Quelle est la marge de manoeuvre dont dispose une commune désireuse de réglementer le commerce ambulant s’exerçant sur son territoire ? Les éléments de réponse se trouvent dans le droit belge et dans le droit européen, comme très souvent en droit public économique.

1. Marchés publics
Commerce ambulant
Une matière complexe,
régie à la fois par le droit belge
et par le droit européen
ANN LAWRENCE DURVIAUX, PROFESSEUR À L’UNIVERSITÉ DE LIÈGE, AVOCAT THIERRY DELVAUX ASSISTANT À L’UNIVERSITÉ DE LIÈGE, AVOCAT
Quelle est la marge de manœuvre dont dispose une commune d’un marché hebdomadaire ou d’une fête
désireuse de réglementer le commerce ambulant s’exerçant sur foraine). Les développements qui suivent
traitent aussi bien du marché commu-
son territoire ? Les éléments de réponse se trouvent dans le droit nal hebdomadaire que de la fête foraine
belge et dans le droit européen, comme très souvent en droit annuelle ; ces deux manifestations organi-
public économique. sées par la commune seront ici désignées
par les termes de « marché communal » 2.
L
E TERME  COMMERCE AMBU alimentaires - et vente de services1) que Concilier maintien de l’ordre et
LANT  employé ici recouvre un par ses modalités d’exercice (vente à domi- liberté de commerce
champ relativement large, tant par cile, vente déambulatoire, vente depuis La police administrative et ses limites
l’objet de l’activité économique visée un emplacement sédentaire temporaire Lorsqu’un marchand ambulant installe
(vente de produits - alimentaires ou non se trouvant à l’intérieur ou à l’extérieur son échoppe sur le domaine public de la
MARS 2012 N°866 MOUVEMENT COMMUNAL 29

2. Marchés publics
commune, il doit avoir obtenu un permis
de stationnement délivré par le bourg-
mestre3. Il doit en outre se conformer aux
normes applicables (par ex. la loi et le
règlement communal4).
Or, la commune peut précisément régle-
menter le commerce ambulant s’exerçant
sur son territoire. Deux lois l’habilitent à
le faire pour assurer le maintien de l’ordre
public communal :
- la nouvelle loi communale (art. 135, par.
25), qui constitue le fondement légal du
pouvoir de police administrative générale
de la commune, c’est-à-dire l’ensemble
des pouvoirs accordés par ou en vertu de
la loi à la commune et qui lui permettent
d’imposer des restrictions aux droits et
aux libertés des individus en vue d’assu-
rer l’ordre public - notion qui recouvre
la sécurité, la salubrité et la tranquillité
publiques, mais aussi l’aménagement du
territoire, etc.6 ;
- la loi du 25 juin 1993 sur l’exercice et
l’organisation des activités ambulantes et
foraines (la « loi du 25 juin 1993 ») 7, qui
confère à la commune un pouvoir de police
administrative spéciale (cf. ci-dessous).
Le pouvoir de police administrative (géné-
rale ou spéciale) de la commune n’est pas
sans limites. Il doit en effet s’exercer dans
le respect de la liberté de commerce des
marchands ambulants et forains - égale-
ment garantie par la loi8. Un compromis est
donc requis. C’est pourquoi une mesure
de police n’est notamment admise que si
elle est nécessaire au regard de l’objectif
poursuivi (principe de proportionnalité).
Tel ne sera pas le cas, par exemple, d’une
interdiction totale (24h sur 24) du com-
merce ambulant si l’objectif poursuivi est
la prévention du
tapage nocturne ;
une interdiction sauf si le désordre autorisation accordée par la commune
partielle (de 22h00 moral entraîne un dans le cadre de l’exercice de son pouvoir
à 6h00) est plus désordre matériel9 ; de police administrative spéciale.
proportionnée. Quelle est il s’agit là d’une La loi du 25 juin 1993 et ses arrêtés d’exé-
D’autres limites jurisprudence cution permettent de manière générale au
s’appliquent au
la marge constante10. titulaire d’une autorisation délivrée par
pouvoir de police de manœuvre La loi du un guichet d’entreprises d’effectuer sans
administrative 25 juin 1993 autorisation communale certaines ventes,
générale. Ainsi, d’une commune ? La loi du 25 juin telles que les ventes à domicile de mar-
le Conseil d’Etat 1993 soumet chandises et de services pour un montant
refuse aux com- l’exercice du com- ne dépassant pas 250 euros11 et les ventes
munes la possi- merce ambulant à ambulantes effectuées de manière déam-
bilité de prendre un double régime bulatoire12. Pour le surplus, le commerce
des mesures de police administrative d’autorisation : une autorisation déli- ambulant exercé depuis un emplacement
visant à maintenir l’ordre public moral, vrée par un guichet d’entreprises et une sédentaire temporaire sur le domaine
30 MOUVEMENT COMMUNAL N°866 MARS 2012

3. Marchés publics
public, doit en principe être autorisé par la services) ne remet pas la solution exposée la vie des usagers), à la prévention
commune13. au point précédent en cause : le règle- de la fraude 22 (contrôle des jeux de
Dans ce cadre, la commune peut interdire ment communal interdisant ou limitant le hasards, etc.), à la protection des droits de
ou limiter le commerce ambulant s’exer- commerce ambulant s’exerçant depuis un propriété intellectuelle23 (contrôle pour
çant depuis un emplacement sédentaire emplacement sédentaire temporaire sur le éviter la vente de produits « pirates »), à la
temporaire sur le domaine public com- domaine public communal, pourra échap- protection des consommateurs24 (contrôle
munal. Ces mesures doivent être justifiées per à la censure européenne s’il remplit les des normes sanitaires), et à la politique
par des motifs « d’ordre public, de santé quatre conditions précitées. d’aménagement du territoire25 (éviter que
publique ou de protection du consom- la tranquillité d’un quartier résidentiel ne
mateur » énumérés par la loi du 25 juin soit troublée).
199314. D’après les travaux préparatoires - L’interdiction d’exercer un commerce
de la loi15 et ses arrêtés d’exécution16, la ambulant sédentaire hors du marché
protection de la « tranquillité publique » communal peut également être consi-
et les « règles en matière d’aménagement Comment dérée comme proportionnée : l’activité
du territoire et d’urbanisme » s’ajoutent à réglementer ambulante n’est pas interdite de manière
ces motifs. Autrement dit, le pouvoir de absolue, elle est simplement concentrée
police administrative spéciale conféré à le commerce à l’intérieur du marché communal. Le
la commune par la loi du 25 juin 1993 a
en partie le même objet que son pouvoir
ambulant ? caractère proportionné de l’interdiction
d’exercer hors du marché communal
de police administrative générale (cf. ci- dépendra cependant de la périodicité
dessus), mais la police administrative a du marché communal, de la facilité d’y
ici une portée plus large : la protection obtenir un emplacement, ainsi que de
des consommateurs et l’aménagement du l’organisation des contrôles destinés à
territoire sont ajoutés aux considérations Un exemple concret : assurer la réalisation des objectifs d’intérêt
habituelles relatives au maintien de l’ordre l’interdiction du commerce général. En toute hypothèse, s’agissant des
public matériel. ambulant hors du marché objectifs tendant à permettre un contrôle,
Marché intérieur et marché communal communal ce dernier est rendu possible par la mesure
Outre le droit belge, le droit européen L’activité ambulante ou foraine s’exerçant examinée puisque les personnes et les
limite également le pouvoir de police de depuis un emplacement sédentaire tem- biens à contrôler sont rassemblés en un
la commune, lorsqu’il s’exerce à l’égard du poraire se trouvant sur le domaine public lieu déterminé (le marché communal)
commerce ambulant. ou depuis un lieu privé, doit être autorisée pendant une période déterminée.
Compte tenu de la jurisprudence de la par la commune, soit de manière géné- La Cour de Justice a d’ailleurs souligné, à
Cour de Justice, un règlement communal rale dans le règlement communal, soit l’occasion d’un arrêt rendu en matière de
qui interdit ou limite l’exercice du com- de manière individuelle20. Une commune marchés publics dont la passation est régie
merce ambulant constitue une entrave peut dans ce cadre adopter un règlement par le droit dérivé26, la contribution à l’inté-
à la liberté de circulation des marchan- communal organisant un marché commu- rêt général que peut représenter l’organisa-
dises ou à la libre prestation de services. nal et interdisant l’exercice de toute acti- tion ou la tenue d’un marché communal :
Ce règlement peut cependant échapper à vité ambulante sédentaire en dehors de ce « L’organisateur de telles manifestations, en
la censure européenne s’il porte unique- marché. réunissant en un même lieu géographique
ment sur la vente de marchandises (pas Une telle mesure doit notamment pour- des fabricants et des commerçants, n’agit
de services, ni sur l’exercice d’une profes- suivre un ou plusieurs objectifs d’inté- pas seulement dans l’intérêt particulier
sion), n’est pas discriminatoire et concerne rêt général et respecter le principe de de ces derniers, qui bénéficient ainsi d’un
des « modalités de vente » 17. A défaut, le proportionnalité : espace de promotion pour leurs produits et
règlement communal ne sera admis par le - en droit belge, l’exercice du pouvoir de marchandises, mais il procure également
droit européen que s’il est « justifié ». A cet police administrative doit d’abord être aux consommateurs qui fréquentent ces
égard, le règlement devra remplir quatre justifié par des motifs touchant au main- manifestations une information permet-
conditions18 : respecter le droit dérivé ; tien de l’ordre public (sécurité, salubrité et tant à ceux-ci d’effectuer leurs choix dans
respecter le principe de non-discrimina- tranquillité publiques), à la protection des des conditions optimales. L’impulsion pour
tion ; poursuivre un ou plusieurs objectifs consommateurs ou à l’aménagement du les échanges qui en résulte peut être considé-
d’intérêt général et respecter le principe territoire et de l’urbanisme. Plusieurs de rée comme relevant de l’intérêt général » 27.
de proportionnalité. Un exemple relatif ces motifs sont identiques ou rejoignent Par conséquent, il paraît légitime que
aux deux dernières conditions est proposé les objectifs d’intérêt général admis en la commune cherche à assurer le bon
ci-dessous. droit européen pour justifier une entrave fonctionnement du marché commu-
L’éventuelle application de la fameuse à la libre circulation. En l’occurrence, les nal en interdisant l’exercice d’activités
« directive services » 19 (lorsque le règle- motifs susceptibles d’être invoqués pour- ambulantes en dehors de celui-ci. Sous
ment communal s’applique à des mar- ront notamment toucher à la sécurité rou- réserve donc d’un examen des modali-
chands ambulants/forains proposant des tière21 (éviter les attroupements exposant tés concrètes prévues par le règlement
MARS 2012 N°866 MOUVEMENT COMMUNAL 31

4. Marchés publics
communal, la mesure communale envisa- générale et de police administrative spé-
gée sera jugée conforme au droit belge et ciale, ne les confonde pas30. Par consé-
au droit européen. quent, lors de l’exercice du pouvoir de
police administrative spéciale confié à
Une obligation de motivation Les réponses la commune par la loi du 25 juin 1993, il
matérielle et formelle
La nécessité de fonder la réglementation
se trouvent convient en principe de n’exercer cumu-
lativement le pouvoir de police adminis-
du commerce ambulant sur des motifs dans le droit belge trative que pour les aspects non couverts
déterminés, exposée ci-dessus, démontre par la loi du 25 juin 199331. Les notions de
l’existence d’une véritable obligation de et européen maintien de l’ordre public visées par ces
motivation matérielle dans le chef de la deux dispositions sont toutefois partiel-
commune. lement identiques selon nous (cf. ci-des-
Une autre limite de son pouvoir de police sus), ce qui nous paraît justifier une cer-
est l’obligation de motivation formelle taine souplesse dans la vérification par le
bien connue28. Elle ne s’applique qu’à l’acte L’obligation de motivation formelle Conseil d’Etat que la base légale invoquée
administratif de portée individuelle, soit requiert notamment de mentionner le dans la décision est la bonne.
en l’occurrence, le refus par la commune fondement juridique de la décision29. Le
d’autoriser un marchand ambulant ou Conseil d’Etat veille, en effet, à ce que la
forain particulier à exercer son activité sur commune, en cas d’application cumula-
le territoire communal. tive de pouvoirs de police administrative
1 10 24
Par ex. la vente d’abonnements téléphoniques sur un mar- Cf. S. Brabants, Geen gemeentelijke politiebevoegdheid C.J.U.E., 16.7.1998, Gute Springenheide et Tusky, C-210/96 ;
ché communal ou des offres de services (lavage de vitres voor de morele openbare orde, ook niet na de invoering van C.J.U.E., 4.4.2000, Darbo, C-465/98, Rec., 2000, p. I-02297. Cf.
ou de voitures, entretien de jardins, etc.) au domicile du het begrip ‘openbare overlast’, T. Gem., 2010, pp. 205-209 ; également le considérant n° 40 de la dir. 2006/123.
consommateur. F. Lambotte, M. Muller et V. Ramelot, Les pouvoirs de police 25
Objectif cité par C. Barnard, The substantive law of the EU - The
2
La loi belge applicable parle à ce propos de « marché public » (L. des communes, Rev. dr. com., 2004, pp. 64-65. four freedoms, 3e éd., Oxford University Press, Oxford, 2010,
11
25.6.1993, art. 1, 4°, al. 2 sur l’exercice d’activités ambulantes L. 25.6.1993, art. 4, par. 1, al. 3. Le seuil de 250 euros est assou- p. 122 (avec un renvoi à : C.J.U.E., 8.12.1987, Gauchard, 20/87,
et l›organisation des marchés publics) par opposition au « mar- pli pour la vente de certains biens (art. 3 de l’A.R. sur les activités Rec., 1987, p. 4879). Cf. également le considérant n° 40 de la dir.
ché (créé sur initiative) privé(e) » (L. 25.6.1993, art. 1, 4°, al. ambulantes). 2006/123.
3). Afin d’éviter la confusion avec le droit des marchés publics 12
L. 25.6.1993, art. 5, 4° et Rapport au Roi précédant l’A.R. sur les 26
Dir. 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du
(au sens des L. 24.12.1993 et L. 15.6.2006), mais aussi parce activités ambulantes, M.B. 29.9.2006, éd. 2, p. 50508. 31.3.2004 rel. à la coordination des procédures de passation
que nos considérations s’étendent également à la « fête foraine » 13 des marchés publics de travaux, de fournitures et de ser-
(cf. L. 25.6.1993, art. 1, 5°), l’expression « marché communal » L. 25.6.1993, art. 8 à 10bis. Il s’agit du conseil communal pour
l’adoption d’un règlement de police (NLC, art. 119) et du bourg- vices. (J.O.U.E., n° L 134 du 30.4.2004 ; Rect. J.O.U.E., n° L 351
est retenue dans la présente contribution. Lorsqu’une commune 26.11.2004) ; dir. 2004/17/CE du Parlement européen et du
confie à une entreprise privée le soin d’organiser leur marché mestre dans le cadre de l’exécution des normes de police (NLC,
art. 133, al. 2). Conseil du 31.3.2004 portant coordination des procédures de
communal, ce partenaire privé doit donc être choisi au terme passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’éner-
d’une procédure de marché public ou de mise en concurrence. 14
L. 25.6.1993, art. 6, par. 1. gie, des transports et des services postaux. (J.O.U.E., n° L 134
Cette question n’est pas examinée ici. 15
L. 4.7.2005 mod. la L. 25.6.1993 sur l’exercice d’activités ambu- 30.4.2004).
3
D. Lagasse, Les utilisations collectives et privatives du domaine lantes et l’organisation des marchés publics, Exposé des motifs, 27
C.J.U.E., 10.5.2001, Agorà e.a., aff. jointes C-223/99 et
public, in Domaine public, domaine privé - Biens des pouvoirs doc. parl. Ch., 2004-2005, n° 51-1534/001, p. 16. C-260/99, Rec., 2001, p. I-03605, point 34.
publics, Larcier, Bruxelles, 2008, n° 162-163, pp. 216-218. 16
Cf. art. 7, par. 4 de l’A.R. sur les activités ambulantes et Rapport 28
4
L. 29.7.1991 rel. à la motivation formelle des actes administra-
L’UVCW propose sur son site internet des modèles de règlement au Roi précédant l’A.R. sur les activités ambulantes (commen- tifs, M.B. 12.9.1991.
rel. à l’organisation des marchés communaux et à l’organisation taires des art. 5, 7 et 43, ainsi que commentaire de la section II 29
de fêtes foraines (http://www.uvcw.be/publications/modeles/ du chapitre II de l’arrêté, M.B. 29.9.2006, éd. 2, pp. 50492 et s.). A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme et J. Vande Lanotte, Ove-
modele-1697.htm). 17
rzicht van het Belgisch administratief recht, 18e éd., Kluwer,
Notion qui recouvre notamment des dispositions concernant Malines, 2009, n° 807, p. 721, qui se réfèrent à C.E., n° 43.836,
5
Cette disposition n’a pas été abrogée par les législateurs régio- notamment le lieu et les horaires de vente de certains produits 29.7.1993 ; X. Delgrange et B. Lombaert, La loi du 29 juillet
naux, car la politique rel. à la police est demeurée fédérale (cf. ainsi que la publicité faite à leur égard et certaines méthodes 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs :
art. 6, VIII, 1°, 4e tiret de L. sp. de réformes institutionnelles du de commercialisation. Elle a été consacrée pour la première questions d’actualité, in P. Jadoul et S. Van Drooghenbroeck
8.8.1980). fois par la Cour de Justice dans son arrêt du 24.11.1993, Keck (dir.), La motivation formelle des actes administratifs, La Charte,
6
M.A. Flamme, Droit administratif, Tome 1, Bruylant, Bruxelles, et Mithouard, aff. jointes C-267/91 et C-268/91, Rec., 1993, Bruges, 2005, n° 46, pp. 41-42 ; I. Opdebeek et A. Coolsaet, For-
1989, n° 86, p. 204. Dans le même sens : P. De Somere, J. Dujar- p. I-06097, point 16. mele motivering van bestuurshandelingen, La Charte, Bruges,
din, G. Van Haegenborgh, K. Vanwinckelen et B. Weekers, 18
M. Fallon, Droit matériel général de l’Union européenne, Bruy- 1999, n° 174-176, pp. 139-142 (qui soulignent que l’indication
Burgmeester. Bevoegdheden, La Charte, Bruges, 2005, n° 30, lant, Bruxelles, 2e éd., 2002, p. 134 et p. 184. du titre de la norme applicable ne suffit pas ; la mention de la ou
p. 25 ; P. Goffaux, Dictionnaire élémentaire de droit adminis- 19
Dir. 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du des dispositions applicables est requise).
tratif, v° « police administrative », Bruylant, Bruxelles, 2006, 12.12.2006 rel. aux services dans le marché intérieur - également 30
Cf. C.E., 139.837, 26.1.2005, Leroy ; C.E., 159.613, 6.6.2006,
p. 195. connue sous l’appellation « Directive Bolkestein ». Carmeuse.
7
M.B. 30.9.1993. Cf. également l’A.R. 24.9.2006 rel. à l’exercice 20
L. 25.6.1993, art. 8 à 10bis. 31
Sur cette épineuse question dite du « concours de polices », cf.
et à l’organisation des activités ambulantes et l’A.R. 24.9.2006 notamment : M. Pâques, Articulation de la police administrative
21
rel. à l’exercice et à l’organisation des activités foraines et des C.J.U.E., 5.10.1994, Van Schaik, C55/93, Rec., 1994, p. I4837,
point 19 ; C.J.U.E., 12.10.2000, Snellers, C314/98, Rec., générale communale et des polices spéciales de l’urbanisme et
activités ambulantes de gastronomie foraine (tous deux publiés de l’environnement, in Communes et Région : quel partenariat
au M.B. 29.9.2006, éd. 2) et l’exposé clair et concis de M. Lam- 2000, p. I8633, point 55 ; C.J.U.E., 21.3.2002, Cura Anlagen,
C451/99, Rec., p. I3193, point 59 ; C.J.U.E., 15.3.2007, Com- pour le XXIe siècle ?, UVCW, 1999, pp. 169-186 ; Ph. Bouvier,
bert, La nouvelle réglementation relative aux activités ambu- Eléments de droit administratif, De Boeck, Bruxelles, 2002, pp.
lantes et foraines, Mouv. comm., 2007, pp. 109 à 116. mission c. Finlande, C-54/05, Rec., 2007, p. I-02473, point 40 ;
C.J.U.E., 20.9.2007, Commission c. Pays-Bas, C-297/05, Rec., 124-125 ; M. Quintin, Quelques réflexions au sujet des liens
8
Cf. l’art. 7 du décret français des 2 et 17.3.1791 (également 2007, p. I-07467, point 77 ; C.J.U.E., 10.4.2008, Commission c. entre la protection du patrimoine immobilier, la police de l’ur-
appelé le « Décret d’Allarde ») - toujours en vigueur en Belgique Portugal, C-265/06, Rec., 2008, p. I-02245, point 38. Cf. égale- banisme et de l’aménagement du territoire et d’autres polices
- et l’art. 6, par. 1, VI, al. 3 de L. sp. de réformes institutionnelles ment le considérant n° 40 de la dir. 2006/123. administratives, Amén., 2006 (n° sp.), n° 7-9, pp. 23-26 ; M. Von
du 8.8.1980. Kuegelgen et R. Van Melsen, Contours de la compétence régio-
22
9
C.J.U.E., 11.9.2003, Anomar, C-6/01. Rec., 2003, p. I-08621. Cf. nale dans le domaine de la police des établissements dangereux,
Tel est par ex. la découverte de drogue dans un dancing, justi- également le considérant n° 40 de la dir. 2006/123.
fiant la fermeture de ce dernier pendant 4 mois, non pas par des incommodes ou insalubres, A.P.T., 2007, pp. 189-196.
23
considérations de moralité mais afin de garantir la sécurité rou- C.J.U.E., 18.3.1980, Coditel, C-62/79. Rec., 1980, p. 881. Cf.
tière (C.E., n° 53.398, 19.5.1995). Cf. également : Ch. Havard, également le considérant n° 40 de la dir. 2006/123.
Manuel pratique de droit communal en Wallonie, La Charte,
2006, Bruxelles, n° 153.3, p. 193.
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