Tesi Welfare e lotta alla povertà

Università degli Studi dell’Aquila
Dipartimento di Scienze Umane – Area di Lettere e Filosofia
Corso di Laurea in Culture per la comunicazione
Tesi di Laurea
Roberto Ettorre
Welfare e lotta alla povertà
Relatore prof. Mario Di Gregorio
Il relatore Il candidato
Prof. Mario Di Gregorio Roberto Ettorre
Anno Accademico 2013/2014

ROBERTO ETTORRE, Welfare e lotta alla povertà
2
A Nonna Forestina,
per ringraziarla delle tante volte in
cui mi parlò dell’importanza della Cultura
come strumento di emancipazione e libertà.
“La carta” gridò Scarpone con la collera di chi finalmente vede l’inganno con i propri
occhi. La vista di Baldissera non arrivava fin là. “C’è già la carta?” egli chiese ansioso.”
Allora il tradimento è compiuto.” Attorno alla carta noi vedemmo raggrupparsi loro signori
e far circolo per qualche minuto e infine scambiarsi inchini, strette di mano,
congratulazioni; ma le loro voci non giungevano fino a noi. (Più tardi ci dissero che la
perdita dell’acqua sarebbe durata dieci lustri e che questa proposta sarebbe stata avanzata
in nostro favore da don Circostanza; ma nessuno di noi sapeva quanti mesi o quanti anni
facessero dieci lustri.)
Fontamara, Ignazio Silone

3
INDICE
INTRODUZIONE...............................................................................................................................4
BREVE STORIA DEL WELFARE ...................................................................................................9
WELFARE STATE, ORIGINI E USO DEL TERMINE...............................................................................................9
UNA BREVE STORIA DELLE POLITICHE DI WELFARE E LOTTA ALLA POVERTÀ: DAL MEDIOEVO A BISMARCK13
LA SVOLTA NOVECENTESCA: IL RAPPORTO BEVERIDGE.................................................25
IL WELFARE INGLESE ALL’INIZIO DEL NOVECENTO.......................................................................................25
BIOGRAFIA DI WILLIAM BEVERIDGE............................................................................................................28
LIBERALISMO E LIBERALISMO SOCIALE: ANTESIGNANI, CONTRADDIZIONI E MERITI NELLO SVILUPPO DEL
WELFARE......................................................................................................................................................37
IL RAPPORTO BEVERIDGE ............................................................................................................................42
I TRE PILASTRI..............................................................................................................................................44
WELFARE E MERITOCRAZIA: MODERNITÀ O RITORNO AL PASSATO?..........................51
DEFINIZIONE DI “MERITOCRAZIA”................................................................................................................51
BIOGRAFIA DI MICHAEL YOUNG..................................................................................................................52
UN RITORNO INDIETRO.................................................................................................................................59
CONCLUSIONE ..............................................................................................................................65
BIBLIOGRAFIA ..............................................................................................................................68
SITOGRAFIA...................................................................................................................................70
L’AUTORE ....................................................................................................................................................71

4
Per conquistare un futuro bisogna prima sognarlo
Marge Piercy
L'ignoranza è un'erba cattiva, che i dittatori possono coltivare tra i loro simili,
ma che nessuna democrazia può permettere tra i propri cittadini
Sir. William Henry Beveridge
INTRODUZIONE
La crisi economica che stiamo vivendo dal 2007 ha drasticamente modificato il concetto di
relazione fra Stato e cittadini, portando enormi trasformazioni sui sistemi di welfare
precedentemente conosciuti, in Italia e in Europa.
La crisi ha provocato uno spostamento di ricchezze dal lavoro alla rendita ed ha allargato la
forbice relativa alla sperequazione nella distribuzione del reddito. Questo fenomeno ha
sottratto sempre più risorse al Welfare dei paesi coinvolti, depotenziando i sistemi di
protezione sociale e allo stesso tempo tagliando i servizi dedicati ai cittadini in condizione
di bisogno. Gli utili delle imprese, negli ultimi anni, invece che essere reinvestiti nelle stesse
aziende che li hanno prodotti allo scopo di migliorare i processi produttivi, investire in
ricerca, aumentare la forza lavoro e quindi produrre più ricchezza reale da sottoporre poi a
giusta tassazione per finanziare lo Stato Sociale, sono stati diretti verso investimenti
finanziari e rendite che non producono ricchezza reale da redistribuire e che sono soggetti,
paradossalmente, ad una minor tassazione.
David Ricardo (1772 – 1823), vissuto a cavallo fra il settecento e l’ottocento, economista e
pensatore liberale inglese, quindi non certo un socialista marxista, affermava che coloro i
quali godevano di rendita avrebbero dovuto subire una maggior tassazione in quanto le loro
ricchezze non venendo utilizzate per essere reimmesse nel ciclo produttivo, non potevano
produrre a loro volta ulteriore ricchezza per la comunità.

5
Nonostante la finanza sregolata sia una delle prime responsabili dell’odierna crisi economica,
dopo i noti fatti relativi alla bolla speculativa dei mutui subprime statunitensi e alle
conseguenti aggressioni dei mercati ai debiti degli Stati, le politiche internazionali volte al
superamento della crisi si sono dimostrate ampiamente insufficienti ad affrontare le gravose
conseguenze della stessa.
Al posto di optare per politiche espansive in grado di restituire fiato alle economie dei paesi
in crisi e di regolamentare il mercato finanziario, le istituzioni internazionali, in primis
l’Unione europea, hanno adottato iniziative economiche volte al contenimento
dell’indebitamento degli Stati, favorendo a conti fatti l’economia finanziaria a scapito della
crescita dell’economia reale.
Pecca di tale decisione è quello di non considerare la spesa sociale un investimento verso il
paese, bensì un semplice debito.
Non sottraendo le spese per gli investimenti al monte dei capitoli di spesa identificati come
debiti puri, gli stati per diminuire il deficit hanno operato grossi tagli alla spesa pubblica
destinata al sociale, al fine di adeguarsi agli obblighi contenuti nei trattati internazionali.
Personalmente ritengo che un forte impegno dello stato in ambito sociale sia una condizione
imprescindibile affinché l’economia fiorisca, il Welfare deve essere considerato un
investimento.
L’iniziativa politica sul welfare in questi anni si è orientata verso misure in grado di sottrarre
quanti più cittadini possibili ai benefici dello Stato Sociale con la scusa di dover “stringere
la cinghia” e di dover fare dei “sacrifici” imposti dai vari enti sovranazionali in nome della
stabilità economica del paese. L’Italia in questo ha dato grossa dimostrazione di tenere più
al rigore di bilancio che alla vita dei cittadini e delle cittadine, nonostante le decisioni
economiche degli amministratori pubblici, come afferma la legge, debbano essere
improntate alla condotta del “buon padre di famiglia”. Potrebbe mai, un padre di famiglia,
considerare le spese per mandare all’Università i suoi figli o per acquistare un apparecchio
odontoiatrico delle semplici voci del bilancio familiare e non, invece, un investimento sul
futuro della propria prole? Il Parlamento italiano ha fissato i propri obiettivi di bilancio
attraverso l’approvazione di una legge ordinaria nel 2012 attuativa degli obiettivi di

6
riequilibrio di bilancio frutto non di un atto normativo del Parlamento Europeo ma di un
Trattato Internazionale, il: “Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione
economica e monetaria”, meglio conosciuto come “Fiscal Compact”, la norma approvata
è una lettura rigida e ortodossa dell’accordo internazionale, causa storture e deprime
l’economia del paese. Alcuni economisti tra i quali anche premi Nobel come Kenneth Arrow,
Peter Diamond, William Sharpe, Eric Maskin e Robert Solow, in un appello rivolto al
presidente Obama, nel luglio 2011, dichiaravano quanto segue:
“A balanced budget amendment would mandate perverse actions in the face of recessions.
In economic downturns, tax revenues fall and some outlays, such as unemployment benefits,
rise. These so-called built-in stabilizers increase the deficit but limit declines of after-tax
income and purchasing power. To keep the budget balanced every year would aggravate
recessions. “1
“An overall spending cap, which is part of some proposed amendments, would further limit
Congress’s ability to fight recessions through either the built-in automatic stabilizers or
deliberate changes in fiscal policy. Even during expansions, a binding spending cap could
harm economic growth because increases in high-return investments — even those fully paid
for with additional revenue — would be deemed unconstitutional if not offset by other
spending reductions. A binding spending cap also would mean that emergency spending (for
example on natural disasters) would necessitate reductions elsewhere, leading to increased
volatility in the funding for non-emergency programs”2
1
Un emendamento sul pareggio di bilancio avrebbe effetti perversi in caso di recessione. Nei
momenti di difficoltà economica diminuisce il gettito fiscale e aumentano alcune spese tra cui i
sussidi di disoccupazione. Questi ammortizzatori sociali fanno aumentare il deficit, ma limitano la
contrazione del reddito disponibile e del potere di acquisto. Chiudere ogni anno il bilancio in pareggio
aggraverebbe le eventuali recessioni. Tr. It a cura di Keynes Blog, in
http://keynesblog.com/2012/03/12/lappello-dei-premi-nobel-contro-il-pareggio-di-bilancio/
2
Un tetto di spesa, previsto da alcune delle proposte di emendamento, limiterebbe ulteriormente la
capacità del Congresso di contrastare eventuali recessioni vuoi con gli ammortizzatori già previsti
vuoi con apposite modifiche della politica in materia di bilancio. Anche nei periodi di espansione

7
Gli autori in sostanza criticano l’applicazione di rigide norme di bilancio tra le quali il
pareggio dei conti, che in un periodo di recessione, caratterizzato dalla diminuzione
dell’occupazione e del gettito fiscale, rendono impensabile il non ricorrere a strumenti di
sostegno per i redditi ed i consumi delle fasce più deboli della popolazione. Inoltre, gli autori
sostengono che tali interventi debbano essere applicati anche attraverso l’indebitamento
degli stati.
Queste politiche restrittive di bilancio non vengono considerate adeguate neanche nei periodi
di espansione economica, poiché un tetto rigido di spesa potrebbe danneggiare la crescita
economica a causa del fatto che gli investimenti ad elevata remunerazione, anche quelli
interamente sostenuti dall'aumento del gettito, sarebbero ritenuti non compatibili con i
vincoli di bilancio inseriti in Costituzione.
Che le spese sociali siano un investimento non serve che lo dica un luminare della scienza,
ce lo suggerisce il buon senso. Senza crescita dell’economia reale e stabilità, i moderni
sistemi di Welfare diventano insostenibili fornendo alibi a chi vuole smantellare o indebolire
il moderno sistema di protezione sociale.
La tesi che intendo quindi sostenere in questo elaborato è che esiste un rapporto causale fra
forti economie avanzate e sviluppo delle politiche di Welfare, in cui i due fattori sono l’uno
moltiplicatore dell’altro.
Inizierò con un breve viaggio nella storia del Welfare nel primo capitolo.
dell'economia, un tetto rigido di spesa potrebbe danneggiare la crescita economica perché gli
incrementi degli investimenti ad elevata remunerazione – anche quelli interamente finanziati
dall'aumento del gettito – sarebbero ritenuti incostituzionali se non controbilanciati da riduzioni della
spesa di pari importo. Un tetto vincolante di spesa comporterebbe la necessità, in caso di spese di
emergenza (per esempio in caso di disastri naturali), di tagliare altri capitoli del bilancio mettendo in
pericolo il finanziamento dei programmi non di emergenza. Tr. It a cura di Keynes Blog, in
http://keynesblog.com/2012/03/12/lappello-dei-premi-nobel-contro-il-pareggio-di-bilancio/

8
Nel secondo capitolo mi concentrerò in particolare sulle vicende storiche e sociali inglesi
che portarono all’elaborazione del primo moderno sistema di protezione sociale. Ispiratore
di molti altri sistemi sociali di protezione in Europa e nel resto del mondo.
Nel capitolo seguente cercherò di analizzare il dibattito attuale sul concetto di meritocrazia
come elemento discriminante per l'accesso ai servizi di welfare. In questo capitolo, cercherò
di dimostrare che la meritocrazia è solo un modo per giustificare moralmente le
diseguaglianze sociali. Si oppone quindi diametralmente al concetto di Welfare.
Nella conclusione proverò a tirare le somme di questo modesto lavoro concentrandomi sulla
dimostrazione della tesi che intendo sostenere sulla scorta di quanto scritto nelle pagine
precedenti.

9
Capitolo 1
Breve storia del welfare
Welfare state, origini e uso del termine
Nella storia è possibile rinvenire diversi nomi che hanno assunto le comunità politiche in
relazione alle forme di governo. Queste forme di governo si sono differenziate in particolare
sul ruolo che ad esse andava attribuito. Già Aristotele, interrogandosi su quale dovesse essere
il rapporto fra cittadini e democrazia, offrirà una concezione politica del ruolo del governo
secondo la quale il:
"[...] nesso concettuale [...] fra cittadinanza e democrazia - in una realtà storica che non
conobbe l'istituto della rappresentanza politica - prevede cittadini liberi dal bisogno, con
tempo libero a disposizione per potersi dedicare alla vita politica [...]".3
A partire dalla polis greca passando per i concetti romani di Repubblica e Civitas fino ad
arrivare alle città-stato italiane, le forme di governo e i termini per designarle mutarono
costantemente accanto al dibattito sugli obblighi che la forma di governo doveva attribuirsi
rispetto al popolo. Il moderno concetto di Stato designa l’unità politica comprensiva della
popolazione. Il concetto moderno di <<Stato sociale>> o <<Stato del benessere>> interpreta
una missione dello Stato che trae origine da antiche riflessioni. Ovvero che lo Stato debba
occuparsi di perseguire il bonum commune, il bene collettivo, quindi di assicurare anche
attraverso l’uso della forza: la pace, l’ordine e la giustizia.
Nel corso del Medioevo la riflessione sui compiti dello Stato si sposta su posizioni meno
materiali. Il teologo viennese Nikolaus Von Dinkelsbul, durante il concilio di Costanza del
3
G. Zanetti, Il pensiero politico di Aristotele, in Il pensiero politico. Idee, teorie, dottrine. A cura di
Carlo Dolcini, Volume primo: Età antica e Medioevo. Torino, Utet, 1999, 61.

10
1414, affermò alla presenza di re Sigismondo che gli obblighi dell’imperatore consistevano
nel perseguire pax et tranquillitas, commodum et salus del mondo e felicitas del popolo.4
Questa responsabilità venne intesa come responsabilità nella salvezza delle anime dei sudditi
dell’impero.
Nel corso del settecento con la graduale trasformazione dei sudditi in cittadini, i pensatori
politici iniziano ad interrogarsi sugli strumenti che il governo avrebbe dovuto adottare per
garantire la felicità materiale del popolo. Videro la luce i primi provvedimenti dei sovrani
illuminati per elevare lo status del popolo. Essi vennero definiti paternalisti, poiché
escludevano i lavoratori e i cittadini dalle decisioni di merito ed erano affidati
esclusivamente alla buona volontà del sovrano che si presumeva operasse per il bene
collettivo.
Nell’ottocento, alla definizione prodotta dalla riflessione dei pensatori tedeschi sulla teoria
dello Stato secondo cui esso è neutrale e apartitico, Marx ed Engels contrappongono una
visione diametralmente opposta. Scriverà Engels nel 1883:
“Marx ed io siamo stati dell’avviso, fin dal 1845, che una delle conseguenze ultime della
futura rivoluzione proletaria sarà la progressiva dissoluzione dell’organizzazione politica
indicata con il nome Stato. Lo scopo principale di tale organizzazione è sempre stato quello
di garantire, attraverso la violenza armata, l’oppressione economica della maggioranza
lavoratrice da parte di una minoranza soltanto facoltosa. Con lo scomparire di una
minoranza soltanto facoltosa scompare anche la necessità di un potere armato statale o
repressivo”5
L’autore rifiuta l’idea di Stato come elemento neutrale e garante ma lo considera uno
strumento nelle mani della classe dominante attraverso il quale essa impone e mantiene il
proprio potere sulle classi subalterne.
Nell’accezione della prima metà dello scorso secolo, il termine Stato indicava non solo,
come già accennato precedentemente, l’insieme delle organizzazioni governative e del
4
J. Dominicus, Sacrorum Conciliorum Nova et Amplissima Collectio, vol. 28, Graz, 1961, pag. 516-
519.
5
S. Ghisu, Breve introduzione alla storia critica delle idee, IPOC, 2012, pag. 74.

11
popolo, ma esso trovava la sua definizione nei compiti che ad esso venivano affidati. Dallo
Stato si poteva dunque pretendere il diritto alla partecipazione politica e:
“[…] anche la garanzia di alcuni diritti sociali fondamentali, tra cui il diritto al
sostentamento o al lavoro”6
I concetti di “Stato del benessere” o “Stato sociale” si affermano sull’onda delle riflessioni
politiche in merito ai compiti dello Stato. Adolph Wagner, economista tedesco di idee
socialiste, già nel 1879 utilizzò i termini in senso positivo. Egli fu il creatore della celebre
Legge di Wagner sull’aumento della spesa pubblica, secondo la quale la spesa pubblica tende
ad aumentare più che proporzionalmente rispetto all’aumento del reddito pro-capite poiché,
all’aumentare del reddito, i cittadini chiedono allo Stato servizi più complessi e costosi.
I termini in questione vennero invece utilizzati in senso negativo dal Governo Von Papen,
nella fase finale della Repubblica di Weimar. Il 4 giugno 1932, Von Papen diramava questo
comunicato:
“I governi postbellici hanno creduto di poter ridurre ampiamente le preoccupazione
materiali del lavoratori e dei datori di lavoro incrementando il socialismo di Stato. Hanno
tentato di trasformare lo Stato in una sorta di Stato del benessere, indebolendo così le forze
morali della nazione”7
In questo comunicato il Cancelliere equipara lo Stato del benessere al socialismo di Stato,
affermando che la riduzione delle preoccupazioni materiali del popolo possa in un qualche
modo comprometterne le capacità morali.
In Gran Bretagna il termine Welfare, intorno al 1900, iniziò ad essere utilizzato in senso
moderno da economisti liberali come Hobson, che parlava di welfare policy intendendo le
politiche statali di miglioramento delle condizioni materiali della classe operaia, al di là
dell’assistenza ai poveri.8
6
G. A. Ritter, Storia dello Stato sociale, Bari, Laterza, 2011, pag. 10.
7
Comunicato del 4 giugno 1932, in Ernst Rudolf Huber (a cura di), Dokumente zur deutschen
Verfassungsgeschichte, vol. 3, Stuttgart-Berlin-Köln-Mainz 1966, pag. 486.
8

12
Il definitivo esorcismo del termine Welfare fu adoperato grazie al pensiero di uno dei
massimi esponenti del socialismo cristiano inglese: William Temple, arcivescovo di York
(1929-42), successivamente arcivescovo di Canterbury e primate della Chiesa anglicana
(1942-44). Egli utilizzò l’espressione in un tentativo di:
“caratterizzare il radicale contrasto con lo Stato di potenza e di guerra dei nazisti”9
Questa accezione del termine venne utilizzata in un momento di forte scontro ideologico e
militare fra la democrazia liberale inglese e la Germania nazista di Hitler. Il Governo Inglese
paventava la realizzazione di un Welfare State in chiave propagandistica per contrastare la
fama di Stato-protettore dei propri cittadini della Germania nazista.10
Nel giugno 1941, il Ministro del lavoro britannico Arthur Greenwood, incaricò William
Beveridge, economista e sociologo inglese, di dirigere il Committee on Social Insurance and
Allied Services. Il compito di questa commissione, nelle intenzioni del Governo, avrebbe
dovuto essere estremamente modesto limitandosi ad una semplice ricognizione del sistema
di assistenza esistente. Infatti il sistema di protezione sociale inglese dell’epoca non era
affatto ordinato ma frammentato, disomogeneo e sperequativo. Ciò generava disparità di
trattamento e numerose inefficienze in particolare a danno di bambini e di alcune categorie
di anziani. In realtà Beveridge non si limiterà ad una ricognizione delle criticità esistenti ma
intraprenderà un progetto molto più ambizioso. Questo progetto di lavoro porterà alla
pubblicazione di quello che è oggi considerato il testo fondativo del Welfare State ovvero il:
Report of the Inter-Departmental Committee on Social Insurance and Allied Services,
meglio conosciuto come Rapporto Beveridge. Il Rapporto prevedeva un piano di azione
contro quelli che Beverdige definiva i cinque giganti che tenevano schiava l’umanità: il
bisogno, la malattia, l’ignoranza, la miseria e l’ozio. Tuttavia il termine Stato del benessere
9
Cfr. Lo sviluppo del welfare state in Europa e in America, a cura di P. F Lora e A.J. Heidenheimer,
Bologna, Il Mulino,1993, pag 28.
10
D. Benassi, William Beveridge e il piano del 1942: alle origini del Welfare State in Alle origini del
Welfare State, Il Rapporto su assicurazioni sociali e servizi assistenziali, Saggi di U.Ascoli, D.
Benassi, E. Mingione, Milano, Franco Angeli, 2013, pag. 17.

13
venne contestato dallo stesso Beveridge che preferiva parlare di Social service state per
sottolineare che il cittadino aveva anche doveri oltre che diritti.11
Una breve storia delle politiche di Welfare e lotta alla povertà: dal medioevo a
Bismarck
Durante il Medioevo l’iniziativa volontaria privata cristiana a sostegno dei poveri, supplì
inadeguatamente alla mancanza di uno Stato sociale. Le istituzioni del Medioevo infatti
erano del tutto insufficienti a garantire la sicurezza sociale e il sostentamento dei bisognosi
o degli inabili al lavoro, compito che era perlopiù affidato a famiglia e parenti. Il
Cristianesimo individuò la povertà come uno dei suoi maggiori settori d’intervento. Questo
perché l’uomo medioevale considerava la proprietà privata legittima ma al tempo stesso era
considerato doveroso e “cristiano” donare il superfluo ai poveri. Quando la Chiesa iniziò ad
organizzarsi sul territorio, la carità materiale venne considerata dai primi sacerdoti un
considerevole strumento di propaganda per avvicinare credenti, sottraendoli così alle
superstizioni pagane.
L’assistenza della Chiesa nei confronti dei poveri iniziò ad organizzarsi nel VI secolo con
colui che venne definito il primo uomo del Medioevo: Gregorio Magno. Egli, quando
divenne pontefice nel 570 d.C. col nome di Gregorio I, redistribuì le rendite dei vasti
possedimenti della Chiesa a fini caritatevoli attraverso le “sante industrie” che lui stesso creò
e che servivano ad elargire direttamente ai poveri i sussidi materiali.
Anche Papa Callisto e Papa Fabiano operarono nel senso di meglio organizzare le opere
assistenziali in favore dei bisognosi.
Dal IV al VI secolo sorsero i primi centri residenziali, i primi ospedali guidati da donne
aristocratiche e cominciarono a svilupparsi anche le prime istituzioni specializzate
nell’assistenza alle persone in condizione di bisogno.
Nel corso dell’VIII secolo furono create le prime “diaconie”, enti che provvedevano a fornire
assistenza religiosa e sociale. Sempre nello stesso secolo, presero piede le “domus cultae”
11
Cfr. Josè Harris, William Beverdidge. A Biography, Oxford, Oxford University Press, 1977, pag.
448,459.

14
ovvero fattorie che funzionavano alla stregua delle attuali cooperative agricole, organizzate
per produrre e distribuire cibo ai cittadini indigenti.12
Si iniziarono a costituire, nell’alto Medioevo, le prime corporazioni. Queste organizzazioni,
raggruppavano persone che esercitavano la medesima professione, in special modo mercanti
e artigiani. Queste associazioni operavano su diversi fronti a favore degli associati:
garantivano loro il lavoro, educavano gli apprendisti al mestiere e, attraverso
l’autotassazione, provvedevano all’assistenza dei loro associati malati o invalidi e alle loro
famiglie.
Inoltre esisteva un obbligo di tutela da parte dei proprietari terrieri e dei datori di lavoro nei
confronti dei loro dipendenti ed una consuetudine che a quel tempo si andava affermando:
la carità dei ricchi e dei sovrani. Difatti il modello preminente di vita cristiana che si andò
affermando in quel periodo, vedeva ricchi e potenti in una gara a chi si dimostrava essere
più caritatevole. Questo perché da un lato si poteva così ostentare la propria ricchezza e
dall’altro ci si poteva garantire la salvezza della propria anima aiutando la Chiesa nelle opere
pie o agendo direttamente l’azione caritatevole.
Le fondazioni di beneficenza dell’epoca, sostenevano gli Ospedali, nei quali veniva dato
rifugio a poveri e mendicanti oltre che ai prebendari, uomini e donne che cedevano
all’Ospedale i propri beni in cambio di cibo e alloggio durante la vecchiaia.
A quell’epoca la povertà era un fenomeno di massa, si stima che nel tardo Medioevo circa il
10-20% della popolazione residente nelle città della Germania Meridionale, dipendeva dalle
istituzioni caritatevoli.
“La miseria era considerata un <<fenomeno costante>>, <<naturale ed inevitabile come
le catastrofi naturali >>, un destino per chi ne era colpito, un problema sociale minaccioso
e terribile in costante aumento dopo il XIII secolo”13
A fronte del disprezzo e dell’umiliazione sociale a cui i poveri dovevano “naturalmente”
sottostare, sorsero nell’XI, XII e XIII secolo ordini monastici che facevano della povertà,
del rifiuto del denaro e della civiltà moderna i loro caposaldi, abbracciando volontariamente
12
D. Buracchio, A. Tiberio, I Servizi sociali tra memoria e progresso, Roma, EISS, 1996.
13

15
una vita terrena povera come quella che aveva dovuto vivere Cristo. In questo senso essi si
preparavano già alla vita dopo il ritorno del Messia sulla terra.
Coloro i quali rimanevano esclusi dall’elemosina diretta dei potenti o dall’assistenza delle
corporazioni venivano assistiti dalle parrocchie e dalle varie altre articolazioni caritatevoli
della Chiesa. Questo compito a livello locale veniva affidato a Monasteri e Chiese, che si
occupavano di ammalati, mendicanti, invalidi e malati di mente, avvalendosi delle
elargizioni dei potenti o attraverso il ricavato di specifiche imposte locali.
Nel XV secolo con lo sviluppo dell’urbanizzazione, i fenomeni sociali connessi alla povertà
iniziarono a divenire un problema dilagante specie nelle città sovrappopolate. Se da un lato
si iniziò a cercare di rafforzare i sistemi di assistenza ai bisognosi14
, dall’altro i controlli sui
poveri aumentarono iniziando a classificare in maniera decisa i diversi gradi di povertà. I
mendicanti iniziarono ad essere suddivisi fra coloro i quali erano stanziali e “appartenevano”
all’ambito locale, e coloro i quali invece erano di passaggio. Il soccorso delle istituzioni
caritatevoli, fatta questa distinzione, si concentrò prevalentemente sui poveri del luogo. Il
dilagante fenomeno della povertà che, come ho già accennato, aveva una dimensione enorme
portò le organizzazioni a tentare di distinguere i poveri “immeritevoli”, ovvero coloro che
pur essendo abili a lavoro per presunta pigrizia mendicavano dai poveri “meritevoli”, che
erano finiti in una situazione di bisogno per condizioni oggettive: vecchi, malati, storpi,
vedove, orfani. I poveri che erano classificati come “immeritevoli” dalle rigide selezioni
istituzionali erano perseguitati. Ai falsi poveri e falsi mendicanti poteva essere addirittura
inflitto il carcere, cosa sino ad allora desueta, poiché essi sottraevano ingiustamente le
elemosina. Le pene potevano esser comminate non solo al diretto interessato ma anche a chi
elargiva donazioni a poveri considerati “immeritevoli”.
“La povertà dei bisognosi abili al lavoro non era più ritenuta – come nel Medioevo – un
destino o un’espressione di particolare vicinanza al Signore, né come accadde all’inizio del
XX secolo – un frutto dei rapporti sociali, bensì la conseguenza di ozio, prodigalità o
imprevidenza, e quindi un difetto morale del singolo, che bisognava correggere. Come
strumento di risoluzione del problema della povertà, ma anche come punizione o educazione
14

16
del singolo – in particolare dei bambini poveri – all’indipendenza economica, il lavoro
coatto assunse un’importanza centrale”15
L’autore ci propone la visione medioevale del concetto di povertà intesa come colpa. Da ciò
deduciamo anche che la povertà veniva intesa come un elemento naturale, sempre esistito e
che sempre esisterà, e perciò inestirpabile nel profondo. Nel mentre nell’alto Medioevo la
povertà era vista come un elemento di vicinanza a Cristo al punto che nacquero ordini
religiosi che facevano della povertà una condotta monastica. Nel XX secolo, come vedremo
in seguito, la povertà sarà invece considerata in relazione alle condizioni oggettive date dai
rapporti sociali ed economici. In questo periodo del Medioevo invece si afferma la visione
per la quale la povertà è intesa come colpa morale. Il giudizio della società nei confronti
della povertà muta considerevolmente in senso negativo, portando le istituzioni dell’epoca a
promulgare norme sempre più severe nei confronti dei mendicanti. La repressione divenne
ancora più marcata nelle zone calviniste e luterane dell’Europa settentrionale, dove l’etica
del lavoro protestante mal si conciliava con una visione bonaria e pietista della povertà.
Nell’etica protestante di allora il povero era colui che era fuori dalla grazia del Signore, e
chissà quali colpe aveva dovuto commettere per esser stato punito da Dio con la povertà.
Tuttavia in questo periodo nascono anche istituti che non colpevolizzano tout court la
povertà e non operano attraverso internalizzazioni e lavoro coatto. Gli oratori di san Filippo
Neri, gli ospedali di san Giovanni di Dio (gli attuali “Fatebenefratelli”) e l’opera di san
Vincenzo De Paoli ne sono testimonianze. Queste organizzazioni religiose iniziarono a
ricercare ed ideare soluzioni per gli annosi problemi dell’epoca come, ad esempio: tutela
dell’infanzia abbandonata, l’ignoranza della gioventù povera, l’isolamento degli anziani.
Tutto ciò si configura come un approccio alle questioni sociali nel più moderno spirito
“sociale e umanitario”.16
Venne affrontato anche il problema dell’usura con la creazione dei primi Monti di pietà ad
opera della Chiesa Cattolica.
15
Ivi, pag. 38.
16
D. Buracchio, A. Tiberio, Società e servizio sociale. La centralità delle politiche sociali, Milano,
FrancoAngeli, 2012, pag.118.

17
La diffusione delle pene detentive e delle case di correzione per i mendicanti abili al lavoro
portò una quantità considerevole di manodopera a basso costo poiché gli “ospiti” spesso
venivano obbligati a lavorare e lasciati allo sfruttamento dei datori di lavoro. All’inizio del
XVI secolo l’uso della pena denominata: “remo in galera” riservata a poveri e mendicanti,
venne incoraggiata per supplire alla penuria di rematori liberi per le flotte di navi e fornire
così forza-lavoro a un costo molto basso.17
Fra le tappe fondamentali dello sviluppo delle politiche di “assistenza sociale” annoveriamo
il provvedimento chiamato Poor Law. La norma venne approvata per venire incontro alla
carenza assistenziale dovuta alla soppressione degli istituti monastici a seguito dell’entrata
in vigore della riforma anglicana.18
Nei fatti essa è da considerarsi come la prima legge di
“assistenza sociale” in Europa.19
La Poor Law venne emanata nel 1601 da Elisabetta I,
rimase in vigore fino al 1834. Essa è la sintesi di tutti i precedenti provvedimenti in materia
di assistenza. Questa disposizione prevedeva l’istituzione degli overseers of the poor, essi
erano gli ispettori dei poveri il cui lavoro era a loro volta controllato dai giudici di pace. La
nuova regolamentazione non solo ridisegnava gli strumenti amministrativi attraverso i quali
intervenire ma determinava gli scopi dell’assistenza, ovvero: avviare al lavoro i ragazzi
poveri, aiutare i poveri invalidi e anziani, cercare lavoro ai poveri abili al lavoro. Questi
ultimi spesso venivano internati nelle cosiddette work-houses allo scopo di introdurli al
lavoro coatto. Queste divennero tristemente note come le “Bastiglie del terrore”20
, luoghi
di sfruttamento e lavori forzati di cui molto ha raccontato anche Charles Dickens. Permaneva
la concezione della povertà come colpa individuale ed essa non veniva combattuta cercando
di estirpare le ragioni che la producevano. All’epoca la povertà veniva combattuta
esclusivamente allo scopo di lenire le sue conseguenze sociali.
17
A. Brancati, Popoli e civiltà, Firenze, La nuova Italia, 1989.
18
Dizionario di Storia moderna e contemporanea, Poor Laws, in:
http://www.pbmstoria.it/dizionari/storia_mod/p/p179.htm
19
20
B. Geremek, La pietà e la forca. Storia della miseria e della carità in Europa, Editore
Laterza, pag. 157.

18
“Il bisognoso restava l’oggetto dell’assistenza pubblica solo per la sua pericolosità
sociale”21
La questione del pauperismo era dunque derubricata a mera questione di ordine pubblico e
di debolezza caratteriale del singolo. Il problema dei bisognosi venne dunque lasciato in
mano allo Stato e ai Comuni, pur non impedendo forme di assistenza privatistiche sia laiche
che religiose. Nei secoli XVI e XVII la repressione nei confronti dei poveri toccò il suo picco
massimo. Internamenti, pene corporali eseguite in pubblico e editti emanati con l’obiettivo
di espellere i poveri dalle città si diffusero in tutt’Europa.
Nel corso del XVII secolo iniziarono a svilupparsi e diffondersi in Europa le prime riflessioni
riguardo la necessità di affrontare il tema degli ordinamenti giuridici in termini “razionali”.
Si iniziò a rifiutare l’idea secondo la quale il potere era di diretta emanazione divina e si
diede più peso al consenso dei cittadini come giustificazione del potere stesso. Al problema
della povertà ci si iniziava ad avvicinare partendo dal presupposto che per eliminarla era
necessario sradicare le ragioni politiche, sociali ed economiche che la producevano. Essa
iniziò ad essere vista non più come un fatto naturale o una prova di vicinanza a Cristo ma
come un fatto sociale. Con la laicizzazione del pensiero in Europa si andò anche estinguendo
l’ascetismo medioevale22
che della povertà aveva addirittura fatto una virtù. Alla diffusione
di questa convinzione contribuirono gli illuministi. Essi, infatti, credevano che:
“[…] la povertà non fosse un male eterno ed inestirpabile. Il problema della povertà doveva
essere risolto, in sintonia con la fede generale nel progresso verso un’umanità razionale,
dal punto di vista oggettivo attraverso l’eliminazione delle sue cause e l’incremento delle
possibilità produttive e lavorative, e dal punto di vista soggettivo attraverso un’educazione
migliore, soprattutto dei giovani23
”
Mentre il Medioevo era stata l’epoca della carità, l’Età Moderna fu l’epoca dell’assistenza.
Questo fu il momento in cui si gettarono le basi della moderna concezione di aiuto ai cittadini
e alle cittadine in stato di bisogno. Alla punizione corporale, al lavoro coatto e agli editti di
21
22
H.J. Laski, Le origini del liberalismo europeo, Firenze, La Nuova Italia, 1962.
23

19
espulsione dalle città si sostituì un’idea di assistenza basata sulla solidarietà tra gli uomini.
Un’idea per la quale l’uomo iniziava ad essere portatore di diritti in sé, cui quindi spettava
il diritto alla felicità e assistenza dallo Stato in caso di necessità.
In campo organizzativo si iniziò a provvedere alla statalizzazione dei servizi di assistenza.
La laicizzazione, l’ateismo e più in generale il pensiero settecentesco illuminista, iniziarono
ad essere in forte contrasto con il concetto di carità cristiana. Essa aveva infatti una
caratteristica saliente: quella di occuparsi nell’immediato dei bisogni degli assistiti senza
tuttavia volgere lo sguardo verso le cause che generavano la povertà. Inoltre spesso gli
interventi ecclesiali in campo religioso era disomogenei e disorganizzati.
“Tutto questo rendeva vani gli sforzi, toglieva efficacia ai risultati di queste iniziative,
peraltro già contestate dai nuovi orientamenti dello spirito pubblico24
”
Ad esempio Giuseppe II d’Asburgo-Lorena (1741 – 1790), realizzò una riforma allo scopo
di confiscare i beni degli ordini religiosi come: ospedali, ospizi e orfanotrofi. Egli realizzò
quindi strutture pubbliche in cui veniva garantito ai poveri l’accesso all’assistenza. Il
pensiero dell’epoca, grazie a personaggi del calibro di Rousseau o Hobbes, si indirizzò
sempre più verso un’idea di società che vedeva l’assistenza come un diritto del cittadino e
non come una supplica che il povero doveva rivolgere all’organizzazione di riferimento.
A partire dalla metà del XVIII secolo si avviò una grande processo di desegregazione dei
poveri da quelli che erano diventati centri di detenzione invece che strutture di recupero. Si
iniziarono a promuovere politiche di assistenza domiciliare, a carico dello Stato, sulla scorta
delle riflessioni politiche e giuridiche dei parlamenti e dei Governi che ispiravano la loro
azione alla Rivoluzione francese. Si arrivò, come già accennato in precedenza, ad una fase
embrionale di politiche moderne di welfare e di prevenzione della povertà, riassumibili nella
seguente affermazione:
“Non è un uomo povero perché nulla possiede, ma perché non lavora25
”
Sotto la spinta degli ideologhi illuministi furono introdotte anche integrazioni nel testo della
Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino compresa nella Costituzione francese del
24
D. Buracchio, A. Tiberio, I servizi sociali tra memoria e progetto, Roma, EISS, 1996.
25
Montesquieu, Lo spirito delle leggi, Ginevra, 1748, Cap.29.

20
settembre 1791, secondo cui bisognava “creare ed organizzare un’istituzione generale per
l’assistenza pubblica, per allevare i bambini abbandonati, aiutare i malati poveri e procurare
lavoro alle persone sane povere, che non riescono a procurarselo autonomamente”,
bisognava inoltre creare un’istruzione elementare pubblica e gratuita 26
. Anche la
Costituzione francese del 1793 subì ulteriori modifiche sotto la spinta dei giacobini, che
vollero inserire nella carta alcuni primi diritti sociali, affermando espressamente che lo Stato
doveva assistere i cittadini poveri sia garantendo loro un lavoro, per quelli che erano abili,
sia garantendo i necessari mezzi per la sussistenza a coloro i quali non erano abili. Bisogna
tuttavia sottolineare come i principi sanciti sulla carta non ebbero un reale riscontro sia a
causa della mancanza di uno Stato bene articolato con le sue strutture sul territorio, sia a
causa del fatto che le spese belliche drenavano ingenti somme e così facendo il sistema
dell’assistenza pubblica veniva costantemente definanziato.
Anche in Germania le idee illuministiche sollecitarono parte della società ad intervenire
contro la povertà. Difatti all’epoca sorsero diverse società filantropiche tedesche come
l’Associazione di Lubecca per lo sviluppo di attività di pubblica utilità o la Società di Kiel
dei liberi amici dei poveri. La filantropia si distingueva dalla carità cristiana poiché essa
trovava le sue radici nelle teorie illuministe dell’epoca di uguaglianza e fratellanza di tutti
gli uomini. Mentre la filantropia disponeva nella sua riflessione gli uomini in rapporto con
la società e li considerava in sé stessi, la carità cristiana poneva gli esseri umani sempre in
relazione col divino. Anche in Germania queste idee si tradussero in atti normativi e così si
determinò l’obbligo per lo Stato di mantenere coloro i quali non avevano altri mezzi per farlo
autonomamente e di provvedere ad assegnare un lavoro, secondo le rispettive capacità, a chi
era in grado di eseguirlo. Questi principi vennero traslati in norme nel Codice generale
prussiano del 1794. Quest’ultimo riconosceva esplicitamente che compito dello Stato era
quello di perseguire il benessere del singolo.
All’inizio del XIX secolo, a seguito della Rivoluzione industriale inglese che via via si
propagò anche nel continente, la povertà divenne un fenomeno dilagante. Il Pauperismo, il
nome dato alla povertà di massa, provocò molteplici risposte da parte degli Stati. In Francia
e in Inghilterra si tentò di porre rimedio al pauperismo attraverso politiche che riducevano
26

21
l’assistenza sociale pubblica ai bisognosi, sulla scorta delle riflessioni liberali dell’epoca.
Tra questi ultimi era opinione diffusa che la causa della povertà dilagante era dettata dalle
eccessive premure dello Stato assistenziale che – con le sue politiche di sostegno ai poveri –
disincentivava e deresponsabilizzava i cittadini alla ricerca di un lavoro e all’auto sussistenza,
favoriva i matrimoni sconsiderati e rovinava il contribuente. Furono questi gli anni in cui
venne fortemente ridimensionato l’intervento dello Stato nell’assistenza pubblica mentre le
strutture di tipo mutualistico e di stampo sindacale iniziarono la loro ascesa per sopperire
alle mancanze dello Stato.
Nella Francia del XIX secolo la povertà era un fenomeno che aveva assunto proporzioni
enormi. Oltre alla già citata industrializzazione e inurbazione di massa, l’aumento della
povertà era anche dovuto all’assenza quasi totale dell’assistenza religiosa e alla volontà delle
classi sociali ricche e dominanti di limitare l’imposizione fiscale e l’apparato burocratico
dello Stato. In Francia:
“La principale istituzione assistenziale pubblica era costituita dai cosiddetti bureaux de
bienfaisance, che, controllati e finanziati essenzialmente da notabili del luogo, ricevevano
limitati sussidi statali. Nel 1847 essi esistevano però solo in un quarto dei comuni francesi
[…]”27
L’autore conferma che nella Francia di quegli anni l’assistenza era delegata ai privati con
qualche piccola integrazione da parte dello Stato. A giustificazione del non interventismo
statale intervennero le teorie liberali che vedevano la legiferazione in merito alle questioni
sociali come un’indebita interferenza della politica, che andava quindi a contraddire i
principi del laissez faire.
In Inghilterra le teorie liberali e utilitaristiche spinsero il parlamento britannico a varare una
riforma dei servizi assistenziali: la riforma sui poveri del 1834. Erano più di duecento anni
che il sistema assistenziale inglese non subiva modifiche e precisamente dal 1601, anno in
cui la Regina Elisabetta I emanò la “Poor law”, la prima legge di “assistenza sociale” del
mondo europeo28
. Con la riforma del 1834 il ruolo dello Stato nell’assistenza venne
27
28
FrancoAngeli, 2012, pag. 120.

22
fortemente ridimensionato, i criteri per accedere ai vari sostegni divennero fortemente
restrittivi. Tornava in auge l’idea per la quale la povertà era una colpa individuale, non
venivano affatto considerate le condizioni sociali, economiche e politiche. Le politiche di
assistenza più che un aiuto divennero un avvertimento, un ammonimento a cercare a tutti i
costi l’indipendenza e risparmiare soldi per la vecchiaia per evitare lo stigma sociale
dell’assistenza pubblica. Tuttavia le cause della povertà, al di là delle debolezze caratteriali
del singolo, andavano ricercate altrove:
“[…] la mancanza, nelle campagne, di sufficienti occasioni di guadagno e la disoccupazione
congiunturale e stagionale nelle zone industriali. Per la massa di lavoratori non qualificati,
considerato il salario basso e spesso non regolarmente pagato, era inoltre impossibile
risparmiare per i momenti di bisogno o per la vecchiaia29
”
Molta dell’analisi politica dell’epoca sulle cause della povertà non era in grado di spingersi
oltre un recinto al cui centro vi era l’individuo con le sue presunte debolezze caratteriali. La
società nel suo complesso, con le sue strutture economiche e sociali, non era ancora vista
come una discriminante oggettiva rispetto alle condizioni di vita materiali delle persone. Il
lavoro nelle workhouses, con la riforma del 1834, rafforzò il suo carattere di semi regime
carcerario a lavoro forzato. Coloro i quali entravano in questi istituti venivano persino privati
dei loro diritti civili. Gradualmente, grazie anche ad un vasto movimento d’opinione che
spingeva per una lotta alla povertà in chiave non punitiva, le workhouses si trasformarono in
asili per l’infanzia e centri per gli anziani poveri perdendo il loro carattere di centri di
detenzione e lavoro coatto. A cavallo tra il XVIII e il XX secolo, in Inghilterra:
“[…] si cominciò a verificare un movimento dal basso tendente all’affermazione e al
riconoscimento giuridico di diritti sociali dei poveri e dei bisognosi con l’obiettivo di
garantire il diritto al lavoro e alla protezione di tutti i lavoratori30
”
Come ho già scritto in precedenza, la deresponsabilizzazione dello Stato nei confronti del
benessere dei cittadini e delle cittadine, produsse automaticamente un aumento delle società
29
30
F. Di Flumeri, Fondamenti del servizio sociale, Roma, EISS, 1992, pag. 27.

23
di mutuo soccorso che si organizzavano in difesa degli interessi dei loro associati e attorno
a degli ideali comuni di difesa delle classi lavoratrici. Le Friendly society erano:
“[…] organization formed voluntarily by individuals to protect members against debts
incurred through illness, death, or old age. Friendly societies arose in the 17th and 18th
centuries and were most numerous in the 19th century. Friendly societies had their origins
in the burial societies of ancient Greek and Roman artisans. In the Middle Ages the guilds
of Europe and England extended the idea of mutual assistance to other circumstances of
distress, such as illness. The friendly societies went a step further by attempting to define the
magnitude of the risk against which it was intended to provide and how much the members
should contribute to meet that risk. Offshoots of the friendly societies include trade unions,
fraternal orders (such as the International Order of Odd Fellows), and life insurance
companies. Today some insurance companies in the United Kingdom and in other countries
of the Commonwealth still refer to themselves as friendly societies31
”
Prima di passare al successivo capitolo, dove avrò modo di parlare della Storia
contemporanea dello sviluppo del Welfare con un focus sul noto Rapporto Beveridge, in
questi ultimi paragrafi del capitolo intendo scrivere riguardo un fondamentale passaggio
31
Enciclopedia Britannica, Friendly society, in:
http://www.britannica.com/EBchecked/topic/220217/friendly-society
Le Friendly society erano costituite volontariamente da individui allo scopo di proteggere i loro
membri contro i debiti contratti a causa di malattie, morte o vecchiaia. Le Friendly society sorsero
nei secoli XVII e XVIII e raggiunsero il picco numerico nel XIV secolo. Le Friendly society traevano
le loro origini nelle forme di mutuo aiuto degli antichi artigiani funebri greci e romani. Nel Medioevo
le corporazioni d'Europa e Inghilterra estesero l'idea di mutua assistenza ad altre circostanze di
disagio, come la malattia. Le Friendly society sono andate un passo oltre, tentando di definire l'entità
del rischio contro il quale si intendeva fornire assistenza e quanto i membri avrebbero dovuto
contribuire per rispondere a tale rischio. Propaggini delle società di mutuo soccorso comprendono i
sindacati, gli ordini fraterni (come ad esempio l'Ordine Internazionale di Odd Fellows), e le
compagnie di assicurazione. Oggi, alcune compagnie di assicurazione nel Regno Unito e in altri paesi
del Commonwealth, si riferiscono ancora a se stesse come Friendly society. Trad. aut.

24
nella nascita del moderno Welfare: l’introduzione delle assicurazioni sociali obbligatorie in
Germania.
Il 1883 fu l’anno in cui Otto Eduard Leopold von Bismarck-Schönhausen (1815 – 1898)
introdusse il primo sistema di assicurazioni sociali obbligatorie per i lavoratori che, a
differenza dei precedenti sistemi assicurativi attuati dalle Friendly societies o dai Sindacati,
estendevano la loro protezione a un numero maggiore di lavoratori. Oltre a ciò, il sistema
ideato da Bismarck superava il concetto corporativo. Questo sistema assicurativo verrà poi
preso a modello nella realizzazione di altri sistemi di protezione sociale in molti altri paesi.
Tuttavia Bismarck, nella realizzazione di questo piano, non vene spinto da forti idealismi
filantropici bensì dalla necessità di assicurare la pace sociale nello Stato. Difatti Bismarck
utilizzò la leva dell’interventismo statale, in compartecipazione con i lavoratori e la
componente datoriale, più per questioni di opportunità politica che per motivi strettamente
umanitari. La sua riforma incontrò la forte opposizione dei Sindacati che temevano che
l’introduzione di nuove forme assicurative da parte dello Stato andasse a danneggiare le loro
numerose istituzioni assicurative. Oltre a ciò, i Sindacati ritenevano inaccettabile che parte
del “premio” assicurativo venisse pagato dagli operai32
. E’ importante ricordare che tra le
cause politiche che spinsero Bismarck ad attuare questo modello di protezione sociale, vi fu
la volontà di ottenere il consenso della classe operaia tedesca verso lo Stato monarchico e
indebolire la socialdemocrazia e i sindacati socialisti.
32

25
Capitolo 2
La svolta novecentesca: il Rapporto Beveridge
Il welfare inglese all’inizio del novecento
Agli inizi del novecento, in Inghilterra, parallelamente al già citato aumento delle società di
mutuo soccorso o Friendly societies, la legislazione nazionale sul lavoro inizia a
incrementare le tutele per i lavoratori. Anche la legislazione sociale, grazie all’intervento del
Governo liberale guidato da Herbert Henry Asquith (1852 – 1928) con Llyod George (1863
– 1945) in qualità di Cancelliere dello scacchiere (Ministro delle Finanze), si evolve e viene
abolito il sistema punitivo di governo della povertà istituito con la riforma della Poor law
del 1834. In linea cronologica, nel corso di qualche anno, la legislazione sociale britannica
compie dei passi in avanti: nel 1905 viene approvato il Workmen Act che introduce una forma
elementare di assistenza per i disoccupati, offrendo forme di sussidio statale concesse alle
aziende in cambio dell’assunzione di disoccupati; nel 1906 viene approvato il Workmen
Compensation Act il quale fissava la compensazione che un operaio poteva richiedere al
datore di lavoro in caso di infortunio lavorativo; nel 1908 viene introdotta una norma che
dava luogo ad una forma embrionale di sistema pensionistico non contributivo per il gli
anziani con più di settanta anni chiamata Old Age Pension Act. Quest’ultimo atto offriva un
minimo contributo settimanale per gli anziani indigenti, escludendo coloro i quali non
avessero mai lavorato nella loro vita, coloro i quali risiedevano in Inghilterra da meno di
vent’anni, i malati psichiatrici, coloro che era stati condannati per ubriachezza o che erano
considerati poco avvezzi al lavoro. Infine, nel 1911, viene approvato il National Insurance
Act. Questo provvedimento viene spesse identificato come fondativo del moderno Welfare

26
state, poiché introduce una prima forma di assicurazione sanitaria e un sussidio di
disoccupazione33
.
Questa serie di riforme venne attuata parallelamente ad un grosso dibattito che si sviluppò
in seno al Partito liberale inglese diviso fra sostenitori del “Liberalismo classico”, devoti
all’idea di uno Stato non interventista e sostenitori del “Liberalismo moderno o sociale”, i
quali propugnavano l’idea secondo la quale lo Stato dovesse intervenire per lenire i problemi
sociali dei cittadini. Da quello che ho scritto, è facile evincere che in quel periodo ebbero la
meglio i sostenitori della seconda teoria. Il successo della visione “sociale” del Liberalismo
fu favorita da una serie di fattori e contingenze: il successo della legislazione sociale in
Germania, la crescita del movimento sindacale e il timore da parte di una fetta del partito
liberale inglese che il malcontento popolare e la povertà diffusa potessero fomentare
ribellioni in seno al popolo o adesioni di massa agli ideali marxisti. Un altro importante fatto
che portò anche l’opinione pubblica britannica a schierarsi a favore dell’intervento dello
Stato fu la pubblicazione di due distinte ricerche sulle cause della povertà. Mentre prima era
opinione diffusa che le cause della povertà fossero da ricercare nell’ozio e nella debolezza
morale dei singoli, queste ricerche dimostrarono scientificamente che non era così.
“Independently of each other, two wealthy businessmen, Charles Booth and Seebohm
Rowntree, sponsored major investigations into the extent and causes of poverty in British
cities.
Booth and Rowntree's findings agreed on two key points:
 up to 30% of the population of the cities were living in or below poverty levels,
 the conditions were such that people could not pull themselves out of poverty by their
own actions alone. Booth and Rowntree both identified the main causes of poverty
33

27
as being illness, unemployment and age - both the very young and the old were at
risk of poverty.34
”
I due autori, separatamente, trassero le stesse conclusioni. Le cause della povertà erano in
assoluta prevalenza oggettive e solo lo Stato poteva intervenire per porvi rimedio.
L’attuazione di queste riforme sociali pose però il problema di dove trovare i finanziamenti.
Nel 1909, Llyod George, in qualità di Cancelliere dello scacchiere, propose una riforma
tributaria volta all’aumento delle tasse sui beni di lusso, i liquori, il tabacco, i redditi e i
terreni per finanziare le riforme sociali. Questa trovò una forte opposizione da parte dei
grandi proprietari terrieri, ben rappresentati nella Camera dei lord, che infatti posero il veto
sul testo. Questo fatto irritò notevolmente il Governo Liberale e provocò una crisi
istituzionale senza precedenti. Il potere di veto affidato alla Camera alta, iniziò ad esser
giudicato sproporzionato e classista da gran parte delle forze parlamentari. A seguito di ciò
il Parlamento inglese, non senza fatica, approvò una riforma che limitava il potere di veto
della Camera alta. Il governo liberale riuscì ad approvare questa riforma istituzionale grazie
al sostegno parlamentare dei laburisti e dei nazionalisti irlandesi. Nel 1910, la riforma
tributaria, ritornata in Parlamento, venne finalmente approvata grazie alle limitazioni del
potere di veto della Camera dei lord. L’approvazione di questa riforma voluta dal Governo
liberale, diede ulteriore slancio alle riforme sociali.
Sul versante del Diritto allo studio, grande importanza ebbe l’atto con il quale il Parlamento
Britannico, nel 1914, introdusse l’obbligatorietà dei pasti gratuiti agli scolari. Questa, più di
altre riforme, aumentò la scolarizzazione poiché divenne vantaggioso per i genitori poveri
mandare i loro figli a scuola per farli mangiare gratuitamente. Una prima sperimentazione
della gratuità dei pasti scolastici venne già attuata nel 1906 ma ebbe esiti fallimentari. Le
34
History, Liberal government 1906 to 1914, Motives of Liberal reforms in sito web Bbc
http://www.bbc.co.uk/bitesize/higher/history/liberal/motives_lib/revision/1/
Indipendentemente l’uno dall’altro, due ricchi uomini d’affari, Charles Booth e Seebohm Rowntree,
finanziarono importanti ricerche riguardo l’estensione e le cause della povertà nelle città britanniche.
Booth e Rowntree si trovarono d’accordo su due punti chiave:
1. più del 30% della popolazione delle città viveva nella soglia di povertà o al di sotto di essa,
2. le condizioni erano tali che le persone non avrebbero potuto uscire con le loro solo forze
dalla condizione di povertà. Sia Booth che Rowntree identificarono le maggiori cause della
povertà in: malattia, disoccupazione e anzianità, sia i giovani che gli anziani erano a rischio
di povertà. Trad. aut.

28
istituzioni locali, alle quali era demandato il compito di fornire i pasti, a causa della scarsità
di risorse non davano totale attuazione a quello che in questa sperimentazione non era un
obbligo di legge ma un’indicazione. Quando, nel 1914, l’erogazione dei pasti venne resa
obbligatoria, il numero dei beneficiari aumentò esponenzialmente generando effetti positivi
sia sulla salute pubblica che sui tassi di alfabetizzazione.
Il National Insurance Act del 1911, che come ho scritto prima viene considerato un atto
fondativo del moderno Welfare state, poiché introduce una primitiva forma di assistenza
sanitaria per i lavoratori e un sussidio di disoccupazione, non era esente da problematiche.
La prima stortura, la più evidente, è che ad essere assicurati erano solo i lavoratori. Le loro
famiglie, compresi anziani e bambini, erano al di fuori della copertura sanitaria. E lo erano
anche disoccupati e inoccupati. Conseguenzialmente “la copertura sanitaria appariva
decisamente inadeguata, con solo il 43% della popolazione adulta assicurata grazie al
National Insurance Act35
”.
I sistemi di protezione sociale inglesi, nei decenni seguenti, crescono senza un
coordinamento provocando azioni e interventi disomogenei sul territorio. A causa di questo,
negli anni 30, l’Inghilterra aveva un:
“[…] sistema di protezione sociale […] estremamente frammentato sia nella gamma di
prestazioni sia nel sistema di governo, ricco di eccezioni e casi particolari, poco inclusivo e
decisamente iniquo36
”
A fronte di ciò, nel 1941, il Ministro del lavoro inglese Arthur Greenwood (1880 – 1954),
volle istituire una commissione con l’incarico di vagliare tutte le storture del sistema, fare
un resoconto dettagliato e proporre soluzioni per una migliore organizzazione delle
prestazioni sociali. La Presidenza della commissione fu affidata a Sir. William Beveridge,
all’epoca Rettore dell’University College di Oxford.
Biografia di William Beveridge
35
36
Ivi, pag. 12.

29
Ritengo opportuno scrivere alcune note biografiche di Beveridge poiché molte di esse
segneranno profondamente le sue convinzioni politiche e sociali e incideranno
massicciamente nelle idee alla base del suo rapporto.
Nasce a Rangpur, Bengala (India) il 5 marzo 1879 in una famiglia benestante. Il padre, Henry
Beveridge era un giudice funzionario coloniale, la madre Annette Akroyd, era la sua seconda
moglie. Beveridge si trasferisce quasi subito a Londra, dove inizia a frequentare nel 1892 il
prestigioso istituto Charterhouse nel quale vince una borsa di studio.
Vi rimane cinque anni, nel 1897 si iscrive al Balliol College, istituto estremamente
prestigioso e uno dei collegi costituenti l’Università di Oxford. Nel 1899 Beveridge conosce
Tonybee Hall. Questa struttura, fondata da Samuel Augustus (1844 – 1913) e Henrietta
Barnett (1851 – 1936), era una sorta di “centro di formazione” dove gli studenti universitari
e i docenti vi si trasferivano per vivere in prima persona la durezza delle condizioni di vita
materiale della classe operaia. Oltre a questo, studenti e docenti, scambiavano le loro
conoscenze con i poveri che vivevano nel quartiere in un rapporto paritario, di reciproco
accrescimento.
“Gli studenti universitari – la futura classe dirigente del paese – venivano invitati a
trasferirsi in questo quartiere degradato per studiare la vita dei meno privilegiati, per
favorire una qualche forma di istruzione e per offrire un aiuto personale. Durante il loro
tempo libero avrebbero potuto avviare programmi educativi e culturali per i loro vicini di
casa […] L’obiettivo base […] era porre in contatto uomini e donne istruite (e, di norma,
appartenenti ai ceti abbienti) con i poveri, per un mutuo beneficio, cosicché attraverso il
lavoro comune e la reciproca conoscenza venisse favorito lo scambio di risorse e di valori
umani dei due gruppi di popolazione. L’atteggiamento di superiorità da <<dama di
beneficenza>>, ancora prevalente nelle società caritatevoli, veniva sostituito dalla
cooperazione e dall’apprendimento tanto delle persone colte che dei lavoratori, dando vita
a gruppi misti di lettura e discussione37
.”
37
B. Bortoli, I giganti del lavoro sociale, Grandi donne (e grandi uomini) nella storia del Welfare,
Trento, Erickson, 2013, pag. 186.

30
Beveridge si laurea in legge nel 1902 e nell’anno seguente inizia a lavorare a Tonybee Hall
come vicedirettore, con compiti inerenti la gestione amministrativa e formativa dell’istituto.
Nel 1905 viene assunto come giornalista esperto di problemi sociali al Morning Post, dove
lavora fino al 1908.
In questo periodo entra in contatto con i coniugi Beatrice Potter Webb (1858 – 1943) e
Sidney Webb (1859 – 1947). I coniugi, grazie alla ricchezza accumulata dal padre di lei che
le permise di vivere di rendita, poterono dedicare la loro intera esistenza allo studio. I due
fondatori della Fabian Society, un’organizzazione di stampo socialdemocratico, intendevano
raggiungere una società socialista attraverso libere elezioni e un parlamento democratico. La
Fabian Society è stata una delle organizzazioni fondatrici del Partito Laburista inglese.
L’incontro con i coniugi influenzò profondamente Beveridge, facendo maturare in lui la
considerazione che la disoccupazione fosse un problema intrinseco alla produzione
industriale e non una debolezza morale del singolo. Di fatti Beatrice Webb era
profondamente convinta di questo in quanto <<collaborò come intervistatrice alla poderosa
ricerca, avviata nel 1886 dal cugino Charles Booth38
, sulle condizioni dei poveri di Londra
e i dati raccolti la convinsero ancor di più della necessità di individuare altri strumenti per
migliorare la vita degli indigenti: salari più elevati, abitazioni migliori, istruzione e
programmi sanitari pubblici>>39
.
La convinzione riguardo la superiorità dei sistemi di tipo assicurativo rispetto a quelli basati
sulla valutazione del merito del richiedente assistenza, venne ancor più rafforzata dopo il
suo viaggio in Germania, nel 1907. Viaggio che Beveridge fece per studiare da vicino il
sistema pensionistico elaborato da Bismarck.
Gli articoli che Beveridge pubblica sul Morning Post riguardo le questioni sociali, suscitano
l’interesse dei membri della Royal Commission on the Poor Laws. Beveridge viene invitato
dalla commissione a produrre alcuni rapporti sulla questione della disoccupazione. Questi
ultimi finiscono anche nelle mani dell’allora capo del Board of Trade: Winston Churchill
38
Cfr. pag. 21.
39

31
che rimane impressionato e incarica il giovane Beveridge, allora trentenne, <<di predisporre
lo schema assicurativo sulla disoccupazione adottato nel 190940
>>.
Beveridge inizia una lunga carriera all’interno dell’amministrazione pubblica britannica che
però non lo sottrarrà all’impegno politico e accademico.
Nel 1911 lo stesso collabora alla stesura del National Insurance Act41
la cui impostazione
legislativa finale non lo convince poiché in contraddizione con la sua idea non meritocratica
di accesso ai benefici assistenziali. Prosegue la sua carriera nell’amministrazione pubblica
lavorando prima nel Ministry of Munitions, occupandosi della manodopera, e poi al Ministry
of Food, dove si occuperà del razionamento dei prodotti alimentari e del controllo dei prezzi.
Il suo ultimo incarico, il più prestigioso come funzionario di Governo, lo assolve in qualità
di Segretario Permanente del ministro.
Nel 1919 inizia a dirigere la London School of Economics. La scuola, fondata dai coniugi
Webb, grazie alle abilità accademiche e amministrative di Beveridge diviene una delle più
prestigiose dell’epoca, attirando a sé docenti internazionali e un numero di studenti di anno
in anno sempre maggiore. Inoltre la London School of Economics sotto la sua direzione
diviene <<l’avamposto e la fucina delle idee più innovative in materia di economia pubblica
di quegli anni42
>>. La scuola nasceva con l’intento di promuovere lo studio di materie ancora
poco diffuse nelle università come l’antropologia, la sociologia e gli studi economici.
Quando Beveridge lascia questo incarico, nel 1937, viene eletto direttore dello University
College della Oxford University.
Tre anni prima, nel 1934, si impegna nella direzione dell’Unemployment Insurance Statutory
Commitee, organo consultivo del Ministero del Lavoro e questo impiego lo porta a svolgere
diverse inchieste in molte cittadine britanniche. Questi viaggi gli permetteranno di scoprire
40
Ivi, pag. 191.
41
Cfr. pag 22.
42

32
ancora più da vicino le dure condizioni di vita materiali della classe operaia, cosa che lo
spingerà verso posizioni politiche più radicali a favore della classe lavoratrice43
.
La sua fama di persona con un carattere poco diplomatico, gli preclude la possibilità di
accedere a incarichi di alto prestigio. Nel 1939, allo scoppio della Seconda Guerra Mondiale,
le sue aspettative vengono infatti disattese. Convinto che sarebbe stato coinvolto attraverso
importanti incarichi nello sforzo bellico, grazie anche all’esperienza maturata durante il
primo conflitto mondiale, viene prima nominato responsabile delle esenzioni alle armi
dall’allora Ministro del lavoro Ernest Bevin (1881 – 1951), successivamente il Ministro, a
cui Beveridge non piaceva a causa del suo carattere, riesce a trasferirlo in un ruolo di minor
importanza.
Nel 1941, il nuovo Ministro del lavoro, Arthur Greenwood (1880 – 1954), lo incarica di
presiedere una commissione d’inchiesta interministeriale allo scopo di studiare un piano di
assicurazioni sociali. Beveridge assume questo incarico con delusione non sapendo che sarà
proprio questa “inchiesta” a renderlo universalmente famoso come fondatore del Welfare
State.
Non è un caso che questa commissione inizi il suo lavoro parallelamente alla Seconda Guerra
Mondiale. I regimi Nazi-fascisti non erano estranei ad una visione sociale dello Stato. Mentre
la Germania nazista godeva ancora degli effetti sociali benefici della Riforma di Bismarck,
in Italia, Benito Mussolini (1883 – 1945), forte del suo passato socialista, si prodigherà in
alcune riforme sociali di forte impatto. La Gran Bretagna e gli alleati, sul fronte esterno,
utilizzeranno i nuovi sistemi di protezione sociale come strumenti di propaganda di guerra
in chiave anti nazionalsocialista. Questo per mostrare ai cittadini e alle cittadine degli stati
nemici che era possibile coniugare libertà civili garantendo al contempo un prototipo di
diritti sociali.
Sul versante interno, la promessa di uno Stato post-bellico più equo, con un sistema sociale
in grado coniugare capitalismo e lotta alla povertà ovvero in grado di trovare un agile
compromesso fra classe lavoratrice e capitalisti, servirà ai Governi liberali come sprono per
43

33
i soldati al fronte, per i cittadini rimasti in patria impegnati nello sforzo bellico e per mostrare
che dopo l’austerità del tempo di guerra lo Stato assicurerà pace e tranquillità sociale al
popolo. A questo scopo, un formato ridotto del Rapporto Beveridge verrà inviato a tutti i
soldati inglesi al fronte. Il rapporto viene tradotto anche in Italiano e Tedesco allo scopo di
favorirne la diffusione nei due paesi nemici, è significativo segnalare come appunti
dettagliati sul Rapporto saranno ritrovati nel bunker di Adolf Hitler (1889 – 1945).
Traduzioni clandestine del Rapporto circolano negli ambienti antifascisti dei paesi occupati44
,
dalla Germania nazista arrivano invece invettive contro quello che i nazisti definiscono un
piano frutto di una “frode plutocratica al popolo inglese” o la prova di come i paesi Alleati
si stiano avvicinando al nazionalsocialismo45
. Dello stesso avviso furono le reazioni in Italia:
“Si diffonde la notizia del piano Beveridge e subito gli esegeti in camicia nera iniziano ad
affermare come il fascismo abbia da gran tempo superato questi traguardi, e tutto il sistema
previdenziale fascista si regga su principi ineguagliabili di giustizia e moralità46
”
Da questi dati emerge come la guerra non avesse un unico fronte, quello bellico, ma che lo
scontro avvenisse anche su altri versanti. I due schieramenti erano impegnati a propagandare
l’uno al popolo dell’altro il loro miglior modo di intendere i compiti e i doveri sociali dello
Stato nei confronti dei propri cittadini. Le politiche sociali, durante la Seconda Guerra
Mondiale, si trasformarono anch’esse in strumenti di propaganda interna ed esterna. Ciò che
Beveridge era impegnato a proiettare nell’immaginario collettivo di allora riguardava
prioritariamente il ruolo dello Stato nel periodo post-bellico. A tal proposito Beveridge
scriverà nel suo Report:
“ Vi saranno anche altri i quali obietteranno che per quanto possa sembrare desiderabile di
ricostruire un sistema di assicurazioni sociali o di fare altri progetti per quando la pace
sarà tornata nel mondo, tali preoccupazioni devono essere scartate in questo momento e
tutti gli sforzi della nazione devono essere concentrati sulle urgenti cure della guerra […]
Ma tre fatti essenziali rimangono: che ogni cittadino darà ogni sua energia tanto più
44
Luigi Troiani, Attualità del Rapporto Beverdige, in:
http://www.oikonomia.it/index.php/it/2013/ottobre-2013-oikonomia-buon-governo-angelicum/11-
oikonomia-2013/ottobre-2013/12-attualita-del-rapporto-beveridge
45
J. Harris, William Beveridge, A Biography, Oxford, Clarendon Press, 1997, pag. 365.
46
A. Cherubini, Storia della previdenza sociale, Roma, Editori Riuniti, 1997, pag. 347.

34
volentieri se potrà avere l’impressione che il Governo avrà pronti al momento opportuno
piani e progetti per il miglioramento delle condizioni universali; e che se questi piani e
progetti dovranno essere pronti in tempo, bisogna che siano preparati sin da ora47
”
La pubblicazione del Beveridge’s Report il cui titolo completo era “Social Insurance and
Allied Services, Report by Sir William Beveridge” si trasforma in un vero e proprio evento
editoriale per l’epoca. Nel giro di poco tempo il rapporto vende oltre 200.000 copie più altre
400.000 di una versione ridotta48
. Come si evince dal titolo, sarà Beveridge ad intestarsi la
paternità dell’opera, anche se frutto del lavoro di un’intera commissione interministeriale.
Tuttavia egli non verrà successivamente coinvolto nella discussione per tradurre le sue
deduzioni e il suo modello in atti normativi. Presumibilmente, a fronte del fatto che il suo
carattere continuava ad esser considerato dalle alte sfere della politica di allora poco avvezzo
al compromesso e scarsamente diplomatico.
Nel 1944 si candida al Parlamento inglese con il Partito liberale e viene eletto nel seggio
elettorale di Berwick-on-Tweed (Northumberland). Con la crisi del Governo di unità
nazionale guidato da Winston Churchill nel 1945 si andrà ad elezioni anticipate, i Liberali
subiranno una pesante sconfitta e Beveridge non verrà rieletto. Il 1945 sarà però anche l’anno
in cui vedrà la luce un lavoro di Beveridge dal titolo Full Employment in a Free Society49
.
Commissionato alcuni anni prima da un gruppo di uomini d’affari, in questo ultimo lavoro
egli elabora le sue riflessioni riguardo la “piena occupazione”, sulla scorta di quanto già
elaborato da John Maynard Keynes (1883 – 1946) nel suo celeberrimo lavoro dal titolo:
Teoria generale dell'occupazione, dell'interesse e della moneta pubblicato nel 1936. In
quest’opera Beveridge abbraccia le teorie economiche di Keynes, postulando che anche lo
Stato deve assumersi il compito di mantenere un elevato livello di occupazione50
e che la
47
William Beverdige, Il Piano Beveridge, Compendio ufficiale della relazione di Sir William
Beveridge al Governo Britannico, in Alle origini del Welfare State, Il Rapporto su assicurazioni
sociali e servizi assistenziali, Saggi di U.Ascoli, D. Benassi, E. Mingione, Milano, Franco Angeli,
2013, pag. 132.
48
49
W. Beveridge, L’impiego integrale del lavoro in una società libera, Torni, Einaudi, 1948.
50
G. Sta., Occupazione piena, in Enciclopedia Treccani
http://www.treccani.it/enciclopedia/occupazione-piena_%28Enciclopedia-Italiana%29/

35
regolazione dell’occupazione debba agire non tanto sull’offerta di lavoro quanto sulla
domanda51
. In questo modo Beveridge si allontana definitivamente dal modello economico
“Classico” o “Liberista” secondo cui basterebbe evitare rigidità verso il basso dei salari per
poter ripristinare un buon livello occupazionale.
Nel 1946 Beveridge viene nominato barone ed entra dunque nella Camera dei lord. Diviene
immediatamente leader dei liberali nella Camera alta e inizia finalmente a partecipare ai
dibattiti dai quali scaturiranno gli atti normativi che hanno come fonte la sua indagine. Tra
questi ricordiamo: il National Insurance Act ,l’Industrial Injuries Act, il National Health
Service Act e il National Assistance Act.
Non tutti i provvedimenti approvati dal Parlamento rispecchieranno fedelmente
l’impostazione del suo rapporto, tanto è vero che egli non verrà mai ascoltato ufficialmente
dal Governo britannico per esporre probabili linee guida di attuazione dei suggerimenti
espressi nella sua indagine. Tuttavia, anche ad un occhio inesperto, non sfugge che le idee
generali alla base di tutti i provvedimenti di Welfare dal 1946 in poi avranno
un’impostazione decisamente ispirata al Beveridge’s Report.
Il National Deposit Friendly Society, una delle più grandi società di mutuo soccorso allora
esistenti, nel 1946, chiede a Beveridge di redigere un’analisi sull’andamento delle pratiche
di mutuo soccorso in Inghilterra che, come ho scritto precedentemente, erano molto diffuse
nell’Inghilterra vittoriana. La lunga tradizione delle Friendly Society britanniche che, lo
ricordo, si basavano sul principio del mutuo aiuto sembrava cozzare con le nuove politiche
interventiste e universaliste dello Stato52
che intendevano sostituirsi agli istituti privati nella
gestione dell’assistenza sociale. Questa, però, non era la visione di Beveridge il quale non
affermava affatto che l’individuo non potesse agire in autonomia, o tramite strutture, per
soddisfare ulteriormente i propri bisogni (che non fossero stati quelli minimi materiali a cui
51
D. Benassi, William Beveridge e il piano del 1942: alle origini del Welfare State in Alle origini
del Welfare State, Il Rapporto su assicurazioni sociali e servizi assistenziali, Saggi di U.Ascoli, D.
52

36
doveva pensare lo Stato) o bisogni collettivi. Ce lo dimostra l’introduzione del capitolo
“Progetti di pace in tempo di guerra” tratto dal Rapporto di Beveridge:
“Vi sono molti che pensano che la ricerca della protezione sociale sia uno scopo errato,
perché per essi le parole “protezione” e “sicurezza” significano qualcosa che non va
d’accordo con l’iniziativa, con lo spirito di avventura, e con la responsabilità individuale.
Ma questa non è la giusta interpretazione della Protezione Sociale quale viene progettata
in questa relazione. Questo piano non è stato fatto perché venga concesso a tutti qualcosa
gratuitamente e senza fatica, o qualcosa che li liberi per sempre da responsabilità
individuali”53
Come afferma l’autore, la responsabilità individuale nei confronti di se stessi e della società
è un pilastro fondamentale nel modello sociale da lui proposto. Da ciò se ne deduce che
anche l’iniziativa privata volta all’auto tutela, come potevano essere le Friendly Society, era
non solo accettata da Beveridge ma auspicata.
Il rapporto Voluntary Action: A Report on methods of Social Advance, vede la luce del 1948
ed è il frutto del lavoro commissionato dal National Deposit Friendly Society di cui ho
accennato precedentemente. Sarà proprio in quest’opera che Beveridge metterà in guardia la
società inglese dal delegare tutti i compiti allo Stato, scrivendo nel suo ultimo lavoro:
“La formazione di una buona società dipende non dallo Stato ma dai cittadini, che agiscono
individualmente o in libere associazioni. La felicità o l’infelicità della società in cui viviamo
dipende da noi stessi quali cittadini, non dallo strumento del potere politico che noi
chiamiamo Stato. Lo Stato deve incoraggiare l’azione volontaria in ogni specie per il
progresso sociale.”54
Grazie alla popolarità conquistata durante la pubblicazione del suo primo rapporto,
Beveridge continua ad influenzare il dibattito inglese sul Welfare ancora per diverso tempo.
53
W. Beverdige, Il Piano Beveridge, Compendio ufficiale della relazione di Sir William Beveridge
al Governo Britannico, in Alle origini del Welfare State, Il Rapporto su assicurazioni sociali e
servizi assistenziali, Saggi di U.Ascoli, D. Benassi, E. Mingione, Milano, Franco Angeli, 2013,
pag. 131.
54
W. Beveridge, L’azione volontaria, Milano, Edizioni di Comunità, 1954.

37
Muore nella sua casa, ad Oxford, il 16 Marzo 1963 all’età di 84 anni.
Liberalismo e Liberalismo sociale: antesignani, contraddizioni e meriti nello sviluppo
del welfare
Prima di addentrarmi nella disamina del rapporto vorrei chiarire per quali misure questo
lavoro viene considerato fondatore del moderno Welfare State, segnalare alcuni antesignani
del Liberalismo sociale e evidenziare alcune contraddizioni nelle teorie liberali. Negli anni
quaranta del Novecento Beveridge ebbe il merito di definire <<un modello di politica sociale
che parve imporsi indipendentemente dalle contrapposizioni politiche fra conservatori e
progressisti>>55
equilibrio tuttora conservato in diversi paesi europei dove, nei fatti, le
politiche sociali non vengono affatto messi in discussione, né da destra né da sinistra.
Tuttavia, prima di Beveridge, l’approccio Liberale ai diritti dei cittadini e delle cittadine era
stato quasi esclusivamente imperniato su ideali legati ai diritti politici e civili dei singoli. E
leggeremo nei prossimi paragrafi il perché scrivo “quasi”. Ipocritamente per buona parte dei
Liberali, specie quelli che definiamo “classici”, in una democrazia, ai cittadini, non devono
essere concessi i diritti basilari ovvero quei diritti che rispondono a bisogni materiali, poiché
ognuno deve essere artefice del proprio destino e non possono esser premiati gli “oziosi”
men che meno con un intervento dello Stato, che deve ben guardarsi dall’interessarsi delle
condizioni sociali dei singoli. Appare oggi più che scontato che i diritti basilari sono
imprescindibili poiché, se essi non sono soddisfatti, i diritti politici e individuali divengono
inesigibili.
Altre contraddizioni nel Liberalismo pre-Beveridge, le mette bene in luce Lucio Magri, che
scrive:
“[…] quali contraddizioni irriducibili marcarono, per secoli, il liberalismo tra ideali
solennemente affermati (la comune natura umana, la libertà di pensiero e di parola, la
sovranità conferita al popolo) e pratiche che li smentivano in modo permanente (schiavismo,
dominazione coloniale, espulsione dei contadini dalle terre comuni, guerre di religione)?
55
C. Galli, E. Greblo, S. Mezzadra, Il pensiero politico del Novecento, a cura di Carlo Galli,
Bologna, Il Mulino, 2005 pag. 178.

38
Contraddizioni di fatto ma legittimate nel pensiero: l’idea che alla libertà non potessero né
dovessero accedere se non coloro che avessero per censo e cultura, perfino per razza e
colore, la capacità di esercitarla saggiamente; e l’idea correlativa che la proprietà dei beni
era un diritto assoluto e intoccabile e dunque escludeva il suffragio universale”56
Dall’analisi di Magri ne consegue che essendo la proprietà dei beni un diritto assoluto, si
esclude ogni forma di redistribuzione della ricchezza. Così facendo, lo Stato, non ha i mezzi
necessari per garantire, ad esempio, un’adeguata istruzione o sostegni materiali ai cittadini
e alle cittadine indigenti. Questa condizione, come ho scritto prima, rende inesigibili i diritti
civili e politici.
Aver trasformato i cittadini e le cittadine da semplici portatori di diritti politici a portatori di
diritti sociali è, senza ombra di dubbio, un merito sia del Liberalismo sociale impersonato
da Beveridge (e non solo) sia dei tanti movimenti legati ai nuovi soggetti sociali che la
Rivoluzione industriale aveva prodotto.
Il vero balzo qualitativo che produce il Rapporto Beveridge, non è tanto rappresentato
dall’architettura istituzionale che lui disegna, quanto dall’espressione di un principio:
l’universalismo dell’accesso alle prestazioni sanitarie. A differenza di chi lo ha preceduto,
Beveridge afferma che l’accesso alle prestazioni mediche dev’essere aperto a tutti e tutte a
prescindere dal fatto che essi o esse abbiano o meno un lavoro regolare. Il Rapporto stabilisce
un limite materiale al di sotto del quale il cittadino o la cittadina diviene schiavo/a del
bisogno e non è in grado di provvedere né a se stesso/a né al benessere collettivo della
comunità in cui vive.
A questo compromesso e a questo posizionamento politico nei confronti del “bisogno”, il
Liberalismo socialista o “New Liberalism” giunge a seguito di anni di riflessioni e dibattiti,
alle volte laceranti, specie per la rappresentanza partitica della cultura politica Liberale
inglese. Si pensi, a questo proposito, alle idee di John Stuart Mill, prodromiche per alcuni
versi rispetto al “New liberalism”, nelle quali il Mill tentava di coniugare individualismo e
politiche sociali. Il Liberalismo, per il filosofo, non sarebbe stato veramente compiuto se non
avesse accolto in sé anche le istanze sociali. Comprendere la complessa struttura di pensiero
56
L. Magri, Il sarto di Ulm, Milano, Il Saggiatore, 2011, pag. 13,14.

39
di Mill è cosa lunga, e non possiamo qui soffermarci, si tenga tuttavia in considerazione che
egli addirittura sviluppa una critica al surplus. Il surplus, o plusvalore, nelle successive teorie
di stampo marxista è rappresentato da quel valore aggiunto ottenuto a seguito della
reificazione delle materie prime, grazie dunque al lavoro degli operai, e che viene acquisito
dal capitalista a scapito dell’operaio.
“Il surplus…grande o piccolo che sia, viene solitamente strappato ai produttori, o dal
governo al quale sono soggetti, o dagli individui i quali, o perché superiori, o perché
approfittano dei sentimenti religiosi o tradizionali di subordinazione, si sono dichiarati
padroni della terra”57
In queste righe egli quindi afferma che la questione legata al plusvalore è una questione di
classe. Un’affermazione che, da sola, potrebbe rendere chiaro il perché Mill viene
considerato colui che ha avvicinato liberalismo e socialismo.
“Among the active members of the (Fabian) society were George Bernard Shaw; the
reverend Stewart Headlam, an eccentric curate of Radical wiews; Helen Taylor, the step-
daughter of John Stuart Mill who was active in many advanced causes”58
E’ interessante notare come la figliastra di Mill, Helen Taylor (1831 – 1907), fosse membro
della Fabian society.
Ma c’è dell’altro. Mill ritiene errata l’idea secondo cui si debba semplicemente abolire la
proprietà privata. Ritiene invece corretto incidere pesantemente sui meccanismi di
redistribuzione della ricchezza avanzando anche una proposta che potremmo definire di
"capitalismo senza capitalisti”. Secondo il filosofo, il peso che la classe operaia assumerà
nella vita politica di lì a poco sarà decisivo. Arriva a postulare l’idea per la quale nel futuro
non vi sarà lotta di classe ma l’organizzazione della produzione attraverso aziende rette da
associazioni di operai e capitalista o, in altri casi, sole associazioni di operai. Per Mill, lo
57
J. S. Mill, Principles of Political Economy, Toronto, University of Toronto Press, 1965,
pag. 13 (tr. It. Principi di economia politica, Torino, UTET, 1983)
58
The Letters of Sidney and Beatrice Webb: Volume 1, Apprenticeships, Edited by Norman
Mackenzie, Cambridge, 1978, pag. 75. Tra i membri attivi della Società Fabiana vi furono
George Bernard Shaw; il reverendo Stewart Headlam, un eccentrico curato di idee radicali;
Helen Taylor, la figliastra di John Stuart Mill che fu attiva in tante cause avanzate. Trad.
aut.

40
spirito e la pratica cooperativistica, riusciranno a garantire pacificamente un’equa
distribuzione delle ricchezze ed un’uguaglianza sostanziale. Autogestendo l’azienda e
provvedendo ad eleggere tra loro rappresentanti pro tempore, gli operai saranno in grado di
coordinare la produzione e dividere equamente la ricchezza prodotta. Secondo il Filosofo
inglese, il cooperativismo cancellerà tutte le distinzioni sociali, salvo quelle giustamente
meritate per le attività personali.59
Mill verrà profondamente influenzato dalle posizioni di Jeremy Bentham (1749 – 1832),
massimo teorizzatore del principio filosofico chiamato “Utilitarismo”. Bentham offrirà il suo
contributo anche nel campo del pensiero sociale criticando aspramente le Poor law per la
loro inadeguatezza ad affrontare il problema della povertà dilagante. Obiettivo di Bentham
non è l’abolizione delle Workhouses quanto una loro migliore organizzazione sotto la guida
di principi utilitaristi. Bentham, nella sua celebre e controversa opera: il Panopticon60
, offre
un modello ideale di carcere utilitarista, in cui un unico secondino è in grado di sorvegliare
contemporaneamente tutti gli internati grazie alla struttura edificata in forma circolare. La
legislazione “sociale” delle Poor law, sempre secondo Bentham, va completamente rivisitata
poiché gli interventi di assistenza che produce sono frammentati, propagandano l’ozio e la
negligenza, sono fortemente stigmatizzanti nei confronti di chi ne fa ricorso e perpetuano la
povertà anziché risolverla. Per il filosofo combattere il pauperismo secondo principi
utilitaristi, vuol dire efficientare la macchina delle case di lavoro coatto, facendo svolgere
agli internati lavori realmente utili, in grado di poter creare un utile da utilizzare per
abbassare la pressione fiscale. Bentham propone inoltre di incentivare la scolarizzazione dei
poveri che ne sono privi per poterli agevolmente reinserire all’interno di società private.
“Limate talune asprezze e impazienze della fase “panoptica” del loro maestro, molti suoi
continuatori troveranno nel pensiero di Bentham stimoli per lavorare concretamente alla
riforma delle Poor law e per ribadire l’ampiezza dei compiti dello stato, che dalla garanzia
59
G. Bedeschi, Liberalismo, Enciclopedia Treccani in:
http://www.treccani.it/enciclopedia/liberalismo_%28Enciclopedia-delle-scienze-
sociali%29/
60
J. Bentham, a cura di M. Foucault e M. Perrot, Panopticon ovvero la casa d'ispezione, tr.
It a cura di V. Fortunati, Marislio Editore, 1997.

41
dei diritti individuali deve estendersi a funzioni sociali come l’istruzione, l’assistenza dei
poveri in funzione dell’inserimento nel lavoro, la tutela della salute.”61
Bentham dunque rappresenta un antesignano, seppur tra luci e ombre, della variante sociale
del Liberalismo poiché ha avuto il merito, come ci suggerisce l’autore della citata opera, di
aver contribuito ad estendere i diritti sociali dei cittadini e quindi i compiti dello Stato nei
loro confronti. Tuttavia la sua critica alle Poor law non è esente da contraddizioni avendo
lui ideato nella sua fase “panoptica” un modello di carcere fortemente repressivo e quasi
“orwelliano”. Probabilmente una soluzione addirittura meno auspicabile delle stesse
Workhouses.
Dal punto di vista filosofico Mill sarà, seppur con sfumature differenti, un seguace
dell’utilitarismo Benthamiano. Vediamo qual è la differenza sostanziale nel pensiero dei due
autori in merito. Il principio filosofico dell’utilitarismo è quell’idea per la quale ciò che è
“bene” e “giusto” è ciò che aumenta la felicità degli esseri umani. Ne consegue, di converso,
che ciò che è “male” o “ingiusto” sia rappresentato dall’opposto della felicità. Bentham
accosta alla felicità il principio del “piacere”, a tal proposito scriverà:
“La natura ha posto il genere umano sotto il dominio di due supremi padroni: il dolore e il
piacere. Spetta a essi soltanto indicare quel che dovremmo fare, come anche determinare
ciò che è giusto o ingiusto”62
Mill aggiungerà una distinzione:
“Riconoscere che alcune specie di piacere sono più desiderabili ed hanno maggior valore
che altre, è perfettamente conciliabile con il principio di utilità. Sarebbe assurdo se, mentre
nella valutazione delle altre cose le considerazioni qualitative hanno il loro posto accanto
alle considerazioni quantitative, nella valutazione dei piaceri si dovesse dipendere
unicamente dalle considerazioni quantitative.”63
61
C. De Boni, Lo stato sociale nel pensiero politico contemporaneo: L'Ottocento, Firenze,
University Press, 2007, pag. 63.
62
J. Bentham, Introduzione ai principi della morale e della legislazione, a cura di E.
Lecaldano, Torino, Utet, 1998, pag. 89.
63
J.S. Mill, Utilitarismo, Bologna, Cappelli, 1981, pag. 59.

42
L’autore, a differenza di Bentham, ipotizza che vi siano piaceri migliori di altri e dunque
persone in grado di godere appieno di piaceri superiori. Coloro che sono in gradi di godere
dei piaceri superiori, secondo Mill dovrebbero far parte di quella classe dirigente che
determina e amministra le azioni volte alla promozione della felicità generale. Se ci sono
persone che sanno godere saggiamente e più degli altri di alti piaceri, si spiega, in parte,
l’origine della contraddizione in seno al Liberalismo che Lucio Magri evidenzia, ovvero
“l’idea che alla libertà non potessero né dovessero accedere se non coloro che avessero per
censo e cultura, perfino per razza e colore, la capacità di esercitarla saggiamente”. Questa
concezione di Mill legata ad una visione verticista dei piaceri è comunque alla base di una
visione “aristocratica” del potere tanto quanto lo è una visione “meritocratica” del potere
come vedremo nel capitolo successivo. Pone, inoltre, seri interrogativi: chi determina la
nozione di piacere? Chi determina le differente fra alti e bassi piaceri? Gli ideali di libertà e
di uguaglianza del Liberalismo si scontrano vivacemente con queste considerazioni.
Nel 1949, il sociologo Thomas Humprhrey Marshall (1893 – 1981), tiene una conferenza
intitolata Cittadinanza e classe sociale in cui le teorie Liberali sociali e, in definitiva,
progressisti e conservatori del blocco occidentale sembrano trovare un punto, un’intesa sulla
nozione di cittadinanza. Marshall, nella conferenza, rilegge la storia politica degli ultimi
decenni come un progressivo includere soggetti che prima erano esclusi all’interno della
sfera della cittadinanza. Operazione che culmina poi con il rifiuto della libertà formale,
sancita nelle teorie liberali classiche, per approdare al concetto di riconoscimento di alcuni
fondamentali diritti sociali dell’uomo. Per il sociologo la cittadinanza è un concetto che
include una sfera di diritti che devono essere garantiti a chi appartiene ad una comunità,
diritti che lui intende come portatori di un’uguaglianza umana sostanziale. Per Marshall lo
Stato sociale è un compromesso fra classe capitalista e proletaria. Anche se egli ammette che
comunque le classi sociali continueranno ad esistere, il sociologo afferma che in uno Stato
sociale esse possono cooperare poiché le differenze di classe sono legittimate sotto l’aspetto
della giustizia sociale grazie agli strumenti messi a disposizione dal Welfare.
Il Rapporto Beveridge

43
Il Rapporto e più in generale la discussione sulla necessità di un intervento dello Stato
nell’economia e a sostegno delle fasce deboli della popolazione, si inserisce in un quadro
storico ben determinato che favorisce la nascita di politiche di Welfare. Prima lo sforzo
bellico e poi la ricostruzione, specie in Inghilterra, fanno da collante fra le diverse fasce
sociali della popolazione che iniziano davvero a provare un senso di unità nazionale. Questo
produce nell’Inghilterra del dopoguerra un inedito senso delle priorità interclassista che vede
al primo posto i bisogni della collettività. Questo clima, prima permetterà a Beveridge di
scrivere un piano in cui si prospetta un grande investimento dello Stato, poi al Primo Ministro
Attlee di approvare agilmente le riforme ispirate dal Piano. Tuttavia è da notare che:
“[…] sarebbe sbagliato ritenere che il Rapporto sia frutto esclusivamente di quelle
circostanze. Al contrario, Beveridge era andato maturando le basi ideologiche e politiche
della sua proposta lungo tutta la sua esperienza da amministratore e studioso”64
In particolare, grazie all’esperienza amministrativa maturata durante la prima guerra
mondiale egli comprende che lo Stato può intervenire laddove nessun’altro può, ed influire
così nei grandi processi socio-economici. Questa considerazione è per lui importante poiché
scioglie un dualismo che lo pervade per tutta la sua esistenza, quello fra le libertà individuali
e l’intervento dello Stato nella sfera privata degli individui.
La versione originale del Rapporto Beveridge è composta di 170 pagina più altre 130 di
appendice. Complessivamente è strutturato in sei parti e contiene decine di tabelle con dati
molto specifici riguardo l’applicazione della riforma da lui delineata. La prima parte,
Introduzione e sommario, contiene i principi generali a cui si inspira il Rapporto, le
innovazioni nel campo dell’assistenza sociale che intende apportare e gli obiettivi. La
seconda parte, chiamata Le principali modifiche che vengono proposte e la loro ragione di
essere, come suggerisce il titolo descrive in maniera dettagliata le 23 proposte del piano. La
terza parte, Tre problemi speciali, si sostanzia invece nella descrizione delle tre
problematiche che Beveridge ipotizza siano ostative nei confronti della realizzazione del suo
piano, ovvero: la domanda di un sostegno sociale durante un contenzioso aperto (ad esempio:
64

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