adw. Lidia Bagińska

1. „Skutki prawne referendum w
sprawie JOW”
Adw. Lidia Bagińska
Prezentacja z konferencji w Sejmie z dnia 5 sierpnia 2015 r. organizowanej przez posła Johna
Godsona, Chrześcijański Ruch Społeczny oraz Ruch Obywatelski na rzecz Jednomandatowych
Okręgów Wyborczych

2. Fakty
• 12 maja 2015 r. Prezydent RP na podstawie art. 235 ust. 1 Konstytucji RP
przedstawił Sejmowi RP projekt ustawy o zmianie Konstytucji, w którym
zaproponował zmianę systemu wyborczego w wyborach do Sejmu RP, tj. art.
96 ust. 2 Konstytucji RP,
(zaproponował treść art. 96 ust 2: „Wybory do Sejmu są powszechne,
równe i bezpośrednie oraz odbywają się w głosowaniu tajnym”).
W uzasadnieniu zmiany wskazał, że „w przypadku przyjęcia proponowanej
regulacji możliwe jest wprowadzenie systemu większościowego,
mieszanego, bądź opartego na zasadzie proporcjonalności w zmienionej
formie. Decyzja w sprawie kształtu ordynacji należeć będzie do
ustawodawcy zwykłego.”

3. Fakty
• 13 maja 2015 r. Prezydent RP na podstawie art. 125 ust. 2
Konstytucji przekazał Marszałkowi Senatu projekt
postanowienia w przedmiocie zarządzenia referendum
ogólnokrajowego wraz ze wskazaniem treści pytań (m.in. Czy
jest Pan/Pani za wprowadzeniem, jednomandatowych
okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu RP) oraz terminu
referendum (6.09.2015 r.).
W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wskazał, że „celem
referendum (…) jest umożliwienie obywatelom wyrażenia
swoich preferencji w sprawach problemowych o istotnym
znaczeniu dla państwa”.
• W dniu 21 maja 2015 r. Senat wyraził zgodę na zarządzenie
referendum.

7. Dokonane zmiany ordynacji wyborczej na rzecz
okręgów jednomandatowych
I. Zmiany ordynacji wyborczej na rzecz okręgów
jednomandatowych nastąpiły w odniesieniu do wyborów
do Senatu RP.
• Pierwsze wybory senatorów w okręgach
jednomandatowych zostały przeprowadzone w 2011 r.
II. W wyborach samorządowych do rad gmin, od 2014 r.
część radnych wybierana jest w jednomandatowych
okręgach wyborczych.

8. Źródła prawa
• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)- art.4, art. 104 ust. 1, art. 108, art.
125, art. 235, art. 96 ust.2,
• Ustawa o referendum ogólnokrajowym z dnia 14 marca 2003 r.
(Dz.U. Nr 57, poz. 507 ze zm. );
• Ustawa - Kodeks Wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 21,
poz. 112 ze zm.)

9. Naród jako suweren władzy
• Art. 4 ust. 1 Władza zwierzchnia w RP należy do Narodu.
• Art. 4 ust. 2 Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub
bezpośrednio.
• Art. 4 ust. 2 Konstytucji wprowadza dwie formy sprawowania władzy zwierzchniej
przez Naród- demokrację przedstawicielską (Sejm i Senat) i bezpośrednią
(referendum i obywatelska inicjatywa ustawodawcza), które nie są prawnie
równorzędne.
• Pierwszeństwo przyznaje się demokracji przedstawicielskiej (Sejm i Senat).
• Referendum ogólnokrajowe pełni funkcję pomocniczą, uzupełniającą.

10. Referendum
• Referendum ma służyć wykonywaniu władzy przez Naród.
• Referendum to forma demokracji bezpośredniej, ma charakter
uzupełniający w stosunku do demokracji przedstawicielskiej.
• Polega na wypowiadaniu się obywateli w formie głosowania.
• Obywatele mają prawo udziału w referendum ale nie prawo do
referendum (por. wyr. TK z 22.5.2003 r., sygn. K 11/03), nie mogą
inicjować działań, których skutkiem byłoby obowiązkowe zarządzenie
referendum.
• Rozróżnia się :
- referendum ogólnokrajowe (referendum w sprawie wyrażenia zgody na
ratyfikację umowy międzynarodowej),
- referendum lokalne,
- referendum konstytucyjne.

11. Referendum ogólnokrajowe
• Regulacja: - art. 125 Konstytucji. Unormowanie to należy rozpatrywać na
tle art. 4 Konstytucji.
• Tryb i sposób przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego reguluje
ustawa o referendum ogólnokrajowym z dnia 14 marca 2003 r.
• W naszym systemie prawnym referendum pełni rolę uzupełniającą w
stosunku do przedstawicielskiej formy sprawowania władzy przez Naród.
• Referendum nie może zastępować organów państwa w podejmowaniu
decyzji, nie może zastępować Sejmu i Senatu.
• W Polsce brak jest tzw. ustaw referenalnych (w referendum ogólnokrajowym
nie uchwala się ustaw).
• Przedmiotem referendum ogólnokrajowego mogą być tylko sprawy o
szczególnym znaczeniu dla państwa- art. 125 Konstytucji.
• Szczególne znaczenie musi odnosić się do „państwa”- niezbędny jest
bezpośredni związek z interesami państwa.
• Przedmiotem referendum mogą być sprawy natury ogólnej, gdyż rolą
referendum jest rozstrzyganie o kierunku decyzji państwowych.

12. Art. 125 Konstytucji
Referendum ogólnokrajowe
1. W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może
być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe.
2. Referendum ogólnokrajowe ma prawo zarządzić Sejm
bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą
Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co
najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.
3. Jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż
połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest
wiążący.
4. Ważność referendum ogólnokrajowego oraz referendum, o
którym mowa w art. 235 ust. 6, stwierdza Sąd Najwyższy.
5. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa.

13. Wiążący wynik referendum
• Wynik referendum zależy od frekwencji i sposobu
głosowania (tak/nie).
• Należy rozróżnić pojęcie ważności referendum oraz
wyniku referendum.
• O ważności referendum ogólnokrajowego przesądza liczba
osób biorąca udział w referendum.
• Jeżeli w referendum ogólnokrajowym weźmie udział więcej
niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik
referendum jest wiążący (art.125 ust. 3 Konstytucji RP, art.
66 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym).
• TK wyjaśnił, że pojęcie „większości biorących udział w
głosowaniu” oznacza większość ogólnej liczby osób, które
wzięły udział w głosowaniu, oddały ważne karty.

14. Wiążący wynik referendum
• Nie oznacza automatyzmu - dla wdrożenia konkretnej i zgodnej z wynikiem
referendum ustawy konieczne będzie zainicjowanie właściwego trybu
legislacyjnego. Referendum nie prowadzi samoistnie do uchylenia czy zmiany
obowiązujących aktów prawnych.
• Bezpośrednie, prawne związanie rozstrzygnięciem podjętym w referendum
odnosi się tylko do organów państwowych, które mają obowiązek wykonać to
rozstrzygnięcie.
• Oznacza, iż właściwe organy państwowe będą zobligowane do niezwłocznego
podjęcia czynności w celu realizacji wyniku referendum zgodnie z jego
rozstrzygnięciem przez wydanie aktów normatywnych bądź podjęcie innych
decyzji, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały SN
o ważności referendum w Dzienniku Ustaw RP (art. 67 ustawy o referendum
ogólnokrajowym).

15. Odpowiedzialności organów państwa
• Wynik referendum jest dla Parlamentu wiążący i obliguje Parlament do
podjęcia stosownej decyzji, referendum nie zastępuje Sejmu i Senatu w
wykonywaniu funkcji ustrojodawczej.
• Dopóki właściwe organy państwowe nie podejmą odpowiednich aktów
prawnych to rozstrzygnięcie referendum będzie pozostawać niezrealizowane.
• W doktrynie istnieje spór co do charakteru ewentualnej odpowiedzialności
właściwych organów państwa za bezczynność bądź nie urzeczywistnienie woli
Narodu. Odpowiedzialność można rozważać jedynie na gruncie
odpowiedzialności politycznej, a jak wskazuje P. Winczorek, a nawet
konstytucyjnej (w kontekście naruszenia art. 125 ust. 3 Konstytucji).

16. Zasada wolnego mandatu
• Art. 104 ust. 1 Konstytucji : Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą
ich instrukcje wyborców (stosuje się odpowiednio do senatorów - art. 108)
• Mechanizm sprawowania władzy ustawodawczej zakłada realizację idei tzw.
wolnego mandatu i opiera się na szerokiej uznaniowości i zapewnieniu każdemu
z posłów czy senatorów indywidualnego udziału w procesie kształtowania
prawa.
• Jak wskazuje B. Banaszak obowiązek głosowania w określony sposób nie jest
obowiązkiem prawnym i nie można zmusić parlamentarzysty do jego
przestrzegania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz.
Wyd. 2, Warszawa 2012).
• Nawet przy założeniu, że wynik referendum będzie wiążący i że ważność
referendum stwierdzi SN, to brak jest przepisu, który zmuszałby posła czy
senatora do opowiedzenia się w toku procesu legislacyjnego za rozwiązaniem
urzeczywistniającym wynik referendum.

17. Stwierdzenie ważności referendum przez SN
• Ważność referendum ogólnokrajowego stwierdza Sąd Najwyższy (art. 125
ust. 4 Konstytucji) w drodze uchwały całej Izby Administracji, Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych).
• SN działa z urzędu i ma obowiązek sprawdzenia ważności referendum w
każdej sytuacji, nawet gdy nie wniesiono protestów.
• SN bada przebieg referendum, rozpatruje protesty wyborców przeciwko
ważności wyborów i co do ważności głosowania w referendum.
• Rozstrzyganie o ważności referendum nie obejmuje prawidłowości jego
zarządzenia. SN nie ma kompetencji do badania czy zarządzenie o
przeprowadzeniu referendum jest ważne.

18. • Pierwsze z zaproponowanych przez Prezydenta w referendum pytań,
dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych pośrednio odnosi się do
materii uregulowanej w Konstytucji RP (art. 96 ust. 2 ).
• Jeżeli w referendum większość opowie się za JOW wymagana będzie zmiana
Konstytucji - ustawy zasadniczej i uchylenia zasady proporcjonalności w
wyborach sejmowych, a to może nastąpić tylko w trybie i na zasadzie art. 235
Konstytucji RP.
• Referendum ogólnokrajowe będzie miało charakter konsultacyjny,
opiniodawczy. Wynik referendum nie zastąpi uchwalenia ustawy.
Referendum ogólnokrajowe nie ma charakteru prawodawczego.
• Dopóki stosowna zmiana nie zostanie dokonana, dopóty wszelkie wybory do
Sejmu będą odbywać się zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem
Konstytucji, zatem w sposób tajny, powszechny, równy i proporcjonalny.
Konieczność zmiany Konstytucji

19. Art. 235 Konstytucji – zmiana Konstytucji
1. Projekt ustawy o zmianie Konstytucji może przedłożyć co najmniej 1/5 ustawowej
liczby posłów, Senat lub Prezydent Rzeczypospolitej.
2. Zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym
brzmieniu przez Sejm i następnie w terminie nie dłuższym niż 60 dni przez Senat.
3. Pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie Konstytucji może odbyć się nie
wcześniej niż trzydziestego dnia od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy.
4. Ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów
w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat
bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej
liczby senatorów.
5. Uchwalenie przez Sejm ustawy zmieniającej przepisy rozdziałów I, II lub XII
Konstytucji może odbyć się nie wcześniej niż sześćdziesiątego dnia po pierwszym
czytaniu projektu tej ustawy.
6. Jeżeli ustawa o zmianie Konstytucji dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII,
podmioty określone w ust. 1 mogą zażądać, w terminie 45 dni od dnia uchwalenia
ustawy przez Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Z wnioskiem
w tej sprawie podmioty te zwracają się do Marszałka Sejmu, który zarządza
niezwłocznie przeprowadzenie referendum w ciągu 60 dni od dnia złożenia
wniosku. Zmiana Konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli za tą zmianą opowiedziała się
większość głosujących.
7. Po zakończeniu postępowania określonego w ust. 4 i 6 Marszałek Sejmu
przedstawia Prezydentowi Rzeczypospolitej uchwaloną ustawę do podpisu.
Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia

20. Kontrowersje konstytucjonalistów
• Ocena zarządzonego przez Prezydenta referendum budzi szereg wątpliwości
konstytucjonalistów.
• W sprawie referendum opinie konstytucjonalistów są podzielone.
• Część kwestionuje możliwość zarządzenia referendum w sprawie JOW, tj. w
materii uregulowanej w Konstytucji - art. 96 ust. 2, której zmiana jest możliwa
tylko w trybie art. 235 – ew. referendum zatwierdzające, a nie art. 125
Konstytucji.
• Podnoszą argument, że krąg podmiotów, które mogą inicjować procedurę
zmiany Konstytucji jest zamknięty (Prezydent, 92 posłów oraz Senat jako
całość), nie ma możliwości inicjowania procedury poprzez referendum.
Prezydent nie ma kompetencji do zarządzenie w sprawie JOW w trybie art. 125
Konstytucji.
• Ponadto, Prezydent nie czekając na wynik referendum wystąpił już z
inicjatywą zmiany Konstytucji w sprawie, której ma dotyczyć referendum.
• Część konstytucjonalistów zajmuje stanowisko, że zarządzenie w sprawie
referendum jest niezgodne z Konstytucją.
• Część przedstawicieli doktryny uważa, że zarządzenie referendum
ogólnokrajowego jest zgodne z Konstytucją.

21. Prawne skutki referendum
• Gdy w zarządzonym na dzień 6 września 2015
r. referendum nie weźmie udziału co najmniej
połowa uprawnionych do głosowania to
referendum nie będzie wiążące.

22. Prawne skutki referendum
• Gdy w dniu 6 września 2015 r. większość z
głosujących, przy założeniu że udział w
referendum weźmie więcej niż połowa
uprawnionych do głosowania, opowie się
przeciwko jednomandatowym okręgom
wyborczym wybory będą odbywać się na
dotychczasowych zasadach.

23. Prawne skutki referendum
• Gdy w dniu 6 września 2015 r. większość z
głosujących, przy założeniu że udział w
referendum weźmie więcej niż połowa
uprawnionych do głosowania, opowie się za
wprowadzeniem jednomandatowych okręgów
wyborczych to na organach państwa będzie
ciążył obowiązek podjęcia stosownych działań
celem urzeczywistnienia woli narodu.

24. Konkluzje
• Zarządzenie przez Prezydenta referendum ogólnokrajowego w trybie art. 125 Konstytucji w sprawie JOW
jest zgodne z Konstytucją, JOW są sprawą o szczególnym znaczeniu dla państwa.
• Pozytywny wynik referendum w sprawie JOW do Sejmu nie będzie automatycznie i bezpośrednio
skutkował zmianą Konstytucji, tj. art. 96 ust. 2.
• Do zmiany Konstytucji zgodnie z art. 235 ust. 4 Konstytucji potrzebna jest ustawa o zmianie Konstytucji
uchwalona przez Sejm większością co najmniej 2/3 głosów posłów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów oraz przez Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej
połowy ustawowej liczby senatorów i podpis Prezydenta, ogłoszenie w Dz.U.
• Procedura zmiany art. 96 ust. 2 Konstytucji została już wszczęta przez Prezydenta.
• Tryb wskazany w art. 235 ust.6 Konstytucji (referendum zatwierdzające) nie ma zastosowania do zmiany
art. 96 ust.2 Konstytucji (który znajduje się w rozdz. IV Konstytucji).
• Referendum w sprawie JOW dotyczy projektowanej regulacji, a nie uchwalonej już zmiany Konstytucji.
• Dokonanie zmiany art. 96 ust. 2 Konstytucji poprzez wykreślenie słowa „proporcjonalne” nie gwarantuje
wprowadzenia JOW do Sejmu, gdyż tę kwestię będzie rozstrzygała ustawa zwykła. Możliwy jest także przy
takiej zmianie Konstytucji system mieszany bądź inny. Decyzja w sprawie kształtu ordynacji do Sejmu
należeć będzie do ustawodawcy zwykłego.
• Zarządzone na jesieni 2015 r. wybory parlamentarne, pomimo wiążącego i rozstrzygającego pozytywnie
kwestię JOW - wyniku referendum będą musiały odbyć się na dotychczasowych zasadach, tj. będą to
wybory proporcjonalne.