Guia sobre la revisión de la gestión financiera

1. Borrador
Notas de Orientación1
Evaluaciones de la Gestión Financiera para GAVI
Febrero 2009
I. Objetivo de esta nota de orientación
El siguiente documento proporciona a los países elegibles de GAVI y sus socios para
el desarrollo, información importante sobre la Evaluación de la Gestión Financiera de
GAVI (FMA). Desde el 1 de enero de 2009, el FMA será requerido antes de que un
país pueda recibir apoyo en forma de dinero en efectivo para nuevos programas de
Fortalecimiento de los Sistemas de Salud (HSS) y Apoyo a los Servicios de
Inmunización (ISS); esto incluye propuestas aprobadas en noviembre de 2008.
Esta nota aborda las siguientes áreas:
• El abordaje de la Alianza GAVI para el manejo del riesgo fiduciario en sus
programas basados en dinero en efectivo –sección III;
• La meta, alcance y componentes de la Evaluación de la Gestión Financiera de GAVI
(FMA)–sección IV;
• Funciones y responsabilidades al conducir el FMA (para el Secretariado de GAVI;
los gobiernos del país elegible; y los socios para el desarrollo) –sección V;
• Mitigación de riesgos para fondos de la Alianza GAVI y procedimientos para el
seguimiento– sección VI
II. Antecedentes
La Alianza GAVI ha adoptado una Política de Transparencia y Responsabilización
(TAP) para todo el apoyo de dinero en efectivo, que entró en vigor desde el 1 de
enero de 2009. La política describe un conjunto de requisitos mínimos para la
gestión financiera del apoyo HSS de GAVI:
• El financiamiento debe usarse para los objetivos indicados dentro de una propuesta;
• Los fondos deben administrarse de una manera transparente, e informes financieros
exactos y verificables deben ser proporcionados en forma sistemática, según lo
especificado en las disposiciones individuales en materia de financiamiento;
• Los fondos deben administrarse utilizando cuentas que satisfagan los requisitos
legales nacionales para auditoria, contabilidad y normativa en materia de
adquisiciones.
1
Debido a que la Política de Transparencia y Responsabilización de GAVI (TAP) es relativamente nueva y
el desarrollo de los FMA es un trabajo en proceso, estas guías de orientación se publica en forma de
borrador y serán revisadas a medida que las FMAs se desarrollan.

2. La política establece que a todos los países que inicien nuevos programas de HSS o
de ISS (los cuales recibirán fondos después del 1 de enero de 2009) se les exigirá que
realicen una Evaluación de la Gestión Financiera (FMA)2. Hay dos objetivos
generales del FMA: 1) Permitirle a la Alianza GAVI conocer más a fondo cómo
funciona el sistema público de gestión financiera (PFM) en el sector de la salud de un
país, con énfasis específico en las fortalezas y debilidades relativas que podrían
afectar el apoyo basado en dinero en efectivo por parte de GAVI; y, 2) Ayudar al
país y a GAVI al identificar los mejores mecanismos financieros para la
administración del apoyo de GAVI basado en dinero en efectivo. La Alianza GAVI
financiará los FMA con sus propios recursos.
III. El enfoque de la Alianza GAVI para el manejo del riesgo fiduciario en sus
programas basados en dinero en efectivo.
La finalidad de los programas basados en dinero en efectivo de GAVI es apoyar el
logro de las Metas Estratégicas de la Alianza GAVI, en particular: el fortalecimiento
de la capacidad del sistema de salud de proveer la inmunización y otros servicios de
salud de una manera sostenible. La Política de Transparencia y Responsabilización
de GAVI (TAP) y la Evaluación de la Gestión Financiera (FMA) están diseñadas para
apoyar esta meta. La Alianza GAVI cree firmemente que cuando los fondos se
administran de manera eficiente y efectiva, el sistema de salud en general y en
consecuencia, la prestación de los servicios de inmunización, se beneficiará.
GAVI aplicará un enfoque país por país que logrará un equilibrio entre la necesidad
de aumentar la transparencia y la responsabilización en el manejo de las subvenciones
de dinero en efectivo, y la necesidad de mantener la flexibilidad y efectividad de la
implementación de los programas. La Alianza GAVI apoya firmemente la
Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo, y los principios
de Armonización y Alineamiento; GAVI motiva fuertemente el uso de los sistemas
públicos propios del país, para la gestión financiera, siempre que sea posible. A los
países con mecanismos de financiación conjunta, que funcionan adecuadamente en el
sector de la salud -como aquellos usados para administrar los fondos de Enfoques
Sectoriales Amplios (SWAps)-, se les recomienda altamente que los utilicen. Si un
país prefiere no usar un mecanismo existente de financiación conjunta, debe presentar
una justificación para su no utilización, y recibir el aval de su Comité Coordinador
del Sector de la Salud.
2
Se hará una excepción en el caso de aquellos paises cuya donacion total multi-anual sea inferior o igual a
USD$100,000. Excepciones tambien pueden darse a paises que deseen canalizar los fondos de GAVI a
través de mecanismos de financiamiento conjunto que se esten utilizando ya por parte de otros socios para
el desarrollo y en aquellos en donde ya existe un diagnostico reciente de la gestión financiera
particularmente para esos mecanismos de financiamiento conjunto.

3. IV. Objetivo, alcance y componentes de la Evaluación de Gestión Financiera de
GAVI
a. Objetivo
La evaluación de la gestión financiera (FMA) permitirá a GAVI tener una mejor
comprensión del funcionamiento de los sistemas de gestión financiera pública de los
países elegibles (PFM) en el sector de la salud, las fortalezas y debilidades relativas de
estos sistemas y los diferentes mecanismos de financiación disponibles para administrar
el apoyo de GAVI basado en dinero en efectivo.
El objetivo de la evaluación es guiar tanto al país como a la Alianza GAVI en la
identificación y acuerdo mutuo sobre el mejor mecanismo de financiación para el apoyo
de GAVI, así como actividades adicionales para la seguridad fiduciaria que puedan
requerirse para abordar los riesgos percibidos. Las evaluaciones disponibles de la
Gestión Financiera en el Sector Público, así como otros estudios de revisión y diagnóstico
servirán como fuente de información para el proceso de FMA de GAVI. Debe señalarse
que el FMA no se usará para establecer condicionalidades para el apoyo de GAVI ni será
utilizado para clasificar o calificar sistemas de gestión financiera en el sector de la salud.
b. Alcance
El FMA tomará como punto de partida el(los) mecanismo(s) de financiamiento propuesto
o preferido por los países y sus socios para el desarrollo. Tales mecanismos pueden
incluir: apoyo presupuestario directo, apoyo presupuestario sectorial, mecanismos de
financiación conjunta, y mecanismos paralelos. El FMA evaluará cuidadosamente las
fortalezas y debilidades de cada mecanismo. Al mismo tiempo, el FMA buscará
proporcionar a GAVI una mejor comprensión del sistema público de gestión financiera
en el sector de la salud, así como cualquier mecanismo de financiación adicional que
podría ser potencialmente usado para canalizar el apoyo de GAVI. Esta información en
su conjunto debe guiar al gobierno del país, sus socios para el desarrollo y a la Alianza
GAVI para acordar el mecanismo ideal de financiación, y los requerimientos adicionales
de seguridad que sean necesarios (si los hubiere) de modo que se reduzca el riesgo.
c. Componentes del FMA
El FMA se conduce en dos etapas:
i. Estudio teórico: Durante esta etapa el Secretariado de GAVI examinará la
documentación presentada por los países junto con sus aplicaciones para el apoyo basado
en dinero en efectivo (ISS, HSS etc.). El Secretariado también examinará los resultados
de evaluaciones existentes de la gestión financiera y otros trabajos de diagnóstico sobre
las prácticas públicas de gestión financiera, tanto en el nivel nacional como en el sector
de la salud, incluido, pero no limitado a:
• Gasto público e informes de Responsabilización Financiera (PEFA) sobre la
gestión financiera pública;

4. • Informes de Evaluación de Responsabilización Financiera del País del Banco
Mundial (CFAA);
• La documentación relativa a los arreglos financieros conjuntos utilizados por
los socios para el desarrollo en el sector de la salud;
• Cualquier informe adicional (evaluaciones existentes de riesgos fiduciarios) que
evalúen la gestión financiera y los sistemas de adquisiciones públicos.
El propósito del estudio teórico es conseguir una mejor comprensión del mecanismo
preferido de financiamiento del país dentro del contexto del sistema general de gobierno
y de gestión financiera pública en el sector de la salud e identificar áreas para abordarse
en la visita al país, de ser necesario.
ii. Examen en el país: La finalidad del examen en el país es verificar los resultados
del estudio teórico, y complementar información en áreas en particular, para entender
plenamente las fortalezas y debilidades del mecanismo de gestión financiera propuesto
por los países y sus socios, dentro del contexto del sistema de gestión financiera pública
(PFM) en el sector de la salud.
El Secretariado de GAVI colaborará con los Ministerios de Salud y Finanzas y socios
para el desarrollo clave para acordar la mejor opción para administrar el apoyo en dinero
en efectivo de GAVI. El resultado del examen se captará en una Ayuda Memoria que
destacara los resultados y acuerdos clave alcanzados durante el proceso del examen.
Los exámenes en el país variarán en el alcance y la amplitud (en adelante denominada
"intensidad") según: la cantidad y calidad de la información disponible durante el estudio
teórico; si otros socios están por emprender o han completado recientemente
evaluaciones similares; y el tipo de mecanismo de financiación propuesto por el país (por
ejemplo, mecanismos de financiación conjuntos en uso por otros socios tienen
probabilidad de requerir poca o ninguna evaluación adicional). Los niveles generales de
"intensidad" se describen de la siguiente manera:
• Baja intensidad: donde las prácticas de PFM en el sector de la salud ya están
bien documentadas; se pueden conseguir fácilmente otras evaluaciones recientes;
el país ya ha seleccionado un mecanismo de financiamiento conjunto bien
establecido para el manejo de los fondos de GAVI, que otros donantes están
usando con éxito. Debe señalarse que la FMA de GAVI puede eximirse para
aquellos países que participan en la Alianza Internacional por la Salud (IHP+) u
otras iniciativas similares, así como también para aquellos países que recibirán
menos de USD$100.000 en apoyo total de dinero en efectivo.
• Intensidad media: las prácticas de PFM nacionales están bien documentadas,
pero solo existe información limitada sobre los arreglos para la gestión pública
financiera en el sector de la salud y/o los mecanismos propuestos de
financiamiento. El examen en el país suministrará información adicional sobre los
sistemas de gestión financiera usados en el sector de la salud y de los arreglos de
gestión financiera propuestos por los países y ayudará al identificar los mejores

5. mecanismos de financiamiento, y cualquier requerimiento adicional de seguridad,
si fuera necesario.
• Alta intensidad: donde no exista ninguna evaluación reciente de los sistemas
públicos de gestión financiera del país, (nacional o sector de la salud). La visita en
el país proporcionará una mejor comprensión de las prácticas públicas de gestión
financiera en el sector de la salud, y de los arreglos propuestos por los países para
la gestión financiera y ayudará a identificar el mejor mecanismo de financiación y
cualquier requerimiento adicional de seguridad, si fuera necesario.
En algunos casos donde existe buena información, donde se hayan completado
evaluaciones detalladas de la gestión financiera pública en el sector de la salud y donde
se pueda establecer el nivel de riesgo existente para el manejo de los fondos de GAVI, la
Alianza GAVI quizás pueda prescindir de la etapa de examen en el país del FMA. En
tales casos, GAVI y el país pasarían directamente a firmar la Ayuda Memoria (véase
sección VI abajo) en base a los resultados del Estudio Teórico.
V. Funciones y responsabilidades en la conducción del FMA
i. El Secretariado de GAVI conducirá y financiará el equipo técnico responsable del
estudio teórico y del examen en el país, incluido la redacción de los términos de
referencia, la revisión de los informes y la Ayuda Memoria.
ii. El gobierno del país elegible será responsables de: proponer las fechas para el
proceso de examen en el país; proveer a GAVI toda la información de referencia
relevante, y asegurar que representantes del gobierno de los Ministerios de Salud y
Finanzas se encuentren participando en el proceso de examen en el país.
iii. Socios para el desarrollo. Por invitación del gobierno, se solicita a los socios para el
desarrollo colaborar en la preparación de la documentación de referencia y participar en
el proceso de examen en el país. Quizá también estén en buena posición para formular las
recomendaciones sobre los mejores mecanismos de financiación para el apoyo ISS y HSS
de GAVI.
VI. Mitigación del riesgo y procedimientos para el seguimiento
Los mecanismos de financiación identificados en el proceso de FMA, así como las
medidas adicionales de mitigación de riesgo, serán formalizados en una Ayuda Memoria,
a ser firmada por el Secretariado de GAVI y el gobierno. El cumplimiento de los
términos de la Ayuda Memoria será vigilado por el Comité Independiente de Revisión
(IRC) a través del Informe Anual sobre los Progresos Realizados, presentado por cada
país.
Las FMA, se repetirán como mínimo, cada tres años. También podrían conducirse con
mayor frecuencia de acuerdo a lo dictado por la valoración de riesgo o por cambios en las
circunstancias de implementación.

6. VII. Marco para el FMA y metodología
La Tabla 1 plantea el contenido recomendado para el informe de FMA. Las
circunstancias individuales de cada país determinarán la extensión y el contenido bajo
cada título.
Table 1: Content of the GAVI FMA Report
Contenido Detalle
1 Resumen Ejecutivo • Síntesis de las fortalezas y debilidades de la gestión
financiera en el sector de la salud y principales riesgos
identificados.
• Mecanismo financiero acordado para los fondos de
GAVI y medidas adicionales, si son requeridas.
2 Sistemas Públicos de • Descripción breve y análisis del contexto más amplio
Gestión Financiera en el cual operan los sistemas de administración
financiera del sector de la salud.
3 Evaluación de la • Descripción de las fortalezas y debilidades de los
Gestión Financiera sistemas de administración financiera en el sector de la
salud, con particular énfasis en sistemas con potencial
para el manejo de los fondos GAVI. Esta sección se
detalla en el ANEXO de la Pág. 7
4 Identificación de • Síntesis de las fortalezas así como las áreas de riesgo
riesgos fiduciarios asociadas con los mecanismos financieros propuestos
claves y salvaguardas por el país.
(para su inclusión en • Mecanismos de financiación acordados para los
la Ayuda Memoria) fondos GAVI.
• Salvaguardas o medidas de seguridad adicionales, si
son requeridas.
5 Bibliografía • Lista de todos los materiales y análisis utilizados como
fuente para el proceso de FMA.

7. ANEXO
Evaluación de Gestión Financiera del sector de la salud (FMA)
El marco en resumen
El marco de evaluación de la gestión financiera (FMA) está diseñado para permitir a la
Alianza GAVI, los países elegibles y sus socios para el desarrollo, el abordaje de las
siguientes preguntas:
1. ¿Satisface el mecanismo propuesto/preferido (o mecanismos) para administrar
el apoyo en dinero en efectivo de GAVI los requisitos mínimos de la Alianza
GAVI3?
2. ¿Expone el mecanismo los atributos deseados? (por ejemplo, los fondos se
incluyen en el presupuesto, están considerados en el proceso de Marco
Presupuestario de Mediano Plazo (MTEF); se han incorporado al proceso anual
de presupuesto y planificación del Ministerio de Salud; están armonizados y
alineados, etc.)
3. ¿Qué otros mecanismos existen en el sector de la salud que podrían usarse para
administrar el apoyo de dinero en efectivo de GAVI? ¿Cuáles son sus fortalezas y
debilidades relativas?
Cada una de estas cuestiones estará enmarcada dentro del contexto del sistema público
general de gestión financiera en el sector de la salud, con énfasis particular en seis áreas
clave. Estas seis áreas se describen más detalladamente a continuación. Se usan en todos
los instrumentos reconocidos internacionalmente para la evaluación de la gestión
financiera del sector público. Utilizar como referencia estas seis áreas, permitirá que la
FMA de GAVI se base en evaluaciones anteriores, por lo tanto reduciendo la intensidad
del FMA de GAVI. Sin embargo, es importante señalar que FMA individuales pueden no
considerar cada área a fondo; el alcance y foco de cada FMA se adaptará a las
circunstancias únicas en el país y dependerán en gran parte de cuánta información ya
existe (mediante otras evaluaciones), así como el mecanismo propuesto/preferido
seleccionado por el país.
1. CREDIBILIDAD DEL PRESUPUESTO
Esta área considera en qué medida el presupuesto, como un instrumento de planificación,
es un buen indicativo de lo que sucede en la práctica. Examina la diferencia entre lo
presupuestado y el gasto real y las recaudaciones o ingresos y si el gasto real notificado
se ve distorsionado por cuentas sin pagar o no reportadas.
Consideraciones específicas pueden incluir:
3
a) El financiamiento debe usarse para los objetivos indicados dentro de una propuesta; b) Los fondos
deben administrarse de una manera transparente, e informes financieros exactos y verificables deben ser
proporcionados en forma sistemática, según lo especificado en las disposiciones individuales en materia de
financiamiento; c) Los fondos deben administrarse utilizando cuentas que satisfagan los requisitos legales
nacionales para auditoria, contabilidad y normativa en materia de adquisiciones.

8. 1.1 Gasto agregado al final del año fiscal comparado con el presupuesto sectorial
aprobado originalmente;
1.2 La composición del gasto al final de un año fiscal en comparación con el
presupuesto sectorial aprobado originalmente; y,
1.3 Reservas y vigilancia de atrasos en los pagos de los gastos sectoriales.
2. AMPLITUD Y TRANSPARENCIA
Esta área examina en qué medida los instrumentos tales como el presupuesto y las
cuentas del sector reflejan la totalidad de las finanzas públicas. Examina en qué medida
el sector pone a disposición la información, en una forma apropiada, mediante lo cual
puede considerarse responsable en la manera que administra los recursos.
2.1 Clasificación del presupuesto sectorial.
3. PRESUPUESTO BASADO EN POLITICAS
Esta área refleja en qué medida las asignaciones presupuestarias se hacen en un contexto
estratégico; reflejando las políticas y prioridades acordadas y con debida consideración a
la repercusión a más largo plazo de las decisiones. Considera si el presupuesto se adhiere
a los lineamientos presupuestarios (relacionados con los procedimientos para la
preparación y ejecución presupuestaria), y si estos lineamientos se comprenden y se
ejecutan a nivel sectorial; si existe una relación eficaz entre el ministerio sectorial y el
ministerio de Finanzas para negociar el presupuesto anual; y si hay un organismo eficaz
para la toma de decisiones (por ejemplo, un comité del presupuesto sanitario), que se
encargue de examinar las asignaciones presupuestarias autorizadas para el sector, por
ejemplo.
Consideraciones específicas pueden incluir:
3.1 El nivel de orden y participación en el proceso presupuestario anual del sector;
y,
3.2 La perspectiva a varios años en la planificación fiscal, la política de gasto y de
presupuestación.
4. PREDICTIBILIDAD Y CONTROL EN LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
Esta área considera en qué medida gerentes y proveedores dentro del servicio público
puede asignar recursos proporcionados en el presupuesto con certeza y oportunidad y
dentro de un marco de control que es eficaz para hacer cumplir las medidas disciplinarias
sin ser tan engorroso de modo que se comprometa la prestación de los servicios.
A nivel sectorial, esta área evalúa si las funciones y responsabilidades de las diferentes
partes involucradas se definen claramente y son comprendidas, en particular entre el
Ministerio de Finanzas y el ministerio de línea. Donde hay otros arreglos disponibles
para la gestión financiera (por ejemplo, arreglos adicionales de adquisiciones dentro de
un Enfoque Sectorial Amplio (SWAP)) se analiza en qué medida estos arreglos fortalecen
el desarrollo de capacidades en los sistemas nacionales. Esta área procura determinar si
hay un sistema adecuado de control del gasto en los otros rubros, aparte de la nómina de
sueldos; y si hay un sistema robusto de administración de activos implantado.
Crucialmente, evaluará si hay un examen regular del sistema interno de control en el
sector mediante un funcionamiento eficaz de la auditoría interna.

9. Consideraciones específicas pueden incluir:
4.1 Eficacia de los controles de nómina de sueldos;
4.2 Competencia, precio razonable y controles en las adquisiciones (en particular
adquisiciones de medicamentos/vacuna/etc.);
4.3 Eficacia de los controles internos del gasto no relacionado con los sueldos; y,
4.4 Eficacia de la auditoría interna.
5. CONTABILIDAD, REGISTRO E INFORMES
Esta área refleja la adecuación de la información acerca de lo que sucede en la práctica
con los recursos; como un medio para informar a los gerentes de todos los niveles sobre
su propio progreso a la vez que se mantiene informado a todos los niveles sobre la
ejecución del presupuesto, de forma tal que existan controles y transparencia.
Un débil desempeño aquí, implica vulnerabilidad para que se de un uso subóptimo de los
recursos, un deterioro del desempeño y una responsabilización débil (no se rindan
cuentas de manera apropiada). También tendría implicaciones para la efectividad de los
controles tratados por el área anterior, ya que muchos de esos controles dependen del
flujo de datos apropiados.
Esta área también consideraría la uniformidad de las políticas de contabilidad al nivel del
sector conforme los requerimientos del Ministerio de Finanzas, requisitos adicionales en
materia de informes específicos para el sector (como puede ocurrir en caso de un Enfoque
Sectorial Amplio (SWAP)). También determina si los informes sectoriales del
presupuesto suministran información exacta, integral y comprensible para permitir que se
monitorice el progreso contra lo presupuestado.
Consideraciones específicas pueden incluir:
5.1 Oportunidad y regularidad de la reconciliación de cuentas;
5.2 Calidad y oportunidad de los informes periódicos del presupuesto sectoriales en el
transcurso del año; y,
5.3 Calidad y oportunidad de los estados financieros anuales.
6. ESCRUTINIO Y AUDITORÍA EXTERNA
Esta área busca mostrar el grado y eficacia del escrutinio independiente de las
operaciones del sector mediante las funciones externas de la auditoría gubernamental.
6.1 Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa.