Administração pública como poder

Autor: Sergio A. Macore sergio.macore@gmail.com 846458829 - Pemba
ÍNDICE
1.INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 4
1.1.Objectivos do trabalho ............................................................................................ 5
1.1.1.Objectivo geral ................................................................................................. 5
1.1.2.Objectivos específicos ...................................................................................... 5
1.2.Metodologias........................................................................................................... 5
2.Revisão de Literatura..................................................................................................... 6
2.1.Conceito de Administração Publica........................................................................ 6
2.1.1.Administração pública directa e indirecta ........................................................ 6
2.1.2.Conceitos e funções da Administração e da Administração Pública ............... 7
2.2.Os poderes da administração pública...................................................................... 8
2.2.1.Poder vinculado ................................................................................................ 8
2.2.2.Poder discricionário.......................................................................................... 8
2.2.3.Poder normativo ............................................................................................... 9
2.2.4.Poder hierárquico.............................................................................................. 9
2.2.5.Poder disciplinar............................................................................................. 10
2.2.6.Poder de polícia .............................................................................................. 10
3.O poder administrativo e os seus modos de exercício ................................................. 11
3.1.Os órgãos executivos da autarquia local............................................................... 12
3.2.O conselho municipal ou de povoação ................................................................. 12
3.3.O presidente do conselho municipal ou de povoação ........................................... 13
4.O poder local e a governação da administração pública autárquica ............................ 13
Conclusão ....................................................................................................................... 14
Bibliografias ................................................................................................................... 15

1.INTRODUÇÃO
O presente trabalho de pesquisa tem como tema ‘’Administração pública como
poder’’. Na verdade, os poderes da Administração são de natureza instrumental, isto é,
surgem como ordenamentos jurídicos para que o Estado possa preservar o interesse
público, ou seja, da colectividade, atingindo sua satisfação. Portanto, os poderes da
Administração são prerrogativas que ela possui para atingir a finalidade pública. Assim,
os poderes da Administração decorrem da supremacia do interesse público.
O uso desses poderes é um poder - dever, pois é por meio deles que se irá alcançar a
preservação dos interesses da colectividade. A Administração tem a obrigação de
utilizá-los (e caso o administrador não use, ele pode ser penalizado). Logo, são
irrenunciáveis. O poder subordina-se ao dever, e assim, torna-se evidente a finalidade de
tais prerrogativas e suas limitações.
Se, no exercício desses poderes o administrador não buscar o interesse público, haverá
abuso de poder (na modalidade excesso de poder caso ultrapasse os limites de suas
atribuições, o que é vício de competência; na modalidade desvio de poder caso o agente
vise finalidade diversa que deve perseguir, o que é vício de finalidade).
Porém, a doutrina, geralmente destaca os seguintes poderes: poder vinculado; poder
discricionário; poder normativo; poder hierárquico; poder disciplinar e poder de polícia.

1.1.Objectivos do trabalho
1.1.1.Objectivo geral
 Analisar a administração pública como poder.
1.1.2.Objectivos específicos
 Falar da natureza do poder de administração pública;
 Descrever os tipos de poder de administração pública;
 Mencionar os poderes administrativos das autarquias locais.
1.2.Metodologias
Para elaboração deste trabalho foi feito uma revisão bibliográfica. Onde foi usado o
método indutivo, que é um método responsável pela generalização, isto é, partimos de
algo particular para uma questão mais ampla, mais geral.
Para Lakatos e Marconi (2007:86), Indução é um processo mental por intermédio do
qual, partindo de dados particulares, suficientemente constatados, infere-se uma verdade
geral ou universal, não contida nas partes examinadas. Portanto, o objectivo dos
argumentos indutivos é levar a conclusões cujo conteúdo é muito mais amplo do que o
das premissas nas quais nos baseia-mos.

2.Revisão de Literatura
2.1.Conceito de Administração Publica
AMARAL (2010), Administração pública é um conceito da área do direito que descreve
o conjunto de agentes, serviços e órgãos instituídos pelo Estado com o objectivo de
fazer a gestão de certas áreas de uma sociedade, como Educação, Saúde, Cultura, etc.
Administração pública também representa o conjunto de acções que compõem a função
administrativa.
A administração pública tem como objectivo trabalhar a favor do interesse público, e
dos direitos e interesses dos cidadãos que administra. Na maior parte das vezes, a
administração pública está organizada de forma a reduzir processos burocráticos.
Também é comum existir a descentralização administrativa, no caso da administração
pública indirecta, que significa que alguns interessados podem participar de forma
efectiva na gestão de serviços, MELO (2004).
Para DI PIETRO (2014), Um indivíduo que trabalha na administração pública é
conhecido como gestor público, e tem uma grande responsabilidade para com a
sociedade e nação, devendo fazer a gestão e administração de matérias públicas, de
forma transparente e ética, em concordância com as normas legais estipuladas. Quando
um agente público incorre em uma prática ilegal contra os princípios da Administração
Pública, ele pode ser julgado por improbidade administrativa, conforme a lei nº 8.429 de
2 de Junho de 1992.
A administração pública no Brasil já passou por três fases: a fase patrimonialista
(durante a era do Império), burocrática (na era Vargas) e gerencial (fase mais recente
que está sendo implementada), MEIRELLES (2010).
Muitas pessoas prestam concurso quando querem exercer um cargo na administração
pública.
2.1.1.Administração pública directa e indirecta
A administração pública pode ser directa ou indirecta. A administração pública directa é
desempenhada pelos Poderes da União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.
Estes órgãos não são dotados de personalidade jurídica própria. As despesas inerentes à

administração são contempladas no orçamento público e ocorre a desconcentração
administrativa, que consiste na delegação de tarefas, AMARAL (2010).
A administração pública indirecta é a transferência da administração por parte do Estado
a outras pessoas jurídicas, sendo que essas pessoas jurídicas podem ser fundações,
empresas públicas, organismos privados, etc. Neste caso ocorre a descentralização
administrativa, ou seja, a tarefa de administração é transferida para outra pessoa
jurídica, MELLO (2004).
2.1.2.Conceitos e funções da Administração e da Administração Pública
“Administração é o atingimento das metas organizacionais de modo eficiente e eficaz
por meio do planeamento, organização, liderança e controle dos recursos
organizacionais”. A definição engloba as quatro funções da Administração – planejar,
organizar, dirigir e controlar – e os seus objectivos – a eficiência e a eficácia, DI
PIETRO (2014).
Com base nos conceitos de Daft (2010:06-08), pode-se inferir que planejar é a “função
gerencial relacionada à definição de metas para o futuro desempenho organizacional e a
decisão sobre tarefas e recursos necessários para alcança-las”; organizar é a função “que
se refere à atribuição de tarefas, agrupamento de tarefas em departamentos e alocação
de recursos para os departamentos”; liderar é a “função administrativa que envolve o
uso de influência para motivar os empregados para atingir as metas da organização”; e
controlar é a função “relativa ao monitoramento das actividades dos funcionários,
mantendo a organização nos trilhos em direcção às suas metas, fazendo correcções
quando necessário, DI PIETRO (2014) ”.
No âmbito público, Di Pietro (2012) admite que a expressão Administração Pública
pode ser compreendida em sentido subjectivo, formal ou orgânico e em sentido
objectivo, material ou funcional:
a) Em sentido subjectivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a
actividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes
públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a actividade
estatal: a função administrativa;
b) Em sentido objectivo, material ou funcional, ela designa a natureza da actividade
exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a

própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder
Executivo”.
2.2.Os poderes da administração pública
2.2.1.Poder vinculado
Trata-se do dever da Administração de obedecer a lei em uma situação concreta em que
ela só possui esta opção (a Administração fica inteiramente presa ao enunciado da lei).
Só há um único comportamento possível, e ele é o que a lei determina. O administrador
não tem liberdade de actuação, apenas deve seguir o que a lei prescreve, MEIRELLES
(2010).
Como se vê, na expedição destes actos, fica o administrador condicionado ao que diz a
norma legal, ou seja, não tem liberdade de acção, pois se o ato for praticado sem
observância de qualquer dado constante na lei, é nulo, situação que pode ser
reconhecida pela própria Administração, ou pelo Judiciário mediante provocação do
interessado
Segundo Meirelles (2010), “Poder vinculado ou regrado é aquele que o Direito Positivo
– a lei – confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência,
determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização”.
2.2.2.Poder discricionário
Este poder permite uma margem de liberdade ao administrador que exercerá um juízo
de valor de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, AMARAL (2010).
Desse modo, o administrador, no caso concreto, avaliará a situação em que deve agir,
adoptando o comportamento adequado. Tal poder é necessário, uma vez que seria
impossível que o legislador previsse todas as situações possíveis para os vários
comportamentos administrativos.
Entretanto, é importante ressaltar que toda a actividade administrativa encontra limites
na legalidade, devendo tais prerrogativas ser praticadas nos limites impostos pela lei,
sob pena de ser reconhecida a arbitrariedade e, consequentemente, a ilegalidade do ato.
AMARAL (2010), define os contornos deste princípio. Segundo ele “a Administração
ao actuar no exercício de discrição, terá que obedecer a critérios aceitáveis do ponto de

vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das
finalidades que presidiram a outorga da competência exercida.
2.2.3.Poder normativo
Através deste poder a Administração pode expedir actos normativos. Portanto, o poder
que a Administração Pública tem para editar actos normativos é o poder normativo ou
regulamentar, e os actos normativos advêm do Poder Executivo (Administração
Pública).
São actos normativos: os regulamentos, as instruções, as portarias, as resoluções, os
regimentos etc. Dependem de lei anterior para serem editados. Logo, o poder normativo
é derivado da lei, do ato normativo originário.
2.2.4.Poder hierárquico
A hierarquia e consequentemente o poder hierárquico existem no âmbito das actividades
administrativas e compreende a prerrogativa que tem a Administração para coordenar,
controlar, ordenar e corrigir as actividades administrativas dos órgãos e agentes no seu
âmbito interno. Não há hierarquia entre os Poderes do Estado (não há hierarquia entre
Legislativo, Executivo e Judiciário), há distribuição de competências.
Pela hierarquia é imposta ao subalterno a estrita obediência das ordens e instruções
legais superiores, além de se definir a responsabilidade de cada um.
Do poder hierárquico são decorrentes certas faculdades implícitas ao superior, tais como
dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, delegar e avocar atribuições e rever actos dos
inferiores.
Segundo Hely Lopes Meirelles, “Poder hierárquico é o de que dispõe o Executivo para
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a actuação de seus
agentes estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores de seu quadro de
pessoal”.

2.2.5.Poder disciplinar
É o poder atribuído a Administração Pública para aplicar sanções administrativas aos
seus agentes pela prática de infracções de carácter funcional, DI PIETRO (2014).
O poder disciplinar abrange somente sanções administrativas, como por exemplo, a
advertência, a multa, a suspensão e a demissão. De toda forma, não se pode esquecer
que existem sanções penais e civis que podem ser aplicadas ao caso concreto, embora
não façam parte do poder disciplinar.
Em regra, é um poder que se dirige àqueles sujeitos à autoridade interna da
Administração Pública, poder interno. Mas, segundo alguns, também pode ser aplicado
ao particular sujeito à disciplina da Administração e aos contratados da Administração.
Em geral o poder disciplinar é discricionário de forma limitada. Outorga-se à
Administração a possibilidade de avaliar, no momento da aplicação da pena, qual será a
sanção correcta, assegurado o contraditório e a ampla defesa, e qual será a quantificação
da sanção, DI PIETRO (2014).
2.2.6.Poder de polícia
Poder de polícia é o poder conferido à Administração, para restringir, frenar,
condicionar, limitar o exercício de direitos e actividades económicas dos particulares
para preservar os interesses da colectividade.
O poder de polícia abrange, ou se materializa, por actos gerais ou individuais. O ato
geral é aquele que não tem um destinatário específico, está relacionado com toda a
colectividade, por outro lado, o poder de polícia pode se materializar por ato individual,
ou seja, aquele ato que tem um destinatário específico, situação concreta de cada
indivíduo.
Em geral, o poder de polícia deve prevenir danos e prejuízos que possam danificar o
bem-estar social, limitando os direitos individuais de liberdade e propriedade dos
particulares.

3.O poder administrativo e os seus modos de exercício
Para exercer o poder administrativo, existem vários modos de exercício para as
entidades que integram a Administração Pública, MEIRELLES (2010).
Em primeiro lugar, Diogo Freitas do Amaral destaca os regulamentos administrativos,
referindo que os órgãos administrativos competentes são frequentemente confrontados
com a necessidade de desenvolver os comandos genéricos contidos na lei, com vista a
possibilitar a sua aplicação às situações concretas que ocorrem diariamente. Por vezes é
o próprio legislador que pretende que sejam os órgãos administrativos competentes a
disciplinar certos tipos de situações. Assim, a Administração Pública tem vias para
editar regras de conduta gerais e abstractas com fundamento na lei.
Em segundo lugar, é de realçar o ato administrativo. Exemplificando, a Administração
por vezes também é solicitada a resolver situações específicas, problemas individuais e
casos concretos e para isso tem de tomar decisões. Quando tal acontece, a
Administração actua de forma diferente, pois já não edita as regras de conduta gerais e
abstractas, mas antes procede à aplicação da lei e dos regulamentos às situações da vida
real, atribuindo-lhes assim uma nova definição jurídica já referida inicialmente nesta
modalidade que se consubstancia na prática de actos administrativos MEIRELLES
(2010).
Em terceiro lugar, Diogo Freitas do Amaral salienta o contrato administrativo, referindo
os casos em que as entidades administrativas, em vez de actuarem unilateralmente
impondo pela via de autoridade as suas decisões, celebram acordos bilaterais entre si ou
com entidades privadas. Como exemplo temos os casos em que a Administração
Pública assina com uma empresa privada um contrato de empreitada de obras públicas,
nestas situações terá de recorrer a esta modalidade do contrato administrativo. Como
outro exemplo temos o recrutamento de um funcionário ou quando se dá a concessão a
um particular um serviço público, uma obra pública ou um bem do domínio público.
Nestes e outros exemplos, a Administração não faz normas gerais e abstractas, nem
toma decisões concretas de modo unilateral pois actua em colaboração com particulares
na base de um contrato.

Por último, Diogo Freitas do Amaral refere a prática de meras operações materiais.
Aqui a Administração Pública pode actuar através da prática de meras operações
materiais, cuja característica comum reside no fato de não produzirem alterações na
ordem jurídica. É dado o exemplo das vezes em que a Administração Pública procede às
operações físicas de demolição de um imóvel que ameaçava ruína (porque por hipótese
o particular não acatou a ordem de demolição), realiza um conjunto de operações que
não alteram a definição do direito que foi feita em momento anterior, através do ato
administrativo que ordenou tal demolição, AMARAL (2010).
Outro exemplo é dado relativamente às situações em que a Administração Pública
resolve promover um colóquio para proporcionar aos seus quadros uma melhor
formação técnica, realizando um conjunto de operações que não provocam alterações na
ordem jurídica. Em ambos os casos deparamo-nos com operações materiais,
contrariamente aos actos jurídicos.
Com isto conseguimos entender os quatro modos padrão de exercício do poder
administrativo, emergindo deles quatro teorias jurídicas: a teoria do regulamento
administrativo; a teoria do ato administrativo; a teoria do contrato administrativo e a
teoria da actividade técnica da Administração.
3.1.Os órgãos executivos da autarquia local
Os órgãos executivos das autarquias locais são constituídos pelo conselho municipal ou
de povoação e pelo presidente do conselho municipal ou de povoação.
3.2.O conselho municipal ou de povoação
O conselho municipal ou de povoação é o órgão executivo colegial constituído pelo
presidente do conselho municipal ou de povoação e pelos vereadores por ele escolhidos
e nomeados. O número de vereadores é fixado pela assembleia da municipal ou de
povoação sob proposta do presidente do conselho municipal ou de povoação, de acordo
com parâmetros estabelecidos por lei, MELLO (2004).
Em especial, a lei opera uma distinção entre duas categorias de vereadores: os
vereadores em regime de permanência e os vereadores em regime de tempo parcial.
Cabe ao presidente do conselho municipal ou de povoação de definir quais são os
vereadores que exercem as funções em cada um dos dois regimes. Os vereadores
respondem perante o Presidente do Conselho Municipal ou de Povoação e submetem-se

às deliberações tomadas por este órgão, mesmo no que toca às áreas funcionais por si
superintendidas.
3.3.O presidente do conselho municipal ou de povoação
O presidente do conselho municipal ou de povoação dirige o conselho municipal ou de
povoação. O Presidente do Conselho Municipal ou de Povoação é o órgão executivo
singular da respectiva autarquia local35. Ele é eleito por cinco anos36, por sufrágio
universal, directo, igual, secreto e pessoal37, por escrutínio maioritário uninominal em
dois sufrágios38, dos cidadãos eleitores recenseados e residentes na respectiva
circunscrição territorial.
4.O poder local e a governação da administração pública autárquica
O poder local, com o incremento que vem tomando, é, em grande parte, o resultado do
lento processo de consolidação da democracia em Portugal, nas últimas décadas.
(Fernandes, 1977, p. 183)
O poder local em Portugal está organizado numa lógica de democracia representativa.
Integra a estrutura organizativa do Estado, dispõe de instrumentos legislativos que lhe
outorgam autonomia política e territorial, consubstanciada numa efectiva autonomia
administrativa e financeira. É importante notar que “(u)ma das mais impressivas
características do nosso sistema organizacional e político reside na garantia de
existência de uma administração autónoma local, programática e veementemente
consagrada na Lei Fundamental, ao ponto de constituir um limite material da própria
revisão constitucional, MELLO (2004).”
O poder local possui capacidade eleitoral própria, órgãos políticos locais (deliberativos
e executivos), atribuições e competências próprias, funcionários que integram os
quadros de pessoal das autarquias, bem como autonomia para elaborar e executar
orçamentos (receitas e despesas – correntes e de capital), cumprir as medidas
deliberadas nas grandes opções do plano (plano de actividades e plano plurianual de
investimento), DI PIETRO (2014).

Conclusão
Do confronto da teoria prismática com a análise do desenvolvimento administrativo em
Moçambique e com a análise dos dados empíricos, verifica-se que a cultura e a estrutura
política tradicionais têm uma importância central. Desse modo, a administração local
não se esgota nas leis que traduzem modelos importados, mas tem que ser lida nas
práticas administrativas e no comportamento dos habitantes.
A observação destas distorções ou refracções obriga, necessariamente, a um outro tipo
de estudo mais em profundidade, de confronto entre o papel das autoridades
administrativas formais e das autoridades tradicionais. Na minha opinião, as práticas e
as rotinas administrativas não são uma fotocópia das intenções do legislador, nem pura
e simplesmente a tradução do pensamento tradicional. A análise empírica não explica
completamente a teoria prismática, mas confirma que tal teoria constitui uma
aproximação explicativa da formação do poder local em Moçambique.
Os Poderes Administrativos são instrumentos que a Administração Pública dispõem
para consecução do interesse público. São verdadeiros deveres para a Administração
Pública, pois são conferidos instrumentos a serem utilizados para alcance do bem da
colectividade. Dai que, os poderes da Administração Pública, previstos no ordenamento
jurídico, são de cumprimento obrigatório e instrumentos de sua actuação. O poder
regulamentar é exercido privativamente pelos Chefes do Poder Executivo na edição de
decretos de execução ao fiel cumprimento à lei. O poder hierárquico é atribuído para a
Administração Pública organizar-se.
O poder disciplinar prevê a aplicação de penalidade aos agentes pela prática de
infracções funcionais, cuja apuramento é ato vinculado por meio de sindicância ou
processo administrativo disciplinar e cuja aplicação da penalidade é ato discricionário.
O poder de polícia limita e disciplina o exercício de interesses, actividades, bens e
direitos individuais ou colectivos, é exercido pela polícia administrativa e pode ter
carácter regulamentar ou autónomo.

Bibliografias
AMARAL, Diogo Freitas do, (2010), Curso de Direito Administrativo, volume II,
2ªedição,
Constituição da República de Moçambique. (1990). Maputo: Imprensa Nacional de
Moçambique.
DI PIETRO, Maria Sílvia (2014). Direito Administrativo. São Paulo, Editora Atlas –
Brasil.
MEIRELLES, Hely Lopes (2010). Direito Administrativo brasileiro. 24ª Edição, São
Paulo, Editora Malheiros.
MELLO, Celso António Bandeira de, (2004). Curso de Direito Administrativo. São
Paulo, Editora Malheiros, 2004

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