Mandado de segurança a favor do vereador Cesar Faria

ESTADO DE SANTA CATARINA
PODER JUDICIÁRIO
Comarca da Capital
3ª Vara da Fazenda Pública
Endereço: Rua Gustavo Richard, 434, Fórum, Centro - CEP 88010-290, Fone: 48, Florianópolis-SC - E-mail: capital.fazenda3@tjsc.jus.br
Autos n° 0318922-79.2015.8.24.0023
Ação: Mandado de Segurança/PROC
Impetrante: Cesar Luiz Belloni Faria
Impetrado: ERÁDIO MANOEL GONÇALVES e outros
Vistos, etc.
1. César Luiz Belloni Faria ajuizou o presente mandado de
segurança contra ato reputado ilegal e abusivo atribuído ao Presidente da Câmara
de Vereadores de Florianópolis, Vereador Erádio Manoel Gonçalves, ao
Presidente do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara Municipal,
Vereador Guilherme Botelho da Silveira, e os Vereadores Waldyvio da Costa
Paixão Júnior, Célio João, Jerônimo Alves Ferreira e Vanderlei Farias,
membros do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, requerendo liminarmente a
extinção do processo a que responde perante aquele Conselho ou,
alternativamente, sua suspensão.
Como fundamentos fáticos para os pedidos liminares
formulados alega, em suma:
- o processo teve origem em denúncia endereçada em
19/11/2014, à Mesa Diretora da Câmara pelos Vereadores Afrânio Boppré,
Guilherme Botelho da Silveira e Jerônimo Alves Ferreira, este último então no
exercício da Presidência da Câmara, que foi admitida para processamento nos
termos da Resolução n. 1.475/2010;
- foi notificado para manifestar-se em 5 dias, nos termos do art.
16 daquela Resolução, em face do que apresentou defesa em 27/02/2015;
- foi notificado uma segunda vez para apresentar defesa em 10
dias, por entenderem os membros do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar que
o caso deveria sujeitar-se às disposições do Decreto-Lei Federal 201/67.
Apresentou novamente sua resposta escrita, em 27/04/2015;
- o Presidente da Câmara Municipal, não obstante já designada
audiência de instrução, cancelou essa audiência e constituiu, por meio do Ato da
Presidência n. 48, de 09 de junho de 2015, uma nova Comissão de Ética e Decoro
Parlamentar "atendendo a indicação dos líderes das bancadas, realizada na sessão
plenária no dia 08 de junho de 2015";
- afirma que a Comissão deveria ser composta por três
vereadores sorteados dentre os desimpedidos, nos termos do art. 5º, II, do Decreto-
Lei n. 201/67, e que portanto a forma como se deu a composição da Comissão é
ilegal;
- sustenta que os Vereadores Jerônimo Alves Ferreira,
Seimpresso,paraconfernciaacesseositehttp://esaj.tjsc.jus.br/esaj,informeoprocesso0318922-79.2015.8.24.0023eocdigo3211DD8.
EstedocumentofoiassinadodigitalmenteporLAUDENIRFERNANDOPETRONCINI.
fls. 1686

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Guilherme Botelho da Silveira e Afrânio Tadeu Boppré, indicados para compor o
mencionado Conselho, estão no entanto impedidos de fazê-lo, pois foram
signatários da denúncia que originou o processo, tendo inclusive Jerônimo e
Guilherme sido arrolados e convocados para depor como testemunhas perante a
composição original do Conselho e, após, subscreveram o relatório final emitido pelo
Conselho de Ética e Decoro Parlamentar. Sustenta que por isso os atos praticados
são ilegais, por afrontarem o disposto no inciso I do art. 5º do Decreto-Lei n. 201/67.
- considerando a primeira notificação para que apresentasse
defesa, expedida em 11/12/2014, e a sua defesa protocolada em 27/02/2015,
defende a necessidade de arquivamento do processo, por força do disposto no art.
5º, VII, do Decreto-Lei n. 201/67, que fixa o prazo de 90 dias para a sua conclusão;
ainda que se considerasse a segunda notificação, recebida em 17/04/2015, o prazo
de 90 dias já teria expirado;
- alega ainda nulidade da denúncia formulada não atende à
exigência feira pelo inciso I do art. 5º do Decreto-Lei 201/67, de exposição dos fatos
e indicação de provas, comprometendo os princípios do contraditório e ampla
defesa;
- alega cerceamento de defesa pelo fato de que não foi
permitida a presença do impetrante e de seu defensor em reunião do Conselho de
Ética e Decoro Parlamentar, com ofensa ao disposto no inciso IV do art. 5º do
Decreto-Lei n. 201/67;
- questiona a dispensa pelo Conselho da oitiva do Prefeito
Municipal como testemunha no processo;
- alega a nulidade da sessão em que foi recebida a denúncia,
pois a matéria não estava incluída na Ordem do Dia ou no Prolongamento do
Expediente.
2. O impetrante faz referência a outros fatos, que contudo
parecem estar relacionados com o mérito da denúncia, como o fato de que fazia
oposição ao Executivo, e por isso não poderia exercer influência sobre processos
licitatórios, ou que não teria ocorrido o prejuízo que se alega tenha sofrido a
municipalidade. Deixa-se, neste momento, de abordar essas questões pois não se
trata aqui do controle de eventual decisão de procedência ou improcedência da
denúncia pelo Conselho de Ética e Decoro Parlamentar ou pela Câmara de
Vereadores.
Ao contrário, o que importa no momento é a aferição da
regularidade dos atos processuais, realizados desde o oferecimento da denúncia,
passando pelo seu recebimento, pela instauração do Conselho e pela instrução do
processo. Afinal, pelo que se infere o processo ainda não foi julgado.
As alegações de nulidade procedimental formuladas pelo
impetrante buscam fundamento no Decreto-Lei n. 201/67, cujas disposições teria o
próprio Plenário da Câmara Municipal entendido que devem reger o processo
fls. 1687

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administrativo disciplinar em questão (fls 106).
Lê-se no Relatório Final apresentado pelo Conselho no
processo disciplinar por quebra de decoro parlamentar, de fls 51/68, que as
alegações ora produzidas pelo impetrante foram enfrentadas pelo Conselho.
Concluiu-se que não houve irregularidade na ausência de
sorteio dos integrantes da comissão processante, pois há na Câmara de Vereadores
uma comissão processante permanente, que é o próprio Conselho de Ética e
Decoro Parlamentar.
Quanto à deficiência da denúncia, concluiu-se que "em que
pese tenha sido apresentada de forma sucinta, foram anexados a esta, documentos
com informações a respeito dos fatos, deixando bem claro de que fato se tratava a
denúncia" (fls 53).
Quanto ao fato de que haja denunciante atuando como membro
do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, sustentou-se que seria apenas
suplente, e por isso impedido de participar nos trabalhos relativos ao processo em
questão.
A alegação de excesso de prazo foi afastada sob o argumento
de que houve reabertura de todos os prazos após a constatação de equívoco no
procedimento.
Foi rebatida também a alegação de vício na votação da
denúncia na mesma sessão em que foi lida, sob o argumento de que esse
procedimento estaria de acordo com o disposto no inciso II do art. 5º do Decreto-Lei
n. 201/67.
Relativamente ao questionamento à participação no Conselho
dos Vereadores Guilherme, Jerônimo e Afrânio, concluiu-se pela sua improcedência
pois o Vereador Guilherme teria sido arrolado inicialmente como mera testemunha
abonatória, Jerônimo apenas depôs no processo nessa condição e Afrânio é apenas
suplente, e não participou das decisões do Conselho.
Quanto à alegação de cerceamento de defesa, afirmou-se que a
defesa foi proibida de participar de uma reunião do Conselho de Ética e Decoro
Parlamentar em que se tratou apenas do impulsionamento do processo, reunião de
trabalho na qual a presença da defesa seria desnecessária.
Essas, em suma, são as circunstâncias fáticas apontadas pelo
impetrante como fontes de nulidade dos atos processuais e o entendimento a
respeito delas manifestado pelo órgão processante em seu Relatório Final, sobre as
quais versam os pedidos formulados em sede liminar, pedidos esses que vieram
acompanhados de farta documentação, inclusive cópia do processo administrativo
disciplinar questionado.
3. Observa-se inicialmente que não há aparente controvérsia
entre as partes quanto à legislação que deva ser aplicada para reger o processo de
fls. 1688

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cassação.
O procedimento foi inicialmente pautado pelas disposições da
Resolução n. 4.175/2010, invocado pela própria denúncia oferecida pelos
Vereadores Afrânio Boppré, Guilherme Botelho da Silveira e Jerônimo Alves Ferreira
(fls 348), e conforme registrado na primeira notificação encaminhada pelo Conselho
de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara Municipal ao impetrante, oportunizando a
este a produção de defesa (fls 77).
Não obstante, conforme explicitado na segunda notificação
dirigida ao impetrante, reabrindo a oportunidade para defesa, cuja cópia repousa a
fls 106 (e também a fls 399) dos autos, o Plenário da Câmara Municipal, em Sessão
Ordinária do dia 13/04/2015, entendeu serem aplicáveis ao processamento da
denúncia mencionada as disposições do Decreto-Lei Federal n. 201, de 27 de
fevereiro de 1967, que "dispõe sobre a responsabilidade de prefeitos e vereadores,
e dá outras providências".
O art. 7º do Decreto-Lei n. 201/67 estabelece a hipóteses de
cassação do mandato de Vereador, determinando em seu § 1º que "o processo de
cassação de mandato de Vereador é, no que couber, o estabelecido no art. 5º deste
decreto-lei".
A respeito do que estabelece o mencionado art. 5º do Decreto-
Lei n. 201/67, cumpre inicialmente abordar as disposições de seu inciso I:
I - A denúncia escrita da infração poderá ser feita por qualquer
eleitor, com a exposição dos fatos e a indicação das provas. Se o
denunciante for Vereador, ficará impedido de votar sobre a denúncia e de
integrar a Comissão processante, podendo, todavia, praticar todos os
atos de acusação. Se o denunciante for o Presidente da Câmara, passará
a Presidência ao substituto legal, para os atos do processo, e só votará
se necessário para completar o quorum de julgamento. Será convocado o
suplente do Vereador impedido de votar, o qual não poderá integrar a
Comissão processante.
Destaca-se, em primeiro lugar, a exigência de que a denúncia
da infração imputada deva ser feita por escrito, com a exposição dos fatos e
indicação das provas da sua ocorrência.
Não é difícil ver que a exigência serve à necessidade de
assegurar a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, com os
meios e recursos a esta inerentes, garantia constitucionalmente assegurada a todos
os litigantes, em processos de qualquer espécie, judiciais ou administrativos.
Implica essa garantia que ao acusado seja assegurado o
conhecimento de todo o teor da acusação, da imputação que lhe é feita e das
provas produzidas contra si, bem como a oportunidade de defender-se de forma
efetiva.
Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro, "o princípio do
contraditório, que é inerente ao direito de defesa, é decorrente da bilateralidade do
fls. 1689

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processo: quando uma das partes alega alguma coisa, há de ser ouvida também a
outra, dando-se-lhe oportunidade de resposta" (in Direito Administrativo, 19 ed.,
Atlas, 2006, p.608).
Evidencia-se que a primeira e a principal alegação que pode
haver no processo administrativo disciplinar, como é o de que ora se trata, é a que,
nos termos do inciso I do art. 5º do Decreto-Lei n. 201/67, deve estar contida no
instrumento escrito de denúncia: a exposição dos fatos imputados ao acusado.
A exigência da indicação das provas também é indispensável,
para garantia dos princípios mencionados.
Mas ressalta a importância e a indispensabilidade da descrição
fática da imputação, sem a qual fica o acusado impossibilitado de defender-se,
enredado num processo de feições kafkianas, em que lhe é negado sequer o
conhecimento dos motivos de sua condenação.
Não se pretende aqui qualquer referência à procedência ou não
da denúncia, à existência de responsabilidade do imputado, à configuração ou não
da quebra do decoro parlamentar.
Apenas se aborda, neste momento processual, a conformação
formal da denúncia oferecida, e nesse aspecto, deve-se concluir que a denúncia
ofertada no caso analisado está longe de atender à exigência legal.
Diz a denúncia, a fls 70 e 347 destes autos:
O vereador que esta subscreve, considerando os fatos
amplamente publicizados (cópias em anexo) a respeito da operação da
Polícia Federal denominada Ave de Rapina, oferece DENÚNCIA por
suposta quebra de decoro parlamentar pelos vereadores César Balloni
Faria e Marcos Aurélio Espíndola (Badeko), ambos do Partido Social
Democrático.
Desta feita, solicita instaurar processo disciplinar e proceder a
todos os atos necessários à sua instrução, nos cados e termos do Código
de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara Municipal de Florianópolis
(Resolução nº 1457/2010, oportunizando aos denunciados a ampla
defesa e apresentação de provas.
Acompanham a denúncia, conforme documentos de fls 348/391,
cópias de várias notícias veiculadas por jornais.
Ou seja, pretende-se que o acusado defenda-se do conteúdo
das notícias veiculadas pela imprensa escrita, quando isso claramente não é
suficiente para atender a exigência do Decreto-Lei n. 201/67.
É necessário que a denúncia exponha os fatos que possam
configurar alguma das hipóteses de cassação de mandado de Vereador, nos termos
do art. 7º daquele diploma:
Art. 7º A Câmara poderá cassar o mandato de Vereador,
quando:
fls. 1690

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I - Utilizar-se do mandato para a prática de atos de corrupção
ou de improbidade administrativa;
II - Fixar residência fora do Município;
III - Proceder de modo incompatível com a dignidade, da
Câmara ou faltar com o decoro na sua conduta pública.
A falta de exposição, na denúncia, dos fatos que embasariam a
imputação de quebra do decoro parlamentar ao impetrante já foi debatida no âmbito
do processo administrativo disciplinar questionado.
A própria Procuradoria Geral da Câmara Municipal, quando
chamada a manifestar-se sobre a instauração do processo disciplinar, assim se
pronunciou (fls 74):
Apesar do subscritos não fazer relatos pormenorizados, as
matérias jornalísticas, bem como a retumbante repercussão política e
social nos veículos de comunicação, com entrevistas, gravações,
descobrimento policial de condutas que assolou nossa cidade e Estado,
teve profundo impacto negativo no Poder Executivo e Legislativo da
Capital.
De fato, é notória a repercussão política e social dos fatos, a
ampla cobertura a eles dedicada pela imprensa e a abrangência das operações de
investigação, bem como não se discute que todos esses fatos tiveram o impacto
negativo apontado.
Contudo, essas circunstâncias laterais não respondem à
exigência legal de exposição dos fatos na denúncia.
Anota a Procuradoria Geral que o subscritor da denúncia não
faz relatos pormenorizados. Contudo, o que faltam não são pormenores dos fatos,
mas os fatos mesmo. Não há fato algum exposto na denúncia, ainda que de forma
sintética.
De fato, a lei não exige que a exposição fática seja detalhada ou
pormenorizada. Exige, porém, que os fatos imputados, que impliquem a
configuração de alguma das hipóteses legais de cassação, sejam expostos, ainda
que sucintamente, desde que isso permita o conhecimento do teor da imputação.
Observa-se que essa questão também foi considerada pelo
Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, conforme consta do Relatório Final, a fls
51/58, que a respeito diz:
No tocante a possível fragilidade da denúncia, em que pese
tenha sido apresentada de forma sucinta, foram anexados a esta,
documentos com informações a respeito dos fatos, deixando bem claro
de que fato se tratava a denúncia.
Oportuno ressalvar que ética e decoro, não se restringe a letra
fria da lei, sendo o art. 7º do Decreto Lei, bastante abrangente. Com
efeito, mencionada na denúncia que se trata da "Operação ave de
fls. 1691

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rapina", todas as alegações constantes dessa operação, bem como dos
processos derivados dela fazem-se presentes intrinsecamente. (sic)
Como se vê, o Conselho procura justificar a ausência de
descrição dos fatos imputados na denúncia referindo-se à abrangência da
investigação policial e à noção aberta do que possa configurar quebra de decoro ou
ofensa ética.
Essa abertura, porém, e bem assim a abrangência do caso,
apenas reforçam a necessidade de especificação dos fatos que lastreiam a
acusação, e não o contrário. Afinal, dispensar a especificação fática implica que o
acusado responde por tudo, e pode ser tanto condenado como absolvido por nada.
Ademais, ao contrário do que afirma o Conselho, não se trata de
denúncia com exposição sucinta dos fatos, mas de denúncia sem exposição fática
alguma.
Não se cuida de exigir o detalhamento. Mas a absoluta ausência
de descrição dos fatos em que a acusação busca suporte vicia de forma
irremediável a denúncia, cuja nulidade, diante da exigência expressa contida no
inciso I do art. 5º do Decreto-Lei n. 201/67, deve ser reconhecida.
4. Logo após exigir que a denúncia contenha a exposição dos
fatos em que se baseia e a indicação das provas com que se pretende demonstrar
os fatos alegados, o inciso I do art. 5º do Decreto-Lei n. 201/67 estabelece que "Se
o denunciante for Vereador, ficará impedido de votar sobre a denúncia e de integrar
a Comissão processante, podendo, todavia, praticar todos os atos de acusação."
No caso em tela, conforme se verifica no documento de fls 70,
são três os Vereadores que subscrevem a denúncia contra o impetrante: Jerônimo
Alves Ferreira, Afrânio Boppré e Guilherme Botelho da Silveira.
Nessa condição, de co-autores da denúncia, nenhum dos três
poderia participar da decisão colegiada a respeito da denúncia (votar) ou mesmo
integrar a comissão processante.
Não obstante, verifica-se no Ato da Presidência n. 048, de 09 de
junho de 2015 (fls 140) que constituiu o Conselho de Ética e Decoro Parlamentar,
que o Vereador Guilherme Botelho da Silveira participou de sua composição, na
condição de membro titular, desde a sua constituição.
Também o Vereador Jerônimo Alves Ferreira e Afrânio Boppré
foram indicados para compor referido Conselho, contudo na condição de suplentes,
o que não seria vedado pela norma de regência.
Contudo, o que se verifica no processo é que o Vereador
Jerônimo, após o afastamento do Vereador Roberto Katumi Oda, assumiu as
funções de membro titular do Conselho (fls 311), tanto que ambos, Jerônimo Alves
Ferreira e Guilherme Botelho da Silveira, são signatários do Relatório Final
produzido, conforme se verifica a fls 68.
fls. 1692

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Mais que isso, o Vereador Guilherme Botelho da Silveira não
apenas integrou o Conselho como também o presidiu, segundo consta daquele e de
vários outros documentos acostados aos autos.
Ora, é flagrante a violação ao texto legal e quase inacreditável
que mesmo após ter-se concluído que o processo deveria observar as disposições
do Decreto-Lei n. 201/67 – conclusão que se presume tenha sido o resultado de
alguma discussão e análise do texto legal –, não se tenha tido o cuidado de não
desrespeitar essas mesmas disposições.
De nada socorre a alegação, encampada pelos membros do
Conselho, dentre os quais Guilherme e Jerônimo, que ambos não estariam
impedidos por apenas terem participado do processo na condição de testemunhas
abonatórias.
Já o fato de serem testemunhas já seria o bastante para no
mínimo concluir-se pela sua suspeição. Contudo, mais importante do que o fato de
terem atuado como testemunhas no processo, independentemente do teor de suas
declarações, é o de que são co-autores da denúncia que como membros do
Conselho estão julgando. E isso é, como visto, ilegal.
As dúvidas existentes quanto à regularidade da composição do
Conselho não se restringem à participação dos Vereadores Guilherme e Jerônimo,
mas também se instalam quando às circunstâncias em que substituídos os
membros do órgão.
Diz o inciso II do art. 5º do Decreto-Lei n. 201/67 que, após o
recebimento da denúncia pelo voto da maioria dos presentes à sessão em que ela
tenha sido lida, nessa mesma sessão "será constituída a Comissão processante,
com três Vereadores sorteados entre os desimpedidos".
Esse procedimento não foi observado, como fica claro no
próprio Relatório Final do Conselho, em que a alegação nesse sentido feita pelo ora
impetrante foi afastada sob o argumento de que "existe nesta Câmara de
Vereadores uma Comissão processante permanente, denominada Conselho de
Ética e Decoro Parlamentar".
Talvez este não seja o momento processual mais adequado
para estabelecer se essa exigência do Decreto-Lei n. 201/67 pode ser considerada
satisfeita pela existência de um Conselho permanente na composição do Legislativo
Municipal. É possível que isso seja de fato uma garantia de maior imparcialidade,
como concluiu o Conselho, pois este já estaria formado no momento em que
oferecida a denúncia.
Ocorre que aparentemente não é isso o que observa no caso
em tela.
É possível que o mandato do Conselho tenha expirado, e daí a
necessidade de sua renovação. Não está claro nos autos, contudo, se esse foi o
fundamento da edição do Ato da Presidência n. 048, de 09 de junho de 2015, que
deu nova composição ao Conselho de Ética (fls 1291).
fls. 1693

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Admitindo-se que tenha sido isso o ocorrido, o fato que releva é
que a sua nova composição comprometeu a alegada imparcialidade do Conselho.
Não é possível se ter como imparciais os próprios autores da denúncia a ser
apurada, como é o caso dos Vereadores Guilherme e Jerônimo.
5. Vale abordar ainda a alegação do impetrante de que foi
impedido de participar, assim como seu defensor, de uma das sessões do Conselho
de Ética, ao que este respondeu alegando, em seu Relatório Final, embora
reconhecendo que houve a proibição de participação, que se tratava de mera
reunião de trabalho, restrita a atos de impulsionamento do procedimento e que
portanto seria desnecessária a presença da defesa.
Ora, não é o Conselho quem deve dizer quando é necessária
ou não a presença da defesa. À própria defesa cabe essa ponderação.
Ademais, não é isso o que diz a a lei de regência, que assegura
ao acusado o direito de ser intimado de todos os atos do processo e de "assistir as
diligências e audiências, bem como formular perguntas e reperguntas às
testemunhas e requerer o que for de interesse da defesa" (Decreto-Lei n. 201/67,
art. 5º, IV).
Não é legítimo, pois, diante do texto legal, estabelecer exceções
ao direito de participação das audiências.
6. De qualquer modo, tanto essa questão quanto alegações de
irregularidade procedimental levantadas pela defesa (regularidade da sessão em
que houve o recebimento da denúncia, dispensa de oitiva de testemunhas, excesso
de prazo), restam prejudicadas pela constatação de que o processo encontra-se
viciado desde sua origem, pela ausência de especificação na denúncia dos fatos de
que o impetrante está sendo acusado.
Também o desenvolvimento do procedimento está
comprometido pela apontada ilegalidade da participação no Conselho de Ética e
Decoro Parlamentar de Vereadores que, juntamente com o Vereador Afrânio
Boppré, subscreveram a denúncia a que responde o impetrante.
Mais uma vez registre-se que não se ignora a gravidade e a
repercussão social e política dos fatos, a abrangência da investigação social, ou
mesmo os malefícios que a corrupção acarreta para a sociedade e o Estado.
Este não é o foro porém para a apreciação do mérito de tais
acusações ou mesmo da imputação ao impetrante de conduta incompatível com a
ética e o decoro parlamentar. Essa é matéria que se insere na competência da
Câmara de Vereadores.
Cuida-se aqui apenas do controle da legalidade dos atos
administrativos desenvolvidos com essa finalidade naquela Casa, e nesse sentido é
que se aponta a existência, em princípio, de desrespeito à lei que rege o
fls. 1694

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procedimento a ser percorrido com vistas ao julgamento político.
7. Diante de todo o exposto, DEFIRO o pedido liminar para
determinar a SUSPENSÃO do processo disciplinar instaurado para apuração de
quebra de decoro parlamentar pelo impetrante.
Intime-se com urgência, em regime de plantão.
Requisitem-se informações no prazo legal.
Cumpra-se o disposto no inciso II do art. 7º da Lei 12.016/09.
Após, ao Ministério Público, independente de novo despacho.
Florianópolis (SC), 11 de agosto de 2015.
Laudenir Fernando Petroncini
Juiz de Direito
fls. 1695

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