Reformasi Birokrasi: Refleksi dan Agenda Kedepan

QUO VADIS
QUO VADIS
REFORMASI
SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN
BIROKRASI INDONESIA
Editor :
Tri Widodo W. Utomo (et.al)
BIROKRASI ?
BIROKRASI ?

QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI?
Sebuah Refleksi Perjalanan 7 Tahun Birokrasi Indonesia
140 + viii halaman, 2005
Perpustakaan Nasional RI: Data Katalog Dalam Terbitan (KDT)
ISBN 000-00000-0-0
1. Reformasi Birokrasi 2. Administrasi Negara
Editor:
Tri Widodo W. Utomo, SH.,MA (Koordinator)
Meiliana, SE.,MM
Said Fadhil, SIP
H. Gugum Gumelar, SH
Siti Zakiyah, SSi
Windra Mariani, SH
Mustari Kurniawati, SIP
Hj. Syarifah Farida, SE
Aryono Mulyono, BBA
Diterbitkan Oleh:
Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III (PKP2A III)
LAN Samarinda
UNDANG-UNDANG HAK CIPTA NO. 19 TAHUN 2002
Pasal 72
(1) Barangsiapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) atau Pasal 49 ayat (1) dan ayat (2), dipidana
dengan pidana penjara masing-masing paling singkat 1 (satu) bulan dan/atau
denda paling sedikit Rp. 1.000.000,- (satu juta rupiah), atau pidana penjara paling
lama 7 (tujuh) tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 5.000.000.000,- (lima
miliar rupiah).
(2) Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau
menjual kepada umum suatu ciptaan atau barang hasil pelanggaran Hak Cipta
atau Hak Terkait sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dipidana dengan pidana
penjara paling lama 5 (lima) tahun dan/atau denda paling banyak Rp.
500.000.000,- (lima ratus juta rupiah).

Daftar Isi
Daftar Isi…………………………………………………………………………..
Pengantar Kepala PKP2A III LAN Samarinda………………………………
BAB I Tri Widodo W. Utomo, SH.,MA
Pendahuluan: Kemana Reformasi Berjalan
dan Mengapa Reformasi Gagal? .................................................
"Dasar Pemikiran ........................................................................
"Reformasi Birokrasi Indonesia, Mengapa Gagal? ........................
"Arah Reformasi Birokrasi ...........................................................
"Level of Leverage Reformasi Birokrasi ........................................
"Penutup .....................................................................................
BAB II Prof. Dr. Said Zaenal Abidin
Reformasi Administrasi Publik
dan Kepemimpinan Nasional ......................................................
"Pengantar ..................................................................................
"Reformasi dan Orientasi Administrasi Publik ..............................
"Masalah dan Strategi Reformasi Administrasi Publik ...................
"Dimensi-Dimensi Tuntutan Reformasi ........................................
"Reformasi Kepemimpinan
dan Kepemimpinan Nasional ......................................................
BAB III Prof. Dr. Asep Kartiwa, SH.,MS
Aktualisasi Peran Kepemimpinan Dalam
Reformasi Birokrasi .....................................................................
"Pengantar ...................................................................................
"Pengertian dan Faktor Penyebab Kepemimpinan ........................
"Upaya-upaya Peningkatan Sikap Sebagai Pemimpin ...................
"Kepemimpinan Situasional dan Penerapannya ...........................
"Reformasi Birokrasi Dalam Mewujudkan
Good Governance ......................................................................
“Penutup .....................................................................................
ii
iv
1
1
4
6
7
11
14
14
15
19
21
28
31
31
34
36
37
45
52

BAB IV Dr. Jusuf Serang Kasim
Reformasi Pemerintahan Daerah Dalam Rangka
Peningkatan Kinerja Pembangunan dan Pelayanan di
Daerah .......................................................................................
"Pengantar ..................................................................................
"Dikotomi Pemerintahan Pusat dan Daerah ................................
"Refleksi Dikotomi Pemerintahan Pusat dan Daerah ...................
"Best Practices Manajemen Pemerintahan
Di Kota Tarakan .........................................................................
“Penutup .....................................................................................
BAB V Tri Widodo W. Utomo, SH.,MA
Best Practices Manajemen Pemerintahan Daerah
di Wilayah Kalimantan Sebagai Model
Reformasi Birokrasi ....................................................................
"Pengantar ..................................................................................
"Propinsi Kaltim: Pengisian Formasi Jabatan Eselon II
Secara Terbuka dan Kompetitif
(Competitive Leadership Inventory) ............................................
"Kota Bontang: Menggenjot PAD
Dengan Pelepah Pisang ..............................................................
"Kota Balikpapan dan Inovasi Manajemen Perkotaan ..................
"Kabupaten Pasir: Reklamasi Eks Tambang
Menjadi Obyek Wisata ...............................................................
"Kota Palangkaraya: Tahun Membangun
Kualitas Pelayanan .....................................................................
"Penutup .....................................................................................
BAB VI Prof. Sarosa Hamongpranoto, SH.,M.Hum
Reformasi Politik dan Hukum: Beberapa Kendala di Daerah
dan Strategi Menciptakan Tata Pemerintahan
yang Demokratis dan Taat Hukum ...........................................
BAB VII Drs. Edy Topo Ashari, M.Si
Reformasi Pelayanan Publik: Evaluasi Mutu dan Standar
Pelayanan serta Agenda Kedepan .............................................
58
58
59
59
61
67
68
68
69
72
74
75
77
82
85
88

Kata Pengantar
Kepala PKP2A III LAN Samarinda
Terbitnya buku ini merupakan satu lagi bukti komitmen PKP2A III LAN
Samarinda untuk meningkatkan dukungan dan pelayanan LAN kepada
pemerintah daerah Propinsi dan Kabupaten / Kota; memacu program-program
kajian, pengembangan, dan pendidikan dan pelatihan aparatur dalam rangka
meningkatkan kualitas SDM; serta mengoptimalkan keunggulan komparatif dan
kompetitif daerah dalam proses pembangunan, khususnya di wilayah Kalimantan.
Materi yang termuat pada buku ini sendiri sebagian merupakan bahan-bahan yang
dipresentasikan pada Diskusi Terbatas Forum SANKRI yang diselenggarakan
PKP2A III LAN Samarinda pada tanggal 1 September 2005. selain itu, untuk
memberi bobot yang lebih kuat serta memperluas dimensi / cakupan program
reformasi birokrasi, maka kami juga mengangkat beberapa makalah seputar
reformasi kepemimpinan aparatur.
Secara teknis, penyelenggaraan Diskusi Terbatas Forum SANKRI diatas
merupakan rangkaian kegiatan dalam rangka memperingati HUT LAN ke-48.
sekaligus HUT RI ke-60. Momentum HUT LAN dan Proklamasi Kemerdekaan
tersebut kami tangkap sebagai kesempatan untuk melakukan refleksi dan
introspeksi terhadap program-program pendayagunaan aparatur negara dan
peningkatan kinerja birokrasi yang terkesan lambat, atau bahkan stagnan.
Selain itu, sebagai institusi pemikir dalam pengembangan sistem
administrasi negara yang telah berusia cukup matang, LAN merasa berkewajiban
secara moral untuk memberikan kontribusi pemikiran mengenai arah kebijakan,
rencana aksi, serta konsepsi dan metode reformasi birokrasi. Dengan demikian,
kegiatan Diskusi Terbatas ini kami harapkan dapat mengambil peran sekaligus
menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari program nasional tentang reformasi
birokrasi. Di tingkat daerah, program reformasi birokrasi terasa lebih kuat
tuntutannya. Sebab, ditengah gelombang besar otonomi daerah (Big Bang
Decentralization), banyak indikasi terjadinya patologi birokrasi lokal seperti KKN
dan inefisiensi anggaran, egoisme kedaerahan, lemahnya koordinasi antar tingkat
pemerintahan, kualitas SDM yang belum kapabel, budaya kerja yang belum
kondusif, dan sebagainya.
Pada saat yang bersamaan, reformasi birokrasi pada tingkat nasional juga
belum menunjukkan hasil yang menggembirakan, meskipun harus diakui bahwa
kepemimpinan nasional dibawah SBY - JK telah meletakkan landasan yang cukup
kokoh untuk menggulirkan program reformasi birokrasi dalam arti luas. Beberapa
kebijakan yang termasuk "berani" diantaranya tentang percepatan pemberantasan
QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI

korupsi, perundingan damai dengan GAM yang berimplikasi pada kemungkinan
lahirnya Parpol lokal, pengurangan subsidi BBM, sertra program efisiensi
(penghematan) energi nasional lainnya. Pada tingkatan operasional, berbagai
upaya tadi lebih diperkuat dan dijabarkan dengan kebijakan teknis baik di
Departemen/Kementerian, LPND, maupun Pemerintahan Daerah.
Namun dilihat dari kinerja outputs dan outcomes-nya, harus diakui pula
bahwa komitmen untuk mereformasi birokrasi tadi masih banyak sekali menemui
hambatan, sehingga belum dapat mencapai hasil yang diharapkan. Secara
internal, birokrasi di Pusat maupun Daerah masih dihadapkan pada persoalan
klasik seperti praktek KKN, defisit profesionalisme, kesejahteraan yang rendah,
duplikasi / overlapping wewenang dan fungsi antar unit organisasi, transparansi
dan akuntabilitas yang rendah, dan sebagainya. Sementara secara eksternal,
birokrasi juga belum mampu menjawab secara tuntas permasalahan krusial
seperti kesenjangan pembangunan antar kawasan, pelayanan publik yang kurang
bermutu, daya saing (competitiveness) yang rendah, penegakan hukum yang
lemah, dan seterusnya.
Kondisi diatas mengisyaratkan perlunya dilakukan langkah-langkah yang
komprehensif, terutama untuk mengevaluasi berbagai program reformasi yang
telah berjalan sekaligus merumuskan agenda dan strategi kedepan yang dapat
membenahi kelemahan-kelemahan yang ada saat ini. Dalam rangka mencari
solusi terhadap kemacetan program reformasi birokrasi, maka penyempurnaan
dimensi-dimensi birokrasi haruslah didasarkan pada visi dan misi negara. Hal ini
bertujuan agar upaya reformasi dapat dijamin berjalan pada jalur yang benar (on
the right track), sehingga dapat menjadi instrumen yang manjur untuk
membangun bangsa dan mensejahterakan masyarakat. Ini berarti pula bahwa
reformasi birokrasi Indonesia haruslah berpedoman pada "Visi Indonesia 2020"
sebagaimana dituangkan dalam Tap MPR No. VII/MPR/2001. Esensi Tap MPR ini
adalah perlunya pendayagunaan segenap potensi bangsa untuk mewujudkan
"penyelenggaraan negara yang baik dan bersih".
Dalam konteks menciptakan sistem penyelenggaraan negara yang baik
dan bersih tadi, ketentuan UU No. 28/1999 tentang Penyelenggaraan Negara
yang Bersih dan Bebas KKN, kiranya dapat pula dijadikan sebagai rujukan tentang
arah reformasi birokrasi. UU ini pada hakekatnya berisi tentang etika birokrasi
atau sering dikenal pula dengan istilah Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik.
Pembenahan dimensi moral dan etika ini menjadi titik sentral dalam reformasi
birokrasi, karena menjadi fundamen utama dalam proses pemberian layanan
publik, penegakan aturan hukum, serta penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi
sehari-hari dari birokrasi pemerintahan.
Atas dasar pemikiran diatas, maka dipandang perlu adanya evaluasi
pelaksanaan program reformasi birokrasi secara nasional, sehingga dapat

dideteksi berbagai penyebab gagalnya reformasi birokrasi, untuk kemudian
dirumuskan alternatif kebijakan dan rencana aksi untuk mendorong program
reformasi birokrasi secara lebih komprehensif, terukur dan berkesinambungan.
Dengan demikian, proses reformasi diharapkan dapat mengembalikan birokrasi
kepada fungsi aslinya, yakni melayani dan mengayomi.
Guna melihat dan mengkaji sejauh mana implementasi program
reformasi birokrasi khususnya di daerah, 3 (tiga) dimensi reformasi birokrasi, yakni
reformasi pelayanan publik, reformasi politik dan hukum, serta reformasi
pemerintahan daerah kami pandang sebagai dimensi yang paling krusial.
Meskipun belum dapat mencerminkan secara utuh program reformasi birokrasi
secara nasional, namun kami yakin bahwa ketiga dimensi ini telah
merepresentasikan dimensi pokok reformasi birokrasi.
Kami berharap bahwa butir-butir gagasan yang tertuang dalam buku ini
dapat terus bergulir sebagai wacana sekaligus umpan kedepan (feed forward) guna
memancing diskusi dan menggali lebih jauh kebutuhan terhadap program
reformasi birokrasi di masa-masa mendatang. Kami berharap pula bahwa buku
kecil dan sederhana ini dapat memberi manfaat optimal bagi setiap upaya
pembenahan dan pemberdayaan birokrasi, terutama di daerah.
Kami sadari bahwa karya yang kami hasilkan ini masih sangat jauh dari
sempurna, dan masih terlalu abstrak untuk dijadikan sebagai rujukan menyusun
program reformasi birokrasi. Namun setidaknya, hal ini dapat menjadi pancingan
dan pijakan awal untuk memulai niat mulia membangun sosok aparat yang benar-
benar berjiwa pelayanan. Akhir kata, kepada semua pihak yang telah
berkontribusi langsung maupun tidak langsung, serta kepada tim yang telah
bekerja keras menyiapkan terbitnya buku ini, saya sampaikan penghargaan dan
terima kasih yang sebesar-besarnya.
Wabillahit taufiq wal hidayah,
Wassalamu'alaikum wr.wb.
Samarinda, Oktober 2005
PKP2A III LAN Samarinda
Kepala,
Meiliana, SE.,MM

QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
1
SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA
BAB I
Pendahuluan:
Kemana Reformasi Berjalan
dan Mengapa Reformasi Gagal?
- Tri Widodo W. Utomo, SH.,MA -
Dasar Pemikiran
Banyak pihak berpendapat bahwa kejatuhan rejim Presiden Soeharto
merupakan tonggak baru era reformasi di Indonesia. Namun jika kita mau jujur
dan mencoba membandingkan secara teliti antara era Soeharto dengan era pasca
Soeharto - yang telah menghasilkan 4 (empat) Presiden hanya dalam kurun 6 tahun
- sesungguhnya tidak ada perubahan yang cukup signifikan. Buktinya, hingga
akhir 2005 ini Indonesia masih menjadi "rajanya" korupsi di dunia sebagaimana
dilaporkan oleh Transparency International. Bahkan cukup banyak analisa yang
menyebutkan bahwa di era demokrasi dan otonomi luas sekarang ini, telah
berlangsung proses desentralisasi (baca: perkembangbiakan dan penyebarluasan)
korupsi, bukan hanya di tingkat nasional, namun merambah hingga ke tingkat
kecamatan dan desa; tidak hanya terjadi di kalangan eksekutif, namun menjangkiti
pula pemegang kekuasaan legislatif dan judikatif.
Pertanyaannya, apakah reformasi di Indonesia telah gagal? Masih terlalu
dini nampaknya untuk mengambil kesimpulan demikian. Namun juga sangat
gegabah untuk mengatakan bahwa reformasi telah menuai hasil yang
memuaskan. Bahkan kita masih perlu bertanya, apakah rejim pemerintahan yang
berkuasa saat ini (incumbent) telah berada di jalan yang benar (on the right track)
dalam menjalankan agenda reformasi? Pertanyaan seperti ini sangatlah wajar,
karena kebijakan yang ditempuh oleh para penguasa setelah Soeharto bisa
dikatakan tidak berbeda dengan yang dilakukan Soeharto. Penggabungan,
pemecahan, penambahan, dan/atau likuidasi departemen tertentu, adalah
kebijakan lama yang masih didaur ulang. Pembentukan badan / komisi khusus
yang menangani kasus korupsi - meski tidak efektif - pernah dilakukan pula oleh
Soeharto.Lebih ironis lagi, rejim SBY-JK mengeluarkan kebijakan yang sangat

2 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA
tidak konseptual dan sangat tidak masuk akal dengan membagi-bagikan uang
tunai secara gratis kepada "penduduk miskin" sebagai bentuk kompensasi
kenaikan BBM (BLT: Bantuan Langsung Tunai). Langkah SBY-JK ini jauh lebih
buruk dibanding kebijakan membagi-bagikan nasi bungkus secara gratis kepada
rakyat miskin, yang dilakukan mbak Tutut (Siti Hardiyanti Rukmana) ketika
menjabat sebagai Menteri Sosial di era Orde Baru. Bahkan indikator ekonomi
makro di era SBY-JK juga sempat berada pada level yang sangat mengkhawatirkan
saat nilai tukar rupiah terperosok hingga diatas Rp. 11.000.
Mencermati roda reformasi yang tidak kunjung bergerak maju, muncul
kekhawatiran bahwa Indonesia belum mampu melepaskan diri dari "kutukan"
sebagai negara berkembang. Sebagaimana dikemukakan Nancy Birdsall dan
Arvind Subramaniam (2004), berbagai negara berkembang yang kaya sumber
daya alam sering terkena kutukan, sehingga kekayaan yang dimilikinya tidak
berbuah menjadi kesejahteraan rakyat, melainkan justru kesengsaraan dan derita
berkepanjangan. Dan harus diakui, kondisi rakyat Indonesia hingga 1 tahun
kepemimpinan SBY-JK (20 Oktober 2004 - 20 Oktober 2005) masih sangat
memprihatinkan.
Hal ini berarti pula bahwa rejim SBY-JK belum mampu merubah wajah
dan citra Kabinet Indonesia Bersatu, yang nota bene adalah "birokrasi reformasi".
Dengan kata lain, stigma yang negatif birokrasi yang diungkap Kanselir Jerman
periode 1870-1890, Otto von Bismarck semenjak lebih dari satu abad yang lalu,
masih melekat di tubuh pemerintahan Indonesia saat ini. Sebagaimana diketahui,
1
pada tahun 1891 Bismarck mengeluarkan pernyataan yang sangat terkenal,
yakni "birokrasi adalah apa yang mendatangkan kesengsaraan bagi kita"
(bureaucracy is what we all suffer from).
Keadaan birokrasi yang menyengsarakan inilah yang dewasa ini menjadi
2
alasan utama (raison detre) perlunya program reformasi birokrasi . Reformasi
birokrasi sendiri memang sebuah proses dan tuntutan yang tidak bisa ditunda lagi.
Sebab, birokrasi pada hakekatnya adalah mesin negara (the machine of the state)
yang berfungsi menjalankan seluruh tugas pemerintahan dan pembangunan
dalam rangka merealisasikan tujuan negara sebagaimana termaktub dalam
konstitusi negara. Oleh karena itu, tidak berlebihan untuk menyatakan bahwa
maju mundurnya sebuah negara akan sangat tergantung kepada tingkat efektivitas
birokrasi serta efisiensi dalam penggunaan sumber-sumber daya.

3
Selanjutnya, inti dari birokrasi adalah SDM aparatur. Hal ini mengandung
pengertian bahwa peningkatan kompetensi individual pegawai dan kompetensi
jabatan (struktural maupun fungsional), serta pembenahan perilaku dan etika
pejabat publik perlu mendapat perhatian serius sebagai bagian integral dari proses
reformasi birokrasi. Dengan kata lain, profesionalisme birokrasi akan dapat
dicerminkan dari kemampuan dan kualitas SDM aparaturnya.
Sebagai mesin birokrasi (the machine of the bureaucracy), SDM aparatur
semestinya tidak diperlakukan sebagai faktor statis yang hanya menjadi obyek
suatu kebijakan. Justru harus disadari bahwa dalam jiwa setiap manusia (termasuk
pegawai di sektor publik) terdapat semangat perubahan serta motivasi untuk
mengaktualisasikan kapasitasnya. Hal ini sesuai dengan pernyataan Victor Frankl
bahwa:
"Apa yang diinginkan oleh seseorang bukanlah suatu keadaan yang
tenang, tetapi suatu perjuangan menantang atas tujuan yang dicita-
citakannya. Apa yang dibutuhkan bukanlah hilangnya ketegangan,
namun justru sebuah panggilan dan pengakuan terhadap potensinya
untuk mengisi suatu peran tertentu".
(What a man actually needs is not a tensionless state but rather the
striving and struggling for some goal worthy of him. What he needs is
not the discharge of tension at any cost, but the call of a potential
3
meaning waiting to be fulfilled by him).
Dalam konteks organisasi, potensi untuk maju dari setiap inidividu inilah
yang harus dimaksimalkan untuk membangun kinerja. Secara analogis dapat
dikatakan pula bahwa upaya mereformasi birokrasi harus pula berbasis pada
pemantapan potensi, kapasitas, dan peran para birokratnya. Dengan demikian,
para birokrat inilah yang harus difungsikan sebagai faktor pengungkit utama (key
leverage) untuk menggulirkan reformasi birokrasi.
Atas dasar pemikiran tersebut, maka reformasi birokrasi merupakan
upaya yang harus dilakukan secara sistematis, komprehensif dan
berkesinambungan. Dengan kata lain, reformasi birokrasi menjadi sine qua non
bagi proses pembangunan bangsa dan negara secara menyeluruh.
Urgensi reformasi birokrasi di Indonesia sendiri semakin mendesak
dengan selesainya Pemilu 2004. Disadari bahwa Pemilu 2004 yang disusul
dengan Pilkada Langsung di berbagai daerah telah dan akan membawa perubahan
mendasar pada dimensi struktur dan fungsi birokrasi, bahkan juga pada aspek-
aspek lain seperti kultur dan perilaku aparat penyelenggara negara baik di tingkat
3Lihat di http://wisdom1.jjnet.com/cgi-bin/mt/mt-search.cgi?IncludeBlogs=4&search=Victor%20Frankl atau di
http://www.wisdomquotes.com/cat_changegrowth.html

Pusat maupun di Daerah. Disamping itu, Pemiilu 2004 juga menandai dimulainya
"Mekanisme Kepemimpinan Nasional 5 Tahunan" untuk periode 2004-2009. Hal
ini jelas mensyaratkan adanya kejelasan arah dari kebijakan jangka pendek,
menengah dan panjang (blue print). Blue print pembangunan nasional inilah yang
nantinya berfungsi sebagai pijakan atau pedoman bagi pejabat terpilih (incumbent
government officials) untuk menjalankan roda pemerintahan, minimal 5 tahun
kedepan.
Reformasi Birokrasi Indonesia, Mengapa Gagal?
Di Indonesia, selama ini sudah banyak sekali upaya mereformasi
birokrasi dengan berbagai pendekatan teoretis / konseptual seperti privatisasi dan
perubahan ekonomi perencanaan menjadi ekonomi pasar (Savas, 1987; World
Bank, 1996); reinventing government (David Osborne dan Ted Gaebler, 1992);
knowlegde-creating organization (Ikujiro Nonaka dan Hirotaka Takeuchi, 1995);
learning organization sebagai disiplin ke-5 (Peter Senge, 1995); banishing
bureaucracy (David Osborne dan Peter Plastrik, 1996); dan lain-lain. Namun
nampaknya, kondisi dan kinerja birokrasi masih belum menampakkan hasil
positif. Ini mengisyaratkkan pada kita untuk mencari metode reformasi yang
benar-benar efektif dan mujarab untuk membangun sosok birokrasi yang benar-
benar sehat, bersih, profesional, sekaligus demokratis dan berkinerja tinggi.
Kelemahan utama yang ada dalam proses reformasi birokrasi selama ini
adalah sifatnya yang terlalu makro. Artinya, reformasi selalu diasosiasikan sebagai
perubahan kesisteman dan/atau organisasional, dan bukan pembenahan
komponen-komponen birokrasi yang lebih mikro. Disamping itu, reformasi yang
ada selama ini juga lebih banyak berasal dari luar, serta dilakukan oleh aktor diluar
birokrasi itu sendiri. Akibatnya, proses reformasi kurang sesuai dengan kebutuhan
riil dan kurang dapat diimplementasikan secara optimal pula.
Meminjam analisis Spencer and Spencer (1993), birokrasi dapat
diumpamakan sebagai sebuah bangunan gunung es, dan reformasi birokrasi baru
menyentuh dimensi permukaan saja, yakni yang menyangkut upaya
meningkatkan keterampilan (skill) dan pengetahuan (knowledge) semata.
Sedangkan karakteristik lainnya yang lebih bersifat hidden (tersembunyi), deeper
(berada di dalam), serta merupakan dimensi inti dari kepribadian (central to
personality) seperti perilaku dan nilai-nilai individual (attitudes and values),
semangat atau dorongan (motives), sifat (traits), serta konsep diri (self-concept),
kurang tergarap secara sistematis dan berkesinambungan.
Strategi diklat aparatur dewasa ini agaknya juga lebih memfokuskan pada
agenda membangun kemampuan kepemimpinan (managerial agenda) dan
kemampuan intelektual (intellectual agenda), dengan sedikit perhatian pada ke -

5
mampuan perilaku (behavioral agenda). Padahal, potensi-potensi sentral yang
terdapat pada jiwa dan kepribadian seseorang inilah yang lebih menentukan
kapasitas seseorang untuk mengaktualisasikan potensi dan perannya secara
optimal.
Disamping model Spencer and Spencer, model UNDP (1998) serta
analisis Grindle (t.t) tentang tiga tingkatan kapasitas, dapat pula menjelaskan
faktor kegagalan reformasi birokrasi. Menurut kajian keduanya, capacity building
dapat ditempuh melalui tiga tingkatan dengan fokus dan program yang berbeda-
beda, sebagaimana nampak pada Tabel 1 dibawah ini.
Table 1
Tingkatan dan Fokus Pengembangan Kapasitas Birokrasi
Level of
Leverage
Focus Types of Program / Activities
Individual level Supply of professional
& technical personnel
Job requirements & skill levels; training &
retraining; learning and on -the-job training;
career progression; accountability / ethics; access
to information; personal / professional
networking; performance / conduct; incentives /
security; values, integrity and attitudes; morale
and motivation; work redeployment and job
sharing; interrelationship, interdependencies and
teamwork; communication skill, attitudes,
motives, traits, self -concept.
Organization
level
Management system
to improve
performan ce and
specific tasks &
functions;
microstructures
Incentive systems, utilization of personnel,
leadership, organizational culture,
communication, managerial structures, mission
and strategy; culture / structure and
competencies.
System level Institutions and
systems;
macrostructures
Rules of the game for economic and political
regimes, policy and legal change, constitutional
reform, policy and regulatory dimension;
management / accountability dimension;
resources dimension; process dimension,
decentralize d governance.
Sumber : UNDP (1998), Grindle (t.t.), Spencer and Spencer (1993)
Dari ketiga level diatas, sekali lagi dapat dicermati bahwa pembenahan
birokrasi selama ini masih lebih terkonsentrasi pada tingkatan organisasi dan
sistem. Desentralisasi yang luas (UU Nomor 22 dan 25 Tahun 1999),

Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN (UU Nomor 28 Tahun
1999), serta pengajuan berbagai RUU seperti Kementerian Negara, Pelayanan
Publik, dan sebagainya, adalah contoh-contoh betapa para pengambil kebijakan
kita masih lebih banyak berpikir global (think globally) namun kurang disertai
dengan bertindak konkrit (act concretely). Sayangnya lagi, proses pembenahan
pada dua tataran inipun masih belum menunjukkan hasil yang nyata. Mengingat
hal tersebut diatas, upaya reformasi mestinya dilakukan secara komprehensif, baik
tataran makro maupun mikro. Dalam hubungan ini, pengembangan kompetensi
SDM dapat dipahami sebagai salah satu upaya kebijakan pada level mikro untuk
membentuk sebuah sistem birokrasi yang efektif dan efisien (effective and
efficient), tanggap dan cekatan (quick and responsive), terbuka dan
bertanggungjawab (transparent and accountable), membuka seluas mungkin
partisipasi publik (inclusive and democratic), serta berkinerja tinggi dalam bidang
pembangunan dan pelayanan (developmental).
Arah Reformasi Birokrasi
Penyempurnaan berbagai dimensi birokrasi haruslah didasarkan pada
visi dan misi negara. Dengan demikian, upaya reformasi (diharapkan) dapat
dijamin berjalan pada jalur yang benar (on the right track), sehingga dapat menjadi
instrumen yang manjur untuk membangun bangsa dan mensejahteraan
masyarakat. Dalam hubungan ini, reformasi birokrasi Indonesia haruslah
berpedoman pada "Visi Indonesia 2020" sebagaimana dituangkan dalam Tap
MPR No. VII/MPR/2001. Esensi Tap MPR ini adalah perlunya pendayagunaan
segenap potensi bangsa untuk mewujudkan "penyelenggaraan negara yang baik
dan bersih".
Dalam konteks menciptakan sistem penyelenggaraan negara yang baik
dan bersih tadi, ketentuan UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan
Negara yang Bersih dan Bebas KKN, kiranya dapat pula dijadikan sebagai rujukan
tentang arah reformasi biirokrasi. UU ini mengatur tentang Asas-asas Umum
Pemerintahan yang Baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur) sebagai
dasar etika berpemerintahan. Adapun asas-asas yang diatur meliputi asas
kepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara, kepentingan umum,
keterbukaan, proporsional, profesional, serta akuntabilitas. Ke-7 asas ini, pada
gilirannya haruslah mampu menjadi cermin bagi sosok negara yang dicita-citakan
oleh Tap MPR No. VII/MPR/2001, yakni penyelenggaraan negara yang baik dan
bersih.
Secara teoretis, munculnya nilai-nilai etis dalam kebijakan publik ini
disemangati oleh adanya hukum tidak tertulis (common law atau convention)
yang berkembang di negeri Belanda, yang sering disebut dengan Asas-Asas

7
Umum Pemerintahan Yang Baik (Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur).
Konvensi ini sangat diperlukan karena adanya keterbatasan sistem hukum yang
terkodifikasi (hukum positif). Di Belanda, paling sedikit terdapat 13 asas
pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur), sebagai
berikut:
1. Asas kepastian hukum (Principle of Legal Security).
2. Asas keseimbangan (Principle of Proportionality).
3. Asas kesamaan dalam mengambil keputusan (Principle of Equality).
4. Asas bertindak cermat (Principle of Carefulness).
5. Asas motivasi untuk setiap keputusan (Principle of Motivation).
6. Asas tidak mencampuradukkan kewenangan (Principle of non misuse of
competence) yang bisa juga berarti asas tidak menyalahgunakan kekuasaan.
7. Asas permainan yang layak (Principle of Fairplay).
8. Asas Keadilan dan kewajaran (Principle of Reasonable or Prohibition of
Arbitrariness).
9. Asas menanggapi penghargaan yang wajar (Principle of Meeting Raised
Expectation) atau bisa juga berarti asas pemenuhan aspirasi dan harapan yang
diajukan.
10.Asas meniadakan akibat suatu keputusan yang batal (Principle of Undoing the
Consequencies of Annuled Decision).
11.Asas perlindungan atas pandangan/cara hidup pribadi (Principle of Protecting
the Personal Way of Life).
12.Asas kebijaksanaan (Sapientia).
13.Asas penyelenggaraan kepentingan umum (Principle of Public Service).
Mengacu kepada prinsip-prinsip diatas, maka reformasi birokrasi
Indonesia-pun harus diarahkan untuk menjunjung tinggi nilai-nilai etis berbangsa
dan bernegara, walaupun tidak tertuang dalam hukum positif (hic et nunc norms).
Dan untuk itu, UU No. 28 Tahun 1999 selain harus diimplementasikan secara
tegas, juga perlu dikembangkan terhadap asas-asas pemerintahan yang baik
lainnya namun belum terakomodir didalamnya.
Level of Leverage Reformasi Birokrasi
Meminjam konsepsi UNDP (2000), pengembangan kapasitas birokrasi
dapat diklasifikasikan kedalam tiga jenjang, yakni Individual, Institusional atau
Organisasional, serta Kesisteman. Ini berarti bahwa pencapaian visi dan misi
negara haruslah ditempuh lewat tiga jalur reformasi, yakni reformasi individual,
reformasi institusional, serta reformasi kesisteman. Dengan kata lain, ketiga jalur
reformasi ini nantinya secara bersama-sama akan bermuara pada pencapaian visi

negara secara sinergis. Dalam proses membangun blue print reformasi birokrasi,
level of leverage reformasi akan dianalisis secara silang dengan arah / visi
reformasi. Dalam hal ini, visi penyelenggaraan negara ditempatkan sebagai
sumbu X, sedang level of leverage dijadikan sebagai sumbu Y. Dari irisan antara
sumbu X dengan sumbu Y akan diperoleh butir-butir reformasi birokrasi, yang
secara esensial merupakan penjabaran dari REGOM (reinventing government).
Keterkaitan antara sumbu X dan Y serta butir-butir reformasi birokrasi sebagai hasil
analisis, dapat dilihat pada Matriks 1 dibawah.
Butir-butir reformasi pada level Individu tidak dianalisis secara terpisah
berdasarkan 7 (tujuh) asas yang ada. Dasar pemikirannya adalah bahwa
pengembangan individu pejabat birokrasi akan menghasilkan dampak simultan
kepada peningkatan kualitas 7 (tujuh) asas tersebut. Sebagai contoh, peningkatan
kualitas SDM atau perbaikan sistem penilaian kinerja individu, akan
memunculkan efek positif kepada asas kepastian hukum, asas akuntabilitas dan
tertib penyelenggaraan negara, asas keterbukaan dan kepentingan umum,
sekaligus juga kepada asas proporsionalitas dan profesionalisme.
Sementara pada level Institusional, arah dan visi penyelenggaraan
negara (sumbu X) direklasifikasikan dan diperas menjadi 4 kelompok. Ini
dilakukan mengingat adanya kesamaan dan hubungan yang sangat dekat antar
beberapa asas, sehingga dipandang perlu untuk digabung. Dalam hal ini, ke-7 asas
diciutkan menjadi 4, yakni: 1) kepastian hukum, 2) akuntabilitas dan tertib
penyelenggaraan negara, 3) keterbukaan dan kepentingan umum, dan 4)
proporsionalitas dan profesionalisme.
Adapun pada level sistem, ke-7 asas atau arah penyelenggaraan negara
tadi dianalisis secara mandiri. Hal ini didasari pemikiran bahwa level sistem
merupakan payung dari program-program reformasi pada level institusi,
sementara level institusi sendiri merupakan rujukan untuk mendesain aksi-aksi
strategis dan taktis reformasi birokrasi pada tingkatan yang lebih rendah.
Pola pikir mengenai level of leverage bagi reformasi birokrasi ini dapat
dilihat pada Gambar 1 dibawah ini.

9
Matriks 1: Reformasi Birokrasi Berdasarkan Visi Penyelenggaraan Negara
Asas dan Visi Penyelenggaraan Negara (UU No. 28 Tahun 1999)
Level of
Leverage
Kepastian Hukum
Tertib
Penyelengga -
raan Negara
Akuntabilitas Keterbukaan
Kepentingan
Umum
Propor-
sionalitas
Profesio -
nalisme
Reformasi Birokrasi
Individu
ÿ Peningkatan Kualitas SDM
ÿ Pengembangan Kompetensi Jabata
n
ÿ Membangun kemampuan pola
piker (system thinking
)
ÿ Perluasan Kesempatan Pengembangan Diri.
ÿ Perbaikansistempenilaian kinerja
ÿ Pembenahan aspek kepegawaian yang meliputi rekrutmen,
etos kerja,sistemnilai, motivasi dan disiplin kerja, pola
karir,rewardand punishment system
, dan sebagainya
.
Institusi
I-1
ÿ Peningkatan
Kualitas
Perumusan dan
Implementasi
Kebijakan Publik
ÿ Membangun
Kepercayaan
Publik (public
trust).
ÿ Membangun
Independensi
Lembaga /
Aparat Penegak
Hukum.
I-2
ÿ Penataan Kelembagaan dan Ketata
-
laksanaan
ÿ Pengaturan kembali Kewenangan
Lembaga Pemerintah (Dep., Non
-
Dep., Ekstra Struktural, dll)
ÿ Penyempurnaan Koordinasi dan
Hubungan Kerja Antar Lembaga.
ÿ Penguatan Kerjasama Antar Unit
Pemerintahan dan Antar Daerah.
I-3
ÿ Pengembangan SIM (
e-government
)
ÿ Penguatan Manstra dan Renstra
Lembaga.
ÿ Memperkuat Stabiilitas Ekonomi
dan Mendorong Kegairahan Iklim
Usaha.
I-4
ÿ Pemantapan Kode Etik Jabatan
ÿ Pembenahan dimensi
-dimensi
Pelayanan Prima seperti SOP, SPM,
dll.
ÿ Pengem
bangan kemitraan antara
sektor publik dan privat.
S-1
ÿ Reformasi
Sistem Hukum
dan Perundang
-
Undangan
ÿ Penguatan
Sistem dan
Mekanisme
Pemberantasan
KKN.
S-2
ÿ Penguatan
Desentralisasi
ÿ Penyempurna
-
an Sistem,
Prosedur, dan
Instrumen
Perencanaan
Pembangunan.
S-3
ÿ Peningkatan
Pengawasan
Aparatur.
ÿ Penyempurna
-
an Sistem
Pertanggung
-
jawaban
Eksekutif dan
Legislatif.
S-4
ÿ Reformasi
Administrasi
Keuangan
Negara,
termasuk
Penyempurna
-
an Sistem
Alokasi
Anggaran.
S-5
ÿ Peningkatan
Kualitas
Pelayanan
Publik.
ÿ Penyempurna
-
an Sistem
Politik
(Pemilu dan
Kepartaian).
ÿ Peningkatan
Kualitas
Lembaga dan
Mekanisme
Perwakilan.
S-6
ÿ Pemantapan
Netralitas
Birokrasi.
ÿ Penguatan
Partisipasi dan
Pengakuan
Hak-hak Lokal
guna
Mengurangi
Disparitas
Sosial dan
Regional.
S-7
ÿ Peningkatan
Kualitas
Kepemim-
pinan.
ÿ Pembenahan
Kebijakan
Makro
Kepegawaian.
ÿ Percepatan
Pembangunan
Teknologi
Modern.
Sistem
Reformasi
Birokrasi
Reformasi Birokrasi
Reformasi
Birokrasi

Individual
Level
Kepastian
Tertib
Akuntabilitas
Keterbukaan
Kepentingan
Proporsionalitas
Profesionalisme
I-1
I
-
2
I-3
I
-
4
S-1
S-2
S-3
S-4
S-5
S-6
S-7
System
Level
Institutional
Level
I-2
I-4
Gambar
1:
Keterkaitan
Dimensi
-
-
Dimensi
Reformasi
Birokrasi
Dengan
Jenjang
Pengungkitnya

11
Penutup
Esensi reformasi birokrasi pada hakekatnya adalah upaya
mengembalikan birokrasi kepada fungsi aslinya, yakni melayani dan mengayomi
4
(to serve and to preserve). Dan untuk bisa mengembalikan fungsi aslinya tadi,
memang diperlukan sebuah strategi inti pengungkit (key leverage). Sesuai dengan
namanya, strategi pengungkit hanya berfungsi untuk "merangsang" dan memulai
berlangsungnya proses reformasi birokrasi, namun bukan merupakan strategi
besaran (grand strategy) dari reformasi itu sendiri.
Dalam hubungan itu, maka guna mendorong dan mempercepat
terbentuknya rejim pelayanan dan pengayom tersebut, ungkapan sederhana
namun bermakna tinggi yang diungkapkan Lee Kuan Yew pantas kita renungkan.
Dalam masa-masa awal kepemimpinannya sebagai Perdana Menteri Singapura,
Lee menandaskan bahwa disiplin seluruh kalangan bangsa jauh lebih penting dari
pada sekedar perjuangan meraih demokrasi. Dalam kata-kata aslinya, Lee
berucap: "I believe that what a country needs to develop is discipline more than
democracy" (dalam Gordon White, 1998). Disini nampak sekali bahwa Lee Kuan
Yew tidak memperjuangkan demokrasi sebagai demokrasi (democracy an sich),
tetapi sebuah bangunan rakyat yang demokratis berbasis kedisiplinan seluruh
warga dan aparatnya. Sebab, demokrasi saja tidak akan mendatangkan kebaikan
bagi rakyat (democracy is a luxury which poor societies can ill afford to).
Kasus Singapura membangun demokrasi dan birokrasi yang bersih seperti
dipaparkan diatas mengiustrasikan pada kita bahwa Indonesia membutuhkan
sebuah platform reformasi dan demokrasi yang spesifik, yang memiliki basis pada
pola kehidupan sosial politik masyarakat Indonesia sendiri. Pola-pola reformasi
yang dipaksakan atau didiktekan dari luar, tanpa landasan filosofis yang genuine
dan membumi, hanya berdampak pada makin kacaunya pola interaksi antar
stakeholders dalam birokrasi pemerintahan di Indonesia.
Mampukah bangsa Indonesia mewujudkannya? Kita tunggu saja
gebrakan rejim SBY-JK dan para penerusnya.
4Tentang trend administrasi publik di abad ke-21 dan reformasi fungsi-fungsi pelayanan dan pengayoman, baca: Asian Development
Bank, 2000, To Serve and To Preserve: Improving Public Administration In A Competitive World.

Daftar Referensi
Asian Development Bank, 2000, To Serve And To Preserve: Improving Public
Administration In A Competitive World, ADB Publication
series.Tersedia online di http://www.adb.org/Documents/
Manuals/Serve_and_Preserve/default.asp
Birdsall, Nancy and Arvind Subramaniam, 2004, Saving Iraq from Its Oil, dalam
Jurnal Foreign Affairs Vol. 83 No. 4.
Grindle, Merilee S., no year, "The Good Government Imperatives: Human
Resources, Organizations and Institutions" in Merilee S. Grindle (ed.),
Getting Good Governance: Capacity Building in the Public Sector of
Developing Countries, Harvard University Press.
Nonaka, Ikujiro dan Hirotaka Takeuchi, 1995, The Knowlegde-creating
Company, How Japanese Companies Create the Dynamics of
Innovation, Oxford University Press.
Osborne, David dan Peter Plastrik, 1996, Banishing Bureaucracy, The Five
Strategies for Reinventing Government, Addison Wesley.
Osborne, David dan Ted Gaebler, 1992, Reinventing Government, How the
Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, Addison
Wesley.
Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert, 2000, Public Management Reform: A
Comparative Analysis, New York: Oxford University Press.
Savas, E. S., 1987, Privatization: The Key to Better Government. Chatham, NJ:
Chatham House.
Senge, Peter M., 1995, The Fifth Discipline, Bantam Doubleday Dell Publishing
Group, Inc.
Spencer, Lyle M. and Signe M. Spencer, Competence at Work, Models for
Superior Performance, John Wiley & Sons, Inc., New York, 1993

UNDP, January 1998, "Capacity Assesment and Development In a
System and Strategic Management Context", Technical Advisory Paper
No. 3, Management Development and Governance Division, Bureau for
Development Policy.
White, Gordon, 1998, "Constructing a Democratic Developmental State", in
Mark Robinson and Gordon White (ed.), The Democratic Developmental
State: Politics and Institutional Design, Oxford: Oxford University Press.
World Bank, 1996, World Development Report: From Plan to Market, Oxford
University Press.
13

BAB II
Reformasi Administrasi Publik dan
Kepemimpinan Nasional
- Prof. Dr. Said Zaenal Abidin -
Pengantar
Selama enam tahun setelah Presiden Soeharto jatuh, pucuk pimpinan
pemerintahan di Indonesia silih berganti. Selama masa itu sudah bertukar tiga
orang Presiden dan dua orang Wakil Presiden. Krisis ekonomi yang muncul dan
meletus ke bidang-bidang lain yang telah memicu jatuhnya Soeharto, selama
masa enam tahun terakhir ini mengalami proses yang bergelombang. Mulai
dengan adanya perbaikan dalam beberapa bidang selama era Habibie yang amat
singkat, surut kembali dalam masa pemerintahan Abdurrahman Wahid, kemudian
secara perlahan tetapi pasti, bergerak kembali membaik selama masa
Kepresidenan Megawati. Sementara itu kondisi politik sudah mulai tenang,
sehingga Pemilihan Umum 2004 dapat berlangsung secara aman, baik dalam
memilih Anggota Legislatif maupun dalam pemilihan presiden secara langsung.
Meski demikian, banyak pihak masih merasakan jalannya pemerintahan
yang tersendat-sendat. Persoalannya tidak hanya pada satu dua aspek saja, tetapi
pada keseluruhan urusan pemerintahan. Kelemahannya terletak pada sistem
administrasi publik yang kita anut yang tercermin pada posisi atau peranan
administrasi publik dalam proses pengelolaan pemerintahan. Berbeda dengan
Amerika yang memandang administrasi publik sebagai keseluruhan urusan
kesekretariatan atau ketatausahaan. Dengan demikian keahlian dalam bidang
administrasi publik belum dipandang sebagau suatu profesi atau keahlian,
melainkan hanya dianggap sebagai suatu keterampilan yang tidak perlu didalami,
tetapi cukup dikembangkan berdasarkan pengalaman saja. Akibatnya urusan-
urusan publik tidak tertangani secara profesional, melainkan hanya berdasarkan
common sense belaka.
Salah satu contoh dari pengabaian peran administrasi publik dapat dilihat
pada belum adanya pengakuan terhadap gelar sarjana studi administrasi publik
(saat ini gelar sarjana administrasi publik sekedar hanya digolongkan sebagai

Bagian dari sarjana ilmu sosial), meskipun galar Pasca Sarjana dari luar negeri
tetap diakui penggunaannya (yaitu MPA dan DPA). Refleksi lain dari pengabaian
terhadap profesionalisme administrasi publik terlihat pada banyaknya jabatan-
jabatan publik yang tidak diduduki oleh para ahli administrasi publik. Sementara
sarjana lain yang tidak punya keahlian dibidang administrasi publik menduduki
jabatan lain diluar profesinya. Sebab itu tidak heran kalau banyak fungsi
pelayanan dan tugas-tugas publik dan lainnya ditangani secara tidak profesional,
dengan organisasi dan prosedur yang centang-perenang (amburadul).
Judul diatas mengandung tiga aspek penting yang perlu mendapat
perhatian, yakni tentang reformasi, administrasi publik dan kepemimpinan.
Pertanyaanya, apa yang dimaksut dengan reformasi, apa hubungannya dengan
administrasi publik dan mengapa dengan kepemimpinan nasional? Inilah yang
akan dibahas lebih mendalam pada bagian selanjutnya dari tulisan ini.
Reformasi dan Orientasi Administrasi Publik
1. Reformasi
Secara umum, reformasi diartikan sebagai proses perubahan dari kondisi
lama menuju kondisi baru yang dikehendaki. Proses ini bermula sebagai akibat
adanya kesenjangan yang luas antara aspirasi dan keinginan masyarakat dengan
kenyataan yang ada (Said Z. Abidin, 2004: 266-269). Berbeda dengan revolusi,
dimana kesenjangan tersebut tidak mungkin dijembatani lagi sehingga
menimbulkan gejolak perubahan yang dapat menjungkirbalikkan landasan
berpikir yang ada, reformasi tidak perlu menimbulkan perombakan secara
menyeluruh. Namun karena perubahan itu terjadi pada bidang-bidang yang
strategis, dampaknya juga terasa disemua bidang kehidupan. Sehingga reformasi
sering pula dipandang sebagai revolusi.
Sebagai suatu proses, reformasi tidak terjadi dalam sekejap, tetapi
berlangsung dalam suatu jangka waktu yang lamanya tergantung pada berbagai
faktor yang mempengaruhi proses itu. Faktor-faktor tersebut, antara lain meliputi
kesadaran masyarakat terhadap hak-hak demokrasi, konsep dan ide yang
terkandung dalam reformasi, serta kepemimpinan yang baik dan dapat diterima
masyarakat.
Kesadaran masyarakat terhadap hak-hak demokrasi ini mencerminkan
kematangan budaya demokrasi dalam suatu masyarakat. Masyarakat yang budaya
demokrasinya telah matang mempunyai kepercayaan diri yang tinggi. Setiap
penyimpangan dari prinsip-prinsip demokrasi atau dari apa yang dipandang
seharusnya dan tidak sesuai dengan aspirasi masyarakat akan menimbulkan
reaksi. Dalam hal ini, proses reformasi dapat muncul dari dalam, dari rakyat itu
15

sendiri. Tidak perlu ada dorongan dari luar. Dorongan dari luar hanya diperlukan
sekedar sebagai pemicu. Tetapi dalam masyarakat yang budaya demokrasinya
belum matang, diperlukan adanya dorongan dari luar. Karena itu peran pemimpin
menjadi sangat penting.
Yang perlu diingat, bahwa pemimpin reformasi dalam sistem demokrasi
tidak hanya dari satu dua orang saja, tetapi terdiri dari sekelompok para intelektual
yang bersedia untuk berkorban, meskipun mereka menyadari bahwa perannya
dalam proses reformasi itu mungkin tidak berlanjut sampai akhir atau mungkin
hasilnya tidak dapat disaksikan apalagi dinikmatinya.
Adapun reformasi administrasi publik adalah bagian dari reformasi secara
menyeluruh. Tetapi karena administrasi disatu sisi dapat ditafsirkan sebagai proses
implementasi dari kebijakan publik, dan disisi lain dipandang sebagai
keseluruhan proses penyelenggaraan pemerintahan, termasuk proses perumusan
kebijakan itu sendiri, maka reformasi administrasi publik menyangkut
keseluruhan urusan pemerintahan.
Reformasi administrasi publik dapat dilihat dalam dua dimensi, yakni:
a. Sebagai administrasi reformasi.
b. Sebagai reformasi administrasi.
Yang dimaksud dengan administrasi reformasi adalah
pengadministrasian proses reformasi. Administrasi dilihat sebagai sarana dalam
proses pelaksanaan reformasi. Pertanyaan yang timbul adalah, sejauh mana peran
administrasi itu penting dibandingkan dengan berbagai saranan lain yang
diperlukan dalam mewujudkan reformasi? Jika peran administrasi dipandang
cukup penting, maka kegagalan reformasi dapat dianggap sebagai akibat dari
kelemahan adminsitrasi itu. Satu hal yang jelas bahwa salah satu ciri dari negara
berkembang adalah kelemahan dalam bidang administrasi publik, sehingga setiap
kebijakan yang dibuat pemerintah tidak dapat diimplementasikan di lapangan.
Keadaan tadi mencerminkan bahwa derajat pemerintahan dari negara-negara
tersebut relatif masih rendah. Huntington (1968: 1) berpendapat, bahwa derajat
pemerintahan suatu negara tidak ditentukan oleh ideologi yang dianut atau sistem
pemerintahan yang dipakai, tetapi ditunjukkan sejauh mana kebijakan yang
dibuat terlaksana di lapangan,.
Sedangkan reformasi administrasi dimaksudkan sebagai proses reformasi
terhadap paradigma dan sistem administrasi publik. Masalahnya tidak terletak
semata-mata pada proses pelaksanaan dari administrasi tetapi menyangkut
prinsip-prinsip administrasi yang dianut. Dengan kata lain, prinsip-prinsip
administrasilah yang perlu direformasi.

2. Orientasi Administrasi Publik
Dalam dinamika masyarakat, administrasi publik dapat dilihat sebagai
pola interaksi antara administrator dengan kelompok kepentingan (interest
groups), para politisi dan anggota masyarakat dalam menghadapi perubahan.
Dalam hal ini, disatu sisi administrator publik dihadapkan pada tuntutan
pelayanan yang efisien, efektif dan pemerataan. Disisi lain, dalam hubungan
dengan masyarakat luas, administrasi publik dapat dilihat pada konsekuensi yang
diambil dalam proses interaksi dengan masyarakat itu. Karena itu administrator
publik dihadapkan pada tuntutan akuntabilitas yang tidak hanya terkait dengan
profesionalisme tetapi juga berkaitan dengan nilai-nilai seperti keadilan, etika,
patriotisme, kejujuran dan lain-lain.
Sehubungan dengan itu, orientasi administrasi publik dapat diikuti pada
lima pengertian dari istilah "publik" yang dipakai (Lihat H. George Fredericson,
1997 : 30 - 46).
a. Publik sebagai kelompok kepentingan.
Pengertian publik dilihat sebagai manifestasi dari interaksi kelompok yang
melahirkan kepentingan masyarakat (public interest). Karena itu pandangan ini
disebut juga sebagai aliran atau pandangan "kepentingan masyarakat".
Kepentingan masyarakat itu majemuk sifatnya. Artinya, dalam masyarakat
terdapat beragam kepentingan yang berbeda satu sama lain. Sebab itu
pandangan ini juga disebut sebagai aliran pluralis. Pengelolaan pemerintahan
menurut aliran ini harus dilakukan dengan sistem desentralisasi. Dengan
demikian semua pihak mempunyai kesempatan untuk berbuat secara otonom
mengurus sendiri sesuai dengan kepentingan dan aspirasinya. Pemerintahan
daerah diselenggarakan sendiri oleh daerah, karena daerahlah yang paling
mengetahui kepentingan dan aspirasi daerahnya.
b. Publik sebagai pemilih yang rasional (rational chooser).
Pandangan utilitarian ini dekat dengan pandangan pluralis diatas. Menurut
pandangan ini, masyarakat terdiri atas individu-individu yang berusaha
memenuhi kebutuhan dan kepentingan dari individu-individu yang berusaha
memenuhi kebutuhan dan kepentingan sendiri. Masyarakat secara
menyeluruh merupakan penjumlahan dari individu-individu yang berusaha
memenuhi kebutuhan dan kepentingan sendiri. Masyarakat secara
menyeluruh merupakan penjumlahan dari individu-individu. Karena itu
kepentingan individu lebih penting daripada kepentingan masyarakat.
Kepentingan masyarakat tidak ada tanpa ada kepentingan individu.
Pandangan ini menggunakan asumsi ekonomi, dimana setiap orang
bertindak secara rasional untuk memenuhi kebutuhannya. Sebab itu
kepentingan individu menjadi dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan
yang demokratis. Singkatnya, dengan menggunakan pendekatan ekonomi
17

dalam birokrasi dan administrasi publik, efisiensi dan efektifitas dipandang
sebagai ukuran keberhasilan. Pelaksanaan pemerintahan dan pelayanan
publik lebih diusahakan melalui mekanisme pasar. Karena itu, seperti juga
pandangan pluralis, pandangan utilitarian ini kurang memberi perhatian pada
kepentingan golongan kecil atau kelompok dhu'afa yang karena
ketidakmampuannya tidak dapat memanfaatkan palayanan dan falisitas yang
disediakan pemerintah melalui pasar bebas (market mechanism).
c. Publik sebagai perwakilan kepentingan masyarakat (pandangan legislatif).
Berbeda dengan apa yang dilakukan dalam zaman Romawi Kuno,
pemerintahan demokratis dewasa ini dilaksanakan melalui sistem perwakilan.
Lembaga-lembaga legislatif mewakili dan bertindak atas nama pemilih. Karena
itu kepentingan publik diwakili melalui "suara" (votes). Baik dalam pemilihan
anggota legislatif maupun pada saat pemungutan suara untuk mengambil
sesuatu keputusan oleh para anggota legislatif itu sendiri. Karena itu
pandangan ini melihat kebertanggungjawaban atau akuntabilitas melalui
lembaga perwakilan sebagai dasar dan sumber dari fungsi pelayanan
administrasi publik. Setiap kegiatan atau hasil akhir dari tindakan itu harus
dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyat sebagai pemilik negara melalui
wakil-wakil yang dipilih.
Sesuai dengan pandangan legislatif ini, kepentingan individu larut dalam
kepentingan umum melalui sistem perwakilan, meskipun tidak semua orang
merasa terwakili.
d. Publik sebagai konsumen.
Meskipun konsumen sebenarnya terdiri dari individu-individu yang tidak
berhubungan satu sama lain, namun dalam jumlah yang cukup besar
menimbulkan tuntutan pelayanan dari birokrasi. Kerena itu posisinya juga
dapat dianggap sebagai publik.
Dalam administrasi bisnis, konsumen dianggap mempunyai posisi yang
amat penting (consumer is the king) karena mempunyai daya beli yang dapat
mempengaruhi pasar. Karena itu diperlukan adanya pengaturan (regulasi)
melalui kebijakan pemerintah.
e. Publik sebagai warga negara.
Sejak awal mula kajian administrasi publik muncul, warga negara sudah
dipandang sebagai publik. Karena itu partisipasi masyarakat sebagai
keikutsertaan warganegara biasa dalam seluruh proses penyelenggaraan
pemerintahan (administrasi publik) dipandang sebagai sesuatu yang paling
penting. Pemerintahan dianggap berhasil dan efektif kalau terdapat partisipasi
dari warga negara. Partisipasi itu dapat mengambil bentuk menentang atau
mendukung sesuatu kebijakan pemerintah. Baik dalam bentuk keikutsertaan
dalam pemilihan umum, kerelaan untuk berkorban mempertahankan dan

menjaga kehormatan bangsa dan negara, maupun dalam bentuk demokrasi
sebagainya (Huntington dan Joan Nelson, 1990:1-23).
Masalah dan Strategi Reformasi Administrasi Publik
1. Masalah
Seperti sudah disebut terdahulu, administrasi publik di negeri ini belum
dipandang sebagai suatu keahlian atau sebagai suatu ilmu yang berdiri sendiri,
apalagi untuk dipandang sebagai keahlian pokok dalam penyelenggaraan
pemerintahan. Sementara di negara-negara maju, administrasi publik
dipandang sebagai ilmu yang sangat penting dalam keseluruhan proses
penyelenggaraan pemerintahan. Bersamaan dengan itu perbaikan dan
peningkatan kemampuan administrasi dilakukan secara terus menerus ini
dilakukan untuk menunjang lajunya perkembangan dan perubahan masyarakat
dalam era teknologi informasi. Kemajuan yang makin pesat di berbagai bidang
mensyaratkan adanya manajemen dan administrasi yang makin canggih serta
pengadaan layanan yang lebih kompleks, lebih banyak, lebih baik (better),
lebih murah (cheaper), dan lebih cepat (faster).
Peminggiran peran administrasi publik di negara ini telah menimbulkan
berbagai kelemahan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan
pembangunan, yang pada gilirannya telah menimbulkan berbagi masalah
bangsa. Beberapa diantara masalah-masalah itu adalah :
a. Kelemahan dalam melaksanakan Kebijakan Publik.
Berbagai kebijakan yang dibuat, baik dalam bentuk UU maupun
peraturan perundang-undangan lain tidak mampu diimplementasikan.
Disatu pihak karena proses perumusan kebijkan publik tersebut tidak
berlangsung secara sempurna. Perumusan itu tidak didahului oleh suatu
penelitian kebijakan dan analisis yang mendalam. Sebagai contoh dapat
dilihat pada proses perumusan kebijakan publik dari RUU menjadi UU
secara tergesa-gesa sekedar untuk memenuhi syarat menyelesaikan tugas
dalam sisa masa bakti anggota DPR RI yang segera berakhir. Akibatnya,
dengan proses perumusan yang tidak sempurna, proses penyelenggaraan
pemerintahan di negeri ini berlangsung secara amatiran pula. Sementara itu,
nasib bangsa digantungkan pada penyelenggaraan pemerintahan yang
demikian.
b.Penyalahgunaan kekuasaan dan wewenang, yang pada gilirannya telah
menimbulkan penyelewengan dalam pengelolaan kekayaan negara. Korupsi
terjadi pada segala tingkat dalam hampir di segala bidang kehidupan, dengan
modus yang sangat variatif. Sementara upaya pemberantasan korupsi
menjadi semboyan dan sarana kampanye yang makin tidak laris. Berita-berita
menentang setiap penyimpangan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan
19
menentang setiap penyimpangan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan

tentang berbagai macam penyelewengan yang terjadi di berbagai tingkat
pemerintahan dan lembaga-lembaga negara telah menggenapkan kerapuhan
administrasi pemerintahan (publik) di negara ini.
c. Kerusakan mental dan hilangnya rasa malu dikalangan pejabat negara dan
pemerintahan. "Senyum bangsa" didepan kamera yang diperlihatkan oleh
para pejabat yang sedang menjadi "tersangka" atas keberhasilan menilap
kekayaan negara menunjukkan betapa "rasa malu sebagai manusia normal"
sudah hilang dan kewibawaan administrasi yudikatif telah sirna. Reformasi
1998 yang bertujuan untuk menegakkan hukum dan memberantas KKN
sudah harus direvisi kalau tidak bermaksud untuk menyerah pada kenyataan
yang demikian.
d. Hilangnya tanggung jawab nasional. Dibidang ekonomi, kelemahan
administrasi tidak saja terlihat pada tidak adanya sinkronisasi antara bidang
dan sektor, tetapi juga pada pemanfaatan keuangan negara secara tidak
efisien. Kebocoran uang negara yang diperoleh memalalui utang yang makin
menumpuk dan sudah jauh melampaui batas perangkap utang (debt trap),
menunjukkan betapa kita sebagai bangsa sudah kehilangan rasa. Ini semua
bermula pada pelecehan administrasi publik yang bermuara pada kerancuan
prosedur, tidak jelasnya batas antara yang benar dengan yang salah dan
hilangnya tanggung jawab nasional serta pelecehan terhadap hak dan
kepentingan generasi yang akan datang. Oleh sebab itu reformasi
administrasi publik harus dilakukan untuk mengembalikan kesadaran pada
harkat martabat kemanusiaan, sekaligus kepentingan dan tanggung jawab
nasional.
2. Strategi
Dua dimensi pokok tentang reformasi administrasi publik seperti
disebutkan terdahulu menjadi landasan strategi reformasi, yakni administrasi
reformasi dan reformasi administrasi.
Strategi "reformasi terhadap administrasi reformasi" antara lain dapat
dilakukan melalui:
a.Peningkatan kemampuan birokrasi agar mampu mewujudkan kebijakan-
kebijakan yang reformatif menjadi kenyataan di lapangan. Secara umum ini
dilaksanakan dengan perbaikan institusi publik, perbaikan prosedur
pelayanan dan peningkatan kemampuan sumberdaya manusia aparatur.
Bersamaan dengan itu perlu ditetapkan standard normal proses
perumusan kebijakan publik. Untuk itu diperlukan adanya penelitian
kebijakan dalam proses dimaksud, disamping itu juga dibuka kesempatan
untuk mendapatkan masukan (inputs) dari berbagai pihak sebelum
rancangan kebijakan itu diputuskan. Ini diperlukan untuk mencegah adanya
proses perumusan yang terburu-buru, sekedar untuk memenuhi target.

b.Berbagai prosedur dan tatalaksana pengelolaan kekayaan negara dengan
kebenaran secara hukum.
c.Penetapan pejabat publik melalui kriteria dan prosedur terbuka dengan
menempatkan persyaratan ketaatan, kejujuran dan keahian sebagai syarat
pokok. Hal ini penting untuk mencegah adanya kolusi dan menumpuknya
tenaga-tenaga ahli pada sesuatu instansi sementara pada beberapa instansi
lain terjadi kekurangan tenaga ahli. Karir pejabat eselon dua keatas perlu
dibuat terbuka antar instansi secara nasional. Disamping itu untuk pengisian
jabatan Menteri atau pejabat eselon satu, para calon yang akan ditunjuk
terlebih dahulu diumumkan secara terbuka untuk mendapatkan penilaian
publik dalam aspek kejujuran, tanggungjawab dan keahliannya.
Adapun "strategi reformasi administrasi" sendiri dilakukan antara lain
melalui:
a. Perubahan paradigma administrasi publik, seperti disebutkan terdahulu,
orientasi ekonomis dari administrasi publik cenderung mengabaikan nilai-
nilai sosial, sementara orientasi sosial yang berlebihan mempersulit penilaian
terhadap kinerja keberhasilan. Karena itu dalam perubahan paradigma itu perlu
diupayakan adanya keseimbangan antara kedua orientasi itu.
b. Menempatkan peran administrasi publik secara proporsional, sehingga
administrasi publik mendapat tempat sebagai salah satu saranan pokok dalam
merealisasikan program-program reformasi. Kesan yang salah tentang
administrasi publik harus dihilangkan melalui informasi-informasi yang benar
dan luas. Untuk itu perlu diupayakan lebih banyak buku-buku administrasi
publik yang dipublikasikan, baik yang ditulis oleh penulis dalam negeri
maupun dengan memperbanyak masuknya buku-buku administrasi publik
yang baru dari luar negeri dan penerbitan jurnal-jurnal administrasi publik yang
lebih banyak lagi. Lebih dari itu diperlukan pula adanya penghargaan gelar
kesarjanaan bidang administrasi publik yang setara dengan gelar-gelar
kesarjanaan lain.
Dimensi-Dimensi Tuntutan Reformasi
Perubahan paradigma sebagai wujud dari reformasi menghendaki
tegaknya berbagai nilai tertentu dalam masyarakat dan pemerintah. Nilai-nilai
tersebut secara umum bertumpu pada nilai-nilai ke-Tuhan-an, demokrasi, hak
asasi manusia (HAM) dan keadilan. Sebab itu tuntutan reformasi di Indonesia
antara lain menghendaki terwujudnya sisitem politik yang demokratis dan sistem
ekonomi yang berkeadilan, hapusnya KKN, tegaknya hukum dan hak asasi
mendahulukan kepentingan publik, keselamatan kekayaan negara dan
21
mendahulukan kepentingan publik, keselamatan kekayaan negara dan

manusia (HAM) serta terwujudnya masyarakat madani (civil society) sebagai
realisasi dari nilai demokrasi yang berketuhanan.
1. Demokrasi Politik
Sepanjang sejarah kehidupan bernegara, Indonesia merupakan bangsa
yang hampir tidak pernah mempunyai pengalaman berdemokrasi. Sepanjang
zaman kerajaan selama ratusan tahun di berbagai daerah tidak ada demokrasi.
Begitu pula dalam era penjajahan Belanda dan masa pendudukan Jepang.
Keadaan berlanjut dalam Era Orde Lama dan Era Orde Baru.
Pengalaman demokrasi hanya dialami selama sepuluh tahun, saat
perjuangan kemerdekaan sampai dengan pemilihan umum pertama tahun
1955. Tapi masa itu segera berakhir dengan keluarnya Dekrit Presiden pada
tanggal 5 Juli 1959. Sebab itu bersamaan dengan perkembangan masyarakat
dan dunia sekarang, tuntutan pokok pertama yang timbul dalam gerakan
reformasi ini adalah demokrasi politik. Namun dalam banyak hal proses
demokrasi ini mengalami banyak kesulitan, karena sistem pemerintahan
otoriter selama dua dekade Era Orde Lama dan lebih dari tiga dekade Era Orde
Baru telah memporakporandakan kepercayaan diri rakyat dalam hampir segala
bidang kehidupan.
Kepercayaan diri itu merupakan landasan demokrasi. Dengan
kepercayaan diri rakyat itu bangsa Indonesia berani memproklamasikan
kemerdekaan, dengan kepercayaan diri rakyat itu kemerdekaan dipertahankan,
dengan kepercayaan diri rakyat itu pemerintah disusun, dan dengan
kepercayaan diri rakyat itu pertahanan negara ditegakkan dalam wujud
pembentukan Tentara Nasional Indonesia (TNI).
Oleh sebab itu proses demokratisasi dalam era reformasi membutuhkan
upaya dan program konkrit untuk mengembalikan kepercayaan diri rakyat.
Tanpa kepercayaan diri rakyat, tidak ada demokratis.
2. Keadilan Ekonomi
Tuntutan keadilan ekonomi merupakan pengejawantahan dari
ketidakpuasan pada strategi pembangunan yang berlangsung selama akhir
Orde Baru. Keadilan dalam ekonomi merupakan salah satu prinsip dasar dari
kehidupan bernegara di negeri ini. Tetapi dalam kenyataan, yang terjadi justru
sebaliknya. Keadaan ini dapat dipahami, kerena dengan sistem ekonomi yang
berlaku selama ini, pembangunan yang berlangsung tidak dengan sendirinya
membawa manfaat kepada golongan rakyat miskin. Golongan miskin di hampir
semua permukaan bumi ini menjadi "korban main" dalam proses
pembangunan yang berlangsung.
Sekalipun keadaan ini sudah lama disadari dan sudah banyak dikritik
oleh kalangan ahli, namun keadaan belum banyak berubah. Masalahnya

terletak pada posisi para ahli tersebut yang tidak lebih daripada "tukang adzan
berada di luar struktur yang ada dan tidak ikut dalam proses perumusan
sebagai "teknokrat" yang bekerja untuk orang lain, bukan sebagai "teknopol"
yang dipilih dan bertanggung jawab kepada rakyat dalam menentukan arah
dan orientasi pembangunan.
3. Hapusnya KKN (Korupsi Kolusi & Nepotisme)
Sejak awal era reformasi, tuntutan yang paling deras muncul dalam
masyarakat adalah tuntutan penghapusan kolusi, korupsi dan nepotisme
(KKN). Wujud dari ketiga macam penyelewenangan ini muncul dalam bentuk
"multi-rupa". Seperti yang dikemukakan dalam Siaran Pers Menko
Wasbangpan dahulu, KKN dapat terjadi dalam segala bentuk. Antara lain
berupa fasilitas istimewa untuk export-import, tukar guling aset negara,
penyuapan, kemitraan antara instansi pemerintah dengan pihak luar dan dalam
negeri, fasilitas kredit, tender proyek, pencucian uang (money laundring) dan
masih banyak lagi. Sementara tatanan hukum yang ada untuk melacak dan
memberantasnya sering kali harus menyerah sebelum bertindak.
Penyelewengan berlangsung secara sistematis, melalui rekayasa hukum dan
peraturan perundang-undangan. Hal ini dapat dilihat pada lebih dari 53 Kepres
dan Inpres dalam Era Orde Baru yang dikemukakan nyata-nyata bernuansa dan
memberi peluang untuk KKN. Beberapa dari Kepres-Kepres tersebut sampai
sekarang masih berlaku.
4. Tegaknya Hukum dan HAM
Upaya penegakan hukum dan hak asasi manusia (HAM) terkait erat
dengan struktur kekuasaan dalam suatu negara. Kekuasaan yudikatif dan
legislatif yang selama masa yang panjang berada dibawah kekuasaan eksekutif
menuntut adanya keterpisahan dan independensi. Tetapi pemisahan yang
dilakukan selama era reformasi belum sepenuhnya berjalan secara baik.
Kendala pertama terdapat pada budaya hukum yang belum demokratis di
kalangan masyarakat. Muncul kewenangan-kewenangan baru dalam bidang
yudikatif dan legislatif menimbulkan reaksi dan kritik dari masyarakat.
Masyarakat menafsirkan sebagai sesuatu yang tidak normal, yang menyinpang
dari kebiasaan yang selama ini berlaku. Sementara kalangan yudikatif dan
legislatif dalam banyak hal cenderung terlihat salah tingkah, "bagai bujang baru
berkeris".
Tuntutan terhadap pelanggaran HAM sampai sekarang ini masih
merupakan teriakan keras dalam "angin ribut". Apa yang diteriakkan dan apa
di luar mesjid". Artinya posisi meraka lebih bersifat sebagai pengamat yang
kebijakan publik. Jika pun mereka ikut terlibat, posisinya hanya sekedar
23
di luar mesjid". Artinya posisi meraka lebih bersifat sebagai pengamat yang

yang berlaku masing-masing berlangsung sendiri-sendiri. Berbagai LSM yang
berlangsung tanpa bergeming. Masalahnya juga terletak pada struktur
ini. LSM-LSM itu adalah instansi luar yang tidak mempunyai kekuasaan apa-
apa. Sedang KOMNAS HAM yang diangkat dan diberhentikan oleh Presiden
tidak mempunyai instrumen untuk menghentikan tindakan pelanggaran HAM.
Terutama jika itu dilakukan oleh aparat pemerintah.
Dengan keadaan yang demikian dapat diperkirakan, bahwa pelanggaran
HAM pasca pemilihan umum tahun 2004 akan berlangsung lebih intensif,
kecuali jika KOMNAS HAM dilengkapi dengan sarana untuk mencegah dan
menghentikan pelanggaran HAM secara nyata. Masalahnya terletak pada
hilangnya konsekuensi dari pertanggungjawaban eksekutif kepada Majelis
Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden yang dipilih
langsung oleh rakyat hanya bertangung-jawab kepada rakyat yang memilih,
sementara rakyat masih tetap belum mempunyai kepercayaan diri.
Masyarakat madani adalah masyarakat demokratis yang pluralis
(bhinneka), tetapi mempunyai rasa kebersamaan yang utuh (tunggal ika).
Sebagai masyarakat demokratis yang maju, masyarakat (society) mempunyai
kedudukan atau posisi yang setara dengan negara (state), seperti yang
digambarkan berikut ini.
berkaitan dengan penegakan HAM muncul, tetapi pelanggaran HAM
kekuasaan dalam pemerintahan negara. Tanggungjawab kekuasaan menjadi
rancu. Tak ada kekuasaan yang dapat mencegah palanggaran HAM di Negeri
Masyarakat
(society)
Negara
(State)
Saling Bergantung
Saling Menunjang
Tauhid
Demokrasi
Teknologi
Gambar 1. Masyarakat Madani
Kesetaraan kedudukan antara negara, yang dalam kehidupan sehari-hari
diperankan oleh pemerintah, dengan masyarakat yang ditunjukkan oleh peran
dari rakyat, terlihat pada adanya saling tergantung dan saling mendukung.
Artinya, rakyat bergantung dan berkepentingan pada pemerintah, pemerintah
juga bergantung dan berkepentingan pada rakyat. Rakyat dapat mengontrol
pemerintah, pemerintah juga dapat mengontrol rakyat, melalui peraturan dan
ketentuan-ketentuan yang disepakati.
berkaitan dengan penegakan HAM muncul, tetapi pelanggaran HAM

Hubungan kesetaraan ini akan terwujud, manakala terdapat kemandirian
dari rakyat. Rakyat tidak akan mampu mengontrol pemerintah dan negara,
kalau kehidupannya bergantung pada dan ditentukan oleh pemerintah, baik
dalam pengertian ekonomi maupun dalam kehidupan politik. Dalam hal
demikian dilihat dari perspektif lain, rakyat yang bergantung itu menjadi beban
bagi pemerintah. Sehubungan dengan itu, ada 2 (dua) strategi umum yang
diperlukan untuk melepaskan posisi rakyat dari ketergantungan itu, dan
menjadi mitra sejajar dengan pemerintah dalam pelaksanaan pemerintah
negara.
Pertama, strategi pemberdayaan rakyat (empowering people). Strategi ini
mencakup dua strategi-antara, yaitu:
a. Pemberdayaan rakyat dalam arti politik. Artinya, kepada rakyat diberikan
wewenang untuk berperan dalam menentukan kebijakan pemerintah. Ini
merupakan prinsip dalam sistem demokratis, rakyat dipandang sebagai
pemilik negara. Karena itu di samping ada kewenangan, rakyat juga
mempunyai tanggung jawab sebagai pemilik.
b. Pemberdayaan ekonomi rakyat. Pemberdayaan ini bukan sekedar
peningkatan pendapatan, tetapi juga peningkatan kemampuan untuk
mandiri. Kemampuan untuk mendirikan ini memberi kemungkinan untuk
mengembangkan diri dalam hubungan yang sepadan sebagai jejaring atau
net-working yang saling menguntungkan dengan pihak-pihak tertentu.
Strategi umum kedua berkaitan dengan upaya untuk
meningkatkan keimanan atau ketauhidan sebagai lanjutan dari sifat
kemandirian tersebut. Melalui strategi ini diharapkan terbentuk kepercayaan
diri (self confidence) dan kejujuran (honesty) yang bersumber dari dalam.
Kejujuran yang bersumber dari dalam ini menjadi landasan kegiatan bisnis dan
ekonomi modern sekarang ini. Atas dasar amanah atau trust inilah terjadi
transaksi jarak jauh dan berbagai sistem perkreditan lain selain serta kegiatan
bisnis dan ekonomi modern lainnya.
Dengan demikian, tuntutan untuk perwujudan masyarakat madani (civil
society) akan berhasil kalau dapat dikembangkan tiga unsur dalam masyarakat,
yakni: demokrasi, kemampuan (teknologi) untuk mandiri, dan ketauhidan atau
keimanan yang dapat melahirkan sifat amanah.
5.Birokrasi yang Responsif
Untuk memenuhi tuntutan reformasi tersebut diperlukan adanya
birokrasi yang responsif, yang mampu menampung aspirasi dan tuntutan rakyat
dan menyalurkan aspirasi tersebut kepada pihak yang bertanggungjawab
membuat keputusan. Selanjutnya menterjemahkan kebijakan pemerintah
kepada masyarakat sesuai dengan aspirasi dan nilai-nilai yang berlaku.
25

Kesulitan dan kesenjangan timbul bilamana birokrasi yang bersangkutan tidak
menterjemahkan kebijakan-kebijakan pemerintah dalam bahasa rakyat dan
lingkungan yang ada. Ketidakmampuan itu timbul antara lain karena beberapa
sebab:
1. Birokrasi tidak mempunyai tujuan dan misi yang jelas, sehingga tidak mampu
memahami aspirasi rakyat yang dilayaninya. Dalam hal ini boleh jadi
pendidikan dan pengalaman dari birokrat yang bersangkutan tidak sesuai
dengan jabatan dan posisi yang didudukinya. Penempatannya dalam jabatan
mungkin tidak melalui penyaringan yang tepat sesuai denagn kriteria yang
berlaku. Di samping itu mungkin karena pendidikan dan pelatihan yang
diterima memang tidak berorientasi pada kepentingan rakyat dan
kemasyarakatan.
2. Struktur organisasi dan kekuasaan tidak berorientasi pelayanan, tetapi
berorientasi pada pengaturan dan distribusi. Birokrasi yang demikian merasa
diri sebagai lembaga yang lebih tinggi dari masyarakat. Posisinya di tengah-
tengah masyarakat dirasakan sebagai penjelmaan dari raja yang beralih
menjadi pangreh praja dan selanjutnya menjadi PNS. Sebab itu istilah
pelayanan tidak mungkin melekat dalam perilakunya. Sebab itu tidak heran
kalau yang dilayani juga merasa rikuh tanpa memberikan sesuatu imbalan
atau upeti kepada "sang raja". Tetapi karena "sang raja" tidak mempunyai
pendapatan yang cukup, akhirnya timbul diskriminasi dalam pelayanan
berdasarkan besarnya upeti. Keadaan ini sangat terkait dengan tanggung
jawab dan wewenang yang kabur dalam masyarakat.
3. Tidak jelasanya tanggung jawab dan wewenang ini bersumber pada tidak
jelasnya konsekuensi dari setiap dari perilaku yang tercermin dalam kinerja
birokrasi. Kinerja sebuah birokrasi tidak dinilai berdasarkan bidang tugas dan
tanggung jawabnya, tetapi lebih dilihat berdasarkan prioritas sektoral pada
suatu saat dan kedekatan pimpinannya dengan pucuk pimpinan kekuasaan,
baik pada tingkat daerah maupun pada tingkat pusat.
4. Adanya sentralisasi kekuasaan. Setiap keputusan berada dipuncak kekuasaan,
sehingga terlalu jauh dan lama suatu aspirasi masyarakat untuk sampai ke atas
dan balik kembali sebagai suatu kebijakan. Jarak pusat pengambilan
keputusan dengan masyarakat yang dilayani, menyebabkan timbulnya
berbagai variasi dan penyimpangan.
5. Adanya budaya formalisme dan simbolisme dalam masyarakat. Segala
sesuatu dijadikan simbol, dan diungkapkan dalam bentuk slogan. Contoh
dari keadaan ini dapat dibaca pada berbagai macam tema diskusi, dan
konferensi serta pada berbagai tulisan dalam peringatan hari-hari besar
nasional. Tema dan slogan tersebut sering sekali tidak ada relevansinya
mampu menampung dan menyalurkan aspirasi rakyat, dan tidak mampu
mampu menampung dan menyalurkan aspirasi rakyat, dan tidak mampu

dengan permasalahan yang diungkapkan. Akibatnya, semua masalah tidak
ditangani secara riel dan proporsional, tetapi cukup dengan semboyan dan
pernyataan tekad saja.
Karena birokrasi secara umum dapat dibedakan tiga bidang, yaitu
kelembagaan, prosedur atau tata laksana, dan sumberdaya manusia, maka
perwujudan bikrokrasi yang responsif dimaksud juga harus didekati dari ketiga
bidang tersebut.
1. Dalam bidang kelembagaan:
a. Perlu ada lembaga yang efisien dan efektif, yakni lembaga yang
berorientasi pada tugas dan tanggungjawab yang jelas dalam rangka
pelayanan optimal kepada masyarakat. Lembaga tidak boleh dibentuk
sekedar untuk mengakomodasikan personil yang berlebihan. Lembaga
tidak diadakan kalau tidak ada tugas dan tanggungjawab yang jelas.
Jumlah petugas yang melayani di lapangan lebih banyak dan mempunyai
tanggung jawab tersendiri, daripada jumlah pejabat.
b. Lembaga bersifat terbuka pada laporan dan pengaduan masyarakat pada
tingkat yang terendah dan menengah. Untuk itu ke dalam (internal) juga
tersedia saluran penampungan keluhan dari pegawai (bawahan) tentang
berbagai keperluan dan kelemahan.
c. Sejauh dimungkinkan dihilangkan adanya monopoli kekuasaan, dengan
membuka kemungkinan pelayanan tidak hanya pada satu tempat.
2. Prosedur atau tata laksana tidak berbelit-belit, mudah dan cepat dalam
melayani dan menampung serta menyalurkan aspirasi masyarakat.
a. Pelayanan bersifat terbuka untuk semua pihak yang berhak dan terbuka
untuk penilaian.
b. Setiap saat ada penilaian sesuai dengan kebutuhan dan keluhan yang
diterima.
c. Tarif pelayanan semurah mungkin dan mudah dijangkau dari berbagai
tempat dalam suatu lokasi dan wilayah.
3. Dari segi personalia, pengadaan personalia harus benar-benar dilakukan
secara objektif dan terbuka. Demikian juga dalam penempatan dan
pengembangan.
a. Penerapan merit system harus dilakukan secara konsekuen, objektif, jelas
dan tegas.
b. Pendidikan dan pelatihan didasarkan pada kesadaran mengenai
kebutuhan pelayanan dan pembangunan dalam masing-masing bidang.
Pendidikan dan pelatihan harus relevan dengan fungsi dan tugas aparatur.
c. Gaji yang dibayar cukup untuk menjamin kehidupan yang layak. Dengan
demikian, menjadi pegawai negeri merupakan pilihan yang layak bagi
orang-orang yang jujur.
27

Singkatnya jika kita ingin mengembangkan birokrasi yang responsif pada
yang meliputi kelembagaan, prosedur, dan sumber daya manusia aparatur.
Reformasi Kepemimpinan dan Kepemimpinan Nasional
1. Kepemimpinan
Kebanyakan ahli berpendapat bahwa kepemimpinan bersifat situasional.
Pemimpin yang tepat untuk suatu keadaan belum tentu tepat untuk keadaan lain
dan pada tempat yang berbeda. Namun diakui, ada ciri-ciri tertentu yang diakui
berlaku universal. Diantara berbagai ciri unibversal yang dikemukakan para ahli
teori perilaku, secara umum dapat dikelompokkan kedalam empat ciri sebagai
berikut:
a. Jujur atau Benar.
Artinya, apa yang dipikirkan itu yang dikatakan, apa yang dikatakan itu yang
dilakukan dan apa yang dilakukan itu yang diyakininya. Singkatnya, satu kata
dengan perbuatan, perkataan dan tindakannya dapat dijadikan pegangan
oleh yang lain tentang dirinya.
b.Amanah.
Tidak mengkhianati kepercayaan yang diberikan kepadanya dan tidak
menohok kawan seiring.
c.Komunikatif.
Mampu menyampaikan informasi yang perlu diketahui dan dapat
memelihara hubungan baik secara vertikal dan horizontal dalam organisasi
dengan lingkungan.
d.Cerdas atau Pintar.
Maksudnya, dia paham masalah situasi yang dihadapi, paham tujuan yang
akan dicapai, paham masalah yang dihadapi, tahu potensi sumber daya yang
ada dan cekatan dalam mengambil keputusan dan bertindak.
Dilihat dari segi kompetensi yang dibutuhkan seorang pemimpin, ciri
jujur (benar) dan amanah dapat dikelompokkan sebagai kompetensi personal,
komunikasi sebagai kompetensi untuk memimpin dan pintar atau cerdas sebagai
kompetensi managerial. Istilah managerial berbeda dengan memimpin, karena
memimpin (leading) dianggap lebih luas dari sekedar mengelola (managing) atau
mengendalikan (controlling). Memimpin (leading) tidak hanya sekedar
mengendalikan orang, sumber daya dan pekerjaan sesuai dengan ketentuan-
ketentuan formal saja, tetapi lebih dari itu. Dalam memimpin diperlukan juga
sentuhan-sentuhan yang bersifat personal yang menimbulkan kepribadian
(personality) lebih diutamakan pada diri seorang pemimpin ketimbang dari
seorang manager.
tuntutan reformasi, prioritas pertama harus diberikan pada reformasi birokrasi
tuntutan reformasi, prioritas pertama harus diberikan pada reformasi birokrasi

2. Kepemimpinan Nasional
Seperti halnya dengan kepemimpinan publik, kepemimpinan nasional
juga harus memiliki keempat ciri-ciri dimaksud. Bahkan dalam konteks
nasional, keempat ciri itu diperlukan dalam kualifikasi yang lebih luas.
Telah dikemukakan terdahulu, dalam sistem demokrasi dan era modern
sekarang ini, kepemimpinan nasional tidak boleh semata-mata bertumpu pada
satu orang saja, tetapi berlandaskan pada sebuah tim intelektual yang
mempunyai kualifikasi dengan ciri-ciri tersebut diatas serta sadar dan
mempunyai kepedulian untuk berkorban melakukan perubahan menuju
kondisi yang lebih baik.
Kerelaan untuk berkorban diperlukan, karena reformasi bertujuan untuk
melakukan perubahan terhadap kondisi yang ada yang dipandang tidak baik.
Karena itu, perubahan itu akan menghadapi pihak-pihak yang terlibat dalam
kondisi yang telah ada itu (status quo), yang tentu saja mempunyai kepentingan,
kekuatan dan kecenderungan untuk menghalangi proses reformasi. Sebab itu
tidak heran, kalau dalam kenyataan lebih banyak reformasi yang gagal daripada
yang berhasil.
Dalam masyarakat Indonesia, proses reformasi sulit berjalan, karena
sulitnya mendapatkan dukungan. Hal ini disebabkan karena selama masa yang
panjang dari sejarah bangsa ini, hampir tidak pernah mempunyai pengalaman
demokrasi. Dalam zaman kerajaan tidak ada demokrasi. Keadaan yang serupa
dilanjutkan dengan penjajahan Belanda selama lebih dari tiga ratus tahun dan
diteruskan dengan masa penjajahan Jepang yang singkat, tapi mampu
memporak-porandakan harga diri manusia. Kemudian setelah kemerdekaan,
berlangsung dua puluh tahun era diktator Soekarno yang dilanjutkan selama
tiga puluh dua tahun era diktator Soeharto. Akibatnya, kepercayaan diri rakyat
telah menjadi sangat rendah. Keadaan ini pada gilirannya telah mengakibatkan
adanya sikap apatis yang cukup luas dalam masyarakat. Rakyat kurang percaya
pada kemampuannya sendiri (sindrom inferioritas) untuk melakukan
perubahan. Lebih dari itu, sikap tidak percaya diri itu juga telah menjalar di
kalangan para intelektual. Meraka tidak sekedar kurang percaya diri, tetapi juga
tidak percaya pada kemampuan bangsanya sendiri. Lebih dari itu, beberapa
diantara mereka lebih cenderung untuk menyerahkan proses reformasi kepada
pihak-pihak asing. Padahal, perubahan suatu bangsa menuju keadaan yang
lebih baik tidak mungkin diharapkan pada pihak luar. Maka itu diperlukan
segara adanya sebuah Tim Kepemimpinan Nasional yang berkualitas untuk
melakukan reformasi yang tumbuh dari dalam dan siap bekerja dalam jangka
waktu yang lebih panjang dari usianya sendiri.
29

Daftar Pustaka
Abidin, Said Zainal, 2004, Kebijakan Publik, Jakarta, Pancar Siwah.
__________, tanpa tahun, Perspektif Baru dalam Sistem Pengelolaan
Pemerintahan, Jakarta, Penerbit Millenium
Frederickson, H. George, 1997, The Spirit of Public Administration, San
Francisco, Jossey-Bass Publishers.
Huntington, Samuel P, 1968, Political Order in Changing Societies, Cambridge,
Massachusetts.
Huntington, Samuel P. and Joan Nelson, 1990, Partisipasi Politik di Negara
Berkembang, (terj), Jakarta, Rineke Cipta.
Lauer, Robert H., 1982, Perspective on Social Change, 3 Rd, Ed., Boston: Allyn
And Bocon, Inc.
Oakley, End Doug Krug, 1991, Enlightened Leadership, New York, Simon &
Shuster.

BAB III
Aktualisasi Peran Kepemimpinan
Dalam
Reformasi Birokrasi
- Prof. Dr. Asep Kartiwa, SH.,MS -
Pengantar
Banyak pihak berpendapat bahwa menjadi pemimpin di zaman reformasi
ini sungguh sangat berat. Di satu pihak kondisi ekonomi sosial masyarakat
terpuruk, tuntutan masyarakat sangat banyak, di pihak lain sumber daya yang ada
memenuhi tuntutan tersebut sangat terbatas. Namun anehnya, dalam bayang-
bayang beratnya tugas dan kewajiban yang diemban oleh pemimpin daerah
(Kepala Daerah), justru pemilihan Kepala Daerah di Era Reformasi ini
menampakkan gairah yang luar biasa.
Sejalan dengan pengembangan sarana demokrasi, kedaulatan rakyat
dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD
1945 serta UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Kepala Daerah
dan Wakil Kepala Daerah dipilih secara langsung oleh rakyat yang dilaksanakan
secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan
adil melalui pemungutan suara. Dengan proses pemilihan yang dilaksanakan
secara demokratis ini diharapkan muncul figur Pemimpin Daerah yang kredibel,
aspiratif, serta inovatif terhadap perubahan-perubahan yang terjadi yang akan
membawa masyarakat pada tingkat kesejahteraan yang memadai disertai
kehidupan demokrasi politik di daerah yang meningkatkan partisipasi rakyat
dalam bidang pembangunan.
Rakyat memilih pemimpinnya berdasarkan hati nuraninya yang dianggap
dapat memberikan kehidupan yang lebih baik. Pemimpin yang dipilih tentunya
pemimpin yang mengenal daerahnya dan dikenal oleh masyarakat di daerahnya.
Kedudukan dan peranan Kepala Daerah telah menunjukkan eksistensinya baik
sebagai pimpinan organisasi pemerintahan yang mengayomi, melindungi dan
melayani masyarakat, maupun dalam memimpin organisasi pemerintah. Dalam
memimpin organisasi pemerintahan, pembangunan dan pembinaan
31

kemasyarakatan, serta dalam menghadapi konflik, gejolak dan permasalahan
pemerintahan di Daerah, Kepala Daerah secara terus menerus dihadapkan pada
berbagai tuntutan dan tantangan baik secara internal maupun eksternal, yang
harus direspon dan diantisipasi, sekaligus merupakan ujian terhadap kapabilitas
dan kompetensi kepemimpinannya. Keberhasilan kepemimpinan di Daerah
menentukan kesuksesan kepemimpinan nasional. Sebaliknya, ketidakmampuan
Kepala Daerah dalam menyukseskan pembangunan daerah akan berimplikasi
pada rendah atau berkurangnya kinerja dan efektivitas penyelenggaraan
pembangunan nasional.
Salah satu karakteristik pemimpin pemerintahan, khususnya Kepala
Daerah, adalah tanggap terhadap kondisi politik, baik dalam organisasi
pemerintahan maupun dalam masyarakat, serta memberikan jawaban atau
tanggapan atas kritik, saran dan juga pengawasan dari masyarakat dan tanggap
terhadap harapan dan kebutuhan masyarakat. Seorang pemimpin pemerintahan
harus tanggap terhadap kondisi kelembagaan dalam arti memberikan perhatian
serta tanggapan terhadap bermacam kebutuhan operasional dalam organisasi
pemerintahan demi berlangsungnya kehidupan organisasi pemerintahan.
Menghadapi hal tersebut, Kepala Daerah sebagai pemimpin organisasi
Pemerintah Daerah dituntut untuk bersikap proaktif dengan mengandalkan
kepemimpinan yang berkualitas untuk membangkitkan semangat kerja dari para
bawahannya, maupun menggerakkan masyarakat untuk berperan aktif dan
berpartisipasi dalam pembangunan serta mampu menjadi kreator, motivator, dan
fasilitator dalam rangka efektivitas penyelenggaraan pemerintahan, pelaksanaan
pembangunan dan pelayanan masyarakat di Daerah.
Sejalan dengan paradigma pemerintahan yang baru, menuntut kegiatan
nyata Kepala Daerah yang diarahkan kepada kegiatan-kegiatan yang kreatif,
inovatif, orientasi kepentingan masyarakat, orientasi pelayanan dan
pemberdayaan masyarakat. Konsep yang demikian itu menuntut kualitas Kepala
Daerah sebagai pemimpin organisasi Pemerintah Daerah. Seorang pemimpin
tidak hanya cukup mengandalkan intuisi semata, tetapi harus didukung oleh
kemampuan intelektual dan keahlian yang memadai, ketajaman visi serta
kemampuan etika dan moral yang beradab. Mengingat beratnya tugas dan
tanggung jawab Kepala daerah, pejabat tersebut harus memenuhi persyaratan
kualitas yang cukup berat.
Apabila dilihat dari masalah tersebut dari aspek empirik, nampak jelas
pemahaman akan urgensi dan substansi kualitas Kepala Daerah belum menjadi
perhatian pelaku politik secara kongkrit. Pada umumnya kandidat Kepala Daerah
lebih fokus dan lebih banyak "diobok-obok" pada aspek politik saja seperti
dukungan Parpol atau elit pejabat, sehingga seringkali mengabaikan aspek yang
mendasar seperti profesionalisme perilaku kepemimpinannya. Dengan kata lain,

aspek kemampuan manajerial, moral, akuntabilitas kepada rakyat masih
terabaikan sama sekali. Sementara itu dari aspek formal legalistik, Undang-undang
dan peraturan yang secara hirarkis mengatur di bawahnya masih terlihat
mengalami kesenjangan dalam prakteknya yang mengakibatkan terjadinya gap
antara das sollen dan das seinnya. Untuk itu pemilihan Kepala Daerah secara
langsung merupakan solusi dalam demokratisasi, transparansi, menghindari
politik uang (money politics) dan agar terwujudnya "Sense of Public
Accountability (moral)". Dengan adanya pemilihan langsung diyakini legitimasi
kepemimpinan Kepala Daerah menjadi kuat karena yang menentukan adalah
rakyat secara langsung. Namun demikian kemungkinan akan terjadinya konflik
horizontal antar pendukung apabila kematangan politik rakyat di suatu daerah
belum cukup matang. Pada masa lalu rakyat sudah terbiasa dengan menang kalah
dalam berbagai pemilihan. Tetapi sekarang pemilihan Kepala Daerah penuh
dengan rekayasa, sehingga rakyat belum percaya pada sistem yang ada sehingga
selalu diakhiri dengan konflik. Kemungkinan lain akan tersingkirnya kelompok
minoritas baik dilihat dari suku, agama, ras, maupun golongan dalam percaturan
politik apabila faktor-faktor primordial lebih menonjol dalam mencari dukungan
politiknya. Di Indonesia konsep-konsep yang baik harus dilihat secara konstektual
karena kualitas pemilih dari satu daerah dengan daerah lainnya sangat bervariasi.
Reformasi menuntut dilakukan perubahan dalam segala hal untuk
menghadapi tantangan yang semakin berat. Adanya perubahan yang sangat cepat
dan tidak dapat dihindari. dan merupakan fenomena yang akan dihadapi oleh
siapapun, baik pada level organisasi, unit kerja maupun pada level individu.
Dikaitkan dengan kepentingan untuk meningkatkan peran organisasi,
maka terdapat 3 (tiga) bentuk antisipasi dalam menghadapi perubahan tesebut,
yaitu:
(a) Adanya perubahan sistem, yang mendorong kepada organisasi untuk mampu
bergerak secara fleksibel serta cepat dalam mengambil keputusan;
(b) Adanya perubahan teknologi, yang cenderung mendorong setiap aktor yang
terlibat didalamnya mencari dan menciptakan cara/metode baru untuk
memudahkan pencapaian sesuatu tujuan; serta
(c) Adanya perubahan dalam hal kompetensi manusianya, yang dengan demikian
mampu memberdayakan mereka sehingga pada gilirannya akan dapat
merangsang timbulnya berbagai inovasi dan kreativitas yang bertanggung
jawab.
Upaya melakukan perubahan terhadap ketiga aspek penting tersebut,
secara terus menerus dilakukan dengan sistematis dan terprogram. Hal ini
dilakukan supaya organisasi senantiasa siap dan mampu mengikuti atau bahkan
mengantisipasi dinamika dan tuntutan perubahan tersebut, baik di masa kini
maupun masa mendatang.
33

Kunci keberhasilan di dalam melakukan perubahan tersebut berpusat
pada kesanggupan (capacity), kemampuan (capability) dan kemauan (willingness)
dari sumberdaya manusianya itu sendiri. Karena pada hakekatnya, aspek
manusianya juga merupakan tenaga penggerak (driving force) bagi berjalannya
suatu organisasi secara efektif dan efisien. Sumberdaya manusia (SDM)
menempati posisi yang strategis di dalam organisasi. Demikian juga,
permasalahan pokok yang paling sulit dilakukan adalah didalam melakukan
perubahan juga terletak pada aspek manusianya. Karena, merubah manusia
tidaklah semudah merubah sistem atau teknologi.
Mengingat manusia merupakan aspek yang penting dan menentukan
bagi keberadaan suatu organisasi, maka arah pengembangan organisasi
seyogyanya dititikberatkan pada aspek sumber daya manusia (SDM), termasuk
didalamnya pengembangan kemampuan kepemimpinan, pemotivasian dan
pengambilan keputusan. Pengembangan kepemimpinan penting dilakukan
karena kepemimpinan yang efektif merupakan pemicu dan pemacu bagi
bergeraknya sumberdaya manusia ke arah yang diharapkan.
Apabila kita perhatikan, orang-orang yang telah berhasil dalam
masyarakat dan terkenal, hampir memiliki sifat yang sama, diantaranya kekuatan
ego yang tinggi, kemampuan berfikir strategis, analisa ke masa depan, dan suatu
kepercayaan dalam prinsip fundamental perilaku manusia. Mereka mempunyai
keyakinan yang kuat, dan tidak ragu-ragu terhadap keputusan yang diambilnya,
cerdas, mempunyai kemampuan untuk menggunakan kekuasaan demi efisiensi
dan kebaikan yang lebih besar, serta mampu "masuk pada pikiran" orang yang
berhubungan dengan mereka.
Pemimpin yang benar-benar efektif pada masa yang akan datang, akan
memiliki kepribadian yang ditentukan oleh nilai dan keyakinan kuat dalam
kemampuan individu untuk tumbuh. Mereka akan mempunyai citra masyarakat
yang diinginkan sebagai tempat diri dan organisasi mereka hidup. Mereka akan
menjadi visional / visioner, memiliki kepercayaan yang kuat bahwa mereka
mampu dan harus membentuk masa depan, serta dapat bertindak atas dasar
keyakinan dan pribadi yang tangguh.
Pengertian dan Faktor Penyebab Kepemimpinan
Secara umum pengertian kepemimpinan adalah "Kemampuan untuk
mempengaruhi anggota kelompok agar mereka bersedia menyumbangkan
kemampuannya lebih banyak dan bergerak dalam mencapai tujuan kelompok
yang telah ditetapkan". Efektif tidaknya kepemimpinan sendiri dapat disebabkan
oleh banyak faktor, antara lain:

1. Adanya kepengikutan dari yang dipimpin. Kepengikutan ini diantaranya
disebabkan adanya:
* Naluri, pada orang-orang yang dipimpin yang menimbulkan "ngintilisme".
* Tradisi dan adat, yang ditakuti atau dicintai oleh pengikut.
* Agama dan budi nurani.
* Ratio.
* Peraturan hukum positif.
2. Adanya sifat-sifat kepemimpinan pada pemimpin yang diamalkan. Dalam hal
ini, sifat-sifat kepemimpinan meliputi beberapa aspek seperti:
a. Sifat umum yang didapat pada setiap pemimpin:
* Adil.
* Suka melindungi.
* Penuh inisiatif.
* Penuh daya penarik, penuh vitalitas, penuh kegembiraan, dan penuh
keberanian, serta
* Penuh kepercayaan pada diri sendiri.
b. Sifat-sifat khusus dalam hubungannya dengan kepemimpinan kerja:
* Ramah-tamah.
* Cerdas.
* Sabar.
* Ulet.
* Mudah mengambil keputusan, dan
* Jujur
3. Diterapkannya teknik kepimpinan oleh pemimpin. Teknik kepemimpinan
disini dapat dibedakan menjadi:
a. Teknik kepemimpinan umum, terdiri dari:
* Teknik untuk memberi teladan.
* Teknik human relations.
*Teknik menyiapkan orang supaya menjadi pengikut, dengan jalan
penerangan maupun propaganda.
b. Teknik kepemimpinan khusus untuk memimpin kerja terdiri dari:
*Teknik menggunakan sistem komunikasi yang cocok, sehingga dapat
dimengerti.
* Teknik persuasi dalam memberi perintah.
* Teknik memberi fasilitas untuk melaksanakan tugas.
Disamping ketiga hal diatas, efektif tidaknya kepemimpinan juga sangat
tergantung dari faktor lainnya yakni tingkat kematangan hubungan antara
pemimpin (leader) dengan pengikut (follower). Dalam hubungan ini, kriteria
tingkat kmatangan hubungan antara Pemimpin dengan Pengikutnya dapat
dikemukakan sebagai berikut:
35

1. Kemampuan untuk menetapkan tujuan yang cukup tinggi tetapi diperhitungkan
2. Pendidikan dan pengalaman yang cukup sesuai dengan tugas yang dikerjakan.
3. Kemampuan dalam melakukan tugas dengan penuh kepercayaan terhadap diri
sendiri dan harga diri.
4. Aktif, tidak tergantung dan berani berdiri sendiri.
Adalah hal yang wajar bahwa para pemimpin di lingkungan organisasi,
mempunyai tingkat kematangan yang berbeda-beda. Secara konsepsional,
perbedaan tingkat kematangan seseorang pemimpin dapat dilihat pada 3 (tiga)
level tingkat kematangan individual, yaitu:
1. Individu yang kurang dewasa (dependent)
Orang dengan tipe ini selalu bergantung pada orang lain serta kurang berani
mengambil keputusan. Kemampuan maksimum dari orang tipe ini adalah
memanfaatkan peluang (intrepreneur).
2. Individu yang mandiri (independent)
Orang dengan tipe ini baik secara fisik, mental, dan emosional mampu dan
berani untuk bertindak atas keputusannya sendiri. Mereka adalah orang-orang
yang mampu mencari peluang (entrepreneur).
3. Individu yang tangguh (interdependent)
Orang dengan tipe ini mampu menciptakan sinergi atas tindakannya sendiri
dengan tindakan orang lain. Mereka adalah orang-orang yang mampu
menciptakan peluang (extrapreneur).
Dalam hal ini, arah kebijakan pengembangan kepemimpinan di
lingkungan organisasi sedikit-dikitnya diarahkan untuk membentuk pekerja yang
berjiwa entrepreneur untuk mampu mengantisipasi tantangan baik masa kini
maupun masa mendatang.
Upaya-upaya Peningkatan Sikap Sebagai Pemimpin
Program peningkatan sikap sebagai pemimpin yang paling umum dan
sering dilakukan adalah melalui program pelatihan (training), baik berupa
pelatihan yang bersifat klasikal maupun yang berupa permainan (games) yang
dilakukan di luar ruangan kelas. Keseluruhan program pelatihan tadi pada
dasarnya mempunyai sasaran untuk merubah sikap para pemimpin tersebut
sebagai individu yang mandiri (independence) atau lebih jauh lagi membentuk
sikap yang mampu bekerjasama (interdependence). Secara lebih terperinci
sasaran perubahan sikap tersebut adalah:
1. Membentuk sikap yang proaktif
2. Mempunyai misi dan tujuan yang jelas
dapat dicapai (achievable).
dapat dicapai (achievable).

3. Mampu membuat prioritas
4. Selaku berfikir win-win
5. Selalu mendengarkan orang lain
6. Selalu mencari sinergi.
7. Terus-menerus memelihara dan memperbaiki sikap baik.
Menurut Rosabeth Moss Kanter (Peter F. Drucker, 164-166), ada 6 (enam)
pergeseran nilai yang membentuk organisasi masa depan, dan masing-masing
mempunyai dampak yang serius terhadap sumber daya manusia, yaitu:
1. Dari besar ke ramping: Prinsip kepegawaian baru.
2. Dari vertikal ke horizontal: Perusahaan dengan bentuk baru.
3. Dari keseragaman menjadi keragaman: Angkatan kerja bentuk baru.
4. Dari status dan hak memerintah pada keahlian dan hubungan antara manusia:
sumber kekuasaan baru.
5. Dari Perusahaan ke Proyek: legalitas bentuk baru.
6. Dari nilai tambah organisasional ke nilai tambah reputasional: aset karier.
Pemimpin yang baik, tentunya harus dapat mempertahankan Pegawai
yang berkualitas. Berikut ini ada cara untuk mempertahankan pegawai agar
mereka dapat bekerja dengan lebih gigih:
1. Identifikasi dengan jelas pegawai yang ingin dipertahankan.
2. Beritahukan bahwa pegawai tersebut dibutuhkan organisasi.
3. Berikan pengalaman.
4. Sediakan kesempatan untuk pengembangan dan keterlibatan.
5. Tantang rencana kompensasi.
6. Longgarkan budaya.
7. Sediakan kesempatan intrapreneur.
Kepemimpinan Situasional dan Penerapannya
Paling tidak terdapat empat variabel utama yang kini diketahui terlibat
dalam kepemimpinan, yaitu: (1). Karakteristik kepribadian pemimpin; (2) Sikap,
kebutuhan dan karakteristik pribadi para pengikutnya; (3) Karakteristik organisasi
antara lain seperti tujuannya, strukturnya dan sifat yang harus dilaksanakan; serta
(4) Keadaan lingkungan ekonomi, sosial dan politis.
Karakteristik kepribadian yang dibutuhkan bagi penampilan efektif
seorang pemimpin bervariasi tergantung dari faktor yang lainnya. Ini berarti
bahwa kepemimpinan bukanlah sesuatu yang dimiliki secara perorangan, tetapi
merupakan suatu hubungan yang kompleks di antara berbagai variabel tersebut.
Berbagai penemuan penelitian terakhir menyarankan bahwa akan lebih berhasil
bila kita memandang kepemimpinan sebagai suatu hubungan antara pemimpin
37

Reformasi Birokrasi: Refleksi dan Agenda Kedepan

Reformasi Birokrasi: Refleksi dan Agenda Kedepan

Empfohlen

Empfohlen

Weitere ähnliche Inhalte

Was ist angesagt?

Was ist angesagt? (20)

Ähnlich wie Reformasi Birokrasi: Refleksi dan Agenda Kedepan

Ähnlich wie Reformasi Birokrasi: Refleksi dan Agenda Kedepan (20)

Mehr von Tri Widodo W. UTOMO

Mehr von Tri Widodo W. UTOMO (20)

Kürzlich hochgeladen

Kürzlich hochgeladen (12)

Reformasi Birokrasi: Refleksi dan Agenda Kedepan