巴西愉港（Porto Alegre）是第一個出現參與式預算的都市，但「愉港是典範，照做就對了」嗎？ 第一場論壇，我們邀請到中山大學社會系萬毓澤老師帶我們一起瞭解並解構「愉港神話」。萬老師將介紹愉港參與式預算的發展歷史，說明國家、公民社會和政治社會的內部結構和互動如何形塑了參與式預算的發展樣貌。 參與式預算的運作機制是什麼？需要哪些條件的配合？愉港如何克服發展過程中遭遇的困難，使參與式預算制度化？目前的狀況又是什麼？ 報名參加： http://goo.gl/4J60Wd，透過萬毓澤老師對巴西愉港經驗的剖析，進一步想像我們自己的參與式預算之路！ 時間地點：8/12(二) 18:30~21:30 台大醫院國際會議中心403廳 主講：萬毓澤/中山大學社會學系副教授 主持：沈清楷/輔大哲學系助理教授

1. 巴西愉港的參與式預算：神話與現實
萬毓澤
國立中山大學社會學系
2014年8月12日
青平台【參與式預算系列論壇】

2. 重點提要
• 巴西愉港（Porto Alegre）參與式預算的運作流程、制度特徵、
正負面因素
• 「愉港神話」 vs. 愉港參與式預算興起的歷史、政治與制度脈
絡
• 愉港參與式預算的危機
• 初步分析

3. 參與式預算
• 2005年，英國成立一官方的「參與式預算小組」（Participatory
Budgeting Unit），由民間的慈善團體Church Action on Poverty和官
方的社區暨地方政府部（Department for Communities and Local
Government）共同推動。近十年來已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進
行過150個左右的試點。
• 2007年，世界銀行出版參與式預算的調查報告。
• 近年來，中國亦在哈爾濱、浙江省溫嶺市、上海閔行區、廣東佛山
市順德區進行參與式預算的試點。
• 至今已有超過1500個城市（宣稱）推動過「參與式預算」。

4. 參與式預算：制度的擴散

5. 愉港的參與式預算
 自巴西工人黨（Partido dos
Trabalhadores，PT）於1988
年在南大河州首府愉港（Porto
Alegre）執政後，自1989年起
在該地推動參與式預算
（orçamento participativo ；
participatory budgeting ）。
 1996年的聯合國人居會議
（United Nations Habitat
Conference）將愉港的參與式預
算選為全世界都市治理的「最佳
實踐」之一。

6. 愉港的參與式預算：運作流程
• 三月：16個行政區各自舉辦「區域大會」（assembleias regionais）。會議中
，市政府代表報告前一年度預算執行情形，公佈與預算有關的資訊，並接受市
民質詢；與會市民初步討論；選出代表進入「代表論壇」（fórum de
delegados）。
• 三月至六月：「代表論壇」在各地舉辦會議，組織各行政區的市民進一步討論
在地預算議題；五個「主題會議」（assembleias temáticas，討論全市範圍的預
算議題）同時開會。「主題會議」涵蓋的範圍：都市組織暨都市與環境發展；
健康與社會扶助；經濟發展與租稅；交通運輸；文化；教育、體育與休閒。
→ 「主題會議」1994年才出現，目標是吸引更多NGO、工會、專業組織加入，
討論都市整體的發展方向。
• 六月：「代表論壇」將討論結果帶回第二次「區域大會」，投票決定最後方案
；每個行政區選出兩名代表參加「全市預算委員會」。
→ 投票方式：市民從18項投資選項（排水與疏浚；自來水與污水處理；住房；
道路鋪設；教育；社會扶助；健康；公共運輸；公園；運動休閒；公共照明；
經濟發展與租稅；文化；環境衛生；青年；城市交通；旅遊；工作）當中選出
四項並排序。

7. 愉港的參與式預算：運作流程
• 七月至九月：「全市預算委員會」進行審議。委員會成員包括：各行政區推派的
代表、全市「主題會議」推派的代表、市政府員工工會（Sindicato dos
Municipários de Porto Alegre，SIMPA）代表、愉港住民協會聯盟（União das
Associações de Moradores de Porto Alegre ，UAMPA）代表、市政府代表。
→ 審議過程中，「代表論壇」進行監督，並向市民回報進度。
• 九月三十日：「全市預算委員會」將預算提案呈報市長及市議會。市議會可提議
修改方案（但無強制力），市長則可否決；若否決，則將提案退回給全市預算委
員會，委員會可（1）修改提案，或（2）經三分之二多數決來推翻否決。
• 隔年一月：開始執行預算。
• 執行預算後的監督機制：（1）「全市預算委員會」持續監督，直到新的預算委
員會被選出為止。（2）「代表論壇」持續監督，直到新的代表論壇被選出為止。
（3）市政府需在每年的「區域大會」與「主題會議」中報告前一年的預算執行
情況，並接受市民質詢。（4）前一年通過的預算細節皆記錄在《投資與服務計
畫》（Plano de Investimentos e Serviços）手冊中，廣發給市民參考；手冊以「友
善讀者」的方式編寫，內容詳盡，但盡可能省去技術性的語言。

8. 33月月
第第一一次次區區域域大大會會
府府政政市市
報告上年度預算
執行情形
報告上年度預算
執行情形
選選出出代代表表
者者會會與與
33月月-6-6月月
各行政區召開會議
各行政區召開會議
主題會議
主題會議
66月月
第第二二次次區區域域大大會會
各各區區達達成成預預算算決決議議
各各區區選選出出兩兩名名代代表表
77月月-9-9月月
全全市市預預算算委委員員會會
99月月3300日日
預算提案
預算提案
市市長長及及市市議議會會
接接受受
否否決決
修修改改提提案案
經2/3多數決
推翻否決案
經2/3多數決
推翻否決案

9. 愉港的參與式預算
• 愉港市政府參與式預算網站：
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/
• 網站特點：
（1）列出參與式預算的架構及流程、各年度會
議結果（含會議紀錄）。
（2）各行政區下有四個欄目可點選（行政區概
況、投資與服務計畫地圖、課責項目、參與
式預算新聞），以及該行政區選出的預算會
議代表。

10. 愉港的參與式預算
愉港參與式預算（區域大會）

11. 2013/2014 年愉港《投資與服
務計畫》手冊封面

12. 愉港的參與式預算：正面因素
愉港參與式預算值得學習的特點
（1）結合直接民主（區域大會）與間接民主（代表論壇、全市預算委員會）
。
（2）在審議過程中，市政府只扮演諮詢與協助的角色，沒有投票權。用學者
Gianpaolo Baiocchi的話來說，市府是non-voting facilitator 。
（3）有效將公共資源從中產階級社區轉移至較貧困的社區；
（4）有效將資源導引至公共服務與福利，如愉港的健康與教育預算從1985
年的13%增加為1996年的40%，自來水與汙水處理設施的覆蓋率分別從
1989年的80%及46%增加為1996年的98%及85%。
（5）吸引越來越多的參與者：1989年只有不到1000人參與；1992年躍升
為8000人；2003年則超過26000人。
（6）投資資源的分配標準建立在「社會正義」原則之上：考慮到各區的人口
數、缺乏基礎建設的程度、居民投票通過的投資優先順序。（市政府會在區
域大會開會時公佈各區的「生活品質」指標，有些都市將貧窮人口比例也納

13. 愉港的參與式預算：正面因素
• 「開放性」、「社會正義原則」、「雙軌審議模式」向來是愉港的參與
式預算為人稱道之處。後來許多以「參與式預算」為名的制度實驗都未
達到這些標準（比如說，許多地區的「參與式預算」並不開放所有有興
趣的公民參與，而是由公民報名，再由政府挑選） 。
（1） 「開放性」：對全體市民開放（所有市民皆可參與在地的社區會
議，再從會議中選出代表進入更高層級的會議）。
（2）「社會正義原則」：各區的人口差異、經濟條件（居民平均收入
、貧窮人口比例）、區域會議的參與人數、市民自己的投票結果等，是
衡量預算優先順序的主要標準。
（3） 「雙軌審議模式」：透過「區域會議」及「主題會議」這兩類參
與機制，能夠同時將在地社區事務及全市層級的事務納入審議範疇。

14. 愉港的參與式預算
優先投資項目

15. 愉港的參與式預算
預算分配計分方式

17. 愉港的參與式預算：正面因素
公民社會的蓬勃發展
• 出現大量的人民委員會
（conselhos populares，行
政區層次的人民基層組織，
各社區組織的代表及自願的
公民定期在此討論在地事務
）。
• 出現許多民間社團，如森巴
舞學校、宗教團體、文化團
體、社會運動團體、工會、
合作社等。
愉港 Lomba do Pinheiro 區人民委員
會2013年開會實況
圖片來源：
http://tinyurl.com/oh7l38q

18. 愉港的參與式預算：正面因素
公民社會的蓬勃發展

19. 愉港的參與式預算：負面因素
（1）公民團體、社會運動團體開始將不成比例的時間與資源花在瑣碎
的在地事務之上（例如討論某條下水道該怎麼改善、路燈該設置在哪
裡）。
（2）政府開始有藉口卸責（這些都是市民的決策，與政府無關）。
（3）越有組織動員實力的社區（通常不是最窮困的社區）往往得到越
多資源。
（4）雖然有效拉近了行政區之間的差距，但行政區內部的差距不一定
能解決。

20. 「愉港神話」
• 常見的「愉港神話」：進步的社會運動（民主化運動、社區運動、工人運
動、農民運動……）催生了進步的政黨（工人黨），並讓進步政黨取得權
力；在進步政黨執政下，進步社運的主張（參與式預算）不僅實現，還進
一步制度化，於是成為進步社運與進步政黨協作治理的典範。
• 問題1：在工人黨執政的16年間（1988-2004 ），工人黨在市議會中的席
次從未過半。工人黨在愉港的根基並不如一般想像的穩固。但愉港內的政
治反對力量過於分散，才無法對市府的分權化措施構成挑戰。
• 問題2：愉港市府是透過了一連串的稅務改革（擴大稅基）和行政改革（
行政機關的改組與分權），參與式預算才有落實的基礎。這是一段極為曲
折的過程（見我的〈 「參與式預算」的興衰浮沈：巴西愉港的故事〉）。
• 問題3：學術界鮮少檢討工人黨下台（2004）之後，參與式預算的變化
。
例子：Erik Olin Wright 於 2010 年出版的 Envisioning Real Utopias 幾乎
完全從正面的角度介紹愉港經驗，彷彿愉港還是由工人黨執政！

21. 「愉港神話」
• 一直到極晚近，學界才嚴肅看待「愉港神話
」的不切實際。
• 現有文獻往往把制度問題抽離脈絡，把愉港
經驗化約為幾條抽象的、放諸四海而皆準的
原則，或是把焦點集中在制度設計∕創新的面
向，而往往忽略了背後的政治與歷史脈絡，
特別是公民社會與政治社會的發展動力與格
局（configuration）的差異。
• 仔細耙梳巴西的政治、歷史與制度脈絡，是
重點所在。Mororó, Rogerio Rodrigues . 2014.
Der demokratische Mythos Porto
Alegre. Widersprüche und
Wirklichkeit eines partizipativen
„Planungsmodells“. Berlin:
Springer.

22. 巴西的政治史

23. 巴西工人黨
• 巴西工人黨：工人黨的政治綱領、政治行動、與巴西公民社會的關係
、在巴西政治社會中扮演的角色等因素，是參與式預算得以成形並逐
步制度化的關鍵。
• 1970 年代末期，聖保羅工業區發生金屬工人大罷工；工人黨於1980
年2月在聖保羅建黨。
• 整體而言，工人黨是一個與進步社會運動的力量高度連結的政黨，也
有清晰的左翼政治綱領。在工人黨的推動下， 1983年還集合了全國五
千餘名工會代表， 建立了以挑戰「舊工會主義」（ velho
sindicalismo）為目標的全國總工會：統一總工會（CUT）。
• 就黨內風氣而言，早期的工人黨具有高度的「內部多元主義」
（internal pluralism）特徵，存在良性的派系競爭；黨的基本組織結構
是大量以社區、工作場所、職業類別、社會運動團體為基礎的工作小
組，即「核心」（nucleus），以確保黨和社運部門的聯繫。

24. 愉港參與式預算：歷史與政治脈絡
• 愉港是巴西的「民主聖地」， 長期扮演「反對都市」
（oppositional city）的角色。
• 1950 年代及1960 年代初期，中間偏左的巴西勞動黨（ Partido
Trabalhista Brasileiro ，PTB）在愉港建立了深厚的基礎。
• 在1964 年到1985 年的軍事戒嚴時期，愉港的反對力量始終存在
，並且在民主化運動中扮演重要角色。
• 1985 年，巴西各州首府市長恢復民選，愉港的勝選者為巴西民主
勞動黨的Alceu Collares 。1988 年，政治光譜上更激進的工人黨在
地方選舉中大有斬獲，選上36 名市長，包括3 個州的首府，愉港
也在其中。

25. 愉港參與式預算：歷史與政治脈絡
• 早在1970 年代，愉港各區的社區組織（ 1983 年整合為愉港社區
協會聯盟〔UAMPA 〕）便投入民主化運動、反對軍事獨裁，要求
市政府提升公共服務品質、讓在地居民參與預算的決策。
• 1980年下半葉起，UAMPA開始主張市民有權參與編列市政預算。
UMPA 在1986 年的一份出版品中寫道：「決定市政府行動的最重
要面向，是公共資源的配置。我們希望在每個鄰里、每個區域、
整個都市中參與投資優先順序的決策」
• 此外，解放神學運動、（受Paulo Freire 啟發的）人民教育運動等
都要求政府的施政透明化、將權力下放給公民。
• 預算權力的分散化並不是工人黨單方面的倡議（甚至本來不是該
黨的主要政治議程），而是有深厚的社會根源。

26. 愉港參與式預算：歷史與政治脈絡
• 參與式預算實施的頭兩年成效不彰。1990 年的民調中，超過40% 的
市民認為政府表現「差」或「極差」。
• 愉港市政府透過一連串制度改革，逐漸挽回參與式預算的聲譽：
1. 積極改革稅務、增加稅收。
2. 成立了兩個直屬市政府的機構（「規劃辦公室」〔GAPLAN 〕和「社區關
係協調中心」）以統籌協調預算進程，一方面降低「橫向聯繫」的成本，
一方面協助市民擬訂計畫、解決技術上的困難，以擴大參與。
3. 協商出投資資源的分配標準，強調社會正義的原則。
4. 削弱了既有的公民組織及其頭人扮演的角色，強調向所有市民開放的參與
模式。
• 1992 年，工人黨的市長候選人Tarso Genro （原副市長）在選舉中大
勝（第一輪得票率48%；第二輪為61%），開啟了工人黨在愉港的長
期執政之路。

27. 愉港參與式預算：制度脈絡
• 1988 年的新憲法大幅分權、釋放資源給州政府
和市政府，但同時保留了地方政府高度集中的
行政權。以愉港為例，絕大多數的預算權力集
中在市長手中。有學者將這種體制稱為「行政
獨大」（ executivismo ） （ Wampler, 2007:
48）。
• 市議會無權增刪市長提出的預算總額，只能建
議不同預算項目間的經費流用（ Wampler,
2007: 50）。
• 市長可以否決市議會提出的預算修正案。
• 市長可以針對任何預算項目追加5%-40% 的預
算，不必得到市議會的同意。
• 愉港市政府與市議會的關係，以及參與式預算
的興起，必須放在這個脈絡下來看。
Wampler. Brian. 2007.
Participatory Budgeting in
Brazil: Contestation,
Cooperation, and Accountability.
University Park, Pa.:
Pennsylvania State University
Press.

28. 愉港參與式預算：制度脈絡
• 恩庇侍從主義的傳統：市議員的角色比較接
近市民和市長之間的「掮客」（ broker ）
。
• 公民團體與市議員的衝突始終存在。許多市
議員認為自己比公民團體「更具代表性」。
（但事實上，每一名市議員的平均得票不到
總選舉人數的1%）。
• 「大多數由參與式預算通過的項目都是中小
型的公共建設，但這些建設是地方政客的血
肉」（Wampler, 2007: 49）。Nylen, William R. 2003.
Participatory Democracy versus
Elitist Democracy: Lessons from
Brazil. New York: Palgrave
Macmillan.

29. 愉港參與式預算的危機
• 工人黨於2004年失去愉港執政權，參與式預算逐漸面臨危機。
• 2005年上任的市長是巴西民主運動黨的José Fogaça，他代表人民
社會主義黨（Partido Popular Socialista ，PPS）參選，在選舉中得
到反對黨、中上階層、右翼菁英的一致支持，在第二輪選舉中勝出
。
• Fogaça於2008年連任成功，2010年3月因參選南大河州州長而辭
職，市長補選由巴西民主勞動黨的José Fortunati勝出。
• 2012年10月初的愉港市長選舉中，José Fortunati以65.22%的得
票高票連任；第二高票為巴西共產黨的 Manuela
d‘Ávila（17.76%）；工人黨的候選人 Adão Villaverde 得票率只有
9.64%，位居第三。這是巴西民主化以來工人黨在愉港最大的挫敗
。

30. 愉港參與式預算的危機
• 1990 年代末期以來，愉港的反參與式預算力量逐漸在政治上集結起來。
中上階層、企業菁英、中右翼政黨認為參與式預算是工人黨的選舉利
基，且削弱了市議會對預算的控制能力。
• 兩位新市長強調納入各種NGO 與私人企業的多元「夥伴關係」，且由
上而下、技術官僚的作風日趨明顯。參與式預算越來越像是「溝通」
與「諮詢」的場合，而不再是分散預算權力的機制。
• 關注參與式預算多年的愉港民間組織「都市研究與諮詢中心」
（CIDADE）指出，參與式預算「形式上的制度依然存在，但正在排除
公民的直接參與」。
• 預算會議通過的預算項目執行率逐年遞減。
• 《都市觀察》（De Olho na Cidade ）於2012 年4 月揭露愉港的參與式
預算成效不彰後，愉港市府竟撤除市府網站上原有的「工程進度追
蹤」（ Acompanhamento de Obras ）網頁。後來雖恢復網頁，但市民
能查詢的資料只更新到2010年。

31. 愉港參與式預算的危機
愉港參與式預算執行比率（1990-2011年）
資料來源：《都市觀察》（De Olho na Cidade），2012年4月
號
http://tinyurl.com/prdxqlq

32. 愉港參與式預算的危機
工人黨的右轉、醜聞與巴西民眾的抗爭
• 2003年12月，Heloísa Helena等四名國會議員因投票反對盧拉的退休
金「改革」方案（削減公部門勞工的退休金），遭開除黨籍，引起國
內外左翼一片撻伐。
• 2004年6月，Heloísa Helena等人建立新的左翼政黨「社會主義與自由
黨」（Partido Socialismo e Liberdade，PSOL），並於2006年總統大
選代表該黨參選總統，拿下6.85%的選票。
• 2003至2005年間，工人黨政府每月支付各黨國會議員巴西幣三萬元，
換取他們對政府法案的支持。這一連串巴西人稱「高額月費案」
（Mensalão）的醜聞於2005年遭揭發，至今餘波盪漾。
• 2013年6-7月，巴西聖保羅及里約（最大的兩大城市，聖保羅市長是
工人黨籍）爆發大規模社會抗爭，規模可比擬1984年促使軍政府下台
的抗爭；2014年世足舉辦前後，亦爆發多次抗爭。

33. 初步分析：愉港參與式預算的制度化問題
• 愉港的參與式預算只歷經了不完整的制度化：
（1）高度仰賴市政府的積極配合：雖然參與式預算並不違背法令，
但市政府沒有義務這麼做。
（2）始終只是市政府的「內規」，未能進一步制度化（形成法令）
：工人黨在市議會始終未能取得多數，且許多市議員對參與式預算
並不友善。
• 「除非國家行動者（從政治人物到行政官員）和一般人都有動機去
支持、參與、尊重『培力參與式治理』的實驗，否則這些政策就不
可能培力、也不可能具參與性」（Abers, 2003: 201）。

34. 分析架構
• 「公民社會與政治社會的特定格局（configuration）對民主化而言
可能有極為不同的意涵」（Baiocchi et al., 2011: 14）。
• 我將公民社會簡單界定為「與人民的志願生活（voluntary life）有
關的各種制度、實作與網絡的總和」。公民社會的內部格局可界定
為：公民社會內部的個體與集體行動者的自我定位、相互聯繫與分
方式，包括組織化的程度、凝聚力的強弱、彼此的合作與衝突關佈係
等。
• 我將政治社會界定為「針對政治領導、政治代表、政治綱領、政黨
組織形式、選舉制度、公共權力行使方式的廣泛討論與結社」。政
治社會的內部格局可界定為：政治社會內部的個體與集體行動者的
自我定位、相互聯繫與分佈方式，包括組織化的程度、凝聚力的強
弱、彼此的合作與衝突關係等。

35. 分析架構

36. 初步分析：公民社會
• 蓬勃的公民社會：需有高度自主性，否則社會議題不容易浮上
檯面，在參與的過程中也容易被國家收編，例如變成國家強化
施政正當性的說詞（「政府的政策已經得到公民的審議與參
與」），但實際上對政策的影響力極小（Baccaro and Papadakis,
2009）。
• 比較：在1986年之前，愉港市民有22%加入了240個社區組織。
傘狀組織「愉港住民協會聯盟」就是在這個脈絡下於1983年成
立。

37. 初步分析：政治社會
• 蓬勃的政治社會一方面可以刺激公民社會的發展（例如，在巴西，
參與式預算的支持者與參與者經常是工人黨的支持者），一方面提
供了管道，使公民社會的要求有機會「轉譯」至國家機關。
• 工人黨在政治社會中與其他行動者（如在愉港極具勢力的巴西民主
勞動黨）的競爭互動，包括工人黨內部良性的派系競爭，不僅有助
於在黨內形成公民團體/社會運動組織的平台、將公民社會的主張
落實為具體的政治綱領，也有助於深化、拓展公民社會對參與式民
主的想像。

38. 初步分析
• 公民社會與政治社會必須有良好的互動與中介（如果公民社會瀰
漫著反政治的氛圍，兩者就可能斷裂），否則將難以落實「國家
– 社會協力關係」，也就不可能「將國家的權力機制轉化為不斷
動員的審議民主 – 草根論壇」（Fung and Wright, 2003: 22 ）。
• 進一步的分析請參考：萬毓澤，2013，〈參與式預算：巴西愉
港與阿根廷布宜諾斯艾利斯的比較〉，2013台灣社會學會年會
，政治大學社會學系。

39. 謝謝聆聽，請多指教！

40. 第二場論壇：
從地方財政狀況談參與式預
算講 者：朱澤民
景文科大理財與稅務規劃學系副教
授中央健康保險局前總經理
主持人：傅偉哲
民進黨青年部主任