개선방안 현재 우리나라 지방자치단체 사무 현황은 국가처리사무와 지방처리사무의 비율이 약 63% : 32% 정도이다. 지방처리사무 중 기관위임사무의 비율이 많은 편이다. 이러한 특징에 때문에 우리나라는 일본의 지방분권개혁과 같이 국가위임사무를 폐지하는 것은 어렵다고 판단하였다. 실제 일본의 2차 분권개혁을 진행하기 위해서는 1차 분권개혁과 같이 국가와 지방정부의 역할을 명확하게 재정립해야한다. 그러나 다수의 선행연구를 검토해본 결과 우리나라의 사무배분에 있어 절대적인 기준을 마련하는 것은 상당히 어려운 과제이다. 법령 상의 문제나 책임 소재 등의 문제를 모두 해결하는 데에는 한계가 있다. 또한, 우리나라는 통일적 사무수행이 중요하기 때문에 국가의 특성상 기관위임사무의 폐지는 적합하지 않다. 따라서 기관위임사무 자체는 유지하되 지방자치단체 내에서 해결 가능한 사항은 이양하고 그 외의 사항은 중앙정부의 통제를 최소화하는 방안을 제시하고자 한다. 각 지방의 사무가 지방자치단체에 배분되어도 원칙적으로 지방의 위임사무에 대한 국가의 관여가 허용된다. 합목적성 감독에 따라 법령에서 추구하는 목적 달성을 위해 해당 지방자치단체의 행정조치가 적절한지를 감독한다. 그러나 이런 직접적인 감독이 아닌 최소한의 통제와 자체적인 감독을 적용하고자 한다. 이 때 국가는 사후적인 예산 운영에서의 정당성 만을 확인하며 지방자치단체 내의 주민통제 장치를 통해 거버넌스 체제 하의 자체적인 감독을 적용하는 것이다. 이를 가능하게 하기 위해서는 충분한 재정지원과 주민자치 활성화가 배경이 되어야 한다. 재원이 확보되지 않은 상태에서 지방정부의 책임을 강조하는 것은 지방자치단체에 부담을 주어 결국에는 지역주민에게 제공되는 행정서비스의 질적 저하로 이어질 수 있다. 따라서 권한을 주고 통제를 최소화하되 재정지원과 자치세원 확충 등의 제도개선으로 충분한 예산확보가 가능하게 해야 한다. 이러한 재정 지원을 통한 예산확보는 지방자치단체의 역량을 강화하고 나아가 지방분권을 실현할 수 있는 발판이 될 수 있다. 현재 기관위임사무는 위임하는 기관에서 전액 부담 원칙을 따르기 때문에 단체위임사무에 해당되는 내용이다. 또한, 위임 사무를 줄이고 지방자치단체의 역량을 강화하여 지방분권을 실현하기 위해 가장 중요한 것은 주민자치의 확대이다. 주민 참여 확대로 자체적인 감독이 이루어진다면 중복 행정의 비효율이 감소하고 행정서비스의 질이 향상될 수 있다. 이처럼 우리나라 사무배분의 문제를 개선하기 위해서는 명확한 사무 기준 뿐만 아니라 법령상의 원칙과 사무 집행 과정, 재정 구조 등 다양한 방면에서의 고려가 필요하다. 따라서 지방 이양을 통해 위임 사무를 최소화 하되, 직접적인 정책 통제는 예산 감독 수준으로 조정하고, 재원 확보를 통해 예산이 마련된다면 지방 정부의 역량 강화로 이어질 수 있다고 생각한다. 그 대신 책임 소재를 지방자치단체로 하면 전반적인 행정서비스의 질적 향상을 기대할 수 있다. 앞으로 지방분권에 대한 내용이 확대됨에 따라 법적 제도적 변화가 필연적으로 수반될 것이다. 이러한 과정에서 국가 권한의 분권이 일어나고 이는 지방자치단체의 자치권 확대로 이어질 수 있다. 각 정부가 지방분권에 대한 특별법을 시행해온 것과 같이 앞으로도 지방분권을 위한 행정체제개편이나 권한 배분, 이양을 통해 사무배분의 원칙이 개선되기를 기대한다.

1. 일본은 1995년 지방분권추진법 제정과 함께 제1차 분권개혁이 시작되었다. 이후, 지방분권을 국
가구조개혁의 일환으로 설정하였으며, 5년간의 논의를 거쳐 지방분권일괄법이라는 구체적이는 성
과물이 산출되었다. 일본의 2차에 걸친 분권개혁을 통해 사무배분에 있어서의 성과 및 한계를
살펴봄으로써 우리나라가 가지는 시사점을 살펴보고자 한다. 먼저, 주요 성과들은 다음과 같다.
1) 제1차 분권개혁의 성과
첫째. 국가과 지방의 역할 원칙들이 명시되었다. 국가는 국가 존위에 관련되고 전국 일률적이 광
역적으로 실시되어야 하는 국가 본연의 업무를 담당한다. 국가위임사무가 폐지되면서 다수의 국
가사무들이 자치사무로 재편성되었고 법정수탁사무가 새롭게 생겼다.
중앙과 지방의 관계를 대등하면서도 각자의 역할을 분담할 수 있또록 재정립하였다. 이로 지방
은 자신들의 역할을 수행하는 고유 업무인 자치사무가 확대되었고, 중앙이 지방에 개입하는 원칙
들이 설정되면서 대등한 관계로 전환될 수 있었다.
2) 제2차 분권개혁의 성과
지방자치의 취지는 스스로 지역의 일을 자율성과 책임성을 가지고 판단하고 해결해 나가는 것이
다. 자치단체의 역량과 재량권은 어떠한 지역과제를 중심으로 어떻게 대응할 것인지를 판단하는
전제 조건이 된다. 즉 이러한 제약 요소들은 지방자치단체가 스스로 해야 할 판단과 추진방식 등
을 사전에 법령으로 규정짓는다. 지방의 행동을 규율하는 다수의 규제 법령들은 '국가와 지방간의
개별적인 관계를 더욱 복잡하게 얽매이도록 하는 투망구조'이다. 제1차 분권개혁이 “미완의 개혁”
으로 평가되었는, 이는 “ 미완의 법령개혁”이었기 때문이다.
앞서 설명한 일본의 지방분권개혁 이후 일본의 사무배분 현황에 대해 설명하고자 한다.
- 일본의 지방분권개혁 이후 사무배분의 현황
개혁 이후 중앙정부와 지방자치단체의 역할에 규정을 두어 그 역할을 명확하게 하고 있다. 개정
된 지방자치법 제 1조 2항에서는 지방자치단체의 역할을 “주민의 복지증진을 도모하는 것을 기본
으로 지역에서의 행정을 자주적이고 종합적으로 실시한다.”고 명시하고 있으며, 그밖에 “중앙정부
가 본래 해야 하는 역할을 중점적으로 담당하고, 주민에게 밀접한 행정은 가능한 한 지방자치단
체에게 양보하는 것을 기본으로 한다. 지방자치단체와 적절한 역할을 분담함으로써 지방자치단체
의 제도설계 및 시책을 수행하는 경우에는 지방자치단체의 자주성 및 자립성이 충분히 발휘되도
록 해야 한다”고 규정하고 있다.

2. 그러나, 지방분권개혁에 의한 기관위임사무의 폐지는 중앙정부와 지방자치단체의 완전히 분리된
형태로의 개혁은 아니다. 중앙정부와 지방자치단체의 기능은 협동적 관계를 전제로 추진되었다.
따라서 기관위임사무가 지방자치단체의 자치사무나 법정수탁사무로 이양되어도 중앙정부가 지방
자치단체에 관여할 수 있는 권한은 여전히 남아있다. 자치사무에 관해서도 국익 보호를 위해 긴
급성이 요구되는 경우 법률의 규정으로 인해 국가가 직접적으로 사무를 처리할 수 있다고 명시되
어 있다.
- 새로운 사무구분에 따른 제도상의 변화
기존의 기관위임사무가 각각 자치사무와 법정수탁사무로 구분되면서 조례제정권, 지방의회 권한,
감사위원 권한, 행정 불복심사, 국가관여 등 제도상의 변화가 나타났다.
먼저, 기존의 기관위임사무는 조례제정이 불가하였는데, 자치사무와 법정수탁사무는 법령에 반하
지 않는 범위 내에서 조례제정이 가능하다. 이는 지방자치단체에서의 조례제정이 가능하다는 의
미로 자치 범위가 확대되었다는 것이다.
다음으로, 지방의회의 권한이 기관위임사무일 경우는 국가안전이나 개인 프라이버시, 검열이나
검사권 등 자치령에서 정한 사무는 대상에서 제외되었으며, 지방자치법 제100조 상의 조사권 대
상 사무 또한 제외되었다.
그러나, 자치사무와 법정수탁사무일 경우 원칙적으로는 지방의회의 권한이 미친다. 이러한 원칙
에서 자치사무는 수용위원회 권한에 속한 것은 제외되며 법정수탁사무는 국가안전, 개인 프라이
버시, 수용위원회 권한에 속한 것은 제외된다.
다음으로, 감사위원의 감사청구 권한은 개혁 이후 주무대신이나 도도부현 지사에 의한 감사는
폐지되었다. 기존의 기관위임사무의 경우 일반적으로 국가의 행정 불복심사가 가능하였으나 개혁
이후 자치사무와 법정수탁사무의 행정 불복심사가 불가하다.
마지막으로, 기관위임사무의 경우 개별법에 근거하여 포괄적 지휘 감독권이 가능하였으나 자치
사무와 법정수탁사무의 경우 지방자치법 등의 국가관여의 새로운 유형에 따른다.
위의 다양한 변화 중 국가관여의 재검토에 따른 변화가 가장 크게 나타난다. 기존의 기관위임사
무에 따른 포괄적 지휘 감독권의 폐지뿐만 아니라 관여의 필요를 최소화하고, 지방자치단체의 자
립성과 자주성을 배려하였다. 또 반드시 법률과 정령을 근거로 해야 하며 개별법상의 관여 유형
을 축소하였다. 기존 기관위임사무의 국가관여는 조언과 권고, 자료제출 요구, 시정조치 요구, 직
무집행명령 등으로 나타났다. 그러나 개혁 이후 자치사무에서는 조언과 권고, 자료제출 요구, 시
정조치 요구는 유지되었지만, 직무집행명령은 가능한 제한하고, 동의, 허가, 인가, 승인, 지시는 일
정한 경우에 따라 한정된다. 법정수탁사무의 경우 자치사무와 동일하지만 협의, 동의, 허가, 인가,

3. 승인, 지시의 경우도 관여의 기본 유형으로 인정한다. 이때 조언과 권고, 자료제출 요구는 법적
구속력이 없고, 시정의 요구와 지시는 지방자치단체에 작위 부작위 의무를 지는 차원에서 구속력
을 인정한다. 동의, 허가, 인가, 승인의 경우에는 국가관여가 없으면 해당 지방자치단체의 효력이
발생하지 않기 때문에 구속력을 인정한다. 마지막으로 직무집행명령 즉 대집행의 경우 고등법원
의 판결이 필요하다. 이처럼 일본은 기관위임사무를 폐지하면서 국가와 지방자치단체 간 역할분
담 체계 확립을 위해 지방자치법에 국가관여를 명시하고 있다.
- 일본 지방분권 개혁의 한계
지방분권추진위원회가 설치되고 해체될 때까지 발생한 제도개혁은 국가와 지방자치단체의 관계
를 중앙집권시스템에서 분권적 시스템으로 전환하였다. 기존의 수직적 상하주종의 관계에서 대등
한 협력적 관계로 변화하였으며 지방정부의 자치행정권이 강화되고 자치입법권이 확대되었다. 또
한, 국가의 정책 통제가 크게 줄어듦에 따라 자율적인 지방행정의 실현이 가능해졌다. 그러나 앞
서 언급했듯이 국가와 지방정부 간 역할분담을 위한 국가관여를 명시하고 있지만, 여전히 그 경
계가 명확하지 않다는 한계가 존재한다. 기관위임사무를 폐지할 당시 자치사무 80%, 법정수탁사
무 20% 비율로의 전환을 도모하였으나 실제로는 자치사무 약 60%, 법정수탁사무 약 40%의 비율
로 전환되었다. 이는 중앙관료들의 강력한 반발로 기관위임사무가 약 40%의 법정수탁사무라는
명목으로 잔존하고 있다고 볼 수 있다. 법정수탁사무로 전환 후 재정권한이 지방정부에 원활하게
이양되지 않아 지속적인 논란의 여지가 존재한다는 것도 한계이다. 덧붙여 사무배분에 따른 지방
세 재원의 배분이 충분하게 이루어지지 않는다는 한계도 존재한다. 이러한 요소들은 지방분권개
혁에서 완전히 개혁하지 못한 과제이다.
- 한국 사무배분에서의 시사점
위와 같은 한계가 존재하지만, 지방분권개혁에 따른 국가위임사무 폐지는 일본의 지방자치 발전
의 최대 장애 요인을 폐지함으로써 국가와 지방정부가 대등관계로 발전해 해가는 발판을 마련했
다는 점에서 큰 의의를 가진다. 이러한 일본의 지방분권개혁은 기관위임사무가 많고 제도적 맥락
이 비슷한 한국의 지방정부의 사무배분에 시사하는 바가 크다.
우리나라 역시 지방자치단체의 사무를 포괄적이고 개괄적으로 제시하고 있어 사무의 주체가 명
확하지 않다는 것이 특징이다. 사무 처리 책임에 대한 기준이 명확하지 않아 분쟁이 나타나는 등
행정의 비효율성을 초래한다. 대부분의 분쟁은 행정 사무 처리책임의 주체가 누구인지가 핵심이
다. 실제 일본에서는 기관위임사무를 폐지하는 과정에서 이를 극복하기 위해 국가와 지방자치단
체 간의 관계를 명확하게 설정한 후 개혁을 실행했다. 현재 우리나라에서도 이러한 준비 없이 개
혁을 실행한다면 오히려 큰 혼란을 초래할 가능성이 있기 때문에 명확한 권한 설정을 위한 사회
적 합의가 필요하다.

4. 또한, 일본의 지방세 재원 문제를 고려했을 때 지방분권개혁을 실시함과 동시에 자치재원의 확
보를 위한 포괄적 재검토가 필수적이다. 재정지원의 고려 없이 추진된 지방 이양은 오히려 지방
자치단체에 큰 부담이며 결과적으로 지역 주민에게 제공되는 행정서비스의 질이 떨어질 수 있다.
이를 극복하기 위해서는 자치 재원과 관련된 제도적 개선이 병행되어야 할 것이다.
- 사례
현재 사무배분의 현황과 문제를 가장 잘보여주는 사례는 '폐기물 처리사무'이다.
'폐기물 불법처리, 재활용폐기물 대란으로 ⌜
폐기물관리법⌟
상 폐기물의 불법처리에 대한 책임이
강화되었지만, 우리나라의 폐기물 관리체계상 사무배분에 있어 중복 또는 관리의 공백이 존재하
였으며, 지방자치단체마다 폐기물 처리사무와 관련한 다양한 갈등이 끊임없이 제기되고 있다. 이
에 우리나라의 국가와 지방자치단체, 지방자치단체 상호간 사무배분의 원칙과 기준을 검토해보고,
일본의 사무배분 기준 및 폐기물 처리사무에 대한 배분체계와의 비교･분석을 통해 국가의 사무배
분에 있어서의 차이점을 살펴보고자 한다.
우리나라의 경우, 현행 ｢폐기물관리법｣은 생활폐기물에 대해서는 기초자치단체가 처리책임을 부
담하고, 사업장폐기물에 대해서는 배출자가 처리책임을 부담하고 있다. 생활폐기물의 경우 기본적
으로 ｢폐기물관리법｣ 제14조에 따라 지방자치단체가 처리의무를 가지고 폐기물처리시설을 직접
설치‧
운영하거나 민간에 위탁처리하고 있다. 하지만, 우리나라의 지방자체단체의 여건상 재정적으
로 열악하여 부정적처리폐기물에 대한 대집행 등 적극적으로 임하기 힘들다는 문제를 가진다.
반면 일본의 경우, 사무처리에 관한 권한 배분의 쟁점은 폐기물 처리사무였고, 기존 기관위임사
무로 되어 있던 사무를 자치사무와 법정수탁사무로 구분하였다. 또한 국가-지방자치단체 또는 광
역-지방자치단체 간의 사무배분을 보충성의 원칙에 따라 체계화함으로써 폐기물 처리사무의 공백
을 최소화하면서 폐기물의 적정 관리를 도모하고 있다. 폐기물처리법상 책무규정에서 기초자치
단체의 책무로 일반폐기물의 적정 처리(처분을 포함)의무를 부담하도록 규정하고 있다. 더욱이 기
초자치단체는 ‘구역 내에서’ 발생한 일반폐기물에 대해, 광역자치단체는 ‘구역 내에서’ 산업폐기물
에 대해 적정한 처리가 이루어지도록 필요한 조치를 강구하도록 책무를 부담하고 있다. 나아가
광역자치단체는 기초자치단체의 일반폐기물 처리책무 수행을 위한 기술 제공과 더불어 산업폐기
물의 상황 파악에 대한 책무도 부여하고 있다.
우리나라의 경우, 광역자치단체가 기초자치단체에 재정적 지원도 부담하도록 한 부분과 차이가
있으며, 산업폐기물의 처리와 관련한 현황을 파악할 의무를 부담한다는 점에서 차이를 보이고 있
다. 이러한 '폐기물 처리사무' 사례를 통해 생활폐기물에 대한 충분한 대집행이 이루어질 수 있도
록 기초자치단체에 대한 재정적 권한과 지원이 필수적임을 알 수 있다.

5. 개선방안
현재 우리나라 지방자치단체 사무 현황은 국가처리사무와 지방처리사무의 비율이 약 63% : 32%
정도이다. 지방처리사무 중 기관위임사무의 비율이 많은 편이다. 이러한 특징에 때문에 우리나라
는 일본의 지방분권개혁과 같이 국가위임사무를 폐지하는 것은 어렵다고 판단하였다. 실제 일본
의 2차 분권개혁을 진행하기 위해서는 1차 분권개혁과 같이 국가와 지방정부의 역할을 명확하게
재정립해야한다. 그러나 다수의 선행연구를 검토해본 결과 우리나라의 사무배분에 있어 절대적인
기준을 마련하는 것은 상당히 어려운 과제이다. 법령 상의 문제나 책임 소재 등의 문제를 모두
해결하는 데에는 한계가 있다. 또한, 우리나라는 통일적 사무수행이 중요하기 때문에 국가의 특성
상 기관위임사무의 폐지는 적합하지 않다.
따라서 기관위임사무 자체는 유지하되 지방자치단체 내에서 해결 가능한 사항은 이양하고 그 외
의 사항은 중앙정부의 통제를 최소화하는 방안을 제시하고자 한다. 각 지방의 사무가 지방자치단
체에 배분되어도 원칙적으로 지방의 위임사무에 대한 국가의 관여가 허용된다. 합목적성 감독에
따라 법령에서 추구하는 목적 달성을 위해 해당 지방자치단체의 행정조치가 적절한지를 감독한다.
그러나 이런 직접적인 감독이 아닌 최소한의 통제와 자체적인 감독을 적용하고자 한다. 이 때 국
가는 사후적인 예산 운영에서의 정당성 만을 확인하며 지방자치단체 내의 주민통제 장치를 통해
거버넌스 체제 하의 자체적인 감독을 적용하는 것이다.
이를 가능하게 하기 위해서는 충분한 재정지원과 주민자치 활성화가 배경이 되어야 한다. 재원
이 확보되지 않은 상태에서 지방정부의 책임을 강조하는 것은 지방자치단체에 부담을 주어 결국
에는 지역주민에게 제공되는 행정서비스의 질적 저하로 이어질 수 있다. 따라서 권한을 주고 통
제를 최소화하되 재정지원과 자치세원 확충 등의 제도개선으로 충분한 예산확보가 가능하게 해야
한다. 이러한 재정 지원을 통한 예산확보는 지방자치단체의 역량을 강화하고 나아가 지방분권을
실현할 수 있는 발판이 될 수 있다. 현재 기관위임사무는 위임하는 기관에서 전액 부담 원칙을
따르기 때문에 단체위임사무에 해당되는 내용이다. 또한, 위임 사무를 줄이고 지방자치단체의 역
량을 강화하여 지방분권을 실현하기 위해 가장 중요한 것은 주민자치의 확대이다. 주민 참여 확
대로 자체적인 감독이 이루어진다면 중복 행정의 비효율이 감소하고 행정서비스의 질이 향상될
수 있다.
이처럼 우리나라 사무배분의 문제를 개선하기 위해서는 명확한 사무 기준 뿐만 아니라 법령상
의 원칙과 사무 집행 과정, 재정 구조 등 다양한 방면에서의 고려가 필요하다. 따라서 지방 이양
을 통해 위임 사무를 최소화 하되, 직접적인 정책 통제는 예산 감독 수준으로 조정하고, 재원 확
보를 통해 예산이 마련된다면 지방 정부의 역량 강화로 이어질 수 있다고 생각한다. 그 대신 책
임 소재를 지방자치단체로 하면 전반적인 행정서비스의 질적 향상을 기대할 수 있다.
앞으로 지방분권에 대한 내용이 확대됨에 따라 법적 제도적 변화가 필연적으로 수반될 것이다.
이러한 과정에서 국가 권한의 분권이 일어나고 이는 지방자치단체의 자치권 확대로 이어질 수 있
다. 각 정부가 지방분권에 대한 특별법을 시행해온 것과 같이 앞으로도 지방분권을 위한 행정체

6. 제개편이나 권한 배분, 이양을 통해 사무배분의 원칙이 개선되기를 기대한다.