1. 中国媒介法制建设 30 年
魏永征
内容提要：本文通过回顾中国媒介法制建设三十年的历程，总结了中国媒介法制的主旨和主
要功能，指出中国媒介法不是没有，而是相当完备。解释了为什么中国不制定“新闻法”
“舆
论监督法”的缘由。
关键词：媒介法 党管媒体 新闻自由
提出要为言论、传播媒介立法，至今已经整整 30 年。我们可以找到的最初一篇有影响
的文章题为《要大大发扬民主加强法制》1，文章回顾了“文革”期间人民权利受到践踏的
情况，提出要制定保障言论出版自由的法律，作者之一就是后来成为社会学家的李银河。自
此开启了中国媒介法制建设的漫长历程。
一、总结历史教训创意立法
在 70 年代末的中国，最普遍、最有影响的大众传播媒介还是报纸， “大众传播”一词还
不为世人所知，人们所关注和要求制定的，就是“新闻法” 。在 70 年代末到 80 年代初的每
次“两会”上，几乎都有人大代表和政协委员提出制定新闻法、保障言论出版自由的议案。
1983 年彭真委员长批准了中宣部呈送的制定新闻法的报告，新闻立法正式启动。
按照报告的决定，1984 年初成立了由人大教科文卫委员会牵头、胡绩伟先生为首的新
闻法起草组。这个起草组的工作班子，是设在中国社会科学院新闻研究所的新闻法研究室，
由所长商恺、 副所长孙旭培分别担任正副室主任。 在胡绩伟主持下， 起草班子做了许多工作，
包括搜集并翻译各国新闻法（后来由人民日报出版社出版） 、出版《新闻法通讯》 、写作各类
专题研究文章等，胡绩伟还先后在北京、上海、广州、成都、重庆等地召开座谈会，并且到
深圳邀请香港新闻界同行前来座谈，这些活动留下的资料都成为中国新闻史的重要文献。
1987 年新闻出版署成立，起草新闻法工作划归新闻出版署操办，由副署长王强华先生
主持。按照王强华的提议，在上海成立了起草新闻法的“影子内阁” ，主持人是时任中共上
海市委宣传部副部长的龚心瀚。 胡绩伟先生原来的班子即新闻法研究室继续把起草新闻法作
为一项学术活动做下去。到了 1988 年，新闻出版署的起草组、上海的起草组以及新闻法研
究室都写出了新闻法的文稿，这样在全国就有了三个新闻法文稿，在业界广泛征求意见2。
这三个文稿都是各自独立完成的， 参与起草的人士之间也存在着意见分歧， 但是今天来
看这三个文稿，应该说是大同小异，同多于异。
这三个文稿，都把新闻自由作为基本指导思想，都对新闻自由下了基本相同的定义；都
打破了三十年来的新闻媒介体制；都规定了新闻媒介独立地位，禁止事先的新闻检查；都规
定了新闻工作者的采访、报导、评论等权利；都有国家保障新闻报导的义务性规定；都规定
了新闻自由和新闻工作者权利受到侵犯的救济性措施。同时，也都就许可制、禁载、更正和
答复、非政府组织管理诸方面做出了规定。
三个文稿的主要差异按照王强华说法是， 新闻法研究室的文稿 “规定个人有办私人报纸
的自由，而另外两个草案没有涉及这一点”3。新闻出版署文稿拟定“国家机关、政党、社
1
《人民日报》 ，1978 年 11 月 13 日
2
中国社会科学院新闻所的文稿发表于《新闻法通讯》 ，北京，1988 年 4 月 10 日出版。北京、上海的那两
件文稿都没有在出版物上发表，而是以征求意见稿的方式流传。
3
China Daily, 25th Nov.1988
1

2. 会团体、企事业单位（或加上“其它公民集体”，可以申请创办新闻报社、通讯社、新闻期
）
刊社、新闻图片社” ，上海文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、科学教育文化机构及其
它取得法人资格的组织均可申请出版报刊” ，而新闻研究室的文稿则多了一句“报刊的创办
也可以由自然人进行” 。当时，个人不得办报确实是官方的一条底线，为此发生过激烈争论，
后来“民间办报”还被斥为“资产阶级自由化” ；但是我们知道，世界上有影响的报刊都是
要组织公司来出版的，所以从字面上看，前两个文稿实际上也已从这条底线退却。
三个文稿规划的举办报刊的图景， 今天看来也许觉得遥远， 但是在当时确有一定的现实
基础。拨乱反正以后，全国创办报刊如同雨后春笋，报纸从 1978 年的 186 种猛增到 1985
年的 1776 种，自 1980 年到 1985 年，号称每三天诞生两张报，这还不包括省级政府批准出
版的数量更多的“内部报刊” 。文稿中开列的所有办报主体都是现实存在的，当然公有制和
许可制（审批制）还是不可突破的规则，虽然个人要求办报的不少，但官方谁也不敢开这个
口子，不过仿效所谓“红帽子”企业的做法由一些个人发起而由某个机构出面申请许可而办
起来的报刊（有一个专用术语叫“挂靠” ）则并不罕见，其中有些报刊在当时还产生了很大
4
影响 。文稿的一些提法，正是当时社会潮流的反映，体现了把这种多样化局面合法化、制
度化的意向，而新闻法研究室文稿则进一步企图把个人办报由隐蔽提升为公开。
新闻自由既是指一项权利，又是指一种制度。就制度而言，主要包括了创设新闻机构的
自由和新闻信息流通的自由（采访、报导、评论的自由） 。80 年代办报宽松化的趋势，激发
了人们对新闻自由的向往，形成一种共识，这正是参加起草的人们尽管倾向不尽一致，但写
出来的文稿却大同小异的原因所在。
而这项工作遭到无限期搁置的结局，也应该从现实中寻找原因。在此期间，有一位老人
就以法律来规范新闻出版活动的做法有可能被异己势力钻空子提出了严重警告。 此后国内国
际事态的发展，使人们觉得这种警告俨然成为触手可及的危险。下文将会提及，在新形势下
主管部门重新巩固原有新闻媒介体制，新闻法就不再需要了。
有一句名言：是民主创造宪法，而不是宪法创造民主。法律只能反映和保护现有的社会
关系， 而不能创设社会关系。 如果某种社会关系在现实并不存在， 那么立法也是无济于事的；
即使写成了法条，也会是一纸空文。
二、不以意志为转移接受法的洗礼
当传媒界对新闻立法可望而不可求之时， 法律却从另一扇门悄然来到媒介身边， 这就是
在 80 年代后期连绵出现的被称为“新闻官司”“告记者热”的新闻媒介侵权（主要是名誉
、
权）案件。
新中国立国二十多年，从未有法律保护公民名誉。新闻媒介被定位为“阶级斗争工具” ，
在国家政权操控下开展一轮又一轮的“革命大批判” ，从今天法律观点看来实即席卷社会的
诽谤运动，这既残害了成千上万精英人士，也给媒介造成了很大的内伤。
立法保护公民的名誉等人格权，比新闻自由容易一些。1979 年《刑法》规定了诽谤罪
和侮辱罪。1986 年《民法通则》设立了人身权专节并且规定了民事救济措施。这些法条公
4
这种“挂靠”现象存在于 1980 年代，是一个有待研究的问题。例如我曾任兼职编辑数年的上海《民主与
法制》月刊，最高每期发行量 258 万份，系 1979 年 8 月由几位资深的党内文化人士发起创办，按照媒介国
有的体制，由上海社会科学联合会作为主办单位申请刊号（许可证） ，但是上海社联并未投资，是以向印刷
厂赊账再以发行、广告收入归还解决的，号称“自筹资金、自主经营、自负盈亏、实行独立核算的群众性
单位”“群众办的”新闻期刊。社联也并不过问刊物事务。总编辑凭借自己的资历和一些老同志的支持，
、
实行内容自主。第一起记者诽谤案发生于《民主与法制》 ，也同此背景有关。1987 年，该刊联络几位老同
志组成社委会作为“主办单位” ，而以中国法学会作为“挂靠单位” ，履行登记手续，得到当时中宣部长邓
力群的批准。直到 1989 年底，此刊方才为中国法学会收编，迁北京出版。这种名义上隶属（挂靠）于某个
部门、实际上自行其是的报刊，在当时有相当的数目。
2

3. 布之时， 可以说传媒界没有谁会想到它与自己有什么相干。 所以当媒介和记者被告上法庭之
际，引起的震动是十分强烈的。似乎原来追求的自由尚无声息，无端又添一重桎梏。
第一件“新闻官司” 《疯女之谜》诽谤罪案于 1988 年 4 月审结，距今恰好二十年。如今
再看这篇“谤文”可能会觉得匪夷所思：两位作者判定丈夫唆使妻子伪称有精神病然后弄假
成真把她关进疯人院， 呼吁不能让这个残害妇女的凶徒逍遥法外； 然而妻子患有精神病是经
过一、 二十位医生多次诊断的， 作者凭什么胆敢向科学挑战而对丈夫横加罪名呢？其实这早
有轨迹可寻： 若干年来新闻媒介在权力操控下口诛笔伐， 在很多人心目中造成了所向无敌的
假像， 似乎批判的武器一定会发展为武器的批判， 这种思维定势使作者沉浸于为受害妇女申
冤的正义信念之中而“无所畏惧” 。从这个角度说，作者也是受害人。要他们以受刑方式吞
咽历史遗留的苦果未免过于沉重，不过这也有一个无奈的背景：案发之初， 《民法通则》尚
未颁行，受诽谤人只可以提起刑事自诉5。
媒介侵权案件的重要积极意义是帮助媒介走出阶级斗争的阴影。 媒介充当阶级斗争工具
不需要对自己内容承担法律后果， 而在法治条件下，媒介损害了自己的报导对象或受众的权
益时， 承担法律责任就是理所当然的。 媒介侵权案件是以追惩制方式对媒介以阶级斗争方式
滥用新闻报导和批评权利的行为起到了特殊预防和一般预防的作用，它一定要限制言论自
由，当然限制的是传播虚假事实的自由，是任意裁判是非、宣布“罪状”的自由，是诽谤、
侮辱、披露隐私、侵犯人格尊严的自由。
媒介侵权案件另一个积极变化是受到强势媒介侵犯的民众投诉有门。1988 年《人民日
报》发表报导，对新疆一位年轻工会干部无端加上“怠工乱告状”“强词夺理，撒泼耍赖”
，
等恶名，质问“政纪为何对她失灵？” ，于是她被“政纪”逐出单位，不得不进京告状，法
院立案后等了三年，报社法人代表宣布“我们决定应诉” 。经过八年的艰难诉讼，这位干部
终于讨回了公道。在过去，绝不可能设想等级如此悬殊的双方可以平等地对簿于公堂6。
而法制，也在司法过程中得到发展和完善。最高人民法院高度重视此类案件，从 90 年
代到本世纪初，不断总结司法实践，制定了一系列司法解释，使名誉权案件的审判规则基本
系统化。其中有些重要原则，如：重申侵犯名誉等人格权实行过错责任归责原则而不是严格
责任； 把严重失实或基本内容失实规定为侵权行为的构成条件而不是如有些国家那样把真实
作为对诽谤指控的抗辩理由； 以排他方式规定侵害名誉权包括失实和侮辱两种方式而给自由
发表意见留下了空间； 规定对自然人的名誉侵害只须 “造成影响” 而对法人必须 “造成损害”；
规定客观准确报导国家机关文书和职务行为的特许权等，都考虑到了新闻传播的客观规律，
发挥着积极作用。
根据《中国法律年鉴》公布的数字，名誉权案件自 2001 年起逐年下降，据估计，其中
涉媒案件每年约为 1000 件7，这对于我国数以万计的媒介单位来说，比率其实不高。被告败
诉率大约在三分之二左右，这也不能说有什么不正常，在香港这个比率还要高些8。所以，
所谓媒介被诉日趋上升并非事实，说动辄败诉也未免夸张。对于名誉、隐私等人权从不保护
到保护，怎么说也是社会的重大进步。制裁侵害名誉、隐私等人格权行为并不必然影响言论
自由，限制名誉、隐私保护也并不必然促进言论自由。三十年不保护名誉，不见得那时言论
就很自由；立法保护名誉二十多年来，国人言论自由水平有了明显提升，这是谁也无法否认
的。
当然法制的发展和完善也是没有止境的。 首先，切实执行那些正确的司法规则还需要时
间，有些案件裁判有失公正并非没有规则，而是没有执行已有的正确规则。其次，有些规则
5
上海市中级人民法院刑事附带民事裁定书， （87）沪中刑上字第 531 号
6
北京市朝阳区人民法院民事调解书，
（1989）朝民字第 362 号
7
魏永征：
《新闻传播法教程》第二版，中国人民大学出版社 2006 年出版，第 156 页
8
白净博士在她的博士论文《中国内地与香港媒体诽谤问题比较研究》中对香港 1993-2006 年涉及媒介的
有结果的诽谤案件作了统计，被告败诉占 42.5%，被告赔偿“私了”占 22.5%。
3

4. 在执行过程中会提出新的问题，例如把失实规定为侵权构成要件而在审判中却实行不能证明
真实即认定侵权成立而要求被告对真实履行举证责任，对这种违背法律逻辑的现象至今没有
解释。再次，实践也还会不断提出现行规则所没有的新问题，例如国家机关可否成为名誉权
民事主体，虽然国际司法和国内学术界已有共识，但是当局迄未明确回应。至于近年在有些
地方发生因互联网、手机短信等言论引发的“诽谤”案件，无理判决公民犯了诽谤罪，属于
滥用权力现象，并非现行侵权法出了问题。对这些都需要采取合适的方式予以解决，包括继
续发布新的司法解释，以及期待未来《民法典》的颁行。对那些违法滥权的伎俩，则要予以
针锋相对的揭露。
三、行政管理法制的体系化
虽然媒介立法的工作属于起步最早的领域之一， 而真正具有法律性质的专门规范一直要
到 90 年代后期才逐一出台，这就是各类媒介管理的行政法规：音像制品、电影、出版物、
广播电视，以及稍后的互联网，涵盖了所有的传播媒介。
（1）90 年代后期：各类管理法规基本齐备
这些管理法规是在整个国家法制建设和改革开放发展的背景推动下， 在一二年内迅速出
台的。国家提出“依法行政”《行政诉讼法》《行政处罚法》等基本法律陆续颁行，过去以
， 、
规章和内部文件管理的方式行不通了。媒介数量和种类迅速扩充，媒介经营日趋市场化，也
需要有普遍适用的管理规范。媒介业还要进入国际舞台，没有法律自然不行。很清楚，亟须
解决的任务是管理，所以采取了行政法规的形式。
一个难题是如何解决公民权利和原有媒介体制的冲突， 这在广播电视、 电影等方面问题
尚不突出， 《出版管理条例》就不能回避，不过办法总是有的。这个条例第二十三条规定：
“公民可以依照本条例的规定，在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事务、社
会事务的见解和意愿， 自由发表自己从事科学研究、 文学艺术创作和其它文化活动的成果。 ”
那么出版物从何而来呢？第八条规定： “报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当
由出版单位出版。 ”而设立出版单位的条件之一，按照第十条规定，就是必须有“符合国务
院出版行政管理部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”9。这在以前三个“新闻法”
文稿都没有的“三段论” ，概而言之，就是“公民有自由，媒介归国家” ，是我国迄今为止对
于公民出版自由的最权威界定。按此规定，出版物（书、报、刊、音像制品等）必须由国家
认可的机构 （主办单位） 所设立的出版单位出版， 公民享有在这些出版物上自由表达的权利，
公民不得自行设立出版单位，也不得自行印制出版物。
这个“三段论”中的主办单位制，是我国媒介实施已久的重要制度。前已说明，创办出
版单位历来必须由单位申请许可。1989 年冬整顿报刊中，就有“主管部门长期放任不管，
或实际上没有主管部门，由部分人所办的同人报刊， 应予停办”这一条，否定了所谓 “挂靠”
的做法。 《出版管理条例》把这种制度法制化，并且突出规定主办单位必须有上级的主管机
关，从而把所有报刊都置于党政机关的隶属之下。这种隶属关系，目的是把所有报刊和媒体
都纳入党政机关的体统之内 （体系内） 确保中央主管部门的各种指令
， （即所谓 “宣传纪律” ）
可以得到迅速而有效的贯彻。
这些行政法规，为世纪之交的媒介整顿提供了法律依据。在 1996 年，全国有报纸 2202
种，另有“内部报纸”6400 种；期刊 8135 种，另有“内部期刊”10915 种；电台达到 1210
座，各类电视台总计 3124 座，这样庞大的数字， 不仅造成资源浪费，而且有失控之虞。 1996
年、1999 年、2003 年，国家对全国媒介进行三次大调整。撤销了数以万计的“内部报刊” ；
撤销了省级以下政府部门所办报刊和绝大多数县级党报，少数可以保留的并入当地党报集
9
2001 年修订的“条例”删去了“必要的”三字。
4

5. 团；合并县级电台电视台，合并无线电视台和有线电视台，撤销专业台。正是由于行政法规
规定了媒介主办单位要由行政机关认定，行政机关才拥有撤、并媒体的权力。全国媒介大瘦
身，主要成效是加强了党对媒介的管控，在 2005 年，全国党报报业集团所办报纸种数占全
国报纸 53%，总印数占 67.86%。
行政法规还成功解决了改革初期形成的“红帽子”报刊问题。一个典型个案是 1999 年
行政部门对《中国经营报》 《精品购物指南》产权的界定，这两份报刊是 80 年代自筹资本创
办的，而由中国社会科学院作为主办单位。十多年后已拥有巨额资产，它的产权归于谁呢？
行政部门在援引了《出版管理条例》规定后指出，报刊的主办单位即是报刊的投资人。目前
尚无可由个人、 集体出资创办或拥有报刊的规定， 鉴于该报社的主办单位是全民所有制单位，
其形成的资产应为国有资产。报刊创办时若有个人、集体自筹启动资金的，不能认定为对该
10
报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还 。这条
同解决“红帽子”企业截然不同的政策的意义在于杜绝任何外部力量染指报刊等媒介。
（2）世纪之交： “党管媒体”体制全面确立
中国入世，曾经引发传媒界对于开放的各种遐想。不过后来公布的法律文件证明，涉媒
行业开放的范围，就是限于入世谈判中承诺的广告、发行和电影院建设这几项。仿佛是为了
平息那些不切实际的遐想，在 2001 年下达、以主管机关发言人向新华社发表谈话方式公布
的一个著名文件提出，新闻出版广播影视业，既是大众传媒，又是党的思想宣传阵地，无论
什么情况下，党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论
导向不能变。这是“党管媒体”的说法最初见之于正式文件11。
按照这个文件， “党管媒体”体制最主要之点就是：党必须始终掌握对重大事项的决策
权，对资产配置的控制权，对宣传业务的审核权，对主要领导干部的任免权。
入世前后制定的有关媒介领域法规条文，包括对所谓“一法五条例”的修改，贯彻了这
一精神。 其中一个突出亮点就是许可制的系统化， 《出版管理条例》
如 规定有出版物的出版、
印刷或复制、发行、进口； 《电影管理条例》规定有国家对电影摄制、进口、出口、发行、
放映和电影片公映； 《音像制品管理条例》规定有音像制品的出版、制作、复制、进口、批
发、零售、出租音像制品，等等。2003 年《行政许可法》公布后，在某些领域大批撤销许
可之时， 在媒介领域则有一批行政法规未曾设定的许可以国务院决定的方式得到确立， 如新
闻出版部门实施的行政许可共有 40 项，其中行政法规设定的 22 项，国务院“决定”设定的
18 项。广电部门实施的行政许可共 31 项，其中行政法规设定的 19 项，国务院“决定”设
定的 12 项12。新闻记者证件核发和广播电视节目主持人资格认定都成为行政许可的项目。
世纪之交兴起的互联网，虽然在网站所有制方面只能实行多元化，而且 web 2.0 表达方
式大大减弱了原有管理手段的效力， 但是国家迅即通过制定一批行政法规和部门规章建立了
互联网的管理制度，除行政法规《电信条例》 《互联网信息服务管理办法》外，还有信息产
业部以及中宣部、国务院新闻办、公安部、文化部、新闻出版总署、广电总局、卫生部、教
育部等 15 个部门参加了对互联网的管理，发布了 50 多件部门规章，据称形成了世界上最
为丰富、最为完备的互联网管理法规系统13。
互联网管理中对新闻的管理，典型地体现了新闻传播必须限制在“党管媒体”体制之内
的意图。 依照有关部门规章， 只有新闻单位设立的网站， 可以发布自行采编或制作的新闻 （时
政新闻及其评论） 。非新闻单位设立的网站，不得登载自行采编的新闻信息，只可转载、发
送中央和省级直属新闻单位发布的新闻。以此杜绝中央和省级媒体之外的“小道新闻”在网
上流传。
10
《上海报刊动态》 ，1999 年第 10 期
11
新华网，2002 年 1 月 16 日
12
分别见于新闻出版总署于 2004 年 7 月和广电总局于 2004 年 8 月发布的公告。
13
《南方周末》 ，2005 年 8 月 18 日
5

6. （3）中共十六大以后：进一步完善
十六大以后，在传播领域，公民权利有进一步发展，如提出表达权、知情权、参与权、
监督权的概念，开放民营资本进入影视节目制作，重视互联网上的民意表达，确立和扩展政
府公开信息的义务等等；同时，党管媒体也进一步得到强化。换言之， “公民有自由，媒体
归国家”的基本格局未变，而是“软的更软，硬的更硬” 。
媒体归国家，首先是指媒体一律属国家所有。2005 年，国务院以具有行政法规效力的
《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》规定了非公有资本不得投资设立和经营的范
围，包括：通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站） 、电视台（站），以及不得利用互联网
开展视听节目服务和新闻网站；不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目等。媒体
国有虽然一向如此，但以法律作出规定还是第一次。
媒体归国家还有一层意思是指，大众媒介、特别是新闻媒介，必须隶属于一定的国家机
关 （包括共产党机关） 之下。这就是实行多年的“主办单位和主管机关制” 近年来还用“事
。
业单位”的概念来表述媒体对国家机关的这种隶属关系。 按照有关行政法规规定， 事业单位
必须由国家机关或者以国有资产创办， 必须由特定主办单位设立。 绝大多数事业单位都套用
国家机关的行政级别， 事业单位各级主管也享有与相应的行政官员等同的行政级别并且可以
互换，是属于国家政权体制内的机构。2006 年《中共中央、国务院关于深化文化体制改革
的若干意见》提出，党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少
数承担政治性、公益性出版任务的出版单位实行事业体制。这是大众媒体的核心部分，绝对
不容外部力量插足。这种隶属关系是“党管媒体”的保证。
我们还可以从媒体产业化和信息公开来说明这种“软” “硬”消长。
媒介产业化是十六大以后推行文化体制改革的一项重头戏， 其中的新举措包括： 将党报、
党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和重要出版社的可经营部分转制为企业，将此外的报刊
社和出版社逐步转制为企业，对影视节目（新闻节目除外）制作单位，出版物发行、印刷行
业，实现投资主体多元化，对除新闻频道之外的广播电视频道实行市场化操作等。有关政策
还申明，媒介改企后具备条件的，可以组建上市公司，涉媒上市公司至今已经超过 10 家并
且将会更多。产业化开拓了媒介的获利管道，使一批媒介的经济实力有了很大增强。那么这
些举措及其产生的变化会不会冲击现行媒介体制呢？答案是否定的。 除了早已在法律和政策
上对事业和企业作了切割外， 即使改制为企业的媒体， 前述四个 “不变”同样一个也不会变。
2007 年 12 月上海解放（日报）报业集团的部分可经营资产通过“新华传媒” “借壳上市”，
在正式公告中把“中共上海市委宣传部”列为解放集团、上海文广集团（上海电台、电视台
均在其中） 、世纪出版集团等媒体集团的全额出资人，亦即产权所有人14。前述“主办单位
即投资人”的原则在此再次得到体现。表明媒介产业化的结果，使得党管媒体，除了政治手
段、行政手段、纪律手段之外，还增加了一项资本手段。可见不同视角的人们对产业化的任
何忧虑或者希望都是不切实际的。
政府信息公开，也是近年法制建设的一大成果。行政法规《政府信息公开条例》 2008 在
年 5 月 1 日正式实施，2007 年《突发事件应对法》对于突发事件的公开也有规定，此法起
草过程中删除了对媒介擅自报导突发信息的处罚规定使媒介深受鼓舞。 这些法律、 法规的实
施，明确了政府公开信息的义务，扩大了民众对于重大事件的知情权，其积极性是显而易见
的。 而需要注意的是这些法律、 法规的要旨还是在于加强政府对于信息公开工作的组织领导，
重在提升行政效率。 《突发事件应对法》规定处置突发事件的政府必须统一、准确、及时发
布有关突发事件的信息，其中“统一”置于首位。 《政府信息公开条例》规定信息公开不得
14
见《上海新华传媒股份有限公司关于向特定对象发行股票购买资产和解放报业集团及新华集团豁免要约
收购申请获得中国证监会核准的公告》附件：
《上海新华传媒股份有限公司向特定对象发行股票购买资产暨
关联交易报告书》
6

7. 危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，建立信息发布沟通和批准机制（假华南虎
事件中陕西省林业厅主要错误就是召开新闻发布会未经批准） ，建立并健全政府信息发布保
密审查机制等，都表明我国信息公开制度与西方以每个人自由寻求、 获取和传递信息为特征
15
的信息自由制度有着根本区别 。 最近 5.13 四川大地震，我国媒体以前所未有的速度、透明、
开放向世界公开报导，掌握了对此次事件的舆论主导权，受到肯定。而此次信息传播，从总
体上说，仍然是在统一领导下进行的。新华社在网上发布地震信息是在震后 18 分钟，这是
以国家通讯社的名义由国家地震局授权向世界公告，不可谓不及时，但是在这 18 分钟内，
尽管国内大多数媒体都已知悉此事， 四川一些地方媒体还身受波及， 却没有一家媒体抢先报
导这条大新闻，而外国有些媒体则是在地震发生即刻进行同步报导， 足见我国媒体处于何等
严格的组织状态之中。仔细研究震灾报导的全过程，不难发现震灾报导的成功，乃是在现行
媒介体制框架内所达到的进步，而不意味着对现行体制的“突破” 。
四、结语
我时常听到认为中国至今还没有“新闻法”、“媒介法”之类的说法和对制定此类法律
的希望和期待。其实中国的媒介法已经有了，甚至可以说相当完备了。中国媒介法的主旨就
是“公民有自由，媒介归国家”，主要功能就是确保“党管媒体”，维护媒介的喉舌性质和
思想宣传阵地功能，抵制异己力量的任何侵扰。而党和国家机关与媒体之间的关系，是体制
内部上级对下级、领导对被领导的关系，处理其间关系的最高规范是共产党的党性原则而不
是法律。“新闻要管理，报导有纪律”。如果以法律对两者关系作出界定，确定媒介和新闻
记者有哪些权利，公共权力不得超越，势必影响党和国家对媒介的调控，干扰前面说的四个
“不变”和四个“权”的实施。所以，在主管部门看来，目前中国媒介体制已经相对稳定，
16
并不具备制定“新闻法”、“舆论监督法”一类法律的必要性和可能性 。
作者现任香港树仁大学教授、中国传媒大学博士生指导教授
15
据学者莫于川、林鸿潮对苏闽川滇等省就《信息公开条例》实施准备的调研报告，认为“总体情形不容
乐观” ，指出如果不再改变， “条例施行后随之而来的政府信息公开争议引起的大量复议、诉讼、信访案件，
将使有关政府机关陷于极大的被动。《法学》 ” ，2008 年第 6 期。又有学者陈仪就《信息公开条例》施行后
第一起请求政府公开有关信息的行政诉讼流产发表文章指出， 《条例》并未实行“以公开为原则，不公开为
例外”的原则，第 14 条规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。由于《条
例》并未对此三项作出明确界定，给行政机关留下了很大的自由裁量余地，对于不愿公开的信息，都可以
装在这三个“大口袋”里而拒绝公开，作者指出，这是《条例》的重大缺陷。 《法学》
，2008 年第 7 期。我
赞同后一作者的看法，现行《条例》并未采纳“专家建议稿”中列明的“以公开为原则，不公开为例外” ，
没有采取排除式，而是采取列举式，学界所谓《条例》实行“以公开为原则，不公开为例外” ，并无条文根
据。这位作者还未提及《条例》第 8 条： “行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安
全和社会稳定” 。它的范围就更为宽泛，足以给政府拒绝那些不愿公开的信息提供充分的理由。前二位作者
的报告，显示贯彻《条例》在实际上并不如宣传的那么红火，由于《条例》对政府公开信息责任的规定极
其宽松，所以他们预言的政府机关极大被动局面并未出现。
16
例如在 2006 年 3 月举行的第十届全国人民代表大会第四次会议上，全国人大法律委员会主任杨景宇就
有人大代表和政协委员关于制定《新闻法》的议案表示：目前全国人大并无相关考虑。他认为，世界上大
多数国家并没有新闻法，这些国家主要通过宪法提倡新闻自由，而对新闻的限制则通过其他法律，如民法
和刑法来体现，比如记者侵害当事人权利、煽动推翻国家政权等，都可以通过这些法律追究，新闻界也可
以通过行业自律达到自我约束的目的。他指出，有部分人大代表和政协委员向大会提案提议新闻立法，是
因为他们对这个问题没有研究，不了解情况。 “我们不会把这些议案列入讨论，本届全国人大法律委员会也
没有把它（新闻立法）列入 5 年立法计划之中。 ”见《明报》 ，2006 年 3 月 8 日
7