БЮДЖЕТPRO: ПОСІБНИК ДЛЯ ЖУРНАЛІСТІВ З БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ
•
4 gefällt mir•15,375 views
Загальна редакція: Калачова Г.О. Цей посібник підготовлений Міністерством фінансів України за підтримки урядів Німеччини та Великої Британії через проект «Ефективне управління державними фінансами», що реалізується федеральною компанією Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. Посібник містить положення бюджетного законодавства, викладені у доступній формі. Погляди й висновки, викладені в документі, не обов’язково відображають офіційну позицію уряду Німеччини чи уряду Великої Британії.
Empfohlen
Empfohlen
Weitere ähnliche Inhalte
Was ist angesagt?
Was ist angesagt? (20)
Ähnlich wie БЮДЖЕТPRO: ПОСІБНИК ДЛЯ ЖУРНАЛІСТІВ З БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ
Ähnlich wie БЮДЖЕТPRO: ПОСІБНИК ДЛЯ ЖУРНАЛІСТІВ З БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ (20)
Mehr von Ministry of Finance of Ukraine
Mehr von Ministry of Finance of Ukraine (20)
БЮДЖЕТPRO: ПОСІБНИК ДЛЯ ЖУРНАЛІСТІВ З БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ
- 1. БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPRO БЮДЖЕТPROПУТІВНИК ПО БЮДЖЕТНІЙ СИСТЕМІ ДЛЯ ЖУРНАЛІСТІВ
- 2. ПОСІБНИК ДЛЯ ЖУРНАЛІСТІВ З БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ БЮДЖЕТPRO
- 3. 5 ЗМІСТ ПЕРЕДМОВА 7 СЛОВНИК ТЕРМІНІВ 9 БЮДЖЕТНА СИСТЕМА 11 ДЕРЖАВНИЙ БЮДЖЕТ 12 Загальний та спеціальний фонди держбюджету 12 Цільові бюджетні фонди 12 ОСНОВНІ ПАРАМЕТРИ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ 13 Доходи держбюджету 13 Видатки держбюджету 13 Види класифікацій державних видатків 14 Захищені й “незахищені” видатки 14 Дефіцит 15 Види бюджетного дефіциту 15 Джерела покриття дефіциту 16 Профіцит 16 СТРОКИ ТА ПРОЦЕДУРА ПРИЙНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ 16 Бюджетний процес та його стадії 16 Бюджетні запити 17 Паспорти бюджетних програм 18 Розрахунок макропрогнозу та його впливу на бюджет 18 Внесення змін до держбюджету 19 Баланс бюджету 19 ВЗАЄМОВІДНОСИНИ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ З МІСЦЕВИМИ БЮДЖЕТАМИ 19 Основні інструменти міжбюджетних відносин 20 Принцип горизонтального бюджетного вирівнювання 20 ДЕРЖАВНИЙ ТА ГАРАНТОВАНИЙ ДЕРЖАВОЮ БОРГ 21 Зовнішній та внутрішній державний борг 22 Запозичення місцевих бюджетів 24 КОНТРОЛЬ ЗА ДОТРИМАННЯМ БЮДЖЕТНОГО, ПОДАТКОВОГО ТА МИТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА 24 Міністерство фінансів 24 Державна фіскальна служба 25 Державна казначейська служба 25 Рахункова палата 25 Державна аудиторська служба 26 ДОДАТОК 1. КЛЮЧОВІ ДЖЕРЕЛА ТА Е-МАЙДАНЧИКИ ІНФОРМАЦІЇ ПРО БЮДЖЕТ 28 ДОДАТОК 2. ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ. ОСНОВНІ ЗАКОНИ ТА ФІСКАЛЬНИЙ ЕФЕКТ 29 ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 31 Загальна редакція: Калачова Г.О. Цей посібник підготовлений Міністерством фінансів України за підтримки урядів Німеччини та Великої Британії через проект «Ефективне управління державними фінансами»,що реалізується федеральною компанією Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.Посібник містить положення бюджетного законодавства,викладені у доступній формі. Погляди й висновки,викладені в документі,не обов’язково відображають офіційну позицію уряду Німеччини чи уряду Великої Британії. 4
- 4. 6 7 ПЕРЕДМОВА Що таке державний бюджет і як він формується? Як держава визначає,що фінансувати,а що—ні? Як обчислюється бюджетний дефіцит і державний борг? Як знайти в головному кошторисі країни сенсацію? Відповіді на всі ці запитання можна знайти в цьому посібнику. Мета посібника—підвищити обізнаність журналістів і громадських діячів щодо структури бюджету,основних етапів та гравців бюджетного процесу,ознайомити з принципами міжбюджетних відносин. Розуміння бюджетних цифр,термінів,структури бюджету,логіки та стейкхолдерів процесів дозволить краще орієнтуватися в навколобюджетних рішеннях,якісно й оперативно роз’яснювати їх вплив та значення читачам.
- 5. 9 СЛОВНИК ТЕРМІНІВ Базова дотація — дотація, яка надається місцевим бюджетам з державного в рамках горизонтального вирівнювання. Бюджетний запит — документ, в якому головний розпорядник бюджетних коштів обґрунтовує обсяг бюджетних коштів, необхідних для його діяльності протягом трьох наступних років. Бюджетна програма — сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату. Бюджетні програми виконують розпорядники бюджетних коштів. Бюджетний процес — процес підготовки та прийняття державного бюджету. Стадії та учасники бюджетного процесу визначені Бюджетним кодексом та Законом “Про Регламент Верховної Ради України”. Бюджетна система — сукупність державного та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіального устрою України. Делеговані повноваження органів місцевого самоврядування — повноваження, які центральні органи виконавчої влади передали місцевим на виконання. Згідно законодавства,“делегування” повноважень на інший рівень повинно супроводжуватись переданням додаткового ресурсу на виконання нових функцій. Державний борг — загальна сума боргових зобов’язань держави з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату. Державний бюджет — план формування та використання фінансових ресурсів держави, який забезпечує виконання її завдань і функцій. Державні гарантії — зобов’язання уряду повністю або частково виплатити борг кредитору за гарантованим державою кредитом, якщо позичальник не зможе це зробити. Дефіцит бюджету — перевищення видатків бюджету над його доходами з урахуванням різниці між наданими з бюджету та повернутими до бюджету кредитами. Дотації — кошти, які місцевий бюджет отримує з державного бюджету. Дотація не має чіткого цільового призначення. Доходи від операцій з капіталом — доходи від продажу капітальних активів, у тому числі державних запасів, резервів та ін. Єдиний казначейський рахунок — консолідований рахунок, відкритий Державній казначейській службі в Національному банку для обліку коштів та здійснення розрахунків у системі електронних платежів Нацбанку. Основний рахунок, з якого проводяться всі операції державного та місцевих бюджетів. Касові розриви місцевих бюджетів — неспроможність місцевого бюджету провести заплановані видатки в повному обсязі через тимчасову відсутність коштів. Міжбюджетні відносини — відносини між державним та місцевими бюджетами щодо забезпечення органів місцевого самоврядування достатнім для виконання їхніх функцій ресурсом. Місцеві бюджети — бюджети окремих адміністративно- територіальних одиниць. До місцевих належать бюджет Автономної Республіки Крим, обласні та районні бюджети, бюджети місцевого самоврядування. Неподаткові надходження — доходи від власності та підприємницької діяльності, різноманітні адміністративні збори і платежі. Облігації внутрішньої державної позики (ОВДП) — цінні папери, які випускаються Міністерством фінансів для залучення коштів на внутрішньому ринку. Погашення (викуп) ОВДП гарантується державним бюджетом. Облігації зовнішньої державної позики України (ОЗДП) — державні боргові цінні папери, що розміщуються Міністерством фінансів на міжнародних фондових ринках. Податкові надходження — доходи державного бюджету від сплачених податків та зборів. Наразі складають понад 80% усіх доходів держбюджету. Основний дохід держава отримує від податку на додану вартість, акцизів, податку на прибуток підприємств, податку на доходи фізичних осіб, ренти за використання природних ресурсів та мита. Профіцит — перевищення доходів бюджету над його видатками. Публічні дані — дані, доступні завдяки законам, нормативно- правовим актам, відповідям на офіційні запити телефоном, поштою або на e-mail. Реверсна дотація — дотація, яку перераховують місцеві бюджети до державного в рамках горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій. Розпорядник бюджетних коштів — бюджетна установа в особі її керівника, який уповноважений використовувати бюджетні кошти, передбачені законом про державний бюджет на відповідний рік. Субвенції — трансферти, які місцеві бюджети отримують з державного для використання на конкретні цілі. ПЕРЕЛІК СКОРОЧЕНЬ ВВП-валовий внутрішній продукт ДФС-державна фіскальна служба ЄСВ-єдиний соціальний внесок ДФРР— державний фонд регіонального розвитку МЕРТ-Міністерство економічного розвитку та торгівлі МВФ-Міжнародний валютний фонд ОВДП—облігації внутрішньої державної позики ОЗДП—облігації зовнішньої державної позики ОТГ—об’єднані територіальні громади ПДВ-податок на додану вартість ПДФО-податок на доходи фізичних осіб РП-Рахункова палата ФОП-фізична особа-підприємець 8
- 6. 10 11 БЮДЖЕТНА СИСТЕМА 9017! Саме стільки бюджетів є в Україні станом на січень 2018 року без урахування тимчасово окупованих територій. Усі вони взаємодіють між собою,виходячи з економічних реалій та адміністративно- територіального устрою держави,і формують бюджетну систему України,яка складається з державного та місцевих бюджетів. Державнийбюджет— це план формування й використання фінансових ресурсів держави,відповідно до якого забезпечується виконання її завдань і функцій органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Державний бюджет взаємодіє з місцевими бюджетами.За даними Мінфіну,1288 місцевих бюджетів мають прямі бюджетні відносини з держбюджетом. Структура місцевих бюджетів багаторівнева й розгалужена. Місцевібюджети— це бюджети окремих адміністративно- територіальних одиниць.До місцевих належать бюджет Автономної Республіки Крим,обласні та районні бюджети,бюджети місцевого самоврядування.Останні у свою чергу також поділяються на бюджети міст,сіл,селищ і об’єднаних територіальних громад (ОТГ). Бюджети ОТГ—новачки в бюджетній системі.Вони почали з’являтися з 2015 року–з початком реформи децентралізації в Україні. На початок 2018 року нараховується 665 бюджетів об’єднаних територіальних громад,які напряму взаємодіють з державним бюджетом. Формування ОТГ планується завершити до 2020 року—тоді й буде зрозуміла остаточна їх кількість. На цьому розподіл не завершується. Бюджети міст у свою чергу поділяються на бюджети міст зі спецстатусом—це бюджети Києва та Севастополя,бюджети міст республіканського значення,а також бюджети міст обласного та районного значення. У бюджетній теорії розрізняють ще одне поняття—зведений бюджет. Зведений(консолідований) бюджет—сукупність показників бюджетів,що використовуються для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави. На відміну від державного та місцевих бюджетів,зведений бюджет не затверджуються. Розподіл на зведений, державний та місцеві бюджети особливо важливий при формуванні й аналізі звітності про виконання бюджетів різних рівнів.Він відмежовує місцеві бюджети від державного і дає чітке розуміння про стан бюджетних справ на кожному з рівнів. Дані про виконання державного,місцевих і зведеного бюджетів можна знайти на сайтах Міністерства фінансів та Державної казначейської служби. Бюджет АРК Державний Бюджет Місцеві Бюджети Бюджетна Система Обласні Бюджети Районні Бюджети Бюджети Місцевого Самоврядування Бюджети територіальних громад сіл,їх об’єднань,селищ, міст,ОТГ Структура бюджетної системи
- 7. 12 13 ДЕРЖАВНИЙ БЮДЖЕТ Державний бюджет щорічно затверджується Законом “Про Державний бюджет України”. Держбюджет складається з двох фондів: загального та спеціального. Кошти загального фонду призначені для виконання загальних функцій держави. Кошти спеціального фонду мають чітке цільове призначення. Це означає, що вони можуть витрачатися виключно на конкретні бюджетні програми. ЗАГАЛЬНИЙ ТА СПЕЦІАЛЬНИЙ ФОНДИ ДЕРЖБЮДЖЕТУ Джерело наповнення загального фонду — усі надходження, не закріплені за спецфондом: доходи бюджету, повернення кредитів до бюджету, кошти від державних запозичень, кошти від приватизації державного майна, повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів. Серед ключових доходів: податкові й неподаткові надходження. До останніх належать доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності та інші неподаткові надходження . Спеціальний фонд складається з надходжень, включаючи власні надходження бюджетних установ, що мають цільове спрямування, та видатків, що здійснюються за рахунок надходжень спецфонду. Розподіл на загальний та спеціальний фонди характерний також і для місцевих бюджетів різних рівнів. Кошти з одного фонду в інший можна “перекинути”. Для цього потрібно внести зміни до закону про Державний бюджет України або рішення про місцевий бюджет. ЦІЛЬОВІ БЮДЖЕТНІ ФОНДИ Для здійснення непередбачених видатків у бюджеті обов’язково формується резервний фонд. У складі державного бюджету створюється також державний фонд регіонального розвитку. Резервний фонд потрібен на випадок непередбачуваних обставин — природних катастроф, війн, епідемій або інших надзвичайних ситуацій. Його обсяг — не більше 1% обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету. Для прикладу, у 2018 році обсяг резервного фонду держбюджету не може перевищувати 9,08 млрд грн (1% від 908,5 млрд грн видатків загального фонду). Уряд не розподіляє кошти резервного фонду, допоки не виникне нагальна необхідність. Кошти резервного фонду можуть виділятися на безповоротній основі, однак безоплатна допомога з бюджету не надається підприємствам з державною часткою менше 51%. Вони обов’язково мають повернути отриманий з резервного фонду ресурс. Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) — фонд для фінансування програм регіонального розвитку. ДФРР — основний інструмент підтримки регіонів. Кошти цього фонду витрачаються на інфраструктурні проекти, інвестиційні програми, заходи з енергоефективності. Обсяг ДФРР — не менше 1% доходів загального фонду держбюджету. На прикладі держбюджету-2018 це не менше 8,4 млрд грн (1% від 842,8 млрд грн доходів загального фонду). Кошти ДФРР між регіонами розподіляє Кабмін (Табл.1) . Табл. 1. Розподіл коштів ДФРР на 2018 рік У складі спеціального фонду можуть створюватися інші фонди, а саме: фонд поводження з радіоактивними відходами; фонд із розвитку водного господарства. Конкретні обов’язкові щорічні розміри цих фондів законодавством не визначені. З 2018 року запрацював дорожній фонд. Джерела його наповнення — акциз із вироблених в Україні пального і транспортних засобів, акциз із імпорту пального і транспортних засобів, ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби, кредити, залучені на розвиток доріг, плата за проїзд українськими автошляхами (коли вона буде введена). Передбачається, що кошти дорожнього фонду витрачатимуться на ремонт, реконструкцію, утримання та будівництво доріг. ОСНОВНІ ПАРАМЕТРИ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ Ключові параметри державного бюджету — це доходи, видатки, кредитування, дефіцит або профіцит. ДОХОДИ ДЕРЖБЮДЖЕТУ Доходи державного бюджету —це частина централізованих фінансових ресурсів держави, які врегульовані відповідними нормативними актами і необхідні для виконання її функцій. Доходи бувають чотирьох видів. Податкові надходження— доходи державного бюджету від сплачених податків та зборів.Податки і збори складають понад 80% усіх доходів держбюджету. Основний дохід держава отримує від податку на додану вартість,акцизів,податку на прибуток підприємств,податку на доходи фізичних осіб,ренти за використання природних ресурсів та мита. Неподаткові надходження —доходи від власності та підприємницької діяльності, різноманітні адміністративні збори і платежі. Доходи від операцій з капіталом—доходи від продажу капітальних активів,у тому числі державних запасів, резервів та ін. Трансферти—кошти,які надходять від органів державної влади,органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. ВИДАТКИ ДЕРЖБЮДЖЕТУ Видатки бюджету—кошти, які держава витрачає на передбачені бюджетом програми та заходи.До видатків бюджету не належать погашення боргу (лише обслуговування), надання кредитів з бюджету, розміщення бюджетних коштів на депозитах,а також придбання цінних паперів, тощо. Табл. 1. Розподіл коштів ДФРР на 2018 рік, млн. грн. Вінницька Волинська Дніпропетровська Донецька Житомирська Закарпатська Запорізька Івано-Франківська Київська Кіровоградська Луганська Львівська Миколаївська Одеська Полтавська Рівненська Сумська Тернопільська Харківська Херсонська Хмельницька Черкаська Чернівецька Чернігівська м.Київ РАЗОМ 178.7 192.1 366.2 777.7 228.1 232.5 195.3 254.8 197.8 108.5 401.3 286.3 129.2 269.5 160.3 214.6 124.1 194.7 305.2 193.9 236 138.3 167.6 115.7 331.6 6000 Млн грнОбласть Табл.2. Економічна класифікація видатків Січень-грудень 2017 року, млрд. грн., фактичні видатки Джерело: Державна казначейська службаДжерело: Мінфін/Мінрегіон ПОТОЧНІ ВИДАТКИ Оплата праці і нарахування на заробітну плату Використання товарів і послуг Обслуговування боргових зобов’язань Поточні трансферти Соціальне забезпечення КАПІТАЛЬНІ ВИДАТКИ Придбання основного капіталу Капітальні трансферти 798.6 134.8 122.1 111.5 274.7 149 40.6 18.5 22.2
- 8. 14 ВИДИ КЛАСИФІКАЦІЙ БЮДЖЕТНИХ ВИДАТКІВ Існують такі види класифікацій бюджетних видатків: програмна,економічна, функціональна та відомча. Економічнакласифікація видатків визначає конкретне спрямування коштів,їхнє призначення за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (Табл.2.). Економічна класифікація дозволяє побачити,наприклад, скільки держава витратила на оплату праці,закупівлю медикаментів,обслуговування державного та місцевого боргу та ін.За економічною класифікацією видатки поділяють на поточні та капітальні. Поточнівидатки — це видатки,що забезпечують поточне функціонування бюджетних установ, проведення досліджень, розробок,заходів та надання поточних трансфертів. Капітальнівидатки— це капітальні інвестиції, капітальний ремонт,видатки на придбання основного капіталу,необоротних активів, створення й поповнення державних запасів і резервів, видатки на будівництво і придбання капітальних активів; невідплатніплатежі, компенсація втрат,пов’язаних з пошкодженням основного капіталу. Програмнакласифікація відображає видатки за бюджетними програмами, оскільки в Україні застосовується програмно- цільовий метод управління бюджетними коштами. Ця класифікація найбільш зручна й популярна при порівняльному аналізі витрат конкретних відомств за окремими програмами. Програмна класифікація щорічно визначається в законі про державний бюджет. Функціональнакласифікація видатківрозподіляє видатки залежно від функцій держави (Табл.3).Вона дозволяє зрозуміти,скільки держава витрачає,наприклад,на оборону,забезпечення громадського порядку, зовнішньоекономічну діяльність чи підтримку економіки. ЗАХИЩЕНІ Й “НЕЗАХИЩЕНІ” ВИДАТКИ Додатково видатки поділяються на захищені та інші або “незахищені”. Захищенівидатки—це видатки,які фінансуються в першу чергу і в обов’язковому порядку.Обсяг захищених видатків не може змінюватися під час скорочення бюджетних призначень.До захищених видатків належать,зокрема, видатки на оплату праці працівникам бюджетної сфери (учителям,лікарям та ін.),комунальні послуги, енергоносії,придбання медикаментів,продуктів харчування,обслуговування держборгу,трансферти місцевим бюджетам,соціальні виплати,як-от пенсії та різні види соціальних допомог. “Незахищені”видатки— це видатки,які не належать до захищених і можуть скорочуватися протягом бюджетного періоду. Для більшого розуміння цільового призначення усі видатки бюджету групуються на видатки розвитку і видатки споживання. Видаткирозвитку—це видатки бюджетів на фінансове забезпечення наукової, інвестиційної та інноваційної діяльності.До них у тому числі належать видатки на структурну перебудову економіки та інші видатки,пов’язані з розширеним відтворенням. Видаткиспоживання— частина видатків,які забезпечують поточне функціонування органів державної влади й місцевого самоврядування,бюджетних установ,поточні міжбюджетні трансферти,видатки на заходи соціального захисту населення, а також інші видатки,не віднесені до видатків розвитку та нерозподілених видатків. ДЕФІЦИТ Дефіцит -перевищення видатків бюджету над його доходами з врахуванням різниці між наданими з бюджету та повернутими до бюджету кредитами.Разом з показниками видатків та доходів обсяг дефіциту традиційно зазначається в першій статті Закону“Про Державний бюджет України”. За Маастрихтськими критеріями відношення дефіциту державного бюджету до ВВП не повинно перевищувати 3%. З математичної точки зору дефіцит бюджету—це не, здавалося б,логічне на перший погляд“видатки мінус доходи”. Дефіцит бюджету визначається з урахуванням чотирьох показників—доходів,видатків, а також отриманих і виданих з держбюджету кредитів. Розраховується він за формулою: Д = ДД + ПК–ДВ–НК, де ДД—доходи державного бюджету; ПК—обсяги кредитів,які будуть повернені; ДВ—видатки державного бюджету; НК—обсяги кредитів,які планується надати з бюджету. Розрахуємо його, використовуючи потрібні параметри бюджету-2018. Згідно із законом про державний бюджет на 2018 рік,видатки бюджету передбачаються на рівні 991,7 млрд грн,доходи— 917,9.Повернення кредитів заплановане в обсязі 7,3 млрд грн,надання—14,2 млрд грн. Д = 917,9 + 7,3 – 991,7 – 14,2 Д = 80,6 млрд грн Дефіцит може збільшуватись у випадку реалізації фіскальних ризиків. Фіскальніризики— це чинники, які можуть призводити до зменшення доходів державного бюджету, збільшення видатків, дефіциту державного бюджету, державного боргу порівняно із запланованими показниками. Державні фінанси в Україні є чутливими до кількох значних фіскальних ризиків, а саме макроекономічних, ризиків, пов’язаних із державним боргом та державними гарантіями, державними підприємствами і управлінням державним майном, а також потенційними збитками фінансового сектору. Стратегія реформування системи управління держфінансами на 2017 – 2020 роки, передбачає управління фіскальними ризиками з метою зменшення їх впливу на державний бюджет. ВИДИ БЮДЖЕТНОГО ДЕФІЦИТУ За періодом існування дефіцит поділяється на стійкий — спостерігається протягом тривалого періоду (більше року) — та тимчасовий — виникає на короткий проміжок Табл.3.Функціональна класифікація видатків Січень-грудень 2017 року, млрд. грн. Виконання загальнодержавних функцій Оборона Громадський порядок,безпека та судова влада Економічна діяльність Охорона навколишнього природного середовища Духовний та фізичний розвиток Охорона здоров’я Освіта Соціальний захист та соціальне забезпечення 142.4 74.3 87.8 47 4.7 7.9 16.7 41.1 144.5 Фактичнi витратиНа що спрямовано видатки 15 Джерело: Державна казначейська служба Джерело: Державна казначейська служба 2007 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 174.6 15.7 25 7054.1 68.538.831.6 35.3 253.2 274.2 342.7 307.7 413.6 419.8 22.1 441.6 681.5 841.1 83.7 77.6 77.975.9 948.1Видатки Дефіцит Табл. 4. Видатки та дефіцит державного бюджету, млрд грн 581.8
- 9. 16 часу (до року) внаслідок касових розривів або за певних непередбачуваних обставин короткострокового характеру. В Україні показник дефіциту держбюджету контролюється Міжнародним валютним фондом. Програма співпраці України з МВФ у тому числі спрямована на стабільність фіскальної політики уряду та збалансованість бюджету, а прогнозований дефіцит — одна з обов’язкових умов досягнення цих цілей (Табл. 4.). ДЖЕРЕЛА ПОКРИТТЯ ДЕФІЦИТУ Основні джерела покриття дефіциту — державні внутрішні та зовнішні запозичення, кошти від приватизації державного майна тощо. ПРОФІЦИТ Профіцит бюджету—це перевищення доходів над видатками.В українських реаліях на рівні державного бюджету профіцит востаннє був у 2002 році. А от на рівні місцевих бюджетів він зустрічається значно частіше (Табл.5.). Починаючи з 2011 року місцеві бюджети демонструють перевищення доходів над видатками.В останні три роки профіцитний тренд —це заслуга реформи децентралізації,яка закріпила за місцевими бюджетами додаткові джерела доходів. СТРОКИ ТА ПРОЦЕДУРА ПРИЙНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ Підготовка державного бюджету на наступний рік починається фактично з початку року,який йому передує.Умовно можна виділити чотири основних стадії бюджетного процесу. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС ТА ЙОГО СТАДІЇ Перший етап-підготовка Мінфіном проекту Основних напрямів бюджетної політики, або бюджетної резолюції.У цьому документі визначаються основні цілі державного бюджету на наступний рік, макропрогноз,на якому планується розрахувати бюджет,а також прописуються ключові плани щодо відносин державного бюджету з місцевими,основні завдання фіскальної політики. Після прийняття бюджетної резолюції парламентом починається другий етап бюджетного процесу— підготовка власне самого законопроекту про державний бюджет.На цьому етапі Мінфін проводить бюджетні консультації з усіма відомствами— розпорядниками бюджетних коштів та всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування.Усі вони надсилають Міністерству фінансів свої бюджетні запити, на основі яких розраховується проект бюджету.На цьому етапі уряд схвалює проект бюджету,після чого вносить його у парламент. Третій етап—розгляд проекту державного бюджету в парламенті.Як правило, на цьому етапі бюджет коригується з урахуванням депутатських поправок. Проект закону про державний бюджет на наступний рік розглядається за процедурою трьох читань,однак зазвичай Верховна Рада обмежується двома. І,зрештою,четвертий етап бюджетного процесу— це прийняття закону про держбюджет та спрямування його на підпис Президенту України. Строки підготовки та розгляду державного бюджету прописані в Бюджетному кодексі та Законі“Про Регламент Верховної Ради України”. Розпорядники бюджетних коштів—бюджетні установи в особі їхніх керівників, уповноважені отримувати та розподіляти бюджетні кошти і брати на себе відповідні зобов’язання.Розпорядники бюджетних коштів бувають головні та нижчого рівня. Головні розпорядники —це,зокрема,установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України,Президента України,Кабінету Міністрів України,міністерства, інші центральні органи виконавчої влади,а також Національне антикорупційне бюро,Конституційний Суд, Верховний Суд,Вища рада правосуддя,Академії наук України,тощо. Розпорядники нижчого рівня у своїй діяльності підпорядковані відповідному головному розпоряднику та/або їхня діяльність координується через нього.Наприклад,ДФСУ та ДКСУ є розпорядниками нижчого рівня, діяльність яких спрямовується та координується через Міністра фінансів України. БЮДЖЕТНІ ЗАПИТИ Бюджетний запит—документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів.У ньому розпорядник зазначає,скільки коштів йому потрібно для його діяльності на наступні три роки і на що він їх витрачатиме. “Міністерства готують бюджетні запити,де вказують обсяги коштів,які вони вважають за необхідне використати в наступному році.У проекті бюджету ці запити враховуються повністю або частково. Міністерства готують запити на основі бюджетних програм, закріплених за ними.Ситуація, коли запит міністерства повністю знаходить своє відображення в бюджеті, типова.Це не проблема.Якщо міністерство підготувало свій запит у межах видатків,які йому дав Мінфін,то Мінфін схвалює запит і не впливає на розподіл видатків усередині самого міністерства.Якщо міністерство хоче збільшити видатки,то між ним і Мінфіном відбувається дискусія”,— заступник міністра фінансів Сергій Марченко. Табл. 5. Динаміка показників дефіциту/профіциту державного бюджету у 1997-2016 роках, млн грн 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 -6 303 -2 113,7 -1 965,3 697.3 -680.7 1 119,4 -1 043,1 -10 216,5 -7 945,7 -3 776,6 -9 842,9 -12 502, -35 517,2 -64 265,5 -23 557,6 -53 445,2 -64 706,7 -78 052,8 -45 167,5 -70 262,1 102.3 -166.1 -166.1 272 87.3 516 536.4 -792.5 139.3 75.8 2141.2 -1 622,5 -1 740,9 -419.4 499.7 2 659,5 1 116,4 6 022,3 14 269,3 15 448,2 -6 200 -2 279,9 -1944.5 969.3 -593.4 1 635,3 -506.7 -11 009 -7 806,3 -3 700,8 -7 701,7 -14 124,5 -37 258,1 -64 684,9 -23 057,9 -50 785,7 -63 590,3 -72 030,5 -30 898,2 -54 813,9 Джерело: Міністерство фінансів України Державний бюджет Рiк Місцеві бюджети Зведений бюджет 17 Табл. Графік підготовки державного бюджету до1квітня Кабмін схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік до30квітня Верховна Рада розглядає питання щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік до15вересня Кабінет Міністрів подає до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет непізніше20жовтня Прийняття бюджету у І читанні непізніше20листопада Прийняття бюджету у ІІ читанні. На цьому етапі проект бюджету зазвичай приймається в цілому. Піся цього він направляється на підпис голові Верховної Ради, а потім - президента. Якщо ж до бюджету виникають зауваження - він направляється на третє читання. до1грудня Прийняття бюджету у ІІІ читанні
- 10. 18 ПАСПОРТИ БЮДЖЕТНИХ ПРОГРАМ Паспорт бюджетної програми—ддокумент,в якому зазначаються мета, стратегічні цілі головного розпорядника,завдання, напрями використання бюджетних коштів (на що планується витрачати кошти в ході реалізації програми), відповідальні виконавці, результативні показники бюджетної програми. Паспорти бюджетних програм готують головні розпорядники бюджетних коштів та затверджують їх спільно з Мінфіном. РОЗРАХУНОК МАКРОПРОГНОЗУ ТА ЙОГО ВПЛИВУ НА БЮДЖЕТ Державний бюджет завжди розраховується на основі макропрогнозу на майбутній рік. Макропрогноз готує Міністерство економічного розвитку та торгівлі (МЕРТ). МЕРТ традиційно розраховує декілька сценаріїв можливих майбутніх економічних реалій: базовий та альтернативні сценарії. Один з альтернативних сценаріїв розраховується на випадок погіршення економічних трендів внаслідок справдження внутрішніх або зовнішніх ризиків. Макропрогноз затверджує Кабінет Міністрів. Згідно із законом, макропрогноз, на основі якого розраховується бюджет, має схвалюватися до 15 червня, під час розробки бюджетних запитів. Різні макроекономічні показники по-різному впливають на доходи бюджету. Наприклад, ціни на газ і нафту впливають на прогноз доходів від ренти з видобування газу, нафти. Враховуються також ставки податків, якщо вони збільшуються чи зменшуються. Окрім того, при прогнозуванні надходжень важливі терміни сплати податків, тому що податок може запроваджуватися, наприклад, з 2018 року, але термін його сплати припадатиме на 2019-й. Планувати надходження від нього у 2018 немає сенсу — їх просто не буде. Значну роль при плануванні відіграють і зміни до законодавства, які протягом року впливатимуть на макропоказники. Це, наприклад, збільшення мінімальної зарплати, пенсійна реформа тощо. У свою чергу на основі прогнозного обсягу фонду оплати праці (ФОП) розраховуються доходи від єдиного соціального внеску (ЄСВ), який є головним джерелом наповнення бюджету Пенсійного фонду. Від обсягу ЄСВ залежить обсяг дотації Пенсійного фонду з державного бюджету. Доходи від основних податків з імпорту (ПДВ та акцизу) визначаються з орієнтацію на прогноз зміни обмінного курсу гривні до долара США та обсягів імпорту. “У 2017 році затверджений показник доходів від імпортного ПДВ суттєво перевиконувався. Чому? При затвердженні бюджету-2017 імпорт товарів був врахований в обсязі $39,7 млрд. Порівняно з 2016 роком його зростання прогнозувалося на 10,1%. Але за фактом зростання виявилося вищим. За десять місяців минулого року імпорт зріс на 29,1%. Відповідно недооцінка імпорту призвела до того, що затверджений показник з імпортного ПДВ було суттєво перевиконано — за той же період перевиконання склало 24,4 млрд грн. Якщо порівняти показники зростання надходжень від імпортного ПДВ — 31,1% — і зростання імпорту — 29,1%, то вони корелюють. Ці речі пов’язані, і їх не можна розривати”,— державний секретар Міністерства фінансів Євген Капінус. Одна з причин неточної оцінки надходжень полягає в тому, що макропрогноз, на основі якого розраховується бюджет, затверджується навесні — фактично за вісім-дев’ять місяців до прийняття бюджету. Протягом року економічні тренди змінюються, з’являються нові фактори впливу на них. Тому в законодавстві передбачено, що під час розгляду парламентом проекту закону про державний бюджет на відповідний рік МЕРТ, у разі потреби, може уточнити макропрогноз. Так, на початку грудня 2017 року уряд уточнив макропрогноз на 2018– 2020 роки, у тому числі переглянувши показники номінального ВВП та інфляції. Це відбулось якраз на етапі доопрацювання законопроекту про державний бюджет між першим і другим читаннями. До другого читання бюджет було перераховано вже на основі уточненого макропрогнозу. У рамках запровадження середньострокового бюджетного планування будуть внесені зміни до Бюджетного кодексу та інших нормативно-правових актів з метою запровадження бюджетної декларації на трирічний період, оновлення бюджетного календаря. ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО ДЕРЖБЮДЖЕТУ Таких підстав десять, і всі вони визначені Бюджетним кодексом. 1. Відхилення оцінки макропрогнозу від того, на основі якого затверджено бюджет. 2. Недоотримання за підсумками кварталу надходжень загального фонду держбюджету більше ніж на 15%. 3. За підсумками трьох кварталів надходження загального фонду держбюджету виявилися на 15% більшими, аніж очікувалося. 4. Перерозподіл коштів між спеціальним і загальним фондами держбюджету. 5. Необхідність збільшити обсяг резервного фонду. 6. Видатки на обслуговування та погашення державного боргу виявилися більшими, аніж планувалося. 7. Необхідність оптимізації структури витрат бюджету. 8. Поява нового виду доходів. 9. Необхідність зменшення видатків через порушення бюджетного законодавства. 10. Зміна обставин у процесі виконання бюджету, яка потребує зменшення видатків для головних розпорядників. БАЛАНС БЮДЖЕТУ Існують різні підходи до розуміння бюджетного балансу. В ідеалі збалансований бюджет —це бюджет,у якому видатки й доходи рівні.Цей варіант передбачає,що збалансований бюджет—це бездефіцитний (або безпрофіцитний) бюджет. На практиці збалансований державний бюджет України —це бюджет,у якому видатки підтверджені доходами, а покриття дефіциту— внутрішніми й зовнішніми запозиченнями та іншими видами фінансування, наприклад,за рахунок коштів від приватизації. При підготовці державного бюджету на наступний рік граничний розмір дефіциту узгоджується з Міжнародним валютним фондом. ВЗАЄМО- ВІДНОСИНИ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ З МІСЦЕВИМИ БЮДЖЕТАМИ Щороку Міністерство фінансів розраховує для місцевих органів влади показники міжбюджетних трансфертів—обсяги дотацій і субвенцій,які вони отримають від державного бюджету протягом наступного року.При складанні своїх бюджетів місцеві органи влади повинні врахувати ці обсяги. Усі місцеві бюджети мають бути прийняті до 25 грудня. Прийняття місцевих бюджетів не залежить напряму від затвердження державного— якщо держбюджет не прийнято до 1 грудня,місцеві органи влади можуть затверджувати свої бюджети з орієнтацією на розміри міжбюджетних трансфертів,зазначені у проекті держбюджету. 71млрдгрн 61,7млрдгрн 59,9млрдгрн 57,4млрдгрн 11,5млрдгрн ТОП-5 СУБВЕНЦІЙ Надання пільг та субсидій на житлово-комунальні послуги Освітня Субвенціянавиплатудержавнихсоц. допомогокремимкатегоріямгромадян Медична Субвенція спецфонду на будівництво й утримання доріг 19
- 11. 20 ОСНОВНІ ІНСТРУМЕНТИ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН Субвенції —кошти,які місцевий бюджет отримує з державного для використання на певні цілі.У державному бюджеті-2018 передбачено 36 субвенцій майже на 309 млрд грн на здійснення різноманітних державних програм. Основні субвенції— медична,освітня,субвенція на соціально-економічний розвиток. Медична субвенція спрямовується на оплату поточних видатків (крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв) місцевих бюджетів на охорону здоров’я, зокрема,для надання первинної,вторинної, третинної та екстреної медичної допомоги населенню. З 1 липня 2018 року передбачено запровадження програми державних гарантій медичного обслуговування щодо надання первинної медичної допомоги,реалізація якої здійснюватиметься за рахунок коштів державного бюджету. У зв’язку з цим на 2018 рік видатки на надання первинної медичної допомоги у складі медичної субвенції враховані лише до 1 липня 2018 року. Освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників (учителів шкіл,викладачів закладів професійної та вищої освіти). В кінці бюджетного періоду кошти освітньої субвенції не вилучаються до державного бюджету.Вони залишаються на рахунках місцевих бюджетів. Такі кошти місцеві ради можуть спрямовувати окрім зарплати на оновлення матеріально- технічної бази закладів освіти (придбання шкільних автобусів та підручників,оснащення класів,їх підключення до інтернету).Субвенцію не можна витратити на оплату посередницьких послуг і прибуткові заходи. Субвенція на соціально- економічний розвиток за своїм цільовим призначенням подібна до Державного фонду регіонального розвитку—її кошти також витрачаються на різноманітні регіональні проекти розвитку.Різниця —у джерелах фінансування. Якщо субвенція виділяється за рахунок коштів загального фонду держбюджету,то у ДФРР інші джерела наповнення—спецконфіскат, спецфонд. Дотації—кошти,які місцевий бюджет отримує з державного в разі перевищення видатків над доходами.Дотація не має чіткого цільового призначення, це різновид допомоги,яка надається бюджетом вищого рівня бюджету нижчого рівня. У бюджеті-2018 передбачені чотири види дотацій: 1. Cтабілізаційна (вирівнює диспропорції в місцевих бюджетах); 2. На здійснення видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я; 3. На утримання соціальної інфраструктури міста Славутича; 4. На компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів від наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податку підприємствам, які здійснюють космічну діяльність та літакобудування. ПРИНЦИП ГОРИЗОНТАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ВИРІВНЮВАННЯ Горизонтальне бюджетне вирівнювання усуває диспропорції податкоспроможності міст. Справа в тому,що місцеві економіки розвиваються нерівномірно,з кожного міста до державного бюджету сплачуються різні обсяги податків.Бюджетне вирівнювання дозволяє забезпечити місцеві бюджети достатніми надходженнями. До 2015 року система бюджетного балансування полягала в тому,що для кожного бюджету,який має відносини з державним, Міністерство фінансів рахувало видатки на виконання так званих делегованих повноважень.Тобто в першу чергу оцінювалася потреба місцевих бюджетів у ресурсі на виконання cаме цих повноважень.Потім ця потреба співставлялася з доходами та видатками відповідного бюджету,і,якщо коштів було недостатньо, бюджет отримував дотацію вирівнювання з державного бюджету,а якщо забагато —перераховував надлишок державі.Цей підхід неефективний—за фактом “багаті”бюджети фінансували “бідні”. У 2015 році було ухвалене рішення перейти до горизонтального бюджетного вирівнювання за індексом податкоспроможності. Яка різниця? Якщо до 2015 року в бюджетному балансуванні брали участь до десяти податків,то тепер вирівнювання місцевих бюджетів здійснюється за основним податком—ПДФО, а обласних бюджетів—ще й за податком на прибуток підприємств (10% якого надходить до обласних бюджетів).Решта податків не беруть участь у вирівнюванні. Вони залишаються в розпорядженні місцевих бюджетів.Передбачається,що такий підхід стимулюватиме місцеві органи влади створювати власні додаткові джерела доходів. Індекс,за яким відбувається вирівнювання,визначає рівень податкоспроможності бюджету порівняно з аналогічним середнім показником по всіх бюджетах такого ж рівня (обласний бюджет порівнюється з обласними по країні,бюджет міста—з бюджетами інших міст) у розрахунку на одну людину.Якщо значення індексу в межах 0,9–1,1— вирівнювання не здійснюється, менше 0,9—бюджет отримує базову дотацію,більше 1,1— перераховує реверсну. Базова дотація— дотація,яка надається місцевим бюджетам з державного в рамках горизонтального вирівнювання. Реверсна дотація—дотація, яку перераховують місцеві бюджети до державного в рамках горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій. ДЕРЖАВНИЙТА ГАРАНТОВАНИЙ ДЕРЖАВОЮ БОРГ Державний борг—це сума всіх боргових зобов’язань держави з повернення отриманих та непогашених запозичень. Державні запозичення здійснюються для того,щоб покрити дефіцит бюджету, профінансувати окремі цільові програми,розрахуватися з поточними боргами (Табл.7.). Показник державного боргу щороку зазначається в законі про державний бюджет. У 2018 році граничний обсяг державного боргу в сумі встановлено на рівні 1 999,3 млрд грн.або 60% від прогнозного обсягу ВВП (3 332,3 млрд грн). Згідно з Маастрихтськими критеріями (критерії ЄС) загальний обсяг боргових зобов’язань держави на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу ВВП. Бюджетний кодекс України також передбачає таке обмеження. “Як Мінфін формує план запозичень до загального фонду держбюджету кожного року? Перша причина,чому Україна повинна запозичувати, —це необхідність віддавати борги.У 2017 році ми повинні повернути 129,6 млрд грн. Якщо ми їх будемо гасити з податків чи інших платежів, нам доведеться скоротити на цю суму витрати на субсидії, дороги чи пенсії.Тому Мінфін України,як інші міністерства фінансів інших держав,щороку перезапозичує потрібну суму. І намагається зробити це максимально дешево. Друга причина—це фінансування дефіциту.У цьому році дефіцит загального фонду держбюджету—62,3 млрд грн.В Україні є два джерела його погашення —запозичення та кошти від приватизації.А якщо не вдається отримати заплановане від приватизації (з 2011-го— року продажу“Укртелекому” —план з надходжень від продажу державного майна не виконується.—Ред.),ми знову ж таки запозичуємо нестачу”, —заступник міністра фінансів Юрій Буца. 16,5млрдгрн 8,2млрд грн 5,4млрдгрн 0,3млрдгрн 0,2млрдгрн ТОП-5 ДОТАЦІЙ На утримання закладів освіти та охорони здоров’я Базова. Iз держбюджету Реверсна. Додержбюджету На компенсацію втрат від податкових пільг Стабілізаційна дотація 21
- 12. 22 Відповідно,спрощений розрахунок платежів з погашення боргу та фінансування дефіциту бюджету 2017 року має такий вигляд. Дефіцит загального фонду (ДЗФ)—62,3 млрд грн, надходження від приватизації (П)—17,1 млрд грн,платежі з погашення (ПП)—129,6 млрд грн: ДЗФ + ПП–П 129,6 + 62,3–17,1 = 174,8 млрд грн. Розрізняють прямий та гарантований державний борг. Прямий державний борг -сума запозичень,які надійшли безпосередньо в розпорядження уряду. Гарантований державний борг -це боргові зобов’язання державних підприємств та інших установ,залучені під державні гарантії.Державні гарантії-це своєрідний вид державної допомоги. Принцип їхньої дії такий: якщо позичальник з певних причин не зможе розрахуватися з кредитором,то це зробить за нього держава. Для кредитора державні гарантії—це індикатор надійності позичальника, запорука того,що за будь- яких обставин борг буде повернуто.Державні гарантії видаються у двох випадках: за рішенням Кабінету Міністрів та на підставі міжнародних договорів. Майже щороку сума державних гарантій змінюється.За останні десять років піковою вона була у 2012-му—79,4 млрд грн.У бюджетах наступних років цей показник був значно меншим.Так,у 2014–2015 роках сума державних гарантій закладалася на рівні 25 млрд грн,у 2016-му—28,2 млрд грн,2017-му—31,7 млрд грн.У 2018 році розмір державних гарантій встановлено в обсязі 24 млрд грн.а граничний обсяг гарантованого держборгу на 2018 рік становитиме 747,5 млрд грн. Державний борг поділяється на зовнішній та внутрішній. ЗОВНІШНІЙ ТА ВНУТРІШНІЙДЕРЖАВНИЙ БОРГ Державнийзовнішнійборг —це запозичення,здійснені на зовнішніх ринках в іноземних кредиторів або урядів інших держав.До зовнішніх боргових зобов’язань належать кредити головних міжнародних партнерів України—Міжнародного валютного фонду,ЄІБ та ЄБРР,Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Японського агентства міжнародного співробітництва, KfW (Кредитна установа для відбудови). Окрім того,до зовнішнього держборгу належать кошти, залучені за рахунок виходу на зовнішні ринки запозичень шляхом розміщення облігацій зовнішньої державної позики (ОЗДП або євробондів). У вересні 2017 року Україна —уперше за останні три роки —вийшла на ринок зовнішніх запозичень.Вона розмістила єврооблігації на $3 млрд під 7,375% річних.Строк погашення —15 років. “Коли ми вийшли на ринок зовнішніх запозичень у вересні 2017 року,ми не тільки запозичили $3 млрд.З цієї суми в бюджет надійшло лише $1,3 млрд.Решту залучених коштів,$1,7 млрд,Мінфін витратив на обмін “коротких” євробондів зі строком погашення у 2019–2020 роках на“довгі”.Це дозволило нам зменшити пікове навантаження на державний бюджет з погашення державного боргу в найближчі два роки (Табл.8).Таким чином ми суттєво зменшили ризик рефінансування”,—заступник міністра фінансів Юрій Буца. Державний внутрішній борг формується в результаті отримання кредитів та виникнення інших боргових зобов’язань на внутрішньому ринку. У 2017 році Мінфін провів масштабну фінансову операцію з внутрішнім держборгом — реструктуризував свої зобов’язання за ОВДП у портфелі Національного банку. Цю операцію ще називають репрофайлінгом (Табл. 6.). На момент його здійснення у власності НБУ було ОВДП на суму 361 млрд грн. Мінфін повинен був платити Нацбанку за обслуговування і погашення цих цінних паперів. Мета репрофайлінгу — знизити боргове навантаження на бюджет у середньостроковій та довгостроковій перспективах. Під нього потрапили не всі цінні папери, а лише 61% ОВДП на суму 219,6 млрд грн. 2017 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 36.4 25.3 12.4 12.312.5 12.6 12.0 12.011.5 11.0 58.5 78.0 47.0 13.4 13.5 22.1 34.8 7.1 12.112.1 12.011.8 11.711.012.1 0.8 27.4 4.3 20.0 9.7 Репрофайлінг дозволить зекономити на погашенні ОВДП в портфелі НБУ 46 млрд грн у 2018 році, 67 млрд грн у 2019-му та 35,4 млрд грн у 2020 році. Графік погашення ОВДП до транзакції Графік погашення ОВДП після транзакції Табл. 6. Ефект від репрофайлінгу, млрд.грн. Табл. 7. Державний та гарантований державою борг України за станом на 31.12.2017 (в розрізі валют погашення) Загальна сума Долар США ЄВРО Канадський долар СПЗ Українська гривня Японська єна 76.3 32.6 5.9 0.3 14.0 22.9 0.6 2,141.7 914.8 165.7 8.9 393.0 643.6 15.7 100.00% 42.7% 7.7% 0.4% 18.3% 30.1% 0.7% млрд дол.США млрд грн. % Табл. 8. Графік виплат України з погашення та обслуговування боргів до 2045 року 301.04 91.36 107.87 87.94 159.16 114.37 38.87 30.15 28.80 26.02 24.93 23.75 21.65 20.25 19.13 18.01 17.04 16.07 15.10 2018 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 290.07 2019 258.90 2020 220.06 2021 181.45 2022 162.96 2023 195.06 2024 147.60 2025 124.90 2026 124.45 2027 178.72 Погашення 52.76 72.12 55.21 130.82 93.71 23.75 16.43 16.17 14.20 14.15 13.99 12.90 12.48 12.35 12.19 12.19 12.19 12.19 181.37 163.09 133.95 101.79 95.19 133.24 92.57 75.78 80.07 122.31 Обслуговування Всього 38.60 35.75 32.74 28.35 20.65 15.12 13.71 12.63 11.82 10.79 9.75 8.75 7.77 6.79 5.82 4.85 3.88 2.91 108.70 95.81 86.11 79.66 67.77 61.82 55.04 49.12 44.38 121.19 Внутрішнійборг 31.26 24.51 37.05 58.19 45.03 17.98 12.23 12.23 12.10 12.10 12.10 12.10 12.10 12.10 12.10 12.10 12.10 12.10 76.06 30.76 19.78 13.56 21.84 39.97 27.03 18.57 23.46 77.09 Внутрішнійборг 30.49 28.05 25.90 22.57 18.01 14.66 13.37 12.36 11.61 10.65 9.68 8.71 7.74 6.78 5.81 4.84 3.87 2.90 63.07 52.67 46.56 44.51 42.24 40.07 37.40 34.75 33.10 57.53 Зовнішнійборг 21.50 47.61 18.16 72.63 48.68 5.77 4.20 3.94 2.11 2.05 1.90 0.80 0.38 0.25 0.10 0.10 0.10 0.10 105.30 132.33 114.17 88.23 73.35 93.27 65.54 57.21 56.61 45.23 Зовнішнійборг 8.10 7.69 6.84 5.77 2.65 0.46 0.34 0.27 0.20 0.14 0.08 0.04 0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 45.64 43.14 39.55 35.15 25.53 21.75 17.63 14.37 11.28 23 Джерело: Міністерство фінансів України Джерело: Міністерство фінансів України Джерело: Міністерство фінансів України
- 13. 24 За законом, Нацбанк не може купувати ОВДП на первинному ринку. Як у портфелі НБУ накопичились облігації в таких розмірах? ОВДП купували державні банки, а потім перепродавали НБУ. Окрім того, у минулі роки ОВДП випускалися на покриття дефіциту НАК “Нафтогаз України”, який потім продавав ці борги державним банкам, а ті у свою чергу — Національному банку. Капітал держбанків поповнювався ОВДП, а потім ці ж банки брали в НБУ рефінансування під заставу цих цінних паперів. Ситуацію ускладнила й девальвація гривні, яка призвела до збільшення державного боргу і необхідності закумулювати додатковий ресурс для його обслуговування. ЗАПОЗИЧЕННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ Місцеві органи влади також можуть здійснювати запозичення,однак для них діють трохи інші правила. Міські ради мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення.Місцеві бюджети не можуть позичати кошти один одному.За погодженням з Мінфіном міста можуть позичати на внутрішньому ринку кошти на проекти розвитку,реалізацію окремих програм чи інфраструктурних проектів. Місцеві зовнішні запозичення (розміщення бондів) можуть здійснювати лише Автономна Республіка Крим,Київ та Севастополь,а також міста обласного значення.При цьому залучати кредити від міжнародних фінансових організацій можуть усі міста. Із виходом на зовнішні ринки ситуація зовсім інша. Практика зовнішніх запозичень є лише в Києва.Уперше столиця випустила євробонди у 2003 році на суму $150 млн. Потім Київ виходив на зовнішні ринки запозичень у 2004,2005 та 2011 роках. У 2015 році,коли міністром фінансів була Наталія Яресько, Україна провела масштабну реструктуризацію державного зовнішнього боргу.Разом з державними зобов’язаннями були пролонговані також борги Києва за випусками бондів 2005 та 2011 років на $150 та $225 млн відповідно. У 2004,а потім у 2014 році до випуску євробондів готувався Харків,однак місто так і не вийшло на зовнішній ринок. КОНТРОЛЬЗА ДОТРИМАННЯМ БЮДЖЕТНОГО, ПОДАТКОВОГО ТАМИТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА Бюджетні кошти—це визначені законом надходження і витрати бюджету.Позабюджетні—це фінансові ресурси фондів загальнообов’язкового державного пенсійного та соціального страхування. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства полягає в забезпеченні ефективного,результативного, економного та прозорого їх використання.Він здійснюється уповноваженими державними органами,а саме: • Міністерством фінансів; • Державною аудиторською службою; • Державною казначейською службою; • Рахунковою палатою та іншими уповноваженими Бюджетним кодексом органами. МІНІСТЕРСТВО ФІНАНСІВ Мінфін координує і спрямовує діяльність органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Міністерство як орган, який готує державний бюджет, стежить за його своєчасним та повним виконанням. На всіх етапах бюджетного процесу Мінфін має право здійснювати бюджетний моніторинг — постійний процес збору даних про видатки й показники виконання бюджетних програм. Результатом бюджетного моніторингу є звіт про виконання паспорту тієї чи іншої бюджетної програми. Мінфін відповідає за вдосконалення бюджетного планування. Обійнявши посаду міністра фінансів у квітні 2016 року, Олександр Данилюк однією з ключових цілей міністерства озвучив перехід на середньострокове бюджетне планування. Справа в тому, що в рамках підготовки проекту державного бюджету розпорядники бюджетних коштів традиційно розраховують свої видатки на три роки вперед, однак закон про державний бюджет складається на рік. У 2017 році Мінфін на основі поданих розпорядниками розрахунків підготував трирічну бюджетну резолюцію, в якій прописав “стелі” видатків для кожного міністерства до 2020 року. Парламент її не прийняв. Бюджет-2018 Мінфін розраховував з орієнтацію на прописані в резолюції показники середньострокового планування. ДЕРЖАВНА ФІСКАЛЬНА СЛУЖБА Державна фіскальна служба (ДФС) - орган виконавчої влади, який забезпечує наповнення бюджету. Фіскальна служба відповідає за адміністрування та збір податкових і митних надходжень. ДФС також адмініструє надходження від ЄСВ. Територіальні органи ДФС відповідають за податкові надходження до місцевих бюджетів. ДФС об’єднує повноваження податкової служби, митниці й податкової міліції. Служба стежить за додержанням податкового та митного законодавства, забезпечує повноту і своєчасність сплати податкових зборів, проводить різні види перевірок бізнесу. ДЕРЖАВНА КАЗНАЧЕЙСЬКА СЛУЖБА здійснює платежі розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів та інших клієнтів,а також контролює цільове спрямування коштів. Порядки здійснення казначейських операцій прописані у відповідних нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, наказах організаційно- розпорядчого характеру Державної казначейської служби. Казначейство також стежить за дотриманням розпорядниками (одержувачами) бюджетних коштів,інших клієнтів вимог законодавства у сфері закупівель щодо наявності необхідних документів. Сайт Казначейства є найбільш повним е-майданчиком даних про бюджет,зокрема щодо звітності про виконання державного бюджету,інформації про виконання місцевих бюджетів, відшкодування ПДВ і залишку коштів на єдиному казначейському рахунку. РАХУНКОВА ПАЛАТА Рахункова палата (РП) контролює надходження та використання коштів державного бюджету.РП підзвітна Верховній Раді.У фокусі Рахункової палати в основному бюджетні видатки.Вона моніторить їх на відповідність бюджетним розписам,проводить аудит закупівель з державного бюджету,а також аудит операцій щодо державних внутрішніх та зовнішніх запозичень,стежить за тим, як виконує свій кошторис Національний банк.Щороку Рахункова палата готує висновки про виконання закону про державний бюджет і подає їх на розгляд Верховної Ради. Рахункова палата надає консультації та рекомендації про те,що можна змінити у використанні бюджетних коштів,усім органам виконавчої та законодавчої влади.Якщо Рахункова палата виявила ознаки правопорушень при використанні бюджетних коштів,вона повинна проінформувати про це правоохоронні органи. Головний виклик в роботі Рахункової палати—слабка реакція органів влади на її рекомендації та висновки. Міністерство фінансів вважає, що в першу чергу у фокусі РП має перебувати не лише пошук порушень,а й ефективність використання коштів державного бюджету. “Питання контролю [за використанням бюджетних коштів] стосується як держави, так і місцевих бюджетів в частині трансфертів,що надаються з державного бюджету. Рахункова палата повинна стежити за ефективністю використання бюджетних коштів,а не лише за правильністю їх використання. Рахункова палата має порушувати питання,чому влада ухвалила рішення про будівництво дороги саме в цьому місці,а не в іншому. 25
- 14. 26 Тому що,можливо,в іншому місці будівництво дороги дало б кращий економічний ефект або є більш нагальною проблемою.Є певна логіка в тому,щоб шукати корупційну складову,але я не знаю органу,який би дивився на використання коштів з точки зору ефективності. Ніхто не дивиться.А має дивитися Рахункова палата”, —заступник міністра фінансів Сергій Марченко. ДЕРЖАВНА АУДИТОРСЬКА СЛУЖБА Державна аудиторська служба України (у минулому Державна фінансова інспекція) забезпечує контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.На перший погляд її функціонал схожий на повноваження Рахункової палати—контроль за своєчасним поверненням і використанням кредитів, законністю держзакупівель, законністю та ефективністю проведення видатків та ін. Однак,на відміну від РП, Держаудитслужба здійснює контроль і за використанням коштів місцевих бюджетів. Також вона має право застосувати заходи впливу за порушення бюджетного законодавства,притягти до адміністративної чи дисциплінарної відповідальності, рекомендувати розірвати договір про закупівлю.Якщо у ході закупівельних процедур були допущені порушення, Держаудитслужба може зобов’язати замовника усунути їх за результатами моніторингу публічних закупівель. 27