El documento discute la descentralización en el Perú y los desafíos pendientes. Señala que aunque existen gobiernos regionales y locales, todavía hay problemas con la delimitación de competencias entre los niveles de gobierno. También hay desorden en el financiamiento debido a la falta de planeamiento coordinado y la discrecionalidad en la asignación de recursos. Se necesitan esfuerzos continuos para fortalecer la descentralización mediante la clarificación de responsabilidades y el establecimiento de planes territoriales vinculantes.
Boletin 1077 - Tramitación - Ley Integral Contra La Violencia Hacia Las Mujeres
La-agenda-pendiente-de-descentralización.docx
1. Diálogos de Política Pública
AgendaPendientede Descentralización:
- Provisión de servicios de calidad
- Desarrollo económico
María Isabel Remy
Agosto 2018
2. Descentralización en el Perú
• La Constitución de 1993 (artículo 43):
El Estado Peruano es uno e indivisible;
Sul Gobierno es unitario, representativo y descentralizado.
• Constitución de 1979: misma fórmula
• Constitución de 1933 NO señalaba el carácter descentralizado y sólo
dedicaba un título, el X, a la “Administración departamental y
municipal”, normándose la creación de Consejos Departamentales que
debían formarse por votación universal. Éstos nunca se instalaron y todo
tipo de ORDES,CORDES…. Fueron nombrados por el Ejecutivo Central.
• Por eso fue difícil implementar la norma constitucional de 1979:
esfuerzo de diseño institucional y de negociación política. Según
Constitución, el Ejecutivo debía presentar al Congreso un Plan Nacional de
Regionalización que incluiría la delimitación de regiones por agregación de
departamentos. El Congreso (expresión de presiones locales) sólo lo aprobaría o lo
rechazaría, pero no lo podía modificar
3. Como se hizo
1980 1984 1988 1990 19921993 1998
Aprobación de
Constitución
Aprobación
de PNR
2002 2004 20052006
Ley Marco de Descentralización:
CTAR
Reforma Constitucional
Ley de Elecciones Regionales
Ley de Bases de Descentralización (LBD)
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOR)
Realización de elecciones regionales
Modificatoria de LOR (CCR)
- Ley de incentivos a
integración de
regiones
- Ley de Sistema de
Acreditación de
Shock de Competencias:
fracasa acreditación
Aprobación
de LBR
Referéndum
de
Integración:
fracasa
Leyes de creación
de 12GOREs y
Transferencia de
funciones, bienes,
personal
Disolución
de los GR
Aprobación de
Constitución
5. Proceso Actual. EnTeoría: por Etapas
1. Formación inmediata de Gobiernos Regionales en los departamentos con la
elección de Presidente,Vicepresidente y Consejo Regional (éste tuvo que
modificarse en 2009) a los que se transferían las funciones, presupuesto y
personal de los CTAR
2. Sobre unos gobiernos regionales ya funcionando, se abría una segunda
etapa: la de formación de regiones por integración de departamentos: el
largo proceso técnico y político de 80’s se elude y se traslada a ciudadanos.
Fracasa (sin plan B: ¿qué pasaba si fracasaba?)
3. (enTeoría) Después de formadas regiones por varios departamentos
(territorios con mayor población, diversidad de recursos naturales, aporte al
PBI, capacidades, centros de formación superior, etc) , 3 Etapa de
Acreditación de capacidades y luego, transferencia de competencias
4. (enTeoría) Después, Descentralización Fiscal en 2 sub etapas
1. transferencias presupuestales adecuadas a las competencias y funciones en
manos de los GORE
2. 50% de impuestos recaudados en la región
6. Propuestasde
IntegraciónRegional
Diferenciasentreregiones
tras fracaso de integración
2015Aporte al PBI de regiones
12% 11% 11% 10%
8%
3%
1% 1% 1% 1%
Distribución de la Población porTamaño de
Centros Poblados (2007)
100%
80%
60%
40%
20%
36%
59%
37%
CP Menos de 2500
CP 2500 y 10 mil
CP de 10 a 50 mil
CP de 50 a 250 mil
CP de 250 a 1 millon
0%
Departamentos
de Mayor aporte
al PBI*
0%
Demartamentos
con Menor aporte
al PBI**
7. SIN Descentralización Fiscal:desorden, discrecionalidad
Las transferencias por Canon (minero, petrolero, y varios pequeños) significaron el 34% del
total de recursos transferidos a los Gobiernos Regionales y Locales en 2017
CanonTotal 2017 (en miles de soles) CANON PER CAPITA 2017
HUANCAVELICA
PUNO
AYACUCHO
JUNIN
ICA
SAN MARTIN
HUANUCO
TACNA
MOQUEGUA
AMAZONAS
LORETO
PASCO
TUMBES
UCAYALI
LAMBAYEQUE
MADRE DE DIOS
303,799
265,418
254,453
253,029
209,268
172,259
164,568
148,859
142,145
121,740
118,882
117,153
107,638
99,789
74,579
12,485
CUSCO
APURIMAC
HUANCAVELICA
MOQUEGUA
ANCASH
TUMBES
PASCO
TACNA
CALLAO
AREQUIPA
AYACUCHO
AMAZONAS
CAJAMARCA
LA LIBERTAD
ICA
PIURA
HUANUCO
PUNO
SAN MARTIN
JUNIN
UCAYALI
LORETO MADRE
DE DIOS
LAMBAYEQUE
LIMA
479
461
452
445
422
413
321
312
248
246
239
228
226
212
203
201
135
89
62
53
943
874
813
782
1,348
0 500,000 1,000,000 1,500,000 2,000,000 0 500 1,000 1,500
CUSCO 1,624,655
ANCASH 846,846
AREQUIPA 583,785
LIMA 506,226
PIURA 444,388
CALLAO 442,113
LA LIBERTAD 440,706
CAJAMARCA 418,258
APURIMAC 382,443
8. SINDescentralización Fiscal: desorden,discrecionalidad
Cambios en la disponibilidad presupuestal entre el Presupuesto Inicial de Apertura
(PIA), aquel aprobado por ley de Presupuesto, y el presupuesto Institucional Modificado
(PIM), aquel que va cambiando conforme entidades del gobierno central transfieren
discrecionalmente recursos para proyectos
Nivel deGobierno /Años 2014 2015 2016 2017
E:GOBIERNONACIONAL 1% 19% -11% -17%
M:GOBIERNOSLOCALES 169% 171% 280% 365%
R:GOBIERNOSREGIONALES 67% 57% 127% 132%
TOTAL 60% 64% 62% 76%
En Ayacucho
Nivel deGobierno 2014 2015 2016 2017
E:GOBIERNONACIONAL 44% 252% 57% -1%
M:GOBIERNOSLOCALES 526% 732% 750% 810%
R:GOBIERNOSREGIONALES 72% 306% 136% 156%
Total 144% 144% 427% 167%
Máximo de Ejecución Regional en Ayacucho, 2014: 96%
Mínimo 2016: 62.4%
9. Pero con todo, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
existen;
cada cuatro años renuevan democráticamente sus autoridades;
cada año ejecutan una parte del presupuesto nacional y,
quizás lo más importante, concentran las expectativas de mejora
de la calidad de vida y de las condiciones de desarrollo de la
población que vive a lo largo y ancho del país.
¿Se puede mejorar / corregir / avanzar en el proceso de
descentralización?
11. Competencias: Quién es responsable de qué
• Exceso de competencias compartidas SIN delimitar responsabilidades:
tras 15 años de iniciado el proceso subsisten situaciones de
ambigüedad, duplicidad u omisión de responsabilidades: los 3 niveles de
gobierno hacen proyectos; ejecutan (contratan con empresas, colocan
una placa). Ninguno evalúa para qué sirve la inversión o cómo se hizo
• LBD: “Se debe tener una distribución clara y precisa de funciones entre
los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de
determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión
de servicios de cada uno de ellos”. Mandaba que las leyes debían indicar
“la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel”.
• La ley no lo hizo. Ello genera: dificultades de rendición de cuentas,
desperdicio de recursos, ineficiencias en la provisión de servicios y
productos públicos a la ciudadanía y débil eficacia en el cierre de
brechas
12. Competencias: Quién es responsable de qué
Por ejemplo, ¿quién planifica y ejecuta la construcción de
locales escolares?
Año de Ejecución: 2017
Incluye: Sólo Proyectos
Función 22: EDUCACION
Genérica 6-26: ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
Sub-Genérica 2: CONSTRUCCION DE EDIFICIOS Y ESTRUCTURAS
Nivel de Gobierno
Nivel Nacional Ayacucho
PIA Devengado PIA Devengado
E: GOBIERNO NACIONAL 63% 25% 32% 17%
M: GOBIERNOS LOCALES 11% 48% 10% 63%
R: GOBIERNOS REGIONALES 26% 27% 58% 20%
TOTAL 2,231,796,840 3,601,070,301 60,610,924 190,076,589
13. n de
Competencias: Hay avances
De acuerdo a un documento entregado por la Secretaría de
Descentralización de la PCM (4 y 5 de julio de 2018), se ha avanzado en la
elaboración de una metodología para la identificación de puntos críticos
(duplicidad, ambigüedad, omisión de niveles de gobierno) en las fases de la
cadena responsabilidad en los procesos que generan productos y servicios
a los ciudadanos, y para la construcción de estrategias para superarlos.
Política Protocol
os
Planea-
miento
Ejecució
n
Monitoreo/
Evaluación
PROCESOS
Se han desarrollado estrategias para llegar a una clara determinació
responsabilidades en los sectores Educación, Salud,Transportes y
Saneamiento Rural
En prácticamente todos los sectores se observa: omisión en Políticas,
Protocolos y Evaluación, y sobrecarga (duplicidad) en planeamiento y
ejecución.
Política Protocolos Planeamiento Ejecución Monitoreo
Producto
14. Competencias: Pero falta…
• Que los sectores (Ministerios) asuman las recomendaciones que ya se han
construido (incluso en talleres con funcionarios regionales) para los procesos ya
avanzados y se siga validando la metodología
• Que las PCM convierta lo avanzado en unos Lineamientos de Política para que el
conjunto de sectores y de procesos a su interior continúen y que diseñe modelos
de provisión de servicios públicos para diferentes escalas de poblamiento
• Que todos (MRF y Sectores) asuman que pierden discrecionalidad y se
circunscriben a un rol rector (y no ejecutor)
• Que se organice un plan de trabajo hacia la construcción ordenada de un
proceso de esclarecimiento de responsabilidades entre los 3 niveles de gobierno
• QueGobernadores yAlcaldes que inician su mandato en 2019 asuman el desafío
de cumplirTODO (y SOLO ESO) lo que les corresponde
• Que Gobernadores asuman que hay tareas muy importantes que les
corresponden y otras que son de los Gobiernos Locales. Un mecanismo de
control sobre que se respeten las competencias y responsabilidades no existe y
esfundamental
16. Planeamiento
1. El marco legal de la descentralización obliga a la elaboración de una serie de
PLANES, pero la aprobación de presupuestos para PIP no requiere que éstos se
encuentren en los planes: Planes no están atados a Inversiones (¡no sirven!)
2. Gobierno Nacional, Regional, Provincial y Distrital pueden tener proyectos y
hasta planes sobre el mismo territorio, sin estar articulados
3. La aprobación por elCongreso de Ley de Presupuesto es motivo para ingresar
más proyectos que los previstos, saltando todas las instancias técnicas
4. Alcaldes yGobernadores pasan casi tanto en Lima como en sus territorios
“gestionando” proyectos: buscando financiamiento fuera de un plan (y de la ley)
5. EnGobiernos Regionales,Gerencias de Inversiones se cruzan conGerencias o
DirecciónTécnicas… ¿quién decide que se hace un proyecto de escuela?
6. Uno de los momentos más vergonzosos de la compra de votos congresales para
evitar la vacancia presidencial fue la oferta del Ministro deTransportes de apoyar
“gestiones” para carreteras (que un asesor había explicado que significaban para
el congresista “plata fácil”). Esas carreteras u otras obras no eran parte de la
prioridad de ningún plan; sólo un dinero para firmar contratos…
17. Planeamiento… ¿Avances?
Por ahora, presupuesto multianual, pero en diferentes momentos se pueden subir
proyectos.
Propuestas:
1. Elaboración coordinada entreGR y GLs de Planes Intersectoriales de
AcondicionamientoTerritorial (la gran infraestrutura), que alinean proyección
de territorios. Su implementación a cago de Gerencia de Inversiones
2. Constitución deComités Regionales de Infraestructura (GR y GLs) que
construyen los Planes Multianuales de cada sector con LISTA DE
PRIORIDADES.Su diseño e implementación por DireccionesTécnicas oGL
(segúncorresponda)
3. Requiere
– avanzar en la elaboración de los estudios de Zonificación Económica y Ecológica
para tener Planes de OrdenamientoTerritorial (ahora no hay NI oficinaTécnica)
– el compromiso del nivel central (sectores y MEF) de no alterar las prioridades
establecidas por los procesos regionales (ni con “fondos”)
– Enfrentar el problema de la poca organicidad actual de programación presupuestal:
actualmente porUnidad Ejecutora
– avanzar en el diseño de prototipos de infraestructuras de servicios públicos para
diferentes escalas de poblamiento y diferentes regiones naturales
18. Financiamiento sin plan, inercial
N° de Unidades Ejecutoras por Gobierno Regional
GobiernoRegional N° GobiernoRegional N° GobiernoRegional N°
Amazonas 17 Huánuco 24 Moquegua 13
Ancash 37 Ica 17 Pasco 12
Apurímac 28 Junín 29 Piura 25
Arequipa 26 La Libertad 36 Puno 34
Ayacucho 24 Lambayeque 13 San Martín 22
Cajamarca 31 LimaProvincias 22 Tacna 9
Callao 10 Loreto 20 Tumbes 9
Cusco 33 Madre de Dios 8 Ucayali 20
545 Unidades Ejecutoras en GR Es decir:
Huancavelica 26
545
Oficinas de Administración, de asesoría jurídica, OCI
Comités de adquisiciones, Comités de procesos, administrativos,
Contadores y su personal auxiliar, Tesorerías,
Oficinas de planeamiento y presupuesto,
Oficinas de Recursos Humanos
¿Tiene sentido?
19. MEF SIAF
5EDUCACION
6EDUCACION CENTRO AYACUCHO
7EDUCACION LUCANAS
8EDUCACION SARA SARA
9 EDUCACION SUR PAUZA
10 EDUCACION HUANTA
11 EDUCACION VRAE LA MAR
12 EDUCACION HUAMANGA
13 EDUCACION UGEL SUCRE
14EDUCACION UGEL V FAJARDO
15 EDUCACION VILCASHUAMAN
16 EDUCACION HUANCASANCOS
17SALUD
18HOSPITAL HUAMANGA
19SALUD SUR AYACUCHO
20SALUD CENTRO AYACUCHO
21SALUD SARA SARA
22RED DE SALUD AYACUCHO NORTE
23RED DE SALUD HUAMANGA
24RED DE SALUD SAN MIGUEL
25RED DE SALUD SAN FRANCISCO
Unidades Ejecutoras enGOREAyacucho
Año de Ejecución: 2018
Pliego 444: GOBIERNO REGIONAL DE AYACUCHO 1,091,851,304 1,468,103,793 673,437,030 45.9
N° Unidad Ejecutora PIA PIM % Devengado
Avan
ce %
1REGION AYACUCHO-SEDE CENTRAL 230,015,539 333,918,193 23% 77,184,026 23.1
2PROG.REG. DE IRRI Y DES. RUR INTEG 20,047,000 95,147,635 6% 27,266,904 28.7
3AGRICULTURA 22,243,754 25,962,155 2% 9,919,103 38.2
4TRANSPORTES 22,205,742 60,271,002 4% 8,124,517 13.5
67,283,047 71,073,166 5% 38,345,537 54.0
23,270,352 24,993,867 2% 14,837,152 59.4
66,542,867 71,198,609 5% 42,374,459 59.5
36,427,311 39,159,909 3% 23,220,735 59.3
16,235,399 17,421,893 1% 11,492,468 66.0
72,853,066 77,384,255 5% 51,936,493 67.1
65,444,243 71,200,326 5% 46,290,550 65.0
152,925,912 168,197,715 11% 99,133,607 58.9
15,568,019 17,151,723 1% 11,027,470 64.3
18,872,482 20,192,196 1% 12,786,598 63.3
19,554,945 21,129,556 1% 12,894,801 61.0
9,382,041 10,342,498 1% 6,007,475 58.1
20,629,968 41,789,052 3% 17,209,618 41.2
40,995,185 78,732,646 5% 41,833,032 53.1
21,469,242 27,498,798 2% 14,755,695 53.7
31,068,108 38,731,092 3% 21,687,464 56.0
17,421,682 21,639,605 1% 12,139,456 56.1
22,911,378 29,817,579 2% 15,877,599 53.2
45,722,035 61,281,950 4% 33,099,363 54.0
14,586,109 18,815,808 1% 10,225,513 54.3
18,175,878 25,052,565 2% 13,767,391 55.0
21. Cuellos de botella sistemáticos: Ruralidad
La ruralidad requiere tratamiento específico en distribución de materiales
(educativos, medicamentos), y operaciones de mantenimiento (saneamiento,
locales educativos).
Para mantenimiento, Se puede replicar (o ampliar ámbito de intervención de) los IVPs
(sistemas de mantenimiento rutinario a través de microempresas). Importante problema
en saneamiento si se va a ampliar cobertura como se espera
SUPONE
• transferir a los Gobiernos Locales los recursos que ahora usan los sectores para
encargarse de la tercerización del mantenimiento, además de las vías, del conjunto
de escuelas, infraestructura de saneamiento y eventualmente postas médicas
• definir protocolos de relación con el sector (a nivel regional) para definir
acciones y costos del mantenimiento de las diferentes infraestructuras
• desarrollar y fortalecer la oferta de proveedores locales de servicios
Y REQUIERE:
Una tipología deGobiernos Locales menos jerárquica y más funcional
Que permita PLANIFICAR LOSSERVICIOS DELTERRITORIO (no de la capital
distrital)
22. No avanza cierre de brechas de desigualdad
90.0
80.0
Rendimiento Educativo (secundaria) y Ruralidad
Huancavelica
Caj Amazonas
70.0
amarca
Apurimac
60.0
50.0
40.0 Lima Pr
Pasco
San Martín
Junín
Ayacucho
Puno
Cusco
Ancash
Huánuco
Loreto
30.0 Moquegua
Piura
La
M de Dios
NACIONAL
Libertad Ucayali
20.0
10.0
Arequipa
Tacna
Ica
Lambayeque
Tumbes
0.0 Lima Metro
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
%Alumnos con Mínimo Resultado. Lectura. Secundaria
R: 0.847814
%
Población
en
Ruralidad
23. Cuellos de botella
para promover desarrollo
Los sectores productivos: la promesa
de la Regionalización
24. Qué con promoción de desarrollo
Agricultura…
No parece ser un problema de competencias aunque
• MINAGRI conserva gestión de grandes proyectos (AGRO
RURAL, MI RIEGO, PSI, AGROIDEAS…): la innovación, los
mayoresrecursos
• Transfirió pero en muchos casos recentralizó catastro
• Transfirió Agencias Agrarias sin recursos
• Presupuesto inercial (no hay cómo innovar o definir políticas).
Problema de diseño inercial de política (desde 1990)
MIDIS mi Chacra emprendedora: no descentralizado
Recientemente:Cada ministerio su agencia regional
25. Qué es posible
• Mejor diseño de políticas: orientar desarrollo (no gestionar
amigos empresarios) (Rectoría activa)
• Transferencia de programas con indicadores y MONITOREO
de indicadores de desarrollo
Necesario: (pero MUY difícil)
• Diseños intersectoriales / intergubernamentales
• Posible (no explorado) “SubGabinetes” (dos o tres
ministros, un Ejecutivo, un plan gestionado conGORES):
fundamental para desarrollo (que es intersectorial)
• Eliminar agencias de cada ministerio (multiplican
burocracia, interfieren con gestión regional, trabajo no
coordinado –cada uno busca SU meta-)
AVANCE en sectores productivos = CERO
26. Se resuelven los cuellos de botella?
Integración territorial regional no se resuelve: se han creado ya intereses
en el mantenimiento de un ámbito departamental como ámbito de
gobierno (es problema genético: nació con la descentralización; no se iba a
corregir por referéndum)
• Genera el problema de sociedades o economías o territorios muy
pequeños para justificar –sostener- equipos complejos para alto nivel de
competencias (o responsabilidades) exclusivas
• Se trabajar sobre base de mancomunidades como unidades de
planeamiento y hasta de gestión de grandes proyectos estratégicos
Falta de descentralización Fiscal. Es posible avanzar:
• Racionalizar (reducir) Unidades Ejecutoras para gestión territorial
(intersectorial)
• Con competencias (o responsabilidades) exclusivas es posible
presupuestar su costo y transferirlo: Revierte lo inercial; se vincula con
planes e indicadores.
27. ANGR: 46 experiencias de éxito.
Desafíos
1. Acabar con las transferencias discrecionales (gobiernos descentralizados
pueden ser caricaturizados como meros “tramitadores de obras”)
2. Neutralizar la recentralización de recursos y competencias (Sunafil,
programas sociales, pesca artesanal)
3. Abordar la descentralización fiscal
4. Desarrollar la gestión descentralizada (revisar las responsabilidades de
cada nivel de gobierno en el ciclo de producción de cada servicio público )
5. Desarrollar capacidades de personas e instituciones
6. Reformar el servicio civil
7. Avanzar en la integración territorial
8. Impulsar la organización y el ordenamiento territorial
9. Superar las debilidades del planeamiento (todo el Estado tiene
dificultad de gasto en parte porque no hay planeamiento)
28. Avanzar en Descentralización para
mejorar servicios y promover desarrollo
No será posible sin compromiso deGobiernos Regionales y
SociedadesRegionales
Hay mucho por hacer; mucho qué diseñar
Lo peor: inercia
