 1.5 2.0 1.5 1.7 1.7
Quehacer del hogar/embarazo 8.6 6.9 9.9 0.8 16.5 7.8 9.7
Terminó sus estudios 6.9 8.5 6.0 7.1 7.1 9.4 3.4
Vacaciones 7.5 12.1 4.0 7.5 7.4 9.0 5.5
Otro 4.0 4.2 3.9 3.2 4.9 4.7 3.2
Total no estudia 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
El hecho de que problemas familiares/económicos aparezcan como la principal
razón para que los y las jóvenes dejen de estudiar, independientemente de la
edad, sexo y ubicación geográfica, pone en evidencia la centralidad que debe
tomar el hito de articular políticas educativas a otras políticas públicas que
vayan más allá de lo educativo, orientadas a obtener un mayor desarrollo social y
económico de las sociedades latinoamericanas- marcadas por crecientes
desigualdades y asimetrías. Este dato nos muestra en qué medida la escuela no

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está accesible para los y las jóvenes de nuestra región. En este sentido, lograr que
la educación para todos y todas se concrete- tal como plantean los protocolos y
convenciones internacionales y regionales ya mencionados, además de los
marcos de Educación para Todos (EPT) de Jomtien (1990) y Dakar (2000), nos
reta a debatir el modelo de desarrollo que eligen los países de la región y la
concreción del conjunto de derechos económicos, sociales y culturales de las
poblaciones. Nos reta, por fin, a debatir también las prioridades
presupuestarias de los gobiernos, que suelen ser un espejo del modelo de
desarrollo adoptado.
El trabajo aparece como razón de dejar de estudiar para una cuarta parte del
conjunto de jóvenes y para más de un tercio de los jóvenes del sexo masculino,
particularmente entre los 20-24 años. Como el retraso escolar es un rasgo en
Latinoamérica, es importante recordar que muchos de estos jóvenes abandonan la
secundaria. Urge, por lo tanto, profundizar el debate sobre la concomitancia de
la educación y el trabajo, creando mejores condiciones para jóvenes en América
Latina, tanto en el campo de la educación- fomentando su conclusión exitosa,
como en el del trabajo- fomentando condiciones dignas, seguras y coherentes
con su condición de joven estudiante. La escuela, por su parte, debe ser capaz
de adaptarse a esos jóvenes, favoreciendo su permanencia y conclusión exitosa.
Una parte importante de jóvenes, cerca del 10%, deja de estudiar por falta de
interés o porque les fue mal en la experiencia escolar. Esto resalta la necesidad
de debatir hasta qué punto la educación es aceptable para los y las jóvenes, o
sea, hasta que punto los diferentes aspectos del proyecto político pedagógico de
la escuela dialoga con el universo juvenil, sus aspiraciones, necesidades y
identidades, sus contextos sociales y culturales.
Este debate nos remite a algunos datos presentados anteriormente, que
demuestran fuertes inequidades en lo que dice respeto a los temas étnico-racial
y ubicación geográfica. ¿La escuela que está en la zona rural dialoga con esta
realidad? ¿Está adaptada e ella? ¿Cómo son sus tiempos y espacios, sus procesos
y contenidos? Y con relación a la cuestión étnico-racial, ¿hay discriminación al
interior de las escuelas?
¿La cultura, la historia y la cosmovisión de los afro descendientes e indígenas
son reconocidas, valoradas y proyectadas en los contenidos y procedimientos de
la escuela? ¿Qué lengua es utilizada en el aula?
Una investigación participativa llamada “¿Qué educación secundaria queremos?”
fue promovida por la Organización no Gubernamental Brasileña Ação
Educativa en el 2007, para saber la opinión de los y las jóvenes a ese respecto.
Según los jóvenes que participaron, la secundaria debe corresponder a “una
escuela ciudadana que forme para el trabajo, la universidad y la vida, con
maestros y maestras dispuestos a construir al lado de los estudiantes sentidos
para los aprendizajes”.
Los educadores- su condición de trabajo y la relación con los estudiantes-
surgen como parte medular de este estudio. Cuando indagados sobre lo que el
gobierno debe hacer para mejorar la escuela, el 31% de jóvenes afirmó que la

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acción más importante es aumentar los salarios y ofrecer a los educadores
mejores condiciones de trabajo. Este debate entra en sintonía con los
planteamientos que se hacen respecto a la “aceptabilidad” de la educación, en
el cual el tema de los educadores- su formación, salario y condiciones de trabajo-
surge como parte central.
Los educadores, según este estudio, deben además acercarse al universo juvenil
para mejor comprender las necesidades de los y las jóvenes. De hecho, enseñarlos
presupone descubrirlos como sujetos, reconociendo sus identidades, su universo
cultural y cognitivo. Este acercamiento pasa por posturas dentro y fuera del aula,
pasa también por significar los contenidos abordados- situando a los y a las
jóvenes dentro de ellos- como también por escuchar e incluir a los y a las
jóvenes dentro de los espacios y procesos de toma de decisiones. La gestión
democrática, orientada a involucrar de manera significativa a la comunidad
escolar dentro de las decisiones sobre la escuela y el sistema educativo más
amplio, es clave para garantizarle un sentido colectivo a la educación,
suscitando que sea más aceptable y adaptable al conjunto de los estudiantes.
Con base en lo discutido anteriormente, y retomando algunos de los
planteamientos ya hechos, podemos identificar dos campos de actuación
principales en el sentido de promover la universalización del acceso y
conclusión de la secundaria. El primer campo gira en torno de los marcos
legales, como también de los planes y políticas públicas. En este sentido, una
estrategia clave es la consolidación de la tendencia hacia la obligatoriedad de la
secundaria, incluyendo a los países que todavía no la incorporaron. Así como
ocurre en relación a la primaria, la obligatoriedad de la secundaria debe estar
asociada a la garantía de su gratuidad, corroborando que sea accesible a todos y
todas.
Los marcos legales más amplios, así como los planes, políticas y programas que
se derivan, deben plantear el sentido de la educación secundaria y
fundamentalmente reconocer a los estudiantes como sujetos, portadores de
identidad y culturas propias del universo juvenil que deben ser valorados por el
proyecto político pedagógico de las escuelas y por los procesos de enseñanza-
aprendizaje que se llevan a cabo en su interior. Eso pasa también por
promover en el ámbito micro y macro una gestión democrática que les permita
a los y a las jóvenes un espacio de participación real en las tomas de decisión
acerca de la escuela y de la educación de manera más general.
La puesta en marcha de políticas económicas y sociales que vayan más allá de
lo educativo es clave para la concretización del conjunto de los derechos
económicos, sociales y culturales, entre los cuales el derecho a la educación. Es
este el sentido de la indivisibilidad de los derechos humanos, que se realizan
conjuntamente. La articulación de la educación básica con otros campos se
manifiesta también al pensar sobre la relación de la educación con el mundo del
trabajo y urge la puesta en marcha de políticas y procesos que dialoguen con la
realidad en que viven los y las jóvenes, de modo a promover la conclusión
exitosa de la secundaria y el ingreso digno al mundo del trabajo.
Se necesita también promover la articulación entre políticas de educación y

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27
cultura. De hecho, el Consejo Nacional de la Juventud de Brasil, en su libro
Política Nacional de Juventud: directrices y perspectivas, del 2006, plantea que el
desarrollo integral de los y las jóvenes pasa por la articulación de cuatro ejes
fundamentales: educación, trabajo, cultura y tecnologías de la información. Ese
último, segundo este Consejo de Juventud, puede posibilitar a los y a las jóvenes
más alternativas de relacionarse con su propia formación educativa, con el
mundo del trabajo y con el conocimiento y la cultura.
Otro punto importante es la interrelación entre las políticas de educación básica
y las políticas de Educación de Personas Jóvenes y Adultas (EPJA), en donde se
promueva el aprendizaje a lo largo de toda la vida, ambientes letrados,
promotores de lectura y del uso activo de la cultura escrita. La EPJA es un
derecho en sí mismo y además promueve un clima educativo en el hogar que
favorece el aprendizaje de niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
El segundo campo de actuación importante dice respecto a los procesos
directamente relacionados a la escuela. Frente a la expansión de la demanda de la
secundaria, que tiende a crecer en la medida en que se convierte en obligatoria,
¿cómo asegurar su disponibilidad a todos y todas? Será necesario que haya un
mayor número de escuelas y, por lo tanto, de profesionales de la educación
para ese nivel, lo que necesariamente implica en una inversión importante de
recursos financieros. La eliminación de obstáculos para su accesibilidad es otro
punto central y por eso la garantía de la plena gratuidad de la secundaria así
como de estrategias que busquen disminuir el costo oportunidad de ir a la escuela.
El proyecto político pedagógico de la secundaria es otro nudo central merecedor
de atención. Este expresa el sentido de esa educación, los valores que se quieren
promover, los contenidos del currículo, los materiales, el tiempo y el espacio
de la escuela, su relación con el entorno directo y con el mundo, la relación entre
los sujetos de la comunidad escolar, en especial entre educadores y educandos.
El proyecto político pedagógico permite significar el quehacer de la escuela y por
eso, es fundamental que los y las jóvenes tengan espacio para que los escuchen
y puedan expresarse, contando con la posibilidad de participar de su definición y
seguimiento.
En este proyecto político pedagógico y en su concretización en el cotidiano es
donde se expresa e implementa una educación que supere las varias formas de
discriminación y promueva la valoración de lo diferente, de las distintas culturas
y cosmovisiones, una educación que persiga- por fin- la formación en derechos
humanos.
Sujetos clave para la universalización y conclusión exitosa de la secundaria son
los educadores en su conjunto. En este sentido, es central que se les ofrezca una
formación inicial y continuada coherente con los desafíos puestos, que promueva
su actualización constante y un espíritu de investigación y que sea facilitadora
de la promoción del diálogo con los y las jóvenes y con el universo juvenil. Los
educadores necesitan de condiciones laborales que les permitan invertir tiempo
en la preparación de las clases y en su propio aprendizaje y desarrollo, además de
salarios dignos, que correspondan al desafío que se les exige.

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Además, las escuelas deben garantizar la adaptabilidad, patrocinando la
inclusión de todos los estudiantes, considerando sus distintos contextos sociales
y culturales. Las escuelas deben saber contemplar jóvenes embarazadas, jóvenes
con niños pequeños, jóvenes con familias constituidas, jóvenes que trabajan,
jóvenes migrantes, jóvenes con discapacidades, entre otras necesidades
específicas.
Traspasando todos estos temas, se requiere un mayor compromiso político y
esfuerzo financiero, procesos de gestión democrática que garanticen decisiones y
compromisos colectivos y el reconocimiento de los y las jóvenes como sujetos de
derechos, portadores de culturas juveniles con las cuales hay que dialogar.
Referencias:
• SITEAL, debate No7, 2008.
• Que ensinomédio queremos? Acao Educativa, 2008. Disponible
en:
http://www.acaoeducativa.org.br/portal/images/stories/pdfs/queensinomedio
queremos.pdf
• Situaciôn y desafios de la juventud en Iberoamérica, Naciones Unidas,
2008.
• Las Nuevas Leyes de Educaciôn en América Latina, Néstor Lôpez. CLADE
y IIPE UNESCO sede Buenos Aires, 2007.
• Observaciones Generales 13 sobre el derecho a la educaciôn, Comité
DESC, 1999.
• Informe SITEAL 2007.
• Panorama Social de América Latina. CEPAL, 2007
• Trabajo Decente y Juventud: América Latina. OIT, 2007.
• No labirinto do Ensino Médio, Ana Paula Corti. Sociologia Especial, 2007.
• Politica Nacional de Juventude: Diretrizes e Perspectivas. Conselho
Nacional de Juventude, 2006.

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CONSIDERACIONES SOBRE ESTRATEGIAS DE INCLUSIÓN CON CALIDAD
EN LA ESCUELA SECUNDARIA11
Claudia Jacinto12
El optimismo que genera la expansión de la escuela secundaria en las últimas
décadas, se ve opacado por varias evidencias menos alentadoras. Por un lado, la
expansión muestra signos de detenimiento en los últimos años. Por otro lado, se
dio a través de logros insuficientes y de diferenciación dentro del sistema
educativo. Los datos disponibles muestran grandes diferencias en los niveles de
aprendizaje: los sistemas educativos latinoamericanos tienden a reproducir las
desigualdades, ofreciendo escuelas con pocos recursos para los más pobres.
Aunque se ha registrado una igualación de oportunidades según sexo, la
diferenciación sigue repitiendo tendencias históricas, con desigualdades
rural/urbanas y étnicas.
Grandes transformaciones socio-culturales trajeron aparejadas la eclosión de
las culturas juveniles y cambios notables en las formas de “ser joven”, lo cual
puso en cuestión los pactos explícitos e implícitos vinculados a la condición de
“estudiante”. Al mismo tiempo, la expansión se produjo a través de la llegada de
nuevos sectores sociales a la escuela secundaria. Una escuela secundaria en su
origen selectiva y con un currículo comprehensivo y academicista, debió enfrentar
los desafíos de una sociedad crecientemente desigual y los nuevos públicos. Una
buena parte de los jóvenes que ingresan a la escuela secundaria padecen problemas
de subsistencia y necesidades básicas insatisfechas, no sólo en el terreno de la
alimentación, sino también de la salud, la vivienda, el acceso a servicios públicos.
Muchos de ellos deben trabajar para aportar al sustento económico de los hogares.
Otro problema de peso es el del embarazo adolescente.
Al mismo tiempo, la educación ha dejado de significar el pasaporte a la movilidad
social ascendente ya que ésta está fuertemente mediatizada por la dinámica del
mercado de trabajo y por los procesos de desarrollo. A la salida de la escuela, no
esperan puestos disponibles para todos, ni menos aún empleos de calidad. Es más,
ciertas investigaciones muestran que el título de nivel secundario no vale para
todos por igual: el origen socioeconómico, el nivel educativo del hogar y la calidad
del circuito educativo al que concurrieron, parecen ser determinantes en el destino
laboral de los egresados.
11 Este artículo forma parte del Debate 7 de SITEAL referido a “Universalizar el acceso y completar la educación secundaria.
Entre la meta social y la realidad latinoamericana”. © 2009, SITEAL, IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires y OEI. Las
opiniones de la autora expresadas en este artículo no representan necesariamente los puntos de vista de SITEAL, IIPE UNESCO
Sede Regional Buenos Aires y de la OEI. Se permite la reproducción total o parcial del material, siempre que se cite claramente
el nombre de la fuente, el nombre del autor, el título del artículo y la URL (http://www.siteal.iipe-oei.org), tanto en medios
impresos como en medios digitales.
12 Socióloga argentina, coordinadora de redEtis IIPE-UNESCO, investigadora del CONICET de Argentina.

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Además de las vinculadas a las condiciones socio-económicas de los hogares,
muchas causas de estos altos niveles de abandono y los bajos logros hay que
buscarlas en la escasez de recursos para proveer servicios educativos de calidad para
todos y las prácticas excluyentes del propio sistema. La expansión desigual se ha
realizado en general en el marco de procesos de descentralización de la
educación, efectuada en general con recursos insuficientes, que no alcanzan para
brindar servicios de infraestructura adecuados, convenientemente equipados y con
personal docente con formación actualizada y en correctas condiciones de trabajo. Se
trata de una expansión desordenada, que ocupa espacios físicos ociosos en
establecimientos usados para la enseñanza básica, absorbiendo los efectos del flujo
irregular de esta última, configurando un alumnado con altos niveles de sobre-edad.
(Jacinto y Terigi, 2007).
Promesas de ascenso social incumplidas, diferenciación interna, reformas con
logros limitados, y sin embargo, más demanda social por educación secundaria. Sus
funciones de integración económica y social, de preparación para la universidad y
para el trabajo, conviven con un rol de formación ciudadana y ética revalorizada en
el actual contexto. El título constituye un requisito básico de acceso a los buenos
empleos y para salir de la pobreza, pero está lejos de ser suficiente. El pasaje por
una experiencia de aprendizaje integral, sustantiva, que sirva para la vida y para el
trabajo es considerado derecho para los jóvenes y obligación para el Estado. La
paradoja es que el lugar de la escuela secundaria respecto a la creación de
oportunidades equitativas, es revalorizado y puesto en duda simultáneamente
(Jacinto, 2006).
Las políticas para apoyar la expansión: de los noventa a los dos mil
Muchas de las políticas educativas de carácter general o sistémico en las últimas
décadas tuvieron como horizonte la igualación de oportunidades. En términos
generales, las reformas educativas de los noventa se apoyaron en la
transformación curricular, eludiendo la temprana especialización y haciendo
prevalecer los contenidos generales sobre los específicos, con la intención de no
promover circuitos institucionales y curriculares diferenciados. Los balances de estas
políticas a nivel regional han sido desalentadores: la educación no logro compensar
los efectos nocivos de modelos sociales excluyentes, y “no han logrado que
cambiara lo que pasa en el aula” (Tedesco, 2005), además existe una gran distancia
entre la retórica de los cambios institucionales curriculares y la realidad de las
escuelas (Jacinto y Terigi, 2007).
Más allá de las reformas generales, los años noventa se caracterizaron por la
implementación de programas que intentaron mejorar la equidad educativa por
medio de la focalización en conjuntos específicos de alumnos, escuelas o zonas,
particularmente desfavorecidos social o educativamente, a través de estrategias de
discriminación positiva. Las iniciativas más importante de este tipo en educación
secundaria han sido (y continúan siendo) las becas que promueven la retención

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LATINOAMERICANA
31
escolar. Programas dirigidos a zonas rurales o urbano-marginales intentaron
mejorar los logros a través de mayor asistencia social, provisión de recursos y
equipamiento, capacitacion docente dirigida a “la educación en contextos difíciles”,
etc. También se promovieron las estrategias de articulación intersectorial y la
articulación de la escuela con programas más integrales de desarrollo local. Aunque
con logros limitados, las políticas focalizadas resultaron en el mejor de los casos, un
remedio parcial y temporario ante las crecientes desigualdades (Caillods y Jacinto,
2006; López, 2005).
En los años dos mil, cambios en los gobiernos y en la cooperación internacional, y
consiguientemente, en las perspectivas de las políticas sociales, llevaron a
visiones críticas de la focalización, tendiéndose a la adopción de la perspectiva del
“universalismo básico”. Esta nueva formula apunta a recuperar la universalidad,
redefinida como un conjunto limitado de prestaciones básicas y servicios
homogéneos con estándares de calidad para todos, planteados como derechos
ciudadanos. Esta nueva perspectiva, no exenta de críticas por la adjetivación que se
aplica a “universalismo”, reivindica sin embargo, el papel del Estado como
indelegable respecto a la distribución de oportunidades educativas (Molina 2006).
Algunas estrategias en pos de superar el modelo excluyente de la escuela
secundaria
a) Dentro de la oferta regular13
Sin dejar de lado la enorme complejidad de los desafíos que presenta la expansión
con calidad de la escuela secundaria, y su ineludible vínculo con la configuración
socio- económica y socio-cultural de la región, reflexionaremos a continuación sobre
ciertas alternativas institucionales y curriculares que han sido objeto de debates y
acciones en las políticas educativas de los últimos años en pos de sostener y ampliar
la expansión.
En las políticas educativas, las nuevas perspectivas reconocen fuertemente la
múltiple implicación entre las políticas económicas, las sociales y las educativas, y en
ese marco, el papel central del Estado como proveedor de servicios educativos de
calidad para todos. En términos de acciones concretas, aparecen con mayor
visibilidad grandes programas de prestaciones mínimas, esencialmente de becas, que
exigen como contraprestaciones la asistencia a la escuela y la atención de la salud,
y en algunos casos, buenos resultados escolares14. Y por otra parte, se observan
13 Debido a que éstas han sido ampliamente tratadas en una de nuestras publicaciones recientes (Jacinto y Terigi, 2007),
presentamos aquí solo una breve síntesis para dar algo más de espacio a las dos que se tratan posteriormente.
14 Ésta última decisión genera debate ya que atribuye individualmente el fracaso escolar en lugar de ubicar la escuela como un
derecho.

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LATINOAMERICANA
32
acciones que cuestionan el modelo institucional excluyente de la escuela,
planteando que es preciso un mayor énfasis en las condiciones para generar
mejores aprendizajes en la escuela regular y mayor diversificación institucional.
Concentraremos algunos comentarios sobre éstas últimas.
Las nuevas estrategias en la oferta regular, sin proponerse grandes reformas, se
orientan a mejorar la formación que reciben los estudiantes y a atenuar las
dificultades que algunos encuentran para progresar en su escolaridad. Un estudio del
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), que sistematizo
algunas de esas estrategias (Jacinto y Terigi, 2007), las clasifica del siguiente modo:
aquellas centradas en la atención del ausentismo y/o la sobreedad de los alumnos;
la reformulación de los tiempos de instrucción y/o del régimen académico; las
tutorías y otras acciones de orientación a los estudiantes; aquellas orientadas a la
compensación de aprendizajes, y las centradas en la formación para el trabajo.
La introducción de figuras de “tutores” y el acompañamiento a la trayectoria
escolar están entre las medidas más implementadas. Los tutores acompañan a los
jóvenes en diversas instancias, en forma individual o grupal, brindándoles
orientaciones y apoyos para facilitar su tránsito en la escuela. La implementación
de estas figuras plantea varios desafíos a los establecimientos escolares ya que los
tutores suponen la interacción de docentes de distintas disciplinas en torno a un
proyecto común. Esto requiere un importante esfuerzo de reorganización de
recursos y prácticas escolares, y la generación de programas de capacitacion y la
introducción de los saberes vinculados al rol en la formación docente.
b) A través de modelos alternativos de escolarización
Además las acciones muestran una preocupación convergente por introducir
cambios en la oferta regular del nivel medio. Ante las dificultades para incluir o
retener a todos en las escuelas secundarias comunes o regulares, varios países
desarrollan (desde hace larga data) servicios alternativos, a distancia, semi-
presenciales, o nocturnos. En general más flexibles, también se enfrentan al desafío
de generar condiciones de mejoramiento de los aprendizajes, superando el estigma (y
la realidad) de ser “servicios de segunda oportunidad”.
De hecho, la diversificación institucional suscito un debate en la región que ha
venido cambiando de ejes. El sostenimiento de la idea de que la uniformidad
institucional garantizaba igualdad de oportunidades para todos se ha visto
cuestionado, al menos desde dos puntos de vista. Por un lado, la evidencia de un
sistema diferenciado mostró que la uniformidad era sólo teórica y no real. Pero,
más aún, atendiendo a las diversidades culturales, geográficas, etc. se ha
planteado también el riesgo inverso: o sea, que la uniformidad institucional resulte
un elemento desigualador. Entonces, muchos coinciden respecto a la conveniencia

07
LATINOAMERICANA
33
de diversificar las estructuras como una herramienta para la promoción de mayor
equidad (Braslavsky, 2001)15.
Por otro lado, la uniformidad institucional o del currículo único no parecen ser los
factores centrales que se asocian a la equidad de oportunidades en el nivel
secundario. Se trata más bien de las lógicas más amplias de estructuración del
sistema educativo y del mercado laboral. Entre ellas, importa saber: ¿como le va a
cada grupo social dentro del sistema educativo?; ¿a qué oferta en cuanto a
calidad tiene cada grupo acceso? Sobre estas dos preguntas ya hemos adelantado
que existen grandes desigualdades. A ello debería agregarse ¿cuál es el grado de
segmentación del mercado de trabajo y como están distribuidas socialmente las
oportunidades de acceder a un segmento de calidad dentro del mismo? (Morch y
otros, 2005; Jacinto, 2007). Cuestión que también es altamente desigual. Se trata
entonces de discutir como superar estas desigualdades con todas las estrategias que
se revelen valiosas para redistribuir oportunidades y al mismo tiempo, valorizar
diferencias culturales.
En la misma línea de apoyo a la diversificación y opcionalidad institucional y
curricular, se ha planteado que se hace necesaria una comprensión diferente del
“tiempo educativo”: los alumnos, en particular los jóvenes, ya no tienen la
posibilidad de dedicar un período de su juventud exclusivamente a la formación
escolar. La educación a distancia y las facilidades de acceso al conocimiento por
Internet ratifican la necesidad de una comprensión diferente no solo del tiempo,
sino también de los espacios educativos (de Ibarrola, 2004). Más aún, como
sostiene un reciente documento regional16, en una situación de crisis económica,
como la actual, la apuesta por la innovación y la educación, con el uso generalizado
de las tecnologías de la información y comunicación, es una vía inexcusable para
mejorar la situación de nuestra región.
De este modo, en años recientes, las iniciativas en el marco del sistema de formación
de jóvenes y adultos (EDJA) han sido revalorizadas, por varias razones. Dentro del
Programa Mundial de Educación para Todos (EPT), dos objetivos apuntan
directamente a la EDJA, y el Proyecto Regional de Educación para América Latina y
el Caribe (PRELAC), creado especialmente para apoyar el proceso de la EPT en la
región, reconoce la necesidad de flexibilizar los sistemas educativos para dar cabida a
diferentes modalidades que hagan posible una educación a lo largo de toda la vida.
Al haber más jóvenes que ingresan a la escuela secundaria común, más son los que
abandonan tempranamente y reingresan a través de estos servicios.
Justamente, el concepto de aprendizaje a lo largo de toda la vida está cambiando
los enfoques respecto a la expansión y la integración de servicios. Varios
15 En el mismo sentido ha avanzado la Unión Europea, tendiendo hacia una diversificación institucional de la educación
secundaria superior, con múltiples puentes entre sí (Niemeyer, 2006).
16 Declaración de Lisboa, 2009.

07
LATINOAMERICANA
34
programas de formación profesional están promoviendo articulaciones con servicios
de educación básica o secundaria, en general semi-presenciales o alternativos, por
ejemplo en Argentina, Chile, Brasil, Nicaragua y México. Estas articulaciones se
orientan a promover que los jóvenes (y adultos) finalicen el nivel básico y/o
secundario o bachillerato a través de estrategias paralelas a los servicios educativos
regulares. También se discuten vías de reconocimiento de saberes y competencias
no formales y las posibles articulaciones con niveles de escolaridad formal.
Al mismo tiempo, se ensayan formatos escolares alternativos destinados a los
jóvenes más vulnerables, especialmente en territorios marginales urbanos. Estos
modelos muestran la necesidad de contar con un trato más particularizado; de
organizar el espacio y el tiempo de trabajo de otro modo, creando una serie de
dispositivos curriculares y organizacionales para garantizar el trabajo pedagógico y
los aprendizajes (trayectos, talleres, tutorías, clases de apoyo, entre otros). Estas
escuelas más reducidas numéricamente y que representan un entorno más
controlado operan como marco de mayor contención (Tiramonti y otros, 2007).
Asimismo, se han promovido articulaciones entre las escuelas y organizaciones de
la sociedad civil que participan en el campo educativo en la atención de sectores
pobres y han consolidado abordajes para la inclusión socio-educativa de los jóvenes
en el marco de la concepción de “comunidades de aprendizaje” (Neirotti y Poggi,
2004).
Sobre estas experiencias de alternativas institucionales sobrevuela el riesgo de
estigmatización y de pertenecer a un circuito de segunda opción, cuyos títulos no
sean valorizados. Siendo sin duda cierto este riesgo, algunos argumentos permiten un
moderado optimismo al respecto. La evidencia también muestra que, si se
brindan los recursos adecuados, las propias instituciones tienen ante sí la
posibilidad de lograr el reconocimiento del contexto y constituirse en una suerte
de “capital social” para sus estudiantes.Además, el reconocimiento de diferentes
fuentes de aprendizaje y las concepciones de aprendizaje durante toda la vida
apelan a la diversidad de contextos formativos. Dos dimensiones importantes
respecto a como resguardar la calidad de este tipo de experiencias parecen ser: a)
no cerrar las opciones y prever puentes entre ellas, y b) combinar, en cada uno de
estos modelos, perspectivas inclusivas y exigencia en la calidad de los
aprendizajes. Ambas cuestiones apelan a estructuras y enfoques pedagógico-
institucionales, pero también a recursos, articulaciones institucionales, e inter-
sectoriales y a adoptar concepciones ampliadas sobre formatos y ámbitos de
generación de aprendizajes.
c) A través de la revalorización de la orientación para el trabajo17
Otro de los temas que ha vuelto al debate regional dentro de los que conciernen
17 Este punto sigue sintéticamente consideraciones desarrolladas en el documento de Claudia Jacinto Formar para el
trabajo en la educación secundaria general. Debates y enfoques recientes en América Latina (IIPE, en prensa).

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