Pese a los 178 de vida republicana, Bolivia todavía vive bajo el signo de la precariedad estatal, anclado en el pasado y sin proyecto plausible de futuro. Con una geografía desarticulada, sin estructura productiva básica, escindido étnica y políticamente y sumergido en un dramático cuadro de pobreza secular, actualmente marcha al filo del colapso social sin resolución pacífica aparente1 . Durante mucho tiempo, la historia política boliviana forjó el estigma e imagen de un país crónicamente inestable, dominado por caciques civiles y militares enfrentados a luchas provincianas y estimulados por la codicia de poder ilimitado. Actualmente, sin militares en el horizonte político, la situación no parece ser mejor que cuando estos dejaron el poder en 1982. Ni la Revolución Nacional, inaugurada en 1952 y cancelada por un golpe de estado militar en 1964 logró construir una sociedad estable. Por el contrario, su derrota produjo las mayores turbulencias políticas capitalizadas por regímenes militares débiles y fragmentados que a salto de mata permanecieron en el poder durante casi dos décadas.

1. Bolivia: militares y policías
Fuego cruzado en democracia
INDICE
Contexto
1. Política militar en democracia
1.1. Abdicación civil e inermidad estratégica
1.2. (Des) profesionalización y (des) nacionalización militar
1.3. Crisis de legitimidad
1.4. Domesticación prebendal: "gastos reservados" y clientela militar
1.5. Derechos Humanos y Fuerzas Armadas: la impunidad como norma
2. Política policial en democracia
2.1. Liderazgo prebendal e (in) seguridad ciudadana
2.2. "Gastos reservados" y control político sobre la Policía
2.3. Derechos humanos y Policía: la norma de la impunidad
3. Policías y militares: escenarios y memorias de conflicto
4. Perspectivas para el futuro
1

2. Contexto
Pese a los 178 de vida republicana, Bolivia todavía vive bajo el signo de la precariedad estatal,
anclado en el pasado y sin proyecto plausible de futuro. Con una geografía desarticulada, sin
estructura productiva básica, escindido étnica y políticamente y sumergido en un dramático
cuadro de pobreza secular, actualmente marcha al filo del colapso social sin resolución pacífica
aparente1
.
Durante mucho tiempo, la historia política boliviana forjó el estigma e imagen de un país
crónicamente inestable, dominado por caciques civiles y militares enfrentados a luchas
provincianas y estimulados por la codicia de poder ilimitado. Actualmente, sin militares en el
horizonte político, la situación no parece ser mejor que cuando estos dejaron el poder en 1982.
Ni la Revolución Nacional, inaugurada en 1952 y cancelada por un golpe de estado militar en
1964 logró construir una sociedad estable. Por el contrario, su derrota produjo las mayores
turbulencias políticas capitalizadas por regímenes militares débiles y fragmentados que a salto
de mata permanecieron en el poder durante casi dos décadas.
La transición del ciclo autoritario a un régimen democrático representativo, iniciada en 1978 y
clausurada en octubre de 1982, expresó uno de los momentos de mayor conflicto en la historia
política boliviana del siglo XX. En menos de cuatro años, diez presidentes y una Junta Militar
ocuparon la silla presidencial en medio de dos gobiernos provisorios civiles. Luego de casi siete
años de gobierno ininterrumpido, el Gral. Bánzer (1971-1978), inauguró el proceso de
redemocratización dando lugar a tres elecciones fallidas entre 1978 y 1980 y a dos de los
golpes de Estado más sangrientos que conoció la historia boliviana en el último siglo. Hasta
octubre de 1982, fecha en que se reinstaló la democracia, el país atravezó por una traumática
experiencia de golpes militares, conspiraciones civiles y contragolpes cívico-militares que
colocaron al país al borde de una guerra civil.
Actualmente, la sociedad boliviana experimenta el período más largo de vida democrática
continua en toda su historia republicana. El 6 de agosto del año 2002 se inauguró el sexto
gobierno legalmente elegido. En diciembre del 2004 se espera llevar a cabo la quinta elección
municipal, proceso inaugurado en 1987. Desde 1985, se ha hecho casi un rito la celebración de
"pactos de gobernabilidad" entre los partidos políticos más importantes. Luego de haber
concertado la Nueva Política Económica (NPE) que transformó la estructura estatal, los
acuerdos políticos se plantearon como meta el sostenimiento del modelo liberal conservando la
estabilidad democrática y ejecutando políticas públicas en distintas áreas del Estado.
Luego de 18 años de aplicación continua de experimentos de liberalización económica que
llevaron al país a constituirse en uno de los alumnos más aplicados del Consenso de
Washington, las espectativas económicas, políticas y sociales son mucho más sombrías que en
la década de los 80. Además del bajo nivel de crecimiento económico y las altas tasas de
desempleo, el sistema político se encuentra en su punto más crítico de credibilidad. La
reiteración de lógicas gubernamentales de corto plazo, las estrategias prebendales y
clientelares aplicadas sin pausa para saciar el apetito peguista está conduciendo a la ruina del
sistema político. La corrupción crónica, la espiral de delincuencia amparada en la protección
oficial de la policía, encubierta en muchos casos por miembros de partidos políticos, introduce
un mayor descrédito en la autoridad del Estado agudizando la incertidumbre y el temor de la
sociedad. Pese a la creación de instituciones públicas como el Tribunal Constitucional, el
1
El motín policial de abril del 2000 que desencadenó unoa de los mayores episodios de violencia urbana en la ciudad
de Cochabamba, conocida como la "guerra del agua", los bloqueos de septiembre y octubre del mismo año en el
altiplano paceño, así como los trágicos sucesos del 12 y 13 de febrero detonado por un nuevo motín policial,
constituyen los hechos más visibles de la magnitud de la crisis estatal boliviana.
2

3. Consejo de la Judicatura y el Defensor del Pueblo, la sociedad cree cada vez menos en la
justicia y más en su privitazación mediante linchamientos populares.
El aumento del número, frecuencia y expansión territorial de los conflictos sociales ha
transformado el panorama de "paz negativa" que vivió el país hasta mediados de la década de
los 90. La violencia social ha convertido el Estado de Sitio en una medida estéril que lejos de
catalizar el desorden, lo agrava. Por otra parte, la reemergencia de viejas lógicas de guerra que
empiezan a sustentar sectores sociales excluidos, migrantes, movimientos sin tierra y los
sindicatos cocaleros es respondida con un mayor grado de violencia por parte del Estado. El
número de víctimas fatales, heridos y desaparecidos en los enfrentamientos entre policías y
militares con los movimientos de protesta social durante las dos décadas de democracia supera
a lo ocurrido durante la dictadura.
Los bolivianos están transitando de una situación política predictible a un estado en el que
predomina la incertidumbre institucional hostigada por una severa crisis económica. Si bien es
cierto que las últimas elecciones generales constituyen el parteaguas histórico entre las
promesas liberales y una realidad social que no parece alterarse, el escenario del conflicto no
tiene posibilidad de disiparse en el corto plazo. Contrariamente, su acumulación y atomización
anuncian días poco optimistas.
El resultado electoral de junio del 2002 dio paso a una nueva correlación de fuerzas partidarias
que ha puesto en jaque el ciclo hegemónico pactista. El inesperado apoyo que recibieron el
Movimiento al Socialismo (MAS) y el Movimiento Indígena Pachacuti (MIP) fueron interpretados
como una señal de hastío ciudadano contra el anquilosado triángulo partidario, MNR-MIR-ADN,
que gobernó el país durante los últimos 17 años. A diferencia de los partidos tradicionales, el
MAS y el MIP encarnan dos estrategias complementarias: por una parte, constituyen una fuerza
centrípeta representada en el parlamento, por otra, disponen de un enorme dispositivo de
movilización social, como fuerza centrífuga, cuyo dislocamiento en puntos neurálgicos del país
tiene la capacidad de paralizar al gobierno nacional.
La virtual desaparición de ADN y MBL, la extinción de CONDEPA, la agonía de UCS así como
la pírrica alianza configurada al filo de la hora entre el MNR-MIR, refleja muy bien la fragilidad
que hoy caracteriza al sistema de partidos y la volatilidad de las certezas que abonaron la
redistribución del poder. Aunque no se ha manifestado de manera explícita, lo cierto es que sólo
un milagro político será capaz de resucitar en el futuro inmediato a los partidos que conforman
la actual alianza gubernamental, MNR-MIR2
.
Las difíciles jornadas que le tocó enfrentar al gobierno durante el bloqueo en enero de este año,
los resultados del 12 y 13 de febrero y el actual cisma entre ambos partidos oficialistas, así
como la fragmentación interna que experimenta cada uno de ellos, amenaza la continuidad de
su gestión. El oficialismo enfrenta actualmente una tenaz resistencia parlamentaria por parte de
la oposición a diversas iniciativas que proponen mejorar la situación económica. El nuevo
tablero de fuerzas partidarias trata de impedir la reproducción de los tradicionales mecanismos
de subordinación y funcionalidad que en el pasado hicieron posible la domesticación del
parlamento al poder ejecutivo.
El escenario político está minado de incertidumbre y desencanto social. Existen suficientes
evidencias que hacen preveer una mayor pérdida de capacidad gubernamental para administrar
2
Luego de casi diez meses en el gobierno aún no se ha logrado configurar plenamente la arquitectura burocrática.
Contrariamente, pereciera que la irreversible contracción del poder partidario hegemónico estuviera alentando un
vigoroso despliegue prebendal.
3

4. la crisis económica y hacer frente al escalamiento de la violencia. La heterogénea agenda de
conflictos sociales contrasta no sólo con la inercia del gobierno sino también con su perverso
sentido de distribución clientelar del poder, discreción en el uso de la fuerza y transgresión de
los derechos ciudadanos. Los reiterados pedidos de subordinación y lealtad constitucional
expresados por el Presidente de la República a las Fuerzas Armadas y Policía Nacional explica
la gravedad de la situación. Son innegables los gestos gubernamentales que traducen su
desesperación y angustia ante una probable interferencia de su mandato.
Muchos analistas sugieren que los bolivianos asistimos a uno de los últimos actos de la
"comedia liberal". Contribuye a ello la fallida promesa de alcanzar niveles de vida semejantes a
los de cualquier sociedad moderna, desarrollada e integrada. Por cierto, la retórica de la
democracia pactada, las bondades del libre mercado y la virtuosa participación y representación
real de los ciudadanos sólo forman parte de la quimera electoral. Esta ilusión instalada en y
desde los altares de las élites políticas y económicas domésticas, inspirada y promovida por
agentes externos, se ha desplomado a los pies de una realidad social y económica devastada
por más de dos décadas de ineficacia gubernamental, sometimiento a directrives externas y
descomposición de la ética pública.
Los elevados índices de pobreza, el insoportable peso de la corrupción y el cinismo con el que
se muestran ante la opinión pública quienes directa o indirectamente administraron
deficientemente el poder público, ha hecho estallar un potencial desconocido de ira popular
que, lejos de ser catalizado por destacables esfuerzos de reconciliación nacional, como el de la
Iglesia Católica y la Asamblea Permanente de Derechos Humanos (APDH), amenaza quebrar el
orden constitucional. El estupor y el miedo que hoy penetra y domina la psicología de las élites
no parece ser distinto al deseo reprimido de linchamiento contra los responsables de la tragedia
nacional. El círculo de la violencia social parece cerrarse cada vez más y de manera irreversible
contra un modelo económico y de gestión política agotado.
La preciedad de la autoridad estatal, el vacío de liderazgo político, la gradual disolución de la
idea de comunidad y la amenaza que se cierne sobre la unidad nacional refleja uno de los
momentos de mayor disponibilidad subjetiva que podría desembocar en una crisis de
proporciones imprevisibles3
. Se suma a este panorama, el débil control que ejerce el gobierno
sobre la Policía Nacional y la desorientación que ha producido el Presidente de la República en
las Fuerzas Armadas al invocar reiteradamente su participación en la dirimición del futuro
democrático a expensas de la soberanía popular.
Hasta hoy, ninguno de los dos cuerpos armados fueron incorporados plenamente a la
democracia y tampoco se hizo lo necesario para normalizar y subordinar su comportamiento en
correspondencia con el Estado de Derecho. Ambas instituciones transitan por la periferie de la
modernización, huérfanos de liderazgo político democrático y ajenos a un mando profesional
competente. Por el contrario, siguen un rumbo errático dominados por circunstanciales
presiones políticas y sometidos a las exigencias mayúsculas del conflicto social. Sin roles y
funciones claramente delimitadas, peor aún, sin una jurisprudencia sujeta a la primacía
constitucional, los cuerpos armados se encuentran a la deriva. No existe registro histórico
comparable a la situación actual en el que militares y policías dependan cada vez menos del
Estado y cada vez más de imperativos doctrinarios externos. La desnacionalización de los
cuerpos armados es un fenómeno que discurre parelelo a la implementación del nuevo modelo
económico. Militares y policías compiten con enorme entusiasmo para involucrarse en la lucha
3
Las peticiones de una Asamblea Constituyente, las demandas de autonomía regional, independencia territorial y
mayor descentralización, además del repliegue de la autoridad policial en determinados territorios andinos,
presionados por las poblaciones campesinas que se sienten víctimas de su tiranía, constituyen señales preocupantes
a las que se debe agregar un masivo rechazo a la venta del gas con posibilidad de salida por Chile.
4

5. contra las drogas y en el nuevo diseño de la seguridad antiterrorista dominado por la influencia
de los Estados Unidos.
Al parecer, las consecuencias de los errores en la gestión de la política de defensa y seguridad
interna, el prolongado patrón de liderazgo prebendal, la asfixia presupuestaria, además de la
creciente pérdida de legitimidad, estarían tendiendo a reactivar viejas memorias de conflicto
entre militares y policías. El sobredimensionamiento de la influencia externa así como la espiral
de conflicto interno tienden a dislocar los roles y competencias constitucionales entre ambos
cuerpos armados ante la actitud complaciente de los poderes públicos nacionales.
No resulta una exageración sostener que estamos en presencia de la mayor crisis estatal del
siglo XX y comienzos del XXI a partir de tensiones y conflictos generados en su zona de
emergencia. La deliberación así como la autonomía policial y militar traduce la pérdida de
autoridad del Estado sobre el cuerpo que monopoliza la fuerza pública pero al mismo tiempo
amenaza quebrar su lealtad constitutiva. Conviene apelar a dos hechos extremos para ilustrar
la magnitud del fenómeno y a partir de ello destacar su especificidad y paradoja. Primero, como
nunca antes en la historia republicana, la institución policial constituye hoy una de las
principales amenazas al orden institucional y a la seguridad de los ciudadanos. Protagonista de
uno de los mayores atracos cruentos, diciembre del 2001, y de dos hechos de sedición armada,
abril del 2000 y febrero del 2003, los policías llevaron al país a los límites del colapso
institucional. En este contexto de inestabilidad política, los presidentes de la república, Banzer
(1997-2001) y Sanchez de Lozada (2002-2007), no tuvieron otro camino que replegarse y
buscar la protección de las Fuerzas Armadas. Más allá de lo episódico, ambos mandatarios
acudieron en los momentos de mayor incertidumbre política al Estado Mayor General del
Ejército (EMGE) delegando a ésta institución el mando circunstancial del país.
Además de conjurar el peligro del quiebre democrático ocasionado por la Policía, la lealtad de
las Fuerzas Armadas al orden constitucional permitió trastocar su conocida y emblemática
marca histórica asociada a la conspiración crónica y al oportunismo golpista que lo
caracterizaba hasta 1982. Es muy temprano aún para saber si en el comportamiento militar
imperó un sólido compromiso democrático, un mero cálculo pragmático o la respuesta previsible
de los mandos militares a los jugosos incentivos prebendales otorgados por el gobierno4
. De
cualquier modo, la lealtad militar al orden constitucional no ofrece condiciones sustentables en
la medida en que continue la instrumentalización del sistema político sobre este cuerpo armado,
marginado de la esfera de la modernización y el control democrático.
Este trabajo intenta demostrar que en Bolivia, pese a los 20 años de vida democrática, no ha
sido posible establecer principios de orden institucional para lograr la plena subordinación de la
institución militar y policial. La ausencia de un marco jurídico que regule funciones específicas y
permita ejercer control institucional sobre la fuerza pública constituye un severo déficit
democrático. Esta situación cuestiona el desempeño de la autoridad civil legalmente elegida así
como la efectividad del Estado de Derecho. Como consecuencia de lo anterior, al que se deben
agregar otros factores, militares y policías enfrentan la ausencia de políticas de seguridad
pública y defensa sustentadas en un enfoque democrático. Las consecuencias de la debilidad
de liderazgo político, falta de juridicidad y políticas específicas que debieran modelar el
desarrollo de los cuerpos armados está produciendo conflictivos interburocráticos de diversa
naturaleza. A esta anomalía se suma el recrudecimiento de viejos enconos institucionales
alentado por el proceso de militarización policial y la policialización de las Fuerzas Armadas. No
4
No es adecuado homologar la crisis policial a la militar o recíprocamente. Si bien es cierto que los problemas en
ambos cuerpos armados tienen semejanzas, las diferencias son sustantivas. Muchos hechos demuestran que cada
una de estas instituciones expresa de distinta manera su relación con el Estado y la sociedad así como el impacto
que deriva de esta relación. No obstante, nos vemos obligados a generalizar el análisis con el riesgo de cometer
errores.
5

6. es menos preocupante el desplazamiento de ambas instituciones hacia el campo político ante la
carencia de un efectivo control civil.
Lejos de desplegar esfuerzos para compensar este déficit de supremacía civil, los sucesivos
gobiernos democráticos han sostenido implícitamente un "pacto de coexistencia y
subordinación pragmática" con policías y militares. Esta estrategia pragmática sólo ha permitido
garantizar la obediencia policial y militar al gobierno de turno en desmedro de la lealtad
constitucional. El núcleo que ha sustentado este pacto se ha concentrado en el despliegue de
prácticas prebendales y la otorgación de autonomías corporativas. Por cierto, la autonomía
tanto policial como militar es incompatible con un Estado de Derecho puesto que pone en riesgo
condiciones básicas de la institucionalidad democrática y la gobernabilidad 5
. De la misma
forma, el uso de la prebenda, como el eje del liderazgo político, corrompe la ética del servicio
público, mucho peor aún, desnaturaliza el empleo de la fuerza pública privatizándola.
Es presente tabajo está dividido en tres partes, además del contexto descrito. En la primera se
analiza algunos de los rasgos más importantes de la política militar aplicada por los gobiernos
democráticos y sus efectos institucionales. La segunda, describe el impacto de la politización
policial, los problemas que genera para la seguridad ciudadana, la inercia del modelo
corporativo y el potencial deliberante de una policía atomizada por el patrón de liderazgo
prebendal. La tercera parte analiza las expresiones y ámbitos del conflicto entre policías y
militares así como sus consecuencias para la estabilidad gobernamental. En esta última parte
se hace énfasis en los orígenes del conflicto histórico no superado por policías y militares, las
fallas del liderazgo en el tratamiento de las políticas específicas y la influencia de factores
externos que dislocan sus roles y funciones en democracia. Finalmente, en el acápite de las
conclusiones se reflexiona acerca de lo que podría significar para la democracia boliviana
continuar prolongando este anómico conflicto policial-militar. De igual forma se analizan las
condiciones mínimas necesarias para superar este factor de riesgo.
1. Política militar en democracia
1.1. Abdicación civil e inermidad estratégica
Uno de los rasgos mas críticos que enfrenta la democracia reside en la carencia de liderazgo
civil respecto a los asuntos de la defensa nacional. Este sector ha enfrentado en los últimos 20
años una crónica orfandad política que ha llevado a las Fuerzas Armadas a una crítica situación
de precariedad material, moral y operativa. Sin capacidad real de ofrecer respuestas
profesionales a potenciales amenazas externas y transformada mas bien en una fuerza policial,
en corresponencia con la urgente necesidad de controlar los conflictos sociales, la institución
militar padece hoy las consecuencias de un liderazgo errático que ignora la magnitud de la
frustración institucional acumulada.
La marginalidad de las Fuerzas Armadas del proceso de modernización estatal tiene varias
explicaciones. Una de ellas tiene que ver con la priorización gubernamental para controlar el
orden público y la seguridad interna, requisitos básicos para garantizar la continuidad
democrática. Esto explica el rol pasivo y desinteresado jugado por el Presidente de la
República, en su condición de Capitán General de las Fuerzas Armadas, a lo largo de todo este
tiempo. La importancia que significa para la democracia contar con una institución profesional
sometida al Estado de Derecho y fundamentalmente comprometida con la Defensa Nacional ha
5
Entendemos por pacto de coexistencia pragmática, el conjunto de rasgos no democráticos que deliberadamente
bloquean e interfieren el normal funcionamiento del orden institucional y que a su vez postergan y/o eluden la
aplicación de una política estatal en materia de defensa y seguridad pública. La lógica que preside este pacto está
abonado por prácticas clientelares, prebendales y patrimoniales que dilatan o distorsionan la subordinación militar y
policial al poder civil legítimamente elegido.
6

7. sido ignorada por el poder político legalmente elegido. Contrariamente, el recurrente subempleo
policial de la fuerza militar para ejercer control del orden público y su gravitación en la seguridad
interna refleja los límites del gobierno para comprender y valorar la importancia no sólo política
sino también estratégica de las Fuerzas Armadas.
A la prolongada insularidad nacional se añadió la falta de un diseño, aunque modesto de una
nueva política de seguridad y defensa conforme al restablecimiento democrático. De hecho,
hasta hoy no existe congruencia entre política exterior y política de defensa que responda al
nuevo patrón de inserción internacional6
. El país continúa aislado de las principales inciativas de
paz y seguridad en la región a pesar de los múltiples compromisos y acuerdos firmados y
ratificados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el propio Congreso Nacional. La gestión
de la política exterior en materia de seguridad internacional está fuera del conocimiento,
coordinación e integración del Ministerio de Defensa Nacional.
Después de casi una década del fin de la guerra fría no se ha modificado aún el diseño
estratégico de la seguridad, el dislocamiento territorial de las Fuerzas Armadas continua siendo
el mismo y la doctrina de la defensa nacional se mantiene invariable desde la década de los 60.
Todo esto, a pesar del proceso de descentralización política, reestructuración de poderes
locales y un nuevo ciclo de relaciones de cooperación vecinal. Tampoco se han registrado
cambios importantes en su estructura y organización y no se tiene previsto llevar a cabo ningún
proceso de racionalización en la economía de la defensa, peor aún en la política militar. En
contrapartida, la Política Exterior trata de responder, aunque con grandes deficiencias, a
complejas dinámicas que han adquirido los procesos de integración regional, a los nuevos
compromisos políticos e institucionales hemisféricos y a la creciente responsabilidad estatal en
diversas materias vinculantes.
El divorcio entre política exterior y política de defensa ha conducido a una virtual indefensión e
insularidad del Estado boliviano en el ámbito internacional. La relación entre los ministerios
responsables de la política exterior y de defensa no pasan del plano de la formalidad. Hasta
hoy, no se han presentado iniciativas concertadas para insertar al país en escenarios
internacionales, regionales y vecinales con posibilidad y capacidad de articulación y
construcción de alianzas y equilibrios cooperativos en favor de la seguridad común. La Defensa
Nacional, huérfana del apoyo diplomático, excepcionalmente cuenta con apoyo y cooperación
de otros órganos del Estado. La Cancillería actúa con una absurda autonomía y desdén por los
asuntos de seguridad, prescindiendo de una visión estatal de la Defensa Nacional7
.
La ausencia de un diseño estratégico o de una gramática común entre diplomacia y defensa se
ha hecho cada vez más profundo en inversa relación con la emerge agenda de seguridad
internacional. Los propios procesos de integración regional en cuya dinámica se inscribe una
agenda particular de seguridad no son adecuadamente comprendidos, menos aún,
implementados en el país. Frente a un panorama estratégico, complejo y en continua transición,
la diplomacia boliviana ha mantenido su tradicional marginamiento y en otros casos un
acoplamiento pasivo y automático a decisiones externas.
6
Mientras la Cancillería despliega esfuerzos de integración en el ámbito comercial, económico y diplomático, las
FFAA mantienen en la opacidad su percepción acerca de la emergencia de los nuevos conflictos internacionales. En
muchos casos se ha producido una abierta contradicción pública entre la posición de la Cancillería y el Consejo
Supremo de Defensa Nacional y las FFAA. Su valoración sobre asuntos vinculados, por ejemplo, a la soberanía
nacional, no encuentra todavía una adecuada correspondencia ni homologación política e institucional.
7
La Política Exterior, que acusa los mismos síntomas de la politización en temas de Estado, actúa circunscrita a
referentes decimonónicos y en otros casos reproduce las líneas dominantes de las Políticas de Seguridad
Hemisférica a las cuales se adscribe automáticamente. El desempeño del Ministerio de Relaciones Exteriores no es
objeto de ningún debate público, académico ni político, peor aún, carece de los controles parlamentarios básicos que
deberían otorgar coherencia a su proyección externa.
7

8. La falta de valoración estratégica del rol que podría jugar nuestro país, considerando su
excepcional posicionamiento geográfico, en asuntos de seguridad regional, tanto como
promotor activo de la estabilidad militar o en la construcción de un régimen de seguridad y
defensa regional cooperativo, constituye una lamentable pérdida de oportunidad en un
momento en que las relaciones internacionales tienden a formas de cooperación cada vez más
amplias, desmilitarizadas y económicamente más integradas regionalmente.
Por cierto, la falta de armonía en las políticas públicas así como los efectos perversos derivados
de la pobre institucionalidad diplomática tiene consecuencias negativas para el país. No sólo
aumenta nuestra vulnerabilidad externa sino que expone al país a un tratamiento poco
decoroso en los pasillos de los organismos internacionales. Nuestra proyección inernacional
continúa dependiendo de formas caudillescas e impropias para la densidad temática y la
responsabilidad estatal en un escenario de interdependencia y globalización compleja. En otros
términos, la incapacidad de insertar al país en la arena internacional aumenta el riesgo de una
mayor dependencia externa pero a su vez de un mayor aislamiento internacional8
.
Una de las carencias más sensibles en las dos últimas décadas es sin duda la Política de
Defensa. Los gobiernos democráticos han demostrado escaso interés y en general ha
predominado su reticencia frente a la necesidad de forjar un nuevo diseño institucional y
democrático para la Defensa del Estado. En la conducción política de este sector ha primado la
retórica reformista matizada por la resignación institucional. No resulta extraño por ello que el
Ministerio de Defensa Nacional todavía mantenga inalterable su organización burocrática que
data de principios de la década de los 70. En general, en las decisiones institucionales prima la
improvisación y la rutina dominada por un aparato burocrático en constante rotación, producto
de acuerdos prebendales del que no se excluye este importante sector. Los pocos intentos de
modernización como el fortalecimiento de programas de investigación y optimización de
recursos para la toma de desiciones, llevados a cabo desde 1997 a través de la creación de la
Unidad de Análisis de Políticas de Defensa (UDAPDE), sensiblemente han fracasado.
Gran parte de las decisiones ministeriales obedecen a la contingencia política. Los medios de
prensa se han convertido en los núcleos ordenadores de la agenda ministerial.
Consecuentemente, la planificación de la defensa constituye una quimera. El ciclo de la defensa
traducido en procesos de planificación, programación y presupuestación resulta todavía un
objetivo dificil de ser aplicado toda vez que en el manejo de la burocracia prima la lógica de
corto plazo9
. No se cuenta con personal civil especializado para el estudio, seguimiento a la
política de seguridad internacional y la toma de decisiones sobre las reformas internas
congruentes con el nuevo escenario internacional. De hecho, la organización ministerial
conserva abundantes rasgos del pasado cuya rutina y bajo nivel de desempeño profesional
responde a viejas concepciones administrativas que contradicen la tendencia de la
racionalización estatal en marcha. La bicefalía político-administrativa entre Ministerio de
Defensa y Alto Mando, así como la inadecuación entre modernización de importantes sectores
del Estado y la parálisis del sector de la defensa, provoca severas distorsiones en el ejercicio
democrático, control y fiscalización de la autoridad civil.
8
El aislamiento internacional del país no sólo socava la precaria capacidad de proveerse de seguridad en interacción
con actores externos sino que también provoca que la Defensa Nacional y en particular, las Fuerzas Armadas
expresen el más bajo perfil disuasivo en la región. En este contexto, la debilidad estructural que proyecta la Política
Exterior genera un alto grado de incertidumbre estratégica, situación que a su vez provoca una sensible crisis
funcional en las Fuerzas Armadas. Por cierto, la marginalidad e inercia de la diplomacia boliviana tiene un pálido
reflejo en la diplomacia de defensa. Esta, no encuentra oportunidades ni posibilidad para inscribir, pero aún, fundar
un horizonte de inserción, cooperación e influencia externa.
9
Cfr. Quero, R. Felipe. Introducción a la teoría de la seguridad nacional. Ediciones Ejército, Madrid, España, 1989.
8

9. Sin duda, uno de los mayores problemas que ha enfrentado la gestión política de la defensa
nacional ha sido la inestabilidad de sus principales titulares. Esta situación explica no sólo el
desinterés de los gobiernos sino también la trasferencia de lógicas prebendales y de
redistribución de cuotas de poder que se prolongan a este sector. Dicho de otro modo, el área
de la defensa no ha sido inmune a las prácticas prebendales que ha caracterizado a la mayoría
de los gobiernos democráticos.
Además de la inestabilidad funcionaria, es importante destacar los desaciertos en la elección de
los titulares de defensa. Muchos de estos funcionarios no sólo demostraron desinterés por el
éxito en la gestión institucional sino que la mayoría fue impugnado por el incumplimiento
constitucional a sus deberes ciudadanos. Paradójicamente, la mayoría de los ministros
designados eludió el cumplimiento del servicio militar. Las Fuerzas Armadas tuvieron que
asumir en silencio que sus ministros carecían de autoridad ética para dirigir una de las más
importantes políticas estatales. Por ello, no ha sido ajeno a la institución militar ni al país, el
pobre desempeño institucional del Ministerio de Defensa frente a un vasto panorama de
irregularidades jurídicas y administrativas cometidas por la mayoría de sus funcionarios.
Gráfico: Nº 1
Número de Ministros de Defensa, 1982-2003
3
2 2
4 4
1
0
1
2
3
4
5
Dr. Hernan Siles
Zuazo 1982 - 1985
Dr. Victor Paz
Estenssoro 1985 -
1989
Lic. Jaime Paz
Zamora 1989 - 1993
Lic. Gonzalo Sanchez
de Lozada 1993 -
1997
Gral. (r) Hugo Banzer
Suárez 1997 - 2001
Ing. Jorge Quiroga
2001 - 2002
Lic. Gonzalo Sanchez
de Lozada 2002-2007
Número
de
Ministros
de
Defensa
Fuente: PIEB – Proyecto No 5
Por cierto, la inestabilidad en la funcion administrativa y política de la Defensa Nacional así
como la falta de ética pública ocasiona múltiples problemas no sólo de gestión sino también de
liderazgo. El predominio de volatilidad funcionaria ha impedido elaborar visiones, políticas y
estrategias de desarrollo institucional que han llevado a la mayor incertidumbre profesional a las
Fuerzas Armadas. Estas últimas se han visto continuamente obligadas a cancelar peticiones de
modernización, equipamiento y profesionalización de sus cuadros y al mismo tiempo el
mejoramiento de su calidad de vida cuartelaria. En promedio, el tiempo de gestión ministerial no
ha superado en estas dos décadas de democracia los 16 meses como se puede advertir en el
cuadro y gráfico anterior.
La conducción de la institución también se ha visto obstaculizada por la ambigüedad funcional
entre el Comando en Jefe de las Fuerzas Armadas y el Ministro de Defensa Nacional. En
algunos casos y por intereses específicos, el Comando en Jefe asume representación política
de la institución militar. En otros, elude asumir responsabilidades que por las mismas razones
de cálculo político las transfiere al Ministerio de Defensa. La tarea de fiscalización parlamentaria
9

10. se ha visto frecuentemente interrumpida y dilatada por esta injustificada ambigüedad. Esta
indefinición, además de expresar incongruencia con formas modernas de administración de
recursos, ha producido una virtual ausencia y pérdida persistente de la autoridadde civil sobre
las Fuerzas Armadas. A su vez, la pugna de autoridad y competencia de funciones reproduce
conductas patrimoniales de poder y segmentación y en muchos casos la duplicidad de
esfuerzos. Por supuesto, este bloqueo recíproco impide el control y la transparencia
administrativa en las Fuerzas Armadas10
.
La falta de centralidad en las decisiones políticas y estratégicas obliga a los militares a defender
tenazmente un conjunto de prerrogativas vinculadas a la administración de sus escasos
recursos. Para ello dejan de lado objetivos sustanciales como el planeamiento de su desarrollo
institucional. La duplicación de funciones contables entre Ministerio de Defensa y cada una de
las ramas militares, la existencia del Comando en Jefe, que adopta posturas más políticas que
de liderazgo profesional, así como la existencia de tres estados mayores, cuya coordinación es
incipiente, contrasta con la precariedad de recursos y la exigencia de eficacia. El planeamiento
estratégico de la defensa, la búsqueda de eficiencia administrativa, innovación tecnológica,
renovación de valores de mando y liderazgo o criterios de interoperabilidad, dada la necesidad
de economizar medios y maximizar el rendimiento profesional, constituyen tareas que no suelen
ser tomadas en cuenta a la hora del debate sobre los problemas institucionales.
Además del sostenido recorte presupuestario durante la última década y media, las Fuerzas
Armadas todavía conservan graves distorsiones burocráticas propias del pasado. Su bajo nivel
presupuestario impide hacer adquisiciones y/o renovación de equipo debido al elevado
porcentaje de recursos destinados a la planilla de personal. En este contexto, el rol del
ministerio de defensa es cuestionable puesto que se ha visto impedido de evaluar el nivel de
deterioro del potencial militar, operatividad, nivel educativo, así como sus condiciones de vida11
.
Aunque la mayoría de ministros de defensa fueron civiles, este despacho continua siendo un
gheto militar sujeto a lógicas disciplinarias y jerarquías formales que impiden estándares de
eficacia en su funcionamiento. Su bajo perfil institucional y la falta de apoyo político para su
modernización minimiza su autoridad política y erosiona su legitimidad. La función que poseen
los ministerios de defensa, en paises con un grado razonable de consolidación democrática,
esta íntimamente vinculada al diseño de políticas institucionales más que a la mera función
redistributiva de recursos. El ministerio representa la autoridad política y ejecutiva del Estado,
consecuentemente, debe definir la dirección estratégica de los institutos militares. En cambio,
en Bolivia ocurre al revés. Es la institución militar la que mantiene una amplia autonomía para
definir el curso de su desarrollo y en algunos casos imprime su influencia en el propio Ministerio
de Defensa. La autoridad bicéfala y la duplicación de funciones entre ministerio e institutos
militares constituye un verdadero obstáculo para el progreso institucional.
La administración de la defensa, a semejanza del resto del aparato burocrático del Estado,
funciona con objetivos de corto plazo, sujeta a intereses partidarios y orientada a cumplir metas
erráticas y caudillescas. En general, la designación de ministros es un subproducto de la
redistribución clientelar de cargos que funciona bajo el paraguas de los pactos partidarios.
Frente a los cambios internacionales que exigen gran capacidad para adecuar política exterior y
10
Uno de los hechos que exhibe esta continua tensión entre ministros y cúpula militar es el manejo institucional en
los casos de violación a los derechos humanos. En diversas ocasiones, el mando militar elude asumir
responsabilidades por temor a perder legitimidad interna. En estos casos, transfiere la responsabilidad al Ministerio
de Defensa a quien los medios de comunicación y la opinión pública cuestionan por la actuación militar.
11
No cuenta con políticas coherentes de equipamiento, adquisición de material bélico y tampoco preside la ejecución
de políticas racionales de crecimiento vegetativo del personal. Con un presupuesto que no goza de certidumbre,
elemento básico para la planificación estratégica, generalmente los ajustes periódicos comprometen la calidad de
vida del soldado.
10

11. diseño de seguridad estatal, además de la redefinición de un nuevo rol y dimensión del aparato
militar, las autoridades civiles terminan sometidas al manejo de una agenda que no produce
ningún impacto estratégico. No debe olvidarse que la prioridad otorgada por los gobiernos de
signo liberal a las reformas estructurales contribuyó a postergar la modernización del sector. En
estas condiciones, civiles y militares concentraron casi toda su atención en tratar asuntos
rutinarios como ascensos, presupuesto, destinos y designación de mandos. Por otra parte, el
ministerio invierta gran parte de su atención y tiempo en asuntos vinculados con actividades
subsidiarias de apoyo militar al desarrollo, atención a desastres naturales, servicio militar
obligatorio, servicio pre-militar y adquisiciones de bienes y servicios logísticos.
Esta claro entonces que el predominio de la rutina, la politización del liderazgo ministerial y la
inestabilidad burocrática impiden llevar a cabo políticas de largo plazo dirigidas a renovar la
doctrina militar, resignificar la inserción militar en la seguridad internacional, modernizar la
estructura operativa, equipamiento, profesionalización y rearticulación de fuerzas además de
garantizar la sostenibilidad del gasto12
. Por otra parte, durante los últimos años el Ministerio de
Defensa ha internalizado un papel cada vez más protagónico en asuntos de seguridad interna y
en particular, ha promovido la inserción militar en la lucha contra las drogas, la seguridad
ciudadana y el empleo de su poder de fuego en el control del orden público. Estas tareas han
fortalecido el papel político de los ministros y al mismo tiempo la interlocución más fluida con el
gobierno de los Estados Unidos en desmedro del impacto que ha significado la pérdida del
principio de proporcionalidad y el uso ilegal de la fuerza pública frente a los derechos
fundamentales de los ciudadanos .
Paradójicamente, durante todo el período democrático, el aumento del peso político de las
Fuerzas Armadas en la seguridad interna no ha significado un mejoramiento en los niveles del
gasto militar como se podrá advertir en el gráfico siguiente.
Gráfico Nº 2
Gasto militar en relación al PIB, 1968-2000 (en %)
2,09 2,05
1,70
1,58
3,13
4,04
3,05 3,11
3,64 3,63
3,29
3,58
6,30
4,59
2,81
2,16
2,96 2,97
2,50
2,36 2,40 2,46
1,73
2,18
2,07
2,17
2,04 1,94
1,79 1,88
2,14
1,76 1,68
2,02
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
en
porcentajes
Fuente: PIEB. Policía y democracia en Bolivia: Una Política Pendiente, 1982-2002
Desafortunadamente, la definición anual del gasto no responde a requerimientos estratégicos
sino a determinaciones políticas. En Bolivia, como en otros países de América Latina, la rutina
presupuestaria reitera y define la orientación del gasto militar sobre la base del resultado de las
12
El tema de los ascensos anuales se ha convertido con frecuencia en objeto de manipulación y presión sobre el
cuerpo de oficiales. La última fase de este procedimiento, que por norma constitucional concluye en el parlamento,
tiende a transformar este requisito en un mecanismo de cooptación partidaria.
11

12. cuentas nacionales de años precedentes. El presupuesto de defensa no es objeto de debate
parlamentario, discusiones técnicas o evaluaciones que debieran precisar el volumen de
recursos necesarios o suficientes en corespondencia con requerimientos de la seguridad
externa. Es más una decisión residual que tiene relación con el equilibrio fiscal y los ajustes que
se realizan cada año respecto a la deuda externa. En muchas ocasiones el presupuesto militar
se convierte en el factor de ajuste de las políticas macroeconómicas impuestas por organismos
financieros internacionales. Durante las dos últimas décadas, las Fuerzas Armadas
experimentaron un dramático recorte de sus recursos a tal punto que los internos de las
cárceles reciben más apoyo que los soldados en los cuarteles.
Teniendo en cuenta que la prioridad de la política de defensa no es la seguridad externa sino el
orden público y el control social, queda claro que la única estructura operativa que funciona
adecuadamente es aquella que está vinculada a la lucha contra las drogas. Por cierto, casi
todos lo recursos que exige esta tarea de seguridad interna está apoyada económica y
materialmente por la cooperación de los Estados Unidos. Consecuentemente, gran parte de las
decisiones operativas, el control y financiamiento de las actividades de inteligencia así como la
estructura logística están en manos de agencias extranjeras a las cuales los gobiernos han
cedido su autoridad y soberanía.
En la medida en que no exista un debate público que incentive reformas sustantivas en la
gestión de la política de defensa, lo previsible es la continuidad de decisiones y una situación
inercial cuyo resultado, con seguridad, afectarán en el corto plazo la lealtad, adhesión
democrática y grado de profesionalismo militar.
La burocratización de la fuerza militar, su concentración en los capitales más urbanizadas, la
rigidez doctrinaria, el bajo nivel de productividad estratégica de los Estados Mayores y su
peligrosa tendencia hacia la policialización son retos impostergables que deben ser
considerados con urgencia dado el efecto político que genera la pérdida de funciones
constitutivas del cuerpo militar.
Un dato preocupante que debe aregarse a la discusión de la gestión, administración y liderazgo
democrático del poder civil es sin duda el de la transparencia en el uso de los recursos
económicos discrecionales denominados "gastos reservados". Amparados en la lógica
prebendal, los gobiernos han sido permisibles a una suerte de soborno a favor de los altos
mandos a través de la transferencia de cuantiosos recursos originalmente destinados a la
Defensa Nacional pero que terminan en cuentas personales como veremos posteriormente.
Esta práctica además de su ilicitud, contrasta con la miseria en la que vive gran parte de las
unidades militares, situación que ha despertado una enérgica protesta en la población y en los
medios de comunicación social.
A semejanza del problema de inestabilidad que experimenta el Ministerio de Defensa, los altos
mandos también están sujetos a una continua rotación burocrática. Esta situación provoca una
crónica inestabilidad en el liderazgo militar13
. El cambio en la cúpula militar contradice la política
de institucionalización y estabilidad que tiende a aplicarse en otros ámbitos estatales. Una
muestra elocuente de este fenómeno es el siguiente: entre 1982 y el año 2.003, el poder
ejecutivo designó 15 comandantes en jefe, 17 comandantes de ejército, 16 de la fuerza naval y
similar número en la fuerza aérea. Si bien la ley orgánica de las FFAA establece un tiempo
mínimo de gestión de 2 años en cada comando, la realidad muestra que el promedio de
permanencia en cada fuerza no supera los 14 meses de gestión.
13
Al respecto, dos factores turban la continuidad administrativa. El cambio de mandos en cada relevo gubernamental
y las promociones periódicas a la que están sujetos los oficiales.
12

13. Gráfico Nº 3
Comandantes en Jefe de las FFAA por gobierno
y tiempo de gestión (en meses) 1982-2003
33
5
12 11
21
23
13 13
15
22
9
15
25
20
12
0
5
10
15
20
25
30
35
Gral.
Alfredo
Villarroel
B.
Gral.Div.
Simón
Sejas
T.
Gral.
Div.
Raúl
López
L.
Gral.
Fza.
Gonzalo
Saavedra
E.
Gral.
Fza.
Jorge
Rodríguez
B.
Gral.
Div.
Jorge
Moreira
R.
Gral.Fza.
Aé.
Víctor
Guzmán
B.
Gra.
Ejto.Oscar
Vargas
L.
Gral.
Fernando
Sanjines
Gral.Ejto.
Reynaldo
Cáceres
Q.
Gral.
Hernán
Aguilera
B.
Gral.
Div.
Aé.
Carlos
Bejer
M.
Almirante
Jorge
Zabala
O.
Gral.
Ejto.
Alvin
Anaya
K.
Gral.Div.
Aé.
Roberto
Claros
F.
Gob. de
J. Paz Zamora
Gob. de G.
Sanchez de Lozada
Gob. de
H. Banzer Suarez
Jorge Quiroga R.
Gob. Hernán Siles Z.
1982 - 1985
Gob. Victor Paz E.
1985-1989
Gob. de G.
Sanchez de Lozada
Fuente: PIEB – Proyecto No 5
Más allá de afectos o desafectos políticos que priman a la hora de elegir los altos mandos, dado
que no se ha implantado una práctica institucional, lo cierto es que su rotación frecuente
obstaculiza la gestión militar introduciendo un clima de constante conspiración interna. Los
plazos fatales que están obligados a cumplir imposibilita llevar a cabo planes de modernización.
En el mejor de los casos, las prioridades del mando militar residen en evitar turbulencias
internas que amenacen su relevo. Son excepcionales los casos en los que el alto mando ha
hecho esfuerzos para diseñar planes estratégicos de reforma institucional orientados a
modificar las deficiencias acumuladas.
Al parecer, la rotación permanente de los mandos constituye una exitosa estrategia de
cooptación, chantaje y reafirmación continua de la lealtad militar al poder político. Al mismo
tiempo, expresa la desconfianza de los gobiernos respecto a los mandos militares. En otros
casos, los cambios constituyen momentos que tienden a crear o ratificar compromisos en clave
partidaria.
La relación entre partidos políticos y Fuerzas Armadas es un asunto de capital importancia en
un régimen democrático. Se espera que los partidos no solamente cuenten con una agenda
militar orientada a promover y fortalecer el desempeño institucional sino también a fiscalizar las
cuestiones de la defensa. Contrariamente, en muchos casos, se ha tendido a menospreciar la
importancia de la problemática civil-militar. En otros, los partidos prefieren resolver los
problemas mediante practicas informales. La incursión e influencia de los partidos en la
institución militar es cada vez mayor debido a su crisis de representación, pérdida de prestigio y
disminución de su poder público, además del potencial electoral que disponen las Fuerzas
Armadas. Estos, aprovechan los derechos electorales ejercidos por todo el personal
profesional, civil y militar y también por los soldados a quienes tratan de convencer con
propuestas paternalistas.
La resistencia de los partidos para impulsar reformas en la institución militar obedece al cálculo
instrumental. Los partidos asumen que la reforma militar no genera beneficios políticos de
magnitud. Por ello, en su relación con los militares impera una lógica utilitaria en la que priman
intereses de corto plazo. Desde esta perspectiva, la defensa nacional no es abordada como un
13

14. bien público, consecuentemente, no les preocupa la institucionalización de las relaciones
civiles-militares, pero aún su transformación en una política estatal. En la mayoría de las élites
partidarias existe la convicción de que las Fuerzas Armadas, para sobrevivir a la inclemencia
del neoliberalismo, están obligadas a modificar por cuenta propia sus roles y funciones.
Asimismo, consideran que la mejor forma de administrar la cuestión de la defensa nacional
reside en ampliar el rol militar hacia tareas de asistencia social, control del medio ambiente,
lucha contra el narcotráfico y seguridad ciudadana como estrategias catalizadoras de la
frustración militar. Hasta hoy no han comprendido la naturaleza de la función militar ni advierten
el peligro que entraña su asfixia profesional.
Por su parte, el desempeño del Parlamento Nacional ofrece resultados poco satisfactorios. Su
importante responsabilidad de fiscalización, control, evaluación e iniciativa parlamentaria se ha
visto interferida y recortada recurrentemente por la férrea subordinación y disciplinamiento que
ejerce el Poder Ejecutivo. En los hechos no existe independencia de poderes. La problemática
de la seguridad y defensa permite constatar esta realidad. En muchas oportunidades, los
legisladores oficialistas, generalmente a la cabeza de las Comisiones de Defensa del Senado y
de la Cámara de Diputados, prefirieron eludir acciones de control y transparencia en aras de
intereses partidarios. Este comportamiento reiterativo ha impedido conocer decenas de casos
de currupción y centenares de actos ilegales, transgresiones a la ley y hechos de violación de
los derechos humanos cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas. De algún modo, el
silencio parlamentario sobre la ilegalidad de los actos militares produjo uno de los mayores
déficits democráticos: la impunidad militar. Entre 1982 y el año 2002, más de 150 soldados
fallecieron en las Fuerzas Armadas por diversos motivos. Se presume que en la mayoría de los
casos existe encubrimiento oficial debido a los abusos de autoridad y a la sistemática violación
de los derechos humanos de los ciudadanos de uniforme14
.
Convendrá señalar que el parlamento opera como reflejo de la conducta partidaria. Dadas las
características de nuestra reciente democracia, el trabajo legislativo no posee el tradicional
hábito de control y fiscalización sobre sus espacios de responsabilidad como ocurre con las
democracias arraigadas en la legitimación ciudadana. Por ello, tampoco existe una memoria
histórica legislativa que sirva de referencia para ejercitar tareas inherentes al control de las
Fuerzas Armadas. Estas limitaciones de carácter histórico y hábito normativo resienten el
fortalecimiento de la democracia y reducen la interacción constructiva entre militares,
legisladores y sociedad15
.
El tipo de autoridad que ejercen así como los resultados provenientes de la política militar que
aplica el Poder Ejecutivo, en particular los presidentes, en su condición de Capitan General de
las Fuerzas Armadas son ciertamente lamentables. La problemática militar sólo adquiere valor
frente a situaciones críticas de desorden público. En general, la relación civil-militar se
caracteriza por una tímida y elusiva relación protocolar que deviene primero en desconfianza,
luego en desdén y finalmente concluye en improvisación. Dada la importancia que posee esta
autoridad para los militares, es crucial el estilo que adoptan como la relevancia que otorgan a
sus intereses corporativos. El predominio de estilos presidenciales heterogéneos y en muchos
casos de talante patrimonial, crean confusión, desánimo e incertidumbre en las filas militares.
Mientras el presidente Siles S. (1982-1985) privilegió un estricto apego a las normas
institucionales que impidieron la participación militar en asuntos de orden público, su sucesor, el
Presidente Paz Estenssoro (1985-1989), dada su experiencia gubernamental acumulada en la
14
Cfr. Quintana, T. Juan Ramón. Soldados y ciudadanos. Un estudio crítico sobre el servicio militar obligatorio en
Bolivia. Programa de Investigaciones Estratétégicas en Bolivia. La Paz, 1997.
15
Cfr. Quintana, Juan Ramón y Barrios, Raúl. Las relaciones civiles-militares en Bolivia: una genda pendiente, en
Diamint, Rut (Editora). Control civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Universidad
Torcuato Di Tella. Nuevohacer, GEL, 1.999, págs. 223-264.
14

15. década de los 50 y a comienzos de los 60, amplió dicho rol. Con su tradicional estilo
pragmático, activó una estrecha relación con la Embajada de los Estados Unidos para
restablecer la cooperación militar cancelada a comienzos de la década de los 80. Esta medida
sirvió como estrategia de ajuste funcional para lograr la subordinación militar frente al nuevo
panorama de seguridad basado en la lucha contra las drogas.
En cambio, para conquistar la confianza militar, el Presidente Paz Zamora (1989-1993) aplicó
un estilo populista: coloquial y apegado a cuestiones poco trascendentales, utilizó los
encuentros deportivos como su herramienta vinculante. No obstante, intentó poner en práctica
reformas institucionales mediante una “Directiva Presidencial”, tarea que quedó inconclusa
debido al escaso tiempo que dispuso para este efecto. Las Fuerzas Armadas formaban parte de
su aparente interés en la medida en que desplegaba carisma para capitalizar réditos
electorales.
Gonzalo Sanchez de Lozada (1993-1997), el gobernante que introdujo las mayores reformas
liberales en el Estado boliviano en los últimos 15 años, fue considerado por los militares como
un presidente “nefasto” y "enemigo de la institución". Esta imagen tiene su origen en su
agresiva política de capitalización de las empresas del Estado, experiencia que desde el punto
de vista militar erosionó radicalmente el concepto de soberanía nacional. Heredero de los
consejos del jefe vitalicio de su partido, Dr. Paz Estenssoro, mantuvo con los militares una
relación basada en la impostura. Promovió una hábil política para mantenerlas fuera del alcance
de sus medidas y ejercitó una política casi despótica sobre el mando militar, sujeta a prebendas
y falsas espectativas. Para Sanchez de Lozada, dada su formación liberal ortodoxa, los
militares constituyen un estorbo. Manifestando un singular y despreocupado desprecio por los
militares en comentarios privados planteaba que el camino adecuado para acelerar el desarrollo
nacional pasaba por su desaparición institucional. Paradójicamente, su nueva gestión de
gobierno (2002-2007) depende en lo inmediato del apoyo militar. Más allá de aber logrado el
control de la sedición policial los fatídicos días del 12 y 13 de febrero, en reiteradas
oportunidades el Presidente invocó la subordinación y lealtad militar al orden constitucional.
Las relaciones entre el Gral. Banzer (1997-2001) y las Fuerzas Armadas no variaron un ápice
respecto a la forma en que mantuvo control militar durante la dictadura (1971-1978). Dispuso de
un núcleo duro de asesores militares, en general con credenciales de corrupción e impunidad,
que lo aisló de la realidad institucional. Fingió apego por el orden y la legalidad. Ignoró reglas
elementales de liderazgo militar y fue permisivo a múltiples hechos de corrupción, tanto en las
Fuerzas Armadas como en el Ministerio de Defensa y sus organismos descentralizados. En su
doble condición de militar y Presidente de la República llevó al extremo la policialización de las
Fuerzas Armadas. Autorizó su empleo en todos los escenarios de desorden público que
correspondía resolver a la Policía. El aislamiento de la policía de la seguridad presidencial y
parcialmente de la lucha contra las drogas produjo severos conflictos corporativos que introdujo
desconfianza e hizo reflotar en la Policía un ánimo conspirativo contra el gobierno y las Fuerzas
Armadas. Restableció el uso de los servicios de inteligencia militar para fines políticos
agravando aún más la débil institucionalidad y las pugnas con los órganos de seguridad e
inteligencia policial. Al mismo tiempo presidió el mayor retroceso en la identidad nacionalista de
la institución militar subordinándolo a la política norteamericana de lucha contra las drogas.
Convendrá estudiar en el corto plazo los efectos que produjo esa subordinación condicionada
en la precaria identidad estratégica, la memoria militar nacionalista, sus implicaciones para la
soberanía nacional y su disposición a favor de la democracia. Los discursos militares señalan
que a partir de su agresiva incursión en la lucha contra las drogas se han reavivado viejas ideas
de orden regresivo cuyo núcleo racional descansa en la criminalización de la protesta social, en
particular, en la estigmatización del movimiento cocalero y sus líderes a quienes se vincula con
organizaciones subversivas y terroristas regionales. Este discurso delata la enorme influencia
15

16. que ejerce la nueva agenda de seguridad norteamericana y el impulso otorgado a la
militarización y control represivo de la protesta social. El discurso del Presidente Quiroga (2001-
2002) sobre las causas de 11 de septiembre y que hicieron alusión a una extraña mezcla
"siameza entre narcotráfico y terrorismo" fue bien recibido en los círculos militares. Esta visión
restrictiva de una realidad tan compleja es una prueba más de la frivolidad con la que los
mandatarios tratan los asuntos de seguridad.
En todo caso, la desnacionalización militar, que además de Banzer, fue promovida por los otros
mandatarios, constituye uno de los factores más nocivos para la esmirriada identidad y
cohesión interna de las Fuerzas Armadas y su compromiso histórico con la defensa de los
recursos naturales. Al parecer, se ha producido una suerte de vaciamiento ideológico vinculado
a su identidad y defensa de la nación. Hoy más que nunca están más lejos de sus principales
referentes constitutivos, históricos y emblemáticos vinculados a la seguridad externa, la defensa
nacional, conservación de los recursos naturales y al imperativo de la soberanía. Junto a este
eclipse patriótico y a su extravío estratégico resurgen peligrosamente señales deliberativas,
asociadas al arbitraje político y a la tutela social.
1.2. (Des) profesionalización y (des) nacionalización militar
Los gobiernos democráticos dejaron pendiente la modernización y la redefinición del rol
estratégico de las Fuerzas Armadas. Contrariamente, subestimaron su misión constitutiva
asignandole responsabilidades ajenas a su misión constitucional. Involucraron a los militares en
diversos ámbitos del orden público y promovieron un papel activo en tareas de apoyo al
desarrollo comunitario. La expansión de estas misiones ha llevado a la opinión pública a
preguntarse sobre el verdadero rol institucional. La sociedad no tiene hasta hoy una idea muy
clara sobre el centro de gravedad funcional toda vez que el país se encuentra virtualmente
indefenso frente al asimétrico potencial militar de cinco de los países vecinos, a excepción del
Paraguay16
.
Los militares muestran un cuadro de crisis interna preocupante, en parte, como resultado de su
elasticidad funcional en medio de una crónica carencia material. Sin equipos ni armas
adecuadas, carentes de un parque automotor básico, peor aún, sin posibilidad de innovación
tecnológica, renovación doctrinaria ni rediseño de su despliegue territorial, su capacidad
operativa se encuentra en franco declive. Por el contrario, su presencia es cada vez mayor en
tareas de represión doméstica. Este desplazamiento hacia roles no tradicionales está
comenzando a crear fricciones con la policía, institución que en varias ocasiones cuestionó la
“invasión” a su ámbito de competencia.
Es urgente que los partidos políticos definan una política estatal de defensa y de desempeño
militar acorde con la realidad y los nuevos factores de amenaza a la seguridad nacional y no
únicamente centrados en la lucha contra las drogas o el orden público17
. La aplicación del
nuevo modelo económico ha provocado múltiples efectos en las Fuerzas Armadas que debiera
16
En 1998, los resultados de una encuesta nacional de opinión pública en torno al rol de las FFAA en democracia
expresaba estos resultados: el 46% de la gente consideró que su rol principal consistía en defender el país, el 33%
vigilancia de fronteras, 5%, resguardo ciudadano, 4% mantenimiento de la democracia y el 4% generación de
empleo. Cfr. Informe Final. Las Fuerzas Armadas. Asi piensan los bolivianos, N° 46, vol. II, marzo de 1998,
Encuestas y Estudios, La Paz, Bolivia.
17
Sin embargo, esta demanda parece estar alejada de los intereses y prioridades inmediatas. Durante las dos
últimas elecciones nacionales, 1993 y 1997, las propuestas electorales de los principales partidos políticos en torno a
las Fuerzas Armadas expresan lamentables confusiones, prioridades erráticas y un explícito desconocimiento acerca
de la función principal de la Defensa Nacional. Desde 1982, sin excepción, todas las gestiones gubernamentales han
reflejado fielmente estas incongruencias y extravío en la agenda militar así como en la conducción y gestión de la
defensa nacional. En realidad, las FFAA han tenido autoridades civiles pero no políticas institucionales. De la misma
foma, contaron con mandos y estructuras burocráticas tradicionales pero sin ninguna iniciativa de reforma.
16

17. merecer la consideración del sistema político. Por el momento parece insostenible seguir
manteniendo los siguientes problemas: 1) drástico recorte del gasto militar, 2) parálisis de su
capacidad operativa, 3) imposibilidad fiscal para renovar material bélico, 4) limitaciones para
reorganizar el despliegue territorial e introducir nuevos elementos tecnológicos, y, 5)
transferencia del presupuesto militar a tareas de orden público.
Al gobierno le resulta dificil asumir planteamientos de modernización militar cuando el país se
encuentra en permanente estado de emergencia y los militares en pie de combate contra los
movimientos sociales. Por su parte, los mandos tampoco pueden hacer mucho frente a la
insuficiencia de recursos y su constante inestabilidad. Por el contrario, su recurrente empleo en
tareas de control social agudiza su crisis profesional e introduce pautas ideológicas
regresivas18
.
Desde la reconquista democrática la incursión militar en tareas de seguridad interna y orden
público manifiesta una frecuencia desconcertante. Los datos estadísticos revelan que su
empleo es similar al promedio de movilización policial en el control de la protesta social. Por otra
parte, los conflictos militares-policiales son cada vez más explícitos. La crisis de recursos está
obligando a los militares incursionar en tareas de seguridad privada, seguridad de empresas
bancarias, petroleras, mineras y guardias nocturnas en centros de distribución de carburantes y
combustibles. La disputa por el control de espacios de seguridad pública con la policía tiende a
recrudecer el histórico encono entre ambos actores armados cuyas consecuencias son
impredecibles para la gobernabilidad democrática.
Ciertamente, las Fuerzas Armadas se encuentran en un momento de enorme frustración y
desencanto. La tasa de deserción del personal militar explica elocuentemente la realidad militar
azotada por una pobre política salarial. En promedio, los oficiales con una antigüedad de 15
años de trabajo ganan alrededor de 250 dólares americanos. De acuerdo a declaraciones del
Comandante en Jefe, la tasa de deserción en cada promoción oscila entre el 18% y 20%19
. Por
cierto, los índices de indisciplina y relajamiento de normas no tiene parangón en su historia. Los
procesos por delitos radicados en el Tribunal de Justicia Militar aumentan cada año de manera
alarmante.
El reclutamiento del personal en institutos de profesionalización ha ingresado en un declive
dramático. Si bien en 1985, las postulaciones al Colegio Militar del Ejército superaban los 5.000
jóvenes procedentes de distintas ciudades, mayoritariamente de clase media, actualmente no
superan los 500 postulantes que provienen de sectores sociales rurales y periurbanos.
Por su parte, el servicio militar, núcleo legitimador de la existencia de las Fuerzas Armadas
enfrenta una de sus mayores crisis de reclutamiento. La agudización de la pobreza que trae
consigo la temprana demanda laboral de jóvenes y adolescentes, consecuentemente, el
abandono de sus deberes militares así como los abusos que se cometen contra sus derechos
humanos, que generalmente quedan en la impunidad, deterioran el sentido de una convivencia
democrática entre militares y sociedad. Forma parte de esta crisis, la pervivencia de una cultura
de corrupción doméstica tolerada por los mandos. De igual manera, la inercia en su política
18
La intensificación de los conflictos sociales, la emergencia de movimientos de rebeldía indígena en el altiplano y el
surgimiento de propuestas federativas provenientes del oriente, motivaron amenazadores pronunciamientos militares.
El empleo de la fuerza produjo un sinnúmero de violaciones a los derechos humanos. En este contexto, se
manifestaron explícitas conductas militares racistas denunciadas por organizaciones de Derechos Humanos. Cfr.
Amayapampa, Capasirca y Llallagua. “La masacre de navidad”. Asamblea Permanente de Derechos Humanos, La
Paz, 1998, Llorenti, S. Sacha. El silencio es cómplice. Los derechos humanos en el trópico de Cochabamba y la
guerra contra las drogas. Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, La Paz, junio de 1998,
Cardozo, René. ¿ A donde vas democracia?, en, Cuarto Intermedio, Nº 55 Cochabamba, mayo del 2.000.
19
Cfr. Guzmán, Gustavo y Orduna, Victor. Se ahogaba el general y apareció el almirante. Entrevista al Comandante
en Jefe de las Fuerzas Armadas. Pulso, semanario del viernes 1 al jueves 7 de diciembre del 2.000.
17

18. educativa, disfrazada de formalidades y protocolo académico, desmotiva el desarrollo
profesional. En la institución se ha instalado el facil expediente de otorgar y obtener titulaciones
discrecionales como una forma de compensar las frustraciones profesionales, aumentar la
competitividad formal, mejorar la autoestima del personal y neutralizar la deserción de sus
mejores cuadros.
La crisis de identidad militar, los conflictos y tensiones generacionales, así como el extravío de
su función constitutiva hacia espacios policiales no es reciente. Este fenómeno ya se produjo,
probablemente a mayor escala, en el pasado. Lo que estamos presenciando hoy es un proceso
de desprofesionalización por acumulación, situación que constituye un verdadero peligro para la
estabilidad y el orden democrático.
Los militares creyeron que el retorno a la democracia resolvería la crisis profesional
experimentada durante la dictadura. De hecho, ese fue el discurso oficial que mantuvieron
durante la transición. Empero, ni la dictadura, peor aún, la democracia, resolvieron las
frustraciones profesionales. Es cierto que se han abierto canales institucionales para drenar los
problemas internos, como es el caso de la liberalización en el acceso del personal a
universidades públicas y privadas, una mayor vacancia en la universidad militar de ingeniería o
el aumento de becas en el extranjero. Empero, esto no insuficiente porque no resuelve los
problemas de fondo, simplemente los posterga.
A diferencia del fenómeno de la desprofesionalización que se llevó a cabo durante la dictadura,
el fenómeno actual forma parte de la pasividad frente a los cambios estratégicos, la
desvalorización de lo militar y la ausencia de una opción precisa y justificada de funciones20
.
Actualmente la profesión militar enfrenta uno de sus peores momentos de crisis puesto que
tiene ante sí tres desafíos simultáneos por resolver: 1) adaptarse a nuevos escenarios de
seguridad y a nuevos valores de competencia militar provenientes del contexto externo, 2)
redefinir el espectro de amenazas a la seguridad y defensa nacional así como su arquitectura,
doctrina, organización y educación en correspondencia con la modernización del Estado, y, 3)
generar condiciones de certidumbre profesional que atienda no sólo las necesidades
específicas del desempeño militar sino tambien se adecúe a las necesidades de integración con
la sociedad civil. Fundamentalmente, las FFAA deben lidiar con las constantes pérdidas de
legitimidad y prestigio provenientes de su involucramiento en el control de la protesta social.
Paradójicamente, quienes asumen con mayor intensidad el costo político de los conflictos en el
país son los uniformados debido a la sensibilidad que despierta la cuestión de los Derechos
Humanos.
1.3. Crisis de legitimidad
La ampliación de tareas no convencionales, como el caso de la intervención en la lucha contra
las drogas, tiene cada vez mayor aceptación militar aunque al mismo tiempo expresa una mayor
pérdida de su identidad profesional y prestigio ante la sociedad. Sin embargo, se tiene
conciencia que sólo amortigua y dilata su crisis de funciones. Ante esta realidad, los militares
actualmente tienen depositada gran parte de sus espectativas en las llamadas misiones de
apoyo al desarrollo nacional y aquellas derivadas de las operaciones de mantenimiento de la
paz (OMP). Coherentes con el discurso gubernamental de la lucha contra la pobreza, los
militares asumen que este tipo de función constituye una importante estrategia de legitimación
social. Cada vez es mayor la asociación discursiva entre seguridad y desarrollo en núcleos
académicos militares. Se subraya que la inseguridad del Estado proviene de la pobreza,
consecuentemente, admiten que el rol de las Fuerzas Armadas debe orientarse a prevenir los
20
Cfr. Barrios, Raúl y Mayorga, René Antonio Mayorga. La cuestión miluitar en cuestión. Democracia y Fuerzas
Armadas. CEBEM, La Paz, 1994.
18

19. conflictos interviniendo con mayor amplitud en el desarrollo de las comunidades más pobres del
país21
.
Esta situación plantea dos problemas. El primero, nos advierte de la débil capacidad que
todavía mantiene el Estado para satisfacer las demandas de integración social y cumplir los
mandatos vinculados a la promoción del desarrollo nacional. El bajo grado de ciudadanía y
fundamentalmente el abandono de áreas rurales en los que persisten dramáticos índices de
pobreza tratan de ser compensados con tareas asistencialistas por las Fuerzas Armadas. Este
es un dato que debe tomarse en cuenta puesto que, como en el pasado, las flaquezas estatales
sirvieron de aliciente para devaluar la responsabilidad política de la autoridad civil.
El segundo problema dice relación con los márgenes de maniobra política autónoma que
ejercitan las Fuerzas Armadas en su relación con la sociedad a la que prestan asistencia.
Además de promocionarse como agentes de desarrollo, indirectamente despliegan recursos de
legitimación política sin ningún control ni fiscalización civil. De esta forma, reeditan viejas
prácticas semejantes a las de acción cívica, instaladas en la década de los 60 y 70. Estas
tareas que en el pasado permitieron construir redes clientelares cívico-militares, actualmente
pueden tener similar eficacia debido a la agudización de la pobreza y pérdida de la calidad de
vida de la gente. Mucho más, cuando la sociedad se encuentra en uno de los momentos de
mayor vulnerabilidad e indefensión ante el aumento dramático de la delincuencia.
Esta búsqueda autónoma de legitimidad cuestiona la calidad del liderazgo político y pone en
entredicho la obediencia militar a los poderes legítimamente constituidos en democracia. El
discurso que está detrás de esta activa participación en el desarrollo sostiene el principio de
subsidariedad. Se admite que estas tareas son “complementarias” y que únicamente cubren los
espacios grises dejados por el Estado. Asimismo, consideran que su labor no tiene impacto
político, por el contrario “forma parte de su compromiso cívico y patriótico”22
.
Las estrategias de intervención militar en tareas de desarrollo evolucionaron significativamente
en los últimos años, probablemente en inversa relación con su pérdida de legitimidad y
marginamiento del proceso de modernización estatal. Su amplia oferta y disponibilidad para
participar en acciones sociales esta siendo capitalizada por distintas organizaciones del Estado
y la sociedad civil. Fundamentalente los ministerios del área social así como organizaciones no
gubernamentales, emplean su estructura institucional para desplegar políticas y estrategias
sectoriales.
El registro estadístico de las tareas de apoyo al desarrollo permite advertir el grado de
importancia y prioridad que los militares asignan a esta función. Este, se sustenta en dos
estrategias. Por una parte, el apoyo al desarrollo de la comunidad. Ella se ejercita mediante
obras que ayudan a mejorar los servicios básicos, la infraestructura educativa y el potencial
productivo de las comunidades, además de obras menores como la refacción de escuelas,
pistas de aterrizaje o mejoramiento urbano. La segunda estrategia está orientada a benefeciar a
soldados que cumplen el servicio militar obligatorio. Los programas de capacitación técnica
están diseñados bajo un “enfoque de equidad”. Según fuentes militares, la capacitación que se
ofrece en el cuartel permite compensar el tiempo que consumen los jóvenes en el servicio
militar23
.
21
Cfr. Lineamientos estratégicos y agenda de trabajo 2.001. Ministerio de Defensa Nacional, La Paz, mayo del 2.001.
22
Los militares creen que en un momento de profundos cambios en la concepción tradicional de la soberanía estatal
y frente a la fragmentación comunitaria que genera la globalización, deben cumplir el papel de articuladores,
integradores y forjadores de códigos de unidad nacional. Se asumen como un factor de amortiguación de la
globalización en tanto representante territorial del Estado.
23
Entre 1.998 y el año 2.000, las FFAA realizaron 907 obras de distinta naturaleza. Para este efecto, movilizaron en
promedio al 38% de su personal, el mismo que trabajó un tiempo también promedio de 18 días al año a favor de las
comunidades cercanas a las instalaciones militares. La capacitación de soldados se ha convertido en una tarea
19

20. Si bien las tareas militares de apoyo al desarrollo nacional tienen una larga tradición histórica, lo
que sucede en la actualidad debe llamar la atención por sus efectos institucionales y políticos.
En primer lugar, lo que originalmente se pretende como subsidiario con el tiempo se está
transformando en una actividad central en la vida de las Fuerzas Armadas. Esto implica un
peligroso desplazamiento de su centro de gravitación profesional. A su vez, afecta su capacidad
operativa y el cumplimiento primario de sus funciones en la defensa territorial. En segundo
lugar, la expansión de tareas no convencionales produce efectos perversos en la valoración
política sobre el rendimiento democrático. En tercer lugar, desincentiva la competencia
profesional e introduce distorsiones en su escala de valores. Finalmente, la relación civil-militar
tiene a adquirir un perfil político.
1.4. Domesticación prebendal: "gastos reservados" y clientela militar
Además de privar al Estado del diseño de una Política de Defensa moderna, los gobiernos
democráticos privilegiaron la aplicación de estrategias clientelares y prebendales para
subordinar políticamente a las élites militares. Su desinterés por el diseño de una política de
defensa democrática aparentemente encuentra su explicación en la necesidad exclusiva de
priorizar la seguridad interna y la estabilidad política del país. Subordinar constitucionalmente la
fuerza pública exige democratizar el poder, reconstruir instituciones y fortalecer el Estado de
Derecho. El denominador común de este objetivo reside en asumir la seguridad desde una
perspectiva democrática pero fundamentalmente como una Política de Estado. Para ello, se
requiere forjar un nuevo tipo de liderazgo civil que se proponga como meta construir una ética
armada distinta, capaz de lograr que las Fuerzas Armadas asuman reformas estratégicas que
dieran sentido geopolítico razonable con arreglo al nuevo panorama de seguridad vecinal,
regional y hemisférico pero al mismo tiempo se impusieran nuevo códigos de obediencia
profesional. Empero, el requisito estatal no siempre coincide con la estatura política. Este es el
caso boliviano.
En el cálculo del costo-beneficio respecto a la subordinación militar, los partidos apelaron a
múltiples vías informales como por ejemplo prácticas prebendales, otorgación de prerrogativas y
en particular, la asignación discrecional de "gastos reservados". El aumento en la planta de
generales ascendidos cada año, mayor número de estrellas y mejores niveles salariales para la
jerarquía ha permitido hacer mucho más expedito el camino para lograr la obediencia
condicionada pero no la subordinación al Estado con el objetivo de disponer de la fuerza militar
en casos de conflicto social. Instalado el patrón de dominación civil sobre las Fuerzas Armadas
a través del liderazgo prebendal, la "gobernabilidad" prácticamente quedó asegurada. Por
cierto, se trató de una forma de "gobernabilidad regresiva" montada sobre una estructura
clientelar y casi despótica cuyo libreto fue reproducido por todos los gobiernos democráticos sin
excepción. La cooptación de los mandos fue catastrófica porque permitió postergar la
profesionalización militar, se agudizaron las condiciones de miseria y la acefalía estratégica fue
sustituida con funciones de orden público bajo la égida del interés norteamericano. La
militarización de la lucha contra las drogas fue el mejor antídoto para catalizar la insatisfacción
militar que a la larga adormeció aún más la decrepitud del liderazgo politico en el manejo de la
política de defensa.
De los recursos informales empleados por los gobiernos democráticos para "garantizar" la
lealtad militar y sustentar los pactos de gobernabilidad, sin duda, el uso de "gastos
reservados"24
fue la estrategia más exitosa. El acceso continuo a recursos discrecionales se
competitiva entre los distintos comandos de las unidades militares. En promedio, uno de cada tres soldados recibe un
curso de capacitación técnica en el que se invierte en promedio un tiempo de 75 días año.
24
De acuerdo a la ley financial, los gastos reservados son recursos que periódicamente se destinan, a través del
presupuesto anual, a cubrir necesidades de "Seguridad del Estado". Su asignación no está sujeta a regulaciones ni
20

21. constituyó en el mejor recurso para condicionar el comportamiento militar durante gran parte del
ciclo democrático. La denuncia de esta práctica ilegal provocó un gran escándalo público en el
país, situación que ha motivado peticiones de informe congresal y el inicio de investigaciones.
Un periodista sostiene que el "último capítulo público en la historia de estos fondos, revela con
firmas de por medio, cómo el dinero sucio ha ido gangrenando todo el aparato del Estado y sus
derivaciones: Ejecutivo y legislativo, cuerpos de seguridad (sobresueldos a militares y bonos a
policías) partidos políticos (pago de campañas) y hasta entidades prestigiosamente autárquicas
(Banco Central)"25
La transferencia de "gastos reservados" a favor del Ministro de Defensa y los altos mandos
militares ha puesto en tela de juicio la ética política, la responsabilidad profesional y el
compromiso militar con el régimen democrático. La moderna teoría del control civil sobre las
Fuerzas Armadas26
inherente a regímenes democráticos ha demostrado ser una quimera en el
caso boliviano. En realidad, el sistema político ha demostrado una extraordinaria astucia para
sustituir esta teoría por una nueva forma de dominio político prebendal basado en un "pacto de
complicidad cívico-militar". Esta realidad, que contrasta con las miseria del país y las
condiciones de depauperación en la que se encuentra la institución militar, permite explicar la
irracionalidad, ilicitud y desproporción que alcanza la competencia no sólo política, para ocupar
el Ministerio de Defensa, sino también castrense para tratar de llegar al vértice jerárquico,
situación que se ha convertido en un sinónimo de obtención de suculentos beneficios.
De acuerdo con las investigaciones llevadas a cabo por los medios de comunicación escritos,
en ningún caso se utilizaron los "gastos reservados" para los fines de la seguridad nacional
establecidos por la ley financial. Contrariamente, estos recursos fueron provistos
exclusivamente para saciar la "sed de lealtad democrática de los militares" como sostiene el
periodista citado líneas arriba. Como se podrá advertir en el siguiente cuadro, existe una suerte
de lógica redistributiva de recursos en correspondencia con el peso específico que cada rama
militar posee en relación a la autoridad administrativa y política concentrada en el Ministro de
Defensa Nacional.
rendición de cuentas escrupulosas y depende mas bien de la discreción que cada gobierno adopta para
autoasignarse un determinado volumen de recursos. Teóricamente, el destino final de dichos recursos debiera
mejorar las condiciones de la seguridad estatal. En los hechos, esto no ha ocurrido, contrariamente, los recursos han
sido desviados a pagar "plus" a funcionarios públicos. En el caso de las Fuerzas Armadas a transferir estos recursos
a cuentas personales de los altos mandos. Cfr. Pulso, mayo 29 a junio 5, 2003.
25
Cfr. Orduna, Victor. Gastos reservados. Los afortunados beneficios de la partida 2620. Pulso, junio 2003
26
Cfr. Huntington, P. Samuel. El soldado y el Estado. Teoría de las relaciones civiles-militares. Bs. As. Grupo Editor
Latinoamericano, 1995
21

22. Cuadro Nº 1
"Gastos Reservados" en el Ministerio de Defensa Nacional
y las Fuerzas Armadas (en millones de bolivianos), 1990-2003
MiINISTERIO DEFENSACOMANDO JEFE EJERCITO F.A.B. F.NAVAL TOTAL
1990 1,641,315.49 392,783.63 927,405.79 490,979.54 272,766.41 3,751,618.28
1991 1,763,263.77 421,967.10 996,311.21 527,458.88 293,032.71 4,030,360.16
1992 1,805,188.00 432,000.00 1,020,000.00 540,000.00 300,000.00 4,126,188.00
1993 1,581,101.80 508,000.00 1,020,000.00 540,000.00 390,000.00 4,039,101.80
1994 2,272,225.00 480,000.00 935,000.00 565,000.00 390,000.00 5,140,725.00
1995 2,995,000.00 2,820,000.00 1,615,000.001,110,000.00 577,500.00 9,757,500.00
1996 3,120,000.00 2,585,000.00 1,700,000.001,320,000.00 700,000.00 9,965,000.00
1997 3,420,000.00 2,585,000.00 1,870,000.001,320,000.00 880,000.00 10,680,000.00
1998 3,420,000.00 2,585,000.00 1,870,000.001,320,000.00 880,000.00 10,675,000.00
1999 3,525,000.00 2,585,000.00 2,040,000.001,320,000.00 880,000.00 10,950,000.00
2000 3,892,929.90 2,854,815.26 2,252,929.641,457,778.00 971,852.00 12,092,931.17
2001 4,022,737.97 2,950,007.85 2,328,052.611,506,386.991,004,257.9912,496,164.77
2002 4,137,236.81 3,033,973.66 2,394,315.771,549,263.151,032,842.1012,851,842.00
2003(e) 4,239,659.51 3,109,083.64 2,453,590.181,587,617.181,058,411.4513,170,006.13
Fuente: Contaduría General de la República. Investigación y datos procesados por Semanario
PULSO.
* No se registran otros gastos reservados destinados a la secretaría de apoyo al desarrollo del
propio ministerio de defensa y tampoco al servicio de defensa civil.
El cuantioso volumen de recursos empleados para este fin, aproximadamente 110.556 millones
de bolivianos, esto es el 8.3% del total de gastos reservados presupuestados, constituye el
mayor signo de la decadencia política y la domesticación militar. Durante los 13 años
estudiados, los recursos fueron distribuidos exclusivamente entre cinco cargos jerárquicos:
Ministro de Defensa, Comando en Jefe, Comando de Ejército, Fuerza Aérea y Naval
respectivamente. Dada la frecuente sucesión funcionaria, la distribución de esta cuantiosa
suma, que al cambio dólar asciende a 21 millones de dólares, alcanzó a 10 ministros y 39
oficiales, generales y almirantes a quienes, no por fortuna, les tocó administrar el sector de la
defensa.
Al parecer, la lógica de la otorgación prebendal ha seguido fielmente una ecuación inequívoca:
los gastos reservados aumentaron en la medida en que aumentó la espiral del conflicto social.
Esta situación obligó a una mayor transferencia de recursos reservados a la cúpula militar para
garantizar sin riesgo alguno su control instrumental. Ciertamente, desde comienzos de la
década de los años 90, el escenario del conflicto sufrió transformaciones significativas no sólo
por el aumento en la intensidad de la violencia sino también por la frecuencia, expansión
territorial y al mismo tiempo por la emergencia de nuevos actores sociales. La densidad
territorial del conflicto y la violencia se concentró alrededor de la problemática de la coca sobre
cuyo espacio intervino ampliamente la fuerza militar.
La investigación sobre los "gastos reservados" en el ámbito militar ofrece resultados
reveladores. Comparando los momentos en los que aumentaron dichos gastos es posible
explicar las razones por las cuales la institución militar mantuvo silencio absoluto respecto al
traumático proceso de capitalización llevado a cabo por el Presidente Sanchez de Lozada
22

23. (1993-1997). Entre 1994 y 1995, período que dura la ingeniería capitalizadora, los gastos
reservados aumentan en 600% para la máxima autoridad militar, en casi un 100% para el
comando del ejército, en 110% para el comando de la fuerza aérea y 35% para la naval como
se podrá advertir en el cuadro anterior. Con este recurso que demostró una efectividad
extraordinaria, Sanchez de Lozada allanó el camino a su proyecto liberal ante cualquier
eventualidad o resistencia proveniente del nacionalismo militar.
Lo propio ocurrió durante el gobierno del Gral. Bánzer (1997-2002). Esta vez los gastos
volvieron a inflarse, aunque en menor proporción y de modo gradual, debido a la necesidad de
garantizar, por una parte, la lealtad política de la cúpula militar frente a la debilidad de la
coalición del gobierno, y por otra, al involucramiento global de las Fuerzas Armadas en la lucha
contra las drogas. Esta claro que las consecuencias de la intervención militar fueron
catastróficas para los derechos humanos por la implosión conflictiva que desató la erradicación
forzosa frente a la resistencia de los sindicatos cocaleros.
Como se puede observar, las Fuerzas Armadas no fueron inmunes a las estrategias informales
desplegadas por la tradición partidaria boliviana. Por el contrario, las cúpulas militares fueron
una de las más beneficiadas por la "gobernabilidad democrática" ya que produjo una suerte de
macrocefalia prebendal: una cabeza o cúpula castrense sobredesarrollada por la sobredosis de
los "gastos reservados" y un cuerpo escuálido que encuentra su expresión más dramática en el
rancho diario de los soldados, en su desatención sanitaria y en el aumento de su vulnerabilidad
a los riesgos producidos por el continuo enfrentamiento con los movimientos de protesta y la
agresividad de los cocaleros, campesinos, mineros y fabriles en las calles y en el campo. Por lo
mismo, es imposible el desarrollo democrático de las Fuerzas Armadas mientras impere esta
lógica del control civil informal.
La transferencia de los "gastos reservados" a las cúpulas militares no sólo ha significado su
domesticación política sino también la abdicación institucional a una modesta pero importante
posibilidad de reforma. De esta forma, las Fuerzas Armadas son vistas únicamente como
herramienta de gobierno para fines de orden público y no como un instrumento estratégico del
Estado. Los beneficios colaterales derivados de este jugoso artificio prebendal está produciendo
efectos perversos que ya han empezado a manifestarse públicamente: aumento de tensiones
internas, prácticas conspirativas para desplazar periódicamente a las cúpulas, delaciones,
infidencias e infidelidades corporativas. Todo ello no sólo socava la moral militar sino también
convierte la carrera de las armas en un juego de fiidelidades políticas con enorme riesgo para la
continuidad democrática. La politización militar vía prebenda constituye el peor escenario
cultivado por la mezquindad y la miopía partidaria.
2. Política policial en democracia
2.1. Liderazgo prebendal e (in) seguridad ciudadana
Las funciones primarias de la institución policial en una sociedad democrática tienen como
objetivo garantizar el cumplimiento de la ley, conservar la paz social en el marco de la justicia y
proteger, previniendo e investigando, la seguridad de los ciudadanos, además de cumplir y
someterse a la ley que pretende aplicar. Si bien es cierto que estas funciones están
formalmente explicitadas, la realidad muestra que la Policía no logra cumplirlas de manera
adecuada. Por el contrario, las transgrede recurrentemente. Por ello, las funciones constitutivas
encomendadas a la Policía constituyen un mito.
A diferencia de la aplicación relativamente exitosa de procesos de institucionalidad en algunas
áreas estatales, los gobiernos democráticos dejaron vacante un sector esencial para la
23

24. construcción y fortalecimiento democrático como es la seguridad ciudadana y la función policial
sometida al Estado de Derecho.
La transición democrática contrajo una gran deuda institucional con la justicia. No clausuró el
pasado policial vinculado a la dictadura. Los hechos de transgresión constitucional cometidos
durante el prolongado ciclo autoritario no fueron objeto de investigación. Frente a la tortura,
detenciones indebidas, desaparición de personas y otros actos de violación de derechos
humanos se impuso una suerte de amnistía de facto que permitió que muchos miembros de la
policía fueron liberados explícitamente de condenas judiciales.
A la amnistía se sumó la inercia institucional. La inexistencia de una política de seguridad
ciudadana, ajustada a valores democráticos y sujeta a un orden estatal ha impedido la
profesionalización y modernización policial en estas dos décadas. Pese a que la transición y el
proceso de estabilidad democrática contribuyeron a romper su dependencia y sumisión
funcional y política a las Fuerzas Armadas, a la que estaba íntimamente vinculada durante la
dictadura, no ha sido posible enmendar su comportamiento autónomo. Manteniendo invariable
casi todos los rasgos autoritarios del pasado, las políticas de los distintos gobiernos, en
particular de los ministros del sector, contribuyeron a que la Policía Nacional transite de su
perniciosa dependencia militar a una no menos perversa dependencia político- partidaria.
Por diversas razones, pero principalmente por el temor a perder la alianza estratégica entre
partidos y policía, ningún gobierno se atrevió ejecutar reformas internas para corregir los
defectos de su tradicional militarización, esterilidad burocrática y patrones de autoridad
discrecional, además de la corrupción incrustada en su esfera administrativa. Por el contrario,
una vez reconstruida su unidad corporativa post-dictatorial, la policía aprovechó los intersticios
conflictivos y la debilidad del sistema político para consolidar y ampliar sus márgenes de
autonomía.
La ausencia de una Política de Estado en materia de criminalidad y seguridad pública, el vacío
jurídico para el cumplimiento de las funciones policiales en democracia, la concepción todavía
autoritaria de la seguridad así como la imposición de un patrón de liderazgo no democrático,
mas bien predominantemente informal, produjo, entre otras cosas, dos resultados negativos: en
primer lugar, la priorización del uso de medios políticos-policiales en materia de seguridad y
orden público. El resultado no pudo ser otro que la suspensión o transgresión continua de los
derechos constitucionales de los ciudadanos. En el país se impuso una lógica represiva
predominante en la gestión y resolución de conflictos sociales que privilegió el uso de la fuerza
pública. De esta forma no sólo se restó posibilidades de transformar la gestión política del
conflicto sino también la forma de emplear la coerción en democracia.
La expansión, frecuencia e intensificación del uso de la fuerza pública en tareas de control y
represión de la protesta social constituyó uno de los ejes gravitantes de la política de seguridad
pública. Consecuentemente, se descuidó la seguridad ciudadana tornándose mas bien en un
asunto marginal hasta que se convirtió en un problema político. Esta realidad advierte que en
democracia no se logró modificar el comportamiento estatal en materia de política de seguridad
pública y tampoco transformar el uso instrumental de la burocracia armada que se creía
superado con el fin del ciclo autoritario. En este contexto, las políticas policiales tuvieron como
objetivo predominante, garantizar la lealtad corporativa al régimen gubernamental y potenciar la
capacidad represiva del Estado en desmedro de funciones preventivas dirigidas a proteger la
vida y seguridad de los ciudadanos.
La ineficacia policial para prevenir, disuadir y reprimir el delito es una de las consecuencias que
trajo consigo la primacía estatista e instrumental de seguridad que ha dejado inerme a la
sociedad frente al emergente panorama de riesgo y amenaza delincuencial. El recurrente
24

25. fracaso de los planes de seguridad ciudadana aplicados hasta hoy refleja la asimetría entre la
dimensión que ha alcanzado la inseguridad ciudadana y la rigidez y falta de voluntad
gubernamental para modernizar las instituciones de la fuerza pública. Entre 1990 y el año 2003
se aplicaron 12 planes de seguridad ciudadana, todos ellos dirigidos a la intensificación de
acciones represivas, militarización de la seguridad pública, otorgación de prerrogativas
discrecionales y creación de unidades semi-militarizadas para controlar el delito. Resulta casi
imposible mejorar las condiciones de la seguridad ciudadana cuando uno de los problemas
centrales reside en la ingobernabilidad policial. En repetidas oportunidades los mandos
criticaron el alcance de los planes gubernamentales subrayando la falta de medios económicos,
coordinación y recursos humanos.
Paradójicamente, en este mismo lapso de tiempo, la delincuencia común aumentó en 360% y el
gasto en seguridad pública en 340%. La militarización de la seguridad pública así como la
respuesta militarizada que se dió a los conflictos sociales se correspondió con el incremento
dramático de violaciones contra los derechos humanos. Por otra parte, los ciudadanos ahora
pagan más impuestos y tarifas extralegales por diversos servicios a cambio de menos
seguridad y mayor corrupción institucional.
Gráfico Nº 4
Presupuesto del Ministerio de Gobierno y Policía, 1968-2001
GASTO EN MINISTERIO DE GOBIERNO Y POLICIA
(En millones de Bolivianos de 1990)
(Serie 1968 - 2001)
92 99 112
138 142 145
165
150 146
165
105 94
117
104 94
107
122
155 159
293
370
445
520
674
292
215
268 278
331 343
85
83
68
72
0
100
200
300
400
500
600
700
800
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fuente: Defensor del Pueblo. Reelaborado por el Proyecto No 5, PIEB.
La ineficacia policial en cuestiones de seguridad ciudadana se ha agudizado en inversa
proporción a la complejidad, expansión y magnitud de los delitos y riesgos que enfrenta la
seguridad pública. Sin embargo, el problema más preocupante del nuevo espectro de
inseguridad tiene que ver con el aumento de las tasas delictivas cometidas y en muchos casos
reguladas desde el propio organismo policial. En este sentido, resulta incongruente el rol
constitucional de la policía cuando ésta se convierte en un factor de agregación de amenaza y
riesgo para la seguridad pública.
Desde 1985, pero en particular desde comienzos de la década de los 90, la frecuencia de los
enfrentamientos entre el movimiento social y las fuerzas militares y policiales arrojó la
escandalosa cifra de más de 150 muertos y 5.000 heridos. Por cierto, hasta ahora no se ha
logrado avanzar en ninguna de las investigaciones para sancionar a los culpables por el exceso
de la fuerza y en algunos hechos por el asesinato premeditado de líderes sindicales. En menos
de diez meses, el actual gobierno del Presidente Gonzalo Sanchez de Lozada ya tiene en su
haber más de 50 muertos y 200 heridos. Estos datos ofrecen, además de una realidad
25