Presentación hecha en Santa Fe, Argentina, marzo 2016 en la conferencia “Desafíos institucionales y económicos en países federales:Los casos de Canadá y Argentina”

1. El federalismo fiscal y el sistema
de perecuación en Canadá
¿Lecciones para otros países federales?
Presentación de David Péloquin en la conferencia
“Desafíos institucionales y económicos en países federales:
Los casos de Canadá y Argentina”
Embajada de Canadá en Argentina y Fundación Dos Siglos, en cooperación con
la Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) e Instituciones Regionales
Santa Fe, 29 al 31 de Marzo de 2016

2. Breve perspectiva de Canadá
Provincias y territorios
(fecha de ingreso en la Confederación)
y parte (%) de población estimada
global de 35.9 millones en 2015
Colombia
británica (CB)
(1871) 13.1%
Territorios
del Noroeste
(1870) 0.1%
Yukón
(1898)
0.1% Nunavut
(1999) 0.1%
Saskatchewan (SK)
(1905) 3.2% Nuevo Brunswick
(NB) (1867) 2.1%
Nueva Escocia (NE)
(1867) 2.6%
Isla del Príncipe
Eduardo (IPE)
(1873) 0.4%
Quebec (QC)
(1867)
23.0%
Terranova y
Labrador (TN)
(1949) 1.5%
Alberta
(AB)
(1905)
11.7%
Manitoba (MB)
(1870) 3.6%
Ontario (ON)
(1867) 38.5%

3. Plan de la presentación
Autonomía gubernamental en Canadá
Disparidades fiscales en Canadá
El esquema canadiense de perecuación fiscal
¿Lecciones para otros?
1
2
3
4

4. Autonomía gubernamental en Canadá
1

5.  El diseño de la Ley Constitucional de 1867 (la que creó la federación)
había previsto:
 competencias federales y provinciales “herméticas” (con algunas excepciones)
 un gobierno federal dominante (tanto legislativa como fiscalmente)
 En la práctica, Canadá ha evolucionado hacia:
 competencias de legislación/regulación y (de manera particular) de gastar que
suelen traslaparse (o “entreverarse”)
 ocupación compartida de todas las áreas impositivas directas e indirectas
importantes
 “asociación entre iguales” de los gobiernos federal y provinciales
(¿o “competencia vertical” entre competidores) igualmente capaces?
Canadá: una federación centralizada en principio,
pero no en la práctica
5

6. Canadá: una federación donde todos los gobiernos
(“mayores”) ejercen también una gran autonomía
 Un sistema político dominado por una rama ejecutiva poderosa, con
mecanismos limitados de control ejercido por la rama legislativa
… tanto al nivel del gobierno federal como al nivel provincial
 Un alto grado de autonomía ejercida por los poderes federal y
provinciales (pero no municipales), reforzada aún más por:
 demandas insistentes en todas regiones para una gran autonomía provincial
 aceptación pan-canadiense de la legitimidad de estas demandas
 amplio consenso sobre la descentralización tanto de la prestación de servicios
como del régimen de impuestos y de financiación gubernamentales
6

7.  Larga historia ininterrumpida de autogobierno desde la época colonial
(década de 1840) hasta el presente:
 las provincias son las unidades políticas originales de Canadá y todavía cuentan
con una significativa (y a veces dominante) lealtad de sus residentes
 las provincias tienen capacidades políticas y administrativas muy considerables
 hábitos de manejo de la gran autonomía provincial, establecidos desde hace
mucho tiempo:
 negociaciones / acuerdos / cooperación intergubernamentales
 rendición de cuentas a electorados y medios de comunicación informados y motivados
 gastos (y endeudamiento) provinciales ligados estrechamente al régimen provincial de
impuestos
Las provincias tienen una “masa crítica política”
que les permite ser particularmente autónomas
7

8. El alto grado de descentralización fiscal de Canadá
Ingresos por nivel de gobierno,
ejemplos de países del OCDE, 2005
(% de ingresos gubernamentales totales)
46.2%
25.1%
20.2%
27.9%
21.8% 21.4% 24.0%
8.9%
15.6%
11.3%
11.7%
15.6%
14.1% 8.7% 7.8%
9.6%
43.0%
59.3%
65.7% 69.2% 69.5% 70.8% 71.0%
81.5% 83.3% 86.5%
2.9%
2.2%1.1%
5.0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: OCDE y Estadísticas Canadá
Ingresos por nivel de gobierno,
ejemplos de países del OCDE, 2005
(% del PIB)
16.8%
10.7%
7.3% 7.9% 7.5% 8.6%
5.5%
4.3%
2.2%
4.6% 3.1% 2.7%
4.2%
15.7%
31.6%
17.3%
25.1% 24.7%
21.3%
18.0%
35.7%
43.6%
16.5%
3.9% 4.6% 3.1%
0.9%
3.9% 2.2%
0.2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Federal/Central
Provincias/Estados/Regiones
Municipal
Canadá(2008)
Suiza
EE-UU
Australia
España
Alemania
Bélgica
Austria
México
Italia
Canadá(2008)
Bélgica
Suiza
España
Alemania
Australia
EE-UU
Austria
Italia
México
8
La autonomía provincial en Canadá refleja también:

9. 9
La larga historia de esta descentralización fiscal y una
escasa dependencia de las transferencias federales
Fuente: Estadísticas Canadá (Tablas 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005, 384-0026, 385-0032,
385-0038 y series históricas publicadas) más cálculos del autor
Peso fiscal y presupuestario de los poderes en Canadá
(% del PIB)
Ingresos
0%
10%
20%
30%
40%
50%
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1943
1939
Gastos
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1943
1939
Ingresos
federales
transferidos a
las provincias y
los municipios
Gastos provinciales
y municipales
financiados por
transferencias
federales
Provinciales y municipales
(ingresos propios)
Federales
(ingresos retenidos para funciones propias)
Provinciales y municipales
(gastos financiados por ingresos propios)
Federales
(excluyendo transferencias)
La autonomía provincial en Canadá refleja también:

10. 10
Un control casi total sobre los tazas y las
bases de sus ingresos de fuentes propias
… y su acceso amplio y diversificado a
todos los principales campos fiscales
Otro ingresos
Tarifas a usuarios
Recursos naturales y inversiones
Impuestos sobre transacciones
Impuestos sobre la propiedad
Impuestos sobre venta y consumo
Impuestos sobre las empresas
Impuestos sobre la renta
Impuestos sobre nómina
Ingresos de fuente propia de provincias/estados,
países del OCDE
(USD por habitante según la paridad del poder adquisitivo)
** Ingresos compartidos (los sobre la nomina, la renta, las empresas y el valor añadido) tratados como ingresos
de fuentes propias.
Notas: * Ingresos compartidos (los sobre la renta y el valor añadido) tratados como ingresos de fuentes propias.
Fuente: Datos nacionales publicados y cálculos del autor
0
2,000
4,000
6,000
8,000
Canadá
Bélgica*
Suiza
EE-UU
Australia
Alemania**
Fuente: OCDE
Ingresos de fuente propia de provincias/estados según grado
de autonomía fiscal, países del OCDE, 2005
(% del total de los ingresos de provincias/estados de fuente propia)
0%
20%
40%
60%
80%
100%
98.4%
60.1%
53.2%
20.7%
13.8%
38.1%
81.4%
25.2%
100%100%
7.2%
1.6%
52.8%
23.5%
58.7%
16.1%9.4%
89.8%
86.2%
46.8%
EE-UU
Suiza
Canadá
España
Australia
Bélgica
México
Austria
Alemania
Italia
Discreción provincial/estatal restringida sobre tasas y/o base
Autonomía llena sobre tasas y base impositivas
Impuestos compartidos con reparto establecido con
consentimiento provincial/estatal
Tazas/bases/reparto establecidos por el poder central
La autonomía provincial se manifiesta también por:

11. Autonomía gubernamental en Canadá
1
Disparidades fiscales en Canadá
2

12. Las provincias de Canadá son muy desiguales
en sus capacidades de generar ingresos
En gran medida, estas disparidades reflejan los ingresos importantes que algunas provincias
pueden generar de sus dotaciones de recursos naturales (y de petróleo en particular)
0
2
4
6
8
10
12
Capacidades fiscales
(excluyendo ingresos de recursos naturales)
Capacidad fiscal, 2015-2016
(miles de CAD por habitante)
Ingresos
de recursos
naturales
Fuente: Finance Canada (estimaciones de perecuación) y cálculos del autor
IPE
AB
QC
ON CB
NE
NB
MB
SK
TN
12

13. … mientras las tres provincias más
pobladas siguieron su declive
económico relativo de larga data
Las provincias con recursos naturales
vieron un fuerte crecimiento de
su PIB en los últimos años
… y el PIB de otras provincias se
estabilizó (después de muchas
décadas de convergencia)
13
Estas disparidades traducen tendencias en el desarrollo
económico (y sobre todo en los recursos naturales)
Fuente: Estadísticas Canadá (Tablas 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 y 384-0037) y cálculos del autor
PIB provincial por habitante en porcentaje del PIB nacional por habitante, 1961-2013

14. … un patrón en gran parte reproducido en el
conjunto de disparidades fiscales (y en las
atribuibles a los recursos naturales en particular)
Vistos en su conjunto, las disparidades económicas
se habían estrechadas hasta la década 1990, pero
desde entonces han aumentado
Descomposición de tendencias fiscales
(media de desviaciones absolutas, ponderada por peso demográfico,
del capacidades fiscales por habitante en % del PIB medio por habitante)
Fuente: Finance Canada (estimaciones de perecuación) y cálculos del autor
Tendencias en disparidades económicas
(media de desviaciones absolutas, ponderada por peso demográfico,
del PIB por habitante en % del PIB medio por habitante)
Fuente: Estadísticas Canadá (Tablas 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 y 384-0037)
y cálculos del autor
10%
11%
12%
13%
14%
15%
16%
17%
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Tendencia
(1991-presente)
Conjunto de
disparidades
económicas
Tendencia
(1961-1991)
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
Disparidades
en ingresos de
recursos naturales
Conjunto de
disparidades
fiscales
Estas disparidades traducen tendencias en el desarrollo
económico (y sobre todo en los recursos naturales)
14

15. Fuente: Cálculos de perecuación de las federaciones seleccionadas, OCDE (población, PIB, tipo de cambio de
PPA), U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) y cálculos del autor
Disparidades fiscales, antes perecuación, algunas federaciones
(desviación estándar, ponderada por peso demográfico, en USD por habitante)
0
400
800
1,200
1,600
2,000
1,794
1,607
565 532 496
Suiza Canadá Australia EE-UU Alemania
Sus grandes disparidades traducen ambas dotaciones desiguales de recursos naturales y la
fuerte proporción de gastos públicos financiados por los ingresos provinciales de fuente propia
Las disparidades fiscales en Canadá están entre las
más grandes entre las federaciones del OCDE
15

16. 2 Disparidades fiscales en Canadá
Autonomía gubernamental en Canadá
1
El esquema canadiense de perecuación fiscal
3

17. 0
2
4
6
8
10
12
Fuente: Finance Canada (estimaciones de perecuación) y cálculos del autor
Capacidad fiscal y perecuación, 2015-2016
(miles de CAD por habitante)
Por transferencias federales de perecuación a las provincias,
Canadá disminuye (modestamente) sus disparidades fiscales
Incluso después de las transferencias de perecuación, las provincias más favorecidas conservan
ventajas importantes en cuanto a los ingresos (que pueden lograr CAD 5000 por habitante por año)
Perecuación actual ($17.4MM)
17
Ingresos de
recursos
naturales
Capacidades fiscales
(excluyendo ingresos de recursos naturales)
Capacidades fiscales
(excluyendo ingresos de recursos naturales)
IPE
AB
QC
ON CB
NE
NB
MB
SK
TN

18. 18
Además, su “esfuerzo” de perecuación no ha respondido a la
volatilidad de las disparidades de recursos naturales
… ya que estas transferencias fueron modificadas repetidamente para prevenir fluctuaciones
importantes que habrían podido amenazar la planificación presupuestaria del poder federal
Ingresos de recursos naturales y transferencias de perecuación
(% del PIB)
Fuente: Finance Canada (estimaciones de perecuación) y cálculos del autor
Las transferencias
de perecuación han
fluctuado dentro de
una gama estrecha
entre 1972 y hoy
0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
1972-73
1974-75
1976-77
1978-79
1980-81
1982-83
1984-85
1986-87
1988-89
1990-91
1992-93
1994-95
1996-97
1998-99
2000-01
2002-03
2004-05
2006-07
2008-09
2010-11
2012-13
Transferencias de perecuación
Ingresos de recursos naturales

19. 19
En la practica, la reducción de disparidades fiscales por
sus transferencias de perecuación siempre ha sido modesto
… aunque el “esfuerzo” de perecuación de Canadá haya reducido sus disparidades más durante
periodos (por ej. la década 1990) cuando los precios (y disparidades) de recursos eran bajos
Fuente: Finance Canada (estimaciones de perecuación) y cálculos del autor
Evolución de las disparidades fiscales antes y después perecuación
(media de desviaciones absolutas, ponderada por peso demográfico, en % del PIB medio por habitante)
1972-73
1974-75
1976-77
1978-79
1980-81
1982-83
1984-85
1986-87
1988-89
1990-91
1992-93
1994-95
1996-97
1998-99
2000-01
2002-03
2004-05
2006-07
2008-09
2010-11
2012-13
0%
1%
2%
3%
4%
5%
Antes perecuación
Después perecuación

20. Fuente: Cálculos de perecuación de las federaciones seleccionadas, OCDE (población, PIB, tipo de cambio de
PPA), U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) y cálculos del autor
Disparidades fiscales, antes y después perecuación, federaciones seleccionadas
(desviación estándar, ponderada por peso demográfico, en USD por habitante)
0
400
800
1,200
1,600
2,000
Antes perecuación
Después perecuación
1,794
1,607
565 532 496
1,388
1,268
0
532
358
Suiza Canadá Australia EE-UU Alemania
20
Dada sus gran disparidades, las transferencias en Canadá
alcanzan menos perecuación que muchas otras federaciones
De hecho, una “plena” perecuación parece ser alcanzable solamente en federaciones muy
centralizadas (por ej., Australia), donde el poder federal es fiscalmente dominante

21. Capacidad fiscal y perecuación, 2015-2016
(miles de CAD por habitante)
0
2
4
6
8
10
12
Fuente: Finance Canada (estimaciones de perecuación) y cálculos del autor
Aumento para lograr
la media nacional
( ≈$11 MM por año)
Aumento que necesitaría
una “plena” perecuación
(¡ > $125 mil millones por año !)
Efectuar más perecuación exigiría un aumento muy grande de
ingresos federales (es decir, una centralización fiscal marcada)
21
Ingresos de
recursos
naturales
Perecuación actual ($17.4MM)
Capacidades fiscales
(excluyendo ingresos de recursos naturales)
IPE
QC
ON CB
NE
NB
MB
SK
TN
AB

22. … aunque pueden en general
financiarlas por un
nivel impositivo más bajo
Fuente : Finance Canada (estimaciones de perecuación)
y cálculos del autor
“Esfuerzo fiscal” (excluyendo recursos
naturales y ajustando por capacidad fiscal
estandarizada), 2012-13
Índice (Canadá = 100)
113
107
117
110
127
103
85
96
103
68
0 25 50 75 100 125
IPE
NB
NE
MB
QU
ON
CB
SK
TN
AB
En general, las provincias más
favorecidas no parecen adoptar
políticas de gasto más generosas
* Salud; enseñanza primaria y secundaria;
enseñanza postsecundaria; y servicios sociales
Fuente: Mowat Centre y cálculos del autor
“Esfuerzo de gastos" global (ajustando por
necesidades de gasto estandarizadas) en
cuatro partidas de gasto mayores*, 2009
Índice (Canadá = 100)
102
106
97
99
107
97
95
106
107
101
0 25 50 75 100
IPE
NB
NE
MB
QU
ON
CB
SK
TN
AB
… y llegan mejor a evitar niveles de
endeudamiento que podrían exigir
futuros aumentos de impuestos
Fuente : Finance Canada (Tablas de referencia fiscales),
Estadísticas Canadá (Tabla 384-0037) y cálculos del autor
Deuda pública neta provincial
2013-14
% del PIB
37%
36%
38%
28%
38%
17%
5%
25%
-3%
-10% 0% 10% 20% 30% 40% 50%
IPE
NB
NE
MB
QU
ON
CB
SK
TN
AB
50%
Dada sus situaciones después perecuación, las provincias
tienen que seguir políticas fiscales y presupuestarias diferentes
22

23. Las provincias dotadas en recursos
naturales a menudo tienen un nivel
fluctuante de endeudamiento, debido
a la volatilidad de sus precios…
… mientras la carga de las deudas de otras provincias está
convergiendo hacia cerca de 40% de sus PIB
• es decir, un nivel que (también teniendo en cuenta otros activos y
deudas públicos) permanece modesto por normas internacionales
23
… aunque haya pocas indicaciones entre las provincias
de “estrés de endeudamiento” creciente
Fuente: Finance Canada (Cuentas públicas provinciales)
Evolución de la deuda neta (base de las cuentas públicas), 1999-2000 hasta 2017-18
(% del PIB)

24. El esquema canadiense de perecuación fiscal
3
2 Disparidades fiscales en Canadá
¿Lecciones para otros?
4
Autonomía gubernamental en Canadá
1

25. 25
¿Que son (o pueden ser) los objetivos
de mecanismos de perecuación?
 Pueden mejorar la equidad fiscal dicha “horizontal”, es decir:
 la capacidad de provincias de prestar “niveles de servicios públicos
(razonablemente) comparables a niveles de fiscalidad también
(razonablemente) comparables”
 Por eso, pueden también mejorar la equidad “vertical”…
…en la medida que los servicios y impuestos más iguales (entre
provincias) mejoran la distribución (entre ciudadanos) de los
ingresos o responde a las necesidades de los más desfavorecidos

26. 26
¿Que son (o pueden ser) los objetivos
de mecanismos de perecuación?
 En principio, pueden mejorar la eficiencia económica…
 en la medida que aseguran que la movilidad de los recursos refleja
diferencias reales en productividad (así como los costes y ventajas
reales de esta movilidad)…
… y no la existencia de políticas fiscales y presupuestarias más (o
menos) favorables atribuibles a accidentes de historia o de
geografía

27. 27
¿Que son (o pueden ser) los objetivos
de mecanismos de perecuación?
 Pueden fortalecer la autonomía provincial, ya que:
 una autonomía real necesita que las decisiones sobre el nivel de
gastos y los ingresos provinciales sean también provinciales
 sin perecuación, grandes disparidades fiscales pueden disminuir su
gama de verdaderas opciones políticas
 Pueden mejorar los resultados de la inevitable competencia horizontal
entre provincias en los dominios fiscales y presupuestarias
… es decir, asegurando condiciones equitativas que minimizan los
casos de endeudamiento o de fiscalidad provinciales excesivos

28. 28
Los mecanismos de perecuación en una federación reflejan:
 El valor que la sociedad atribuye a la “equidad fiscal” y a la solidaridad
 es decir, la posibilidad de prestar “niveles de servicios públicos (razonablemente)
comparables a niveles de fiscalidad también (razonablemente) comparables” en
todas sus provincias
 El grado de centralización fiscal de la federación y la escala de
disparidades fiscales entre sus provincias, porque:
 cuanto más las provincias prestan servicios públicos que deben ellas mismas
financiar, más las disparidades fiscales pueden ser grandes
 cuanto más las disparidades son grandes, más es difícil alcanzar un alto grado
de perecuación
¿Principios “revelados” de la perecuación?

29. 29
Los mecanismos de perecuación en una federación reflejan:
 El grado de “desequilibrio fiscal” vertical entre el poder federal y sus
provincias:
 cuanto más el poder federal dispone recursos fiscales que puede compartir con
las provincias, más es posible alcanzar un alto grado de perecuación por el
mecanismo de transferencias federales
 El valor que tiene la autonomía de los poderes provinciales para la
sociedad:
 cuanto más grande es la dependencia de las provincias sobre los transferencias
federales, menos ellas pueden ser realmente autónomas
¿Principios “revelados” de la perecuación?