Execução orçamental: análise dos elementos essenciais

Autor: Sergio A. Macore sergio.macore@gmail.com 846458829 - Pemba
ÍNDICE
1.INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 4
1.1.Objectivos ............................................................................................................... 5
1.1.1.Objectivo Geral ................................................................................................ 5
1.1.2.Objectivos Específicos ..................................................................................... 5
1.2.Metodologia ............................................................................................................ 5
2.Revisão de Literatura..................................................................................................... 6
2.1.Noções gerais - Origens de Instituições Orçamentais............................................. 6
2.1.1.Orçamento e Demo - Liberalismo .................................................................... 6
2.1.2.Definição do Orçamento do Estado.................................................................. 6
2.1.3.Objectivo do Orçamento do Estado.................................................................. 7
2.1.4.Âmbito de aplicação ......................................................................................... 7
2.1.5.Orçamento e actividade financeira ................................................................... 7
2.2.Elementos do Orçamento e Figuras Afins .............................................................. 7
3.Funções do Orçamento .................................................................................................. 8
3.1.Funções Económicas............................................................................................... 8
3.2.Funções Políticas .................................................................................................... 9
3.3.Funções Jurídicas .................................................................................................... 9
4.Regime e conteúdo orçamental.................................................................................... 10
4.1.Noção geral e fundamentos................................................................................... 10
5.Regras e princípios orçamentais .................................................................................. 10
5.1.A anualidade orçamental....................................................................................... 10
5.2.A plenitude orçamental......................................................................................... 10
6.Discriminação Orçamental .......................................................................................... 11
6.1.Publicidade............................................................................................................ 13
7.Os orçamentos de capital e o equilíbrio orçamental.................................................... 13
Conclusão ....................................................................................................................... 14
Bibliografias ................................................................................................................... 15

1.INTRODUÇÃO
O presente trabalho objectiva analisar aspectos sobre o tema: Execução Orçamental,
que tem sido um tema importante e muito explorado. Para tal ira se abordar aspectos
evolutivos desse tema acima evidenciado, para posteriormente fazer-se a sua
conceituação. Dentro do tema iremos também abordar sobre os seguintes pontos:
Regime e conteúdo orçamental, onde encontramos as regras e princípios orçamentais
para posteriormente abordar sobre a estrutura, preparação e aprovação do Orçamento.
Um orçamento pode-se considerar como um documento, com a característica de ser um
instrumento de intervenção económica e social do Estado, onde as receitas a realizar
para um determinado período, sujeito a aprovação de um órgão legislativo. Este
documento é elaborado pelo Ministério das Finanças, aprovado pelo Governo e
finalmente apresentado a Assembleia da Republica para a discussão e aprovação final.
No Orçamento encontramos três elementos: económico, onde faz-se as previsões da
actividade financeira; político, onde faz-se a autorização para a realização dessa
actividade e finalmente o jurídico, onde realiza-se o controlo legislativo de poderes das
Administrações publica no domínio financeiro.
Orçamento na actividade financeira comporta-se como um quadro geral básico de toda a
actividade financeira, na medida em que através deles se procura regular a utilização
que é dada aos dinheiros públicos. Nem toda a actividade financeira, no entanto, se
cinge á execução orçamental, nomeadamente nos estados modernos.

1.1.Objectivos
1.1.1.Objectivo Geral
 O presente trabalho tem como objectivo geral analisar os pontos mais
importantes que cercam a execução orçamental, explorando seus elementos
essenciais.
1.1.2.Objectivos Específicos
 Estudar a origem, elementos, funções e o conceito do Orçamento;
 Verificar e analisar a influência do regime e conteúdo Orçamental;
 Evidenciar as regras e princípios orçamentais, assim como o equilíbrio
orçamental;
 Pesquisar práticas que possibilitem o desenvolvimento deste tema, Orçamento
do Estado na comunidade académica.
1.2.Metodologia
Para a concretização deste trabalho, o grupo recorreu à uma profunda busca
bibliográfica física assim como electrónica através de internet.

2.Revisão de Literatura
2.1.Noções gerais - Origens de Instituições Orçamentais
Benta (2000), a teoria do orçamento foi elaborada sobretudo durante o liberalismo e
liga-se intimamente aos objectivos inspiradores da democracia liberal: protecção dos
particulares contra o crescimento estadual e os excessos do estatismo. O reforço do
papel do estado na vida económica, a diminuição dos poderes dos parlamentos em
relação aos executivos e a crescente complexidade dos métodos de gestão económica e
financeira determinaram, no século XX, um certo declínio da instituição orçamental
clássica.
Franco (1980), É então possível definir o orçamento, em finanças públicas, como uma
previsão, em regra anual das despesas a realizar pelo estado e dos processos de as
cobrir, incorporando a autorização concedida á administração financeira para cobrar
receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da administração em cada
ano.
2.1.1.Orçamento e Demo - Liberalismo
A instituição orçamental está intimamente ligada na sua génese à afirmação do
liberalismo político, apesar de muitos dos seus princípios resultarem já de velhas
aspirações populares que se foram impondo aos monarcas, no sentido, por exemplo, da
necessidade de procederem á audição das cortes antes de lançarem quaisquer impostos.
Este movimento foi-se generalizando ao longo da Idade Média, sofrendo um recuo, a
partir do século XVI, com o absolutismo monárquico, Perreira (2010).
Catarino (2012), Foi nomeadamente na Inglaterra que, após as revoluções liberais do
século XVII, se foi desenhando a instituição orçamental que, no entanto, teria uma
consagração mais exacta particularmente no que diz respeito aos aspectos da
autorização política, na França (Revolução Francesa) e nos Estados Unidos (após a sua
independência).
2.1.2.Definição do Orçamento do Estado
Na literatura especializada, todos os autores procuram expressar numa ideia abrangente
mas sintética o conceito de orçamento. Poder-se-á definir o Orçamento do Estado
como o documento, apresentado sob forma de lei, que comporta uma descrição
detalhada de todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e

autorizadas pela Assembleia da Republica, e antecipadamente previstas para um
horizonte temporal de um ano, Catarino (2012).
O Orçamento do Estado é um documento no qual estão previstas as receitas a
arrecadar e fixadas as despesas a efectuar num determinado ano económico, visando a
prossecução da política financeira do Estado. O ano económico coincide com o ano
civil. (Dec. Lei n.º 15/1997, de 10 de Julho, art. 2.o).
2.1.3.Objectivo do Orçamento do Estado
O documento a que se refere no artigo anterior é o instrumento base do Governo para
prosseguir a gestão racional das finanças do Estado e do seu património. (Dec. Lei n.º
15/1997, de 10 de Julho, art. 3.o).
2.1.4.Âmbito de aplicação
O Orçamento do Estado aplica-se a todo o território nacional e às missões ou delegações
do país no exterior.
2.1.5.Orçamento e actividade financeira
O orçamento é o quadro geral básico de toda a actividade financeira, na medida em que
através deles se procura regular a utilização que é dada aos dinheiros públicos. Nem
toda a actividade financeira, no entanto, se cinge á execução orçamental, nomeadamente
nos estados modernos, Franco (1980).
Para Ribeiro (2005), as duas principais zonas que podem ser indicadas como escapando
á disciplina orçamental são:
 Actividade patrimonial do Estado: o Estado tem um património que tem que ser
gerido através de um conjunto de operações.
 A actividade de tesouro: a outra grande zona que nos estados modernos decorre
á margem do Orçamento é a actividade de tesouro ou tesouraria do Estado,
apesar do tesouro ter nascido ao mesmo tempo e pelas mesmas razões que o
Orçamento, e com ele estar intimamente relacionados.
2.2.Elementos do Orçamento e Figuras Afins
Para precisar o conceito orçamental, e até na medida em que as definições variam
bastante de autor para autor, interessa analisar qual o conteúdo que se pretende abranger

com esta designação, ou se já, quais os elementos do Orçamento, que permitem alias
distingui-los de figuras afins, Ribeiro (2005).
 Elemento económico: trata-se da previsão da gestão orçamental do estado;
 Elemento político: é a autorização política deste plano ou projecto de gestão
estadual;
 Elemento jurídico: é o instrumento pelo qual se processa a limitação dos poderes
dos órgãos da administração no domínio financeiro.
Para Franco (1980), o Orçamento geral do Estado distingue-se, assim, de algumas
outras figuras afins:
 Dos Orçamentos das despesas privadas: que são meras estimativas relacionais
sem qualquer poder vinculativo próprio (pelo menos externamente);
 Da conta do Estado: que possui um registo ‟ ex post ” da execução orçamental, e
não uma previsão como sucede com o orçamento;
 Do balanço do Estado: que constitui uma avaliação do activo e do passivo do
estado num determinado momento;
 De um plano económico geral: que na generalidade das economias de mercado,
não tem força cogente em relação aos sujeitos privados e por vezes mesmo em
relação ao sector público, em que constitui uma mera selecção de um conjunto
de projectos de investimento, relativa a toda a economia, e não apenas á
actividade do Estado (á qual se restringe o Orçamento estadual).
3.Funções do Orçamento
3.1.Funções Económicas
Segundo Catarino (2012), o Orçamento tem, antes do mais, funções puramente
económicas. Economicamente o Orçamento é uma previsão.
Dentro das funções económicas do Orçamento podemos considerar uma dupla
perspectiva, Perreira (2010):
 Racionalidade económica: o Orçamento permite uma gestão mais racional e
eficiente dos dinheiros públicos, na medida em que concretiza uma
racionalização entre receitas e despesas que facilita a procura de um máximo de
bem-estar ou utilidade com um mínimo de gasto;

 Quadro de elaboração de políticas financeiras: modernamente o Orçamento, de
um pouco de vista económico, é sobretudo encarado com um elemento
fundamental para a definição e execução das políticas financeiras, conseguindo-
se através do Orçamento conhecer a política económica global do Estado, ou
pelo menos muitos dos seus caracteres essenciais.
3.2.Funções Políticas
O Orçamento é uma autorização política que visa conseguir duas ordens de efeitos,
Ribeiro (2005):
 Garantia dos direitos fundamentais: assegura-se através da disciplina orçamental
que a propriedade privada só é tributada na medida em que tal seja concedido
pelos representantes dos proprietários (os deputados); numa óptica menos
liberal, garante-se que os rendimentos só são tributados para cobrir os gastos
públicos mediante decisão dos representantes dos titulares desses rendimentos
trabalhadores, proprietários, capitalistas (que, como cidadãos, são representados
pelos deputados no parlamento);
 Garantia do equilíbrio dos poderes: já que através do mecanismo da autorização
política, a cargo das Assembleias parlamentares, a estas atribui um importante
papel de controlo do executivo.
A crise económica liberal, onde e como quer que ocorra, opõe sempre em crise estes
princípios.
3.3.Funções Jurídicas
Para Bento (2000), as funções jurídicas do Orçamento decorrem do seu elemento
político e consubstanciam-se através do aparecimento de toda uma série de normas
destinadas a concretizar as funções de garantia que o orçamento visava prosseguir. Dai
o aparecimento, por exemplo, de todo o regime da contabilidade pública, como de
outras limitações jurídicas ao dispêndio arbitrário dos dinheiros públicos ou à realização
desordenada da liquidação ou cobrança das receitas.

4.Regime e conteúdo orçamental
4.1.Noção geral e fundamentos
Para Franco (1980), as regras gerais foram teorizadas durante o liberalismo e
representavam uma tradição concreta da ortodoxia liberal no plano da prática financeira.
Através deste conjunto de princípios, conhecimentos sob a designação de regras
orçamentais, procurava-se conseguir que os objectivos que eram prosseguidos pela
instituição orçamental não pudessem ser frustrados ou sofrer desvios.
5.Regras e princípios orçamentais
5.1.A anualidade orçamental
A primeira das regras orçamentais clássicas é a da anualidade, que tem o sentido de o
Estado ser um acto jurídico cuja vigência é anual. A Anualidade implica uma dupla
exigência: votação anual do orçamento pelas Assembleias Politicas e execução anual do
orçamento pelo Governo e pela Administração Pública, Catarino (2012).
Apesar de quase todos os orçamentos que historicamente são conhecidos serem anuais,
não se pode afirmar que a regra da anualidade esteja implícita na própria ideia de
orçamento. Houve, na realidade, orçamentos plurianuais mas a prática afastou-os.
Importa notar que o período anual de vigência, ou de execução do Orçamento o
designado ano económico ou ano orçamental - pode coincidir, ou não com o ano civil (1
de Janeiro a 31 de Dezembro)
A segunda crítica baseia-se na duração dos ciclos económicos (expensão e recessão) e,
portanto, da impossibilidade de um orçamento anual interagir correctamente com o
quadro macroeconómico. Mais uma vez, este inconveniente pode ser ultrapassado com
uma programação financeira plurianual, Catarino (2012).
5.2.A plenitude orçamental
a) Enunciado
O princípio da plenitude orçamental comporta dois aspectos relacionados: por um lado,
o orçamento deve ser apenas um e, por outro lado, todas as receitas e todas as despesas
devem ser inscritas neste orçamento.
Trata-se, na prática de duas regras distintas que, no entanto, se complementam de uma
forma evidente. Existem hoje numerosas excepções a cada um destes princípios, ainda

que eles permaneçam como objectivo desejável, dentro de certos limites e com a
formulação que já não correspondem exactamente a ideia inicial, Pereira (2010).
b) Unidade e universalidade orçamental
O conteúdo destas duas regras exige, como se concluirá, uma apreciação conjunta. A
regra da unidade determina que o conjunto das receitas e das despesas deve ser
apresentado num único documento. Logo, o Orçamento deve ser único ou unitário.
Duas razoeis, interdependentes, o explicam: uma transparente das receitas e das
despesas de modo a impedir a existência de dotações ocultas ou secretas; uma
apreciação e controlo parlamentar mais eficaz por permitir uma visão global das opções
e prioridades do governo. A designação atribuída a segunda regra - universalidade
poderia levar a admitir que deveriam ser inscritas num (único) Orçamento todas as
receitas e todas as despesas de todas as entidades públicas, isto é, o Orçamento
traduziria a actividade do Estado entendido em sentido lato. Ora, o alcance desta regra
não é, nem nunca foi em qualquer época ou pais, este, Ribeiro (2005).
O entendimento acima expresso é o consagrado na CRP e na LEO, a qual estabelece que
“ o orçamento do Estado é único e compreende todas as receitas e despesas dos serviços
integrados aqueles que não dispõem de autonomia administrativa e financeira dos
serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social”17…18. Justificam-se duas
observações, Catarino (2012).
6.Discriminação Orçamental
Os clássicos do liberalismo procuram também definir algumas regras bastante precisas
quanto a forma como são inscritas no orçamento receitas e despesas e a forma como se
efectivamente, são três regras fundamentais neste domínio, Franco (1980):
a) Especificação
Bento (2000), a regra da especificação diz-nos que no orçamento se deve especificar ou
individualizar suficientemente cada receita e cada despesa. Tem a finalidade de:
 Garantir uma maior transparência do orçamento;
 Evitar a existência de dotações secretas;
 Permitir uma fácil avaliação e controlo político pelo parlamento;

 Tornar mais eficaz a execução e o controlo da execução;
 Possibilitar a comparação inter-temporal das prioridades políticas e sua
realização.
A regra da especificação encontra o seu fundamento numa necessidade diz-nos que no
orçamento deve especificar ou individualizar suficientemente cada receita e cada
despesa. Esta regra fundamenta-se numa necessidade de clareza e nos próprios
fundamentos da instituição orçamental, que seriam defraudados sem esta exigência.
Em Portugal a constituição expressamente impõe a exigência de especificação quanto as
despesas, por forma a evitar-se a formação de fundos secretos (C.R.P., art. 108 ͦ, n ͦ 3),
enquanto exigência e formulada também para as receitas pela Lei n ͦ 64/77 (art 7 ͦ , n ͦ 1).
Aqui de vêm, para além do requisito da clareza, dois fundamentos da regra da
especificação: a racionalidade financeira e o controlo político.
b) Não compensação
Receitas e despesas devem ser inscritas no orçamento de forma bruta e não líquida.
Isto significa que não devem ser deduzidas as receitas as importâncias despendidas
para a sua cobrança, nem as despesas receitas que tenham sido originadas na sua
realização.
Em qualquer caso, o que é certo é que não foram ainda substituídas por outros
princípios diversos ou opostos, a que, com uma extensão talvez mais limitada do
que a que tinham no período liberal, se conservam como regras de bom senso, boa
administração e rigor técnico.
c) Não consignação
Esta regra estabelece que a totalidade das receitas orçamentais deve servir para
funcionar a totalidade das despesas orçamentais. Assim, interditar a consignação
significa não permitir que uma determinada receita seja consignada a uma determinada
despesa. Diversas razões justificam:
Pereira (2010), a primeira, e mais importante, têm a ver especialmente com a receita
fiscal, principal fonte de financiamento da despesa pública. Se a receita de cada tipo de
imposta fosse, por hipótese e na ausência de regra, consignada a uma despesa específica
e só a esta, os condições/contribuintes “reconheceriam” a aplicação dos seus

pagamentos fiscais e poderiam não desejar continuar a faze-lo na ausência de benefícios
individuais directos.
Por outro, a consignação de uma determinada receita pode ser entendida, desde que
devidamente fundamentada como uma vantagem, na medida em que constitui uma
garantia de realização de uma despesa considerada essencial, Catarino (2012).
6.1.Publicidade
1) Sem prejuízo de outros meios de divulgação, o Orçamento do Estado é publicado no
Boletim da Republica.
2) Para o efeito do disposto no numero anterior é matéria se publicação:
a) A Lei orçamental,
b) A tabela de receita e
c) A Tabela de despesas.
3) São objectos de separata orçamental os documentos escritos no numero anterior e as
demais informações económicas e financeiras julgadas pertinentes. (Dec. Lei n.º
15/1997, de 10 de Julho, art. 12.o )
7.Os orçamentos de capital e o equilíbrio orçamental
Bento (2000), um último critério que importa referir é dos orçamentos de capital,
inicialmente teorizados e praticados na Suécia, e que assentam na distinção entre
receitas e despesas correntes e de capital.
Receitas e despesas de capital são aquelas que alteram a situação activa ou passiva do
património duradouro do Estado, enquanto as receitas e despesas correntes são as que
oneram nem aumentam o valor do património duradouro do estado (património do
Estado, Stricto senso, em contra posição a património da tesouraria).
Este critério também é conhecido por actividade de Estado assenta na distinção entre
orçamento corrente e o orçamento de capital. Para que haja equilíbrio é necessário que
as despesas correntes do Estado sejam cobertas põe receitas correntes. As despesas de
capital podem ser cobertas por receitas de capital ou pelo excedente das correntes. O
desequilíbrio resulta apenas da cobertura de despesas correntes por receitas de capital,
Ribeiro (2005).

Conclusão
Com esta pesquisa concluímos que a execução orçamental, pode se definir como o
documento, apresentado sob forma de lei, que comporta uma descrição detalhada de
todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e autorizadas
pela Assembleia da Republica, e antecipadamente previstas para um horizonte temporal
de um ano. No âmbito de aplicação o Orçamento do Estado aplica-se a todo o território
nacional e às missões ou delegações do país no exterior.
No que concerne a actividade do Orçamento do Estado há que considerar duas
principais zonas que podem ser indicadas como escapando á disciplina orçamental são:
Actividade patrimonial do Estado: o Estado tem um património que tem que ser gerido
através de um conjunto de operações. Esta zona de actividade financeira, que se
relaciona com os elementos permanentes e duradouros, não se prende propriamente com
a gestão dos dinheiros públicos, a entrada e saída de fundos durante o ano que o
orçamento pretende disciplinar e finalmente a actividade de tesouro: a outra grande zona
que nos estados modernos decorre á margem do Orçamento é a actividade de tesouro ou
tesouraria do Estado, apesar do tesouro ter nascido ao mesmo tempo e pelas mesmas
razões que o Orçamento, e com ele estar intimamente relacionados.

Bibliografias
BENTO (2000), Vítor, A desorçamentação das despesas públicas, Revista do Tribunal
de Contas, n.º 34, Jul./Dez.
CATARINO, J. Ricardo (2012), Finanças Públicas e Direito Financeiro, Ed.
Almedina, S.A.
FRANCO, A. L. (1980) Sousa, Finanças Publicas e Direito Finaceiro, Edicao da
associação académica da faculdade de Lisboa, Lisboa – Portugal.
PEREIRA, T. Paulo, AFONSO (2010), António, ARCANJO, Manuela, SANTOS, J.
Gomes, Economia e Finanças Publicas.
RIBEIRO, J. Teixeira (2005), Licoes de Financas Publicas, 5a ed, Refundida e
Actualizada.

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