El sistema de gestión de riesgos de desastres comprende un instrumento
de aplicación dentro del territorio cantonal que permite la aplicación de
tácticas y estrategias para la prevención, y mitigación de desastres
naturales dentro de la circunscripción territorial, a través de la
coordinación con cada uno de las instituciones que forman parte del
Comité de Operaciones de Emergencia cantonal de Gonzalo Pizarro, lo
cuales han contribuido enormemente en el desarrollo del presente
documento con su conocimiento y experiencia, no solo para mejorar la
capacidad local para enfrentar las posibles situaciones de emergencia a
través de lineamientos generales, permitiendo la optimización de
recursos y el aminoramiento de tiempos de respuesta.
4. 4
INDICE
PRÓLOGO ...........................................................................................9
INTRODUCCIÓN..............................................................................11
MARCO LEGAL ...............................................................................14
Constitución de la República del Ecuador......................................14
Código Orgánico Integral Penal .....................................................18
Ley de Seguridad Pública y del Estado ..........................................18
Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado ...............22
Ley Orgánica de la Defensa Nacional ............................................23
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas .................23
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública ........24
Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública ............................................................................................25
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo
........................................................................................................25
Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y
Descentralización............................................................................26
Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden
Público ............................................................................................27
Manual del Comité de Operaciones de Emergencia.......................31
CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL RIESGO .....................................31
5. 5
Factores que componen el riesgo....................................................34
Factores de riesgo y su construcción social ....................................36
Dinámica social y la dinámica de riesgos.......................................40
GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES .....................................42
Gestión de riesgos de desastres en América Latina........................42
Gestión de riesgos de desastres en Ecuador....................................45
Competencias y Funciones del Sistema Nacional del Gestión de
Riesgos............................................................................................47
DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS SITUACIONAL DEL RIESGO......50
Línea Base.......................................................................................50
Relieve ............................................................................................50
Suelo ...............................................................................................52
Características del suelo..................................................................53
Cobertura natural y uso de suelo.....................................................54
Conflictos de uso de suelo ..............................................................58
Clima...............................................................................................61
Pisos climáticos...............................................................................61
Precipitaciones................................................................................61
Temperatura....................................................................................62
Humedad relativa............................................................................63
6. 6
Velocidad del viento .......................................................................63
Agua................................................................................................63
Recursos naturales no renovables de valor económico, energético y
ambiental.........................................................................................63
Proporción y superficie del territorio bajo conservación o manejo
ambiental.........................................................................................66
Ecosistemas.....................................................................................67
Historial de desastres del municipio ...............................................67
División Administrativa del Municipio y su exposición ................77
Listado de sitios críticos priorizados ..............................................79
EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS
............................................................................................................81
Metodología....................................................................................83
Resultados.......................................................................................86
ANÁLISIS DE ACTORES LOCALES .............................................91
Mapeo de actores para establecer políticas públicas de gestión de
riesgos .............................................................................................93
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN DE RIESGOS
DE DESASTRES ...............................................................................99
Ciclo de decisión racional e intuitiva en la gestión de riesgos de
desastres........................................................................................101
7. 7
Ciclo de Deming vs Teoría de Boyd.............................................102
Organización de la gestión de riesgos...........................................104
Requisitos de la planificación estratégica de la gestión de riesgos de
desastres........................................................................................109
Costo – Beneficio de la gestión de riesgo de desastres.................120
Planificación estratégica de la gestión de riesgos de desastres.....132
Cadena de valor ............................................................................135
Cuadro de Mando Integral ............................................................140
CONCLUSIONES............................................................................147
BIBLIOGRAFÍA..............................................................................149
8. 8
BIOGRAFIA DEL AUTOR PRINCIPAL/ O COAUTORES.
Juan Pablo Morales Corozo
Máster Universitario en ingeniería y Tecnología
Ambiental de la Universidad Europea del Atlántico,
Ingeniero Químico de la Universidad Central del
Ecuador.
Posee una amplia experiencia en gestión ambiental, su principal área de
investigación es de daños ambientales y gestión de riesgos de desastres.
Tiene una gran cantidad de publicaciones científicas en materia de gestión
de riesgos de desastres. Actualmente se encuentra desempeñando las
funciones de Director de Ambiente y Riesgos en el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del cantón Gonzalo Pizarro.
Guillermo Santiago Guillén Costales
Magíster en Sistemas de Gestión Integrados e
Ingeniero Empresarial de la Escuela Politécnica
Nacional (EPN).
Amplia experiencia en el área de planificación,
Gestión financiera, Gestión de riesgos, Gestión de
proyectos, Gestión de procesos y calidad, Actualmente se desempeña
como docente de la Universidad Regional Amazónica – IKIAM y
docente de la Universidad de los Hemisferios – en la Maestría de
Innovación y Emprendimiento, ha desempeñado cargos en el estado
como en el sector eléctrico, sector agropecuario, banca pública, y
GADs Municipales y Provinciales.
9. 9
PRÓLOGO
El sistema de gestión de riesgos de desastres comprende un instrumento
de aplicación dentro del territorio cantonal que permite la aplicación de
tácticas y estrategias para la prevención, y mitigación de desastres
naturales dentro de la circunscripción territorial, a través de la
coordinación con cada uno de las instituciones que forman parte del
Comité de Operaciones de Emergencia cantonal de Gonzalo Pizarro, lo
cuales han contribuido enormemente en el desarrollo del presente
documento con su conocimiento y experiencia, no solo para mejorar la
capacidad local para enfrentar las posibles situaciones de emergencia a
través de lineamientos generales, permitiendo la optimización de
recursos y el aminoramiento de tiempos de respuesta.
En la realización del documento se contó con el apoyo de las diferentes
instituciones que conforman el Comité de Operaciones de Emergencia
y el equipo técnico de la Unidad de Gestión de Riesgos de la Dirección
de Gestión de Ambiente del Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal del cantón Gonzalo Pizarro.
El sistema de gestión de riesgos de desastres es un documento técnico
– normativo, que toma a consideración un conjunto de actividades
enfocadas en la planeación territorial, políticas públicas, gestión
técnica y administrativa, orientando al desarrollo territorial,
conservando los bienes y resguardando la integridad de los habitantes
del cantón. Este instrumento lleva concordancia con el Plan de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial, siendo una parte fundamental
10. 10
en cuanto a la prevención de extensión del área urbana en zonas de
riesgos a través de un análisis técnico.
La importancia que el riesgo de desastres tiene para el Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Gonzalo Pizarro,
obliga a crear modelos de gestión a partir de la realidad cantonal,
haciendo énfasis a la prevención y mitigación de situaciones de
emergencia creando estrategias y tácticas por medio del Comité de
Operaciones de Emergencia.
Segundo Reynaldo Jaramillo Armijos
Alcalde
GAD – GONZALO PIZARRO
11. 11
INTRODUCCIÓN
Las amenazas presentes en varios sectores donde se desarrollan las
comunidades son muy dinámicas y los riesgos provocados varían de
acuerdo al tiempo. Esto ha dado como resultado la comprensión de los
riesgos presentes y futuros durante un periodo determinado,
permitiendo la realización de acciones y modelos de gestión adecuados
a la realidad de cada localidad. Bravo, (2009) dentro de sus
investigaciones manifiesta que actualmente, fenómenos como el
cambio climático pueden tener importante efecto sobre los patrones y
tendencias de algunos peligros y amenazas naturales1
. De ahí la
importancia de establecer un modelo de gestión de desastres como una
solución adaptativa.
El sistema de gestión de riesgos de desastres nace de la necesidad
cantonal de disponer de un instrumento técnico – normativo que a
través de la homologación de criterios de varias instituciones que
forman parte del Comité de Operaciones de Emergencia cantonal de
Gonzalo Pizarro se coordina las acciones encaminadas a la
optimización de recursos antes, durante y después del evento peligroso
o desastre, según los lineamientos establecidos por el Plan Nacional de
Respuesta a Desastres del Ecuador y el Manual del Comité de
Operaciones de Emergencia.
La Constitución de la República del Ecuador establece que la gestión
de riesgos se debe anclar en la planificación y tendrá un nivel de
1
(Bravo, 2009, p. 25)
12. 12
actuación subsidiaria es decir el Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal del cantón Gonzalo Pizarro es responsable directo de los
riesgos dentro de la circunscripción territorial tomando en cuenta su
autonomía, política y financiera, y se toma muy en cuenta los principios
de descentralización.
En el cantón Gonzalo Pizarro debido a su posición geográfica donde
intersecta con el Parque Nacional Cayambe Coca, y la Reserva
Biológica Cofán Bermejo permite el desarrollo de pendientes muy
pronunciadas y zonas planas, lo que ayuda al desarrollo de eventos
hidrometeorológicos de los cuales los más recurrentes son
inundaciones, movimientos de masa debido a las fuertes lluvias en
época invernal, los cuales han provocado daños serios en la
infraestructura esencial y han expuesto a los habitantes de las zonas
vulnerables. El sistema de gestión de riesgos se ha enfocado en brindar
al cantón la respuesta a emergencias, permitiendo a las instituciones
que conforman el Comité de Operaciones de Emergencia cantonal,
intervenir con base a sus competencias, responsabilidades y estructura,
asegurando la participación de todos los actores, mejorando los tiempos
de respuesta y utilizando de manera adecuada los recursos disponibles.
De manera general se establecen procedimientos, instructivos y
protocolos con base a una estructura definida y una metodología
adecuada basada en le norma técnica NTE INEN ISO 22320: 2016
Protección y seguridad de los ciudadanos, gestión de emergencias:
Requisitos para la respuesta a incidentes, obteniendo la participación
13. 13
comprometida y activa en la respuesta a emergencias de cada una de
las instituciones integrante del Comité de Operaciones de Emergencia.
14. 14
MARCO LEGAL
Constitución de la República del Ecuador
Art. 14.- Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el
buen vivir, sumak kawsay.
Se declara de interés público la preservación del ambiente, la
conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del
patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la
recuperación de los espacios naturales degradados.
Art. 15.- El Estado promoverá, en el sector público y privado, el uso
de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas no
contaminantes y de bajo impacto. La soberanía energética no se
alcanzará en detrimento de la soberanía alimentaria, ni afectará el
derecho al agua.
Se prohíbe el desarrollo, producción, tenencia, comercialización,
importación, transporte, almacenamiento y uso de armas químicas,
biológicas y nucleares, de contaminantes orgánicos persistentes
altamente tóxicos, agroquímicos internacionalmente prohibidos, y las
tecnologías y agentes biológicos experimentales nocivos y organismos
genéticamente modificados perjudiciales para la salud humana o que
atenten contra la soberanía alimentaria o los ecosistemas, así como la
introducción de residuos nucleares y desechos tóxicos al territorio
nacional.
15. 15
Art. 264.- Los gobiernos municipales tendrán las siguientes
competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley:
1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes
planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la
planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin
de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.
2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado,
depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos,
actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la
ley.
5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y
contribuciones especiales de mejoras.
6. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público
dentro de su territorio cantonal.
7. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los
equipamientos de salud y educación, así como los espacios
públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de
acuerdo con la ley.
8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico,
cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para
estos fines.
9. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
16. 16
10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar,
riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las
limitaciones que establezca la ley.
11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de
las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas.
12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos
y pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas
de mar y canteras.
13. Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y
extinción de incendios.
14. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de
sus competencias.
En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus
facultades, expedirán ordenanzas cantonales.
Art. 389.- El Estado protegerá a las personas, las colectividades y la
naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen
natural o antrópico mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación
de desastres, la recuperación y mejoramiento de las condiciones
sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la
condición de vulnerabilidad.
El sistema nacional descentralizado de gestión de riesgo está
compuesto por las unidades de gestión de riesgo de todas las
instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y
17. 17
nacional. El Estado ejercerá la rectoría a través del organismo técnico
establecido en la ley. Tendrá como funciones principales, entre otras:
1. Identificar los riesgos existentes y potenciales, internos y externos
que afecten al territorio ecuatoriano.
2. Generar, democratizar el acceso y difundir información suficiente
y oportuna para gestionar adecuadamente el riesgo.
3. Asegurar que todas las instituciones públicas y privadas
incorporen obligatoriamente, y en forma transversal, la gestión de
riesgo en su planificación y gestión.
4. Fortalecer en la ciudadanía y en las entidades públicas y privadas
capacidades para identificar los riesgos inherentes a sus
respectivos ámbitos de acción, informar sobre ellos, e incorporar
acciones tendientes a reducirlos.
5. Articular las instituciones para que coordinen acciones a fin de
prevenir y mitigar los riesgos, así como para enfrentarlos,
recuperar y mejorar las condiciones anteriores a la ocurrencia de
una emergencia o desastre.
6. Realizar y coordinar las acciones necesarias para reducir
vulnerabilidades y prevenir, mitigar, atender y recuperar
eventuales efectos negativos derivados de desastres o emergencias
en el territorio nacional.
7. Garantizar financiamiento suficiente y oportuno para el
funcionamiento del Sistema, y coordinar la cooperación
internacional dirigida a la gestión de riesgo.
18. 18
Art. 390.- Los riesgos se gestionarán bajo el principio de
descentralización subsidiaria, que implicará la responsabilidad directa
de las instituciones dentro de su ámbito geográfico. Cuando sus
capacidades para la gestión del riesgo sean insuficientes, las instancias
de mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera
brindarán el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio
y sin relevarlos de su responsabilidad.
Código Orgánico Integral Penal
Art. 124.- Obstaculización de tareas sanitarias y humanitarias.- La
persona que, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado
internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o
desastre natural, obstaculice o impida al personal médico, sanitario o
de socorro a la población civil, la realización de las tareas sanitarias y
humanitarias que pueden y deben realizarse de acuerdo con las normas
del Derecho Internacional Humanitario, será sancionada con pena
privativa de libertad de diez a trece años.
Ley de Seguridad Pública y del Estado
Art. 11.- De los órganos ejecutores. - Los órganos ejecutores del
Sistema de Seguridad Pública y del Estado estarán a cargo de las
acciones de defensa, orden público, prevención y gestión de riesgos,
conforme lo siguiente:
a) De la defensa: Ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores y
Fuerzas Armadas. - La defensa de la soberanía del Estado y la
integridad territorial tendrá como entes rectores al Ministerio de
19. 19
Defensa y al de Relaciones Exteriores en los ámbitos de su
responsabilidad y competencia. Corresponde a las Fuerzas Armadas su
ejecución para cumplir con su misión fundamental de defensa de la
soberanía e integridad territorial.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, previo acuerdo con el
Ministerio de Defensa, coordinará la cooperación, intercambio de
información y operaciones militares combinadas con otros países,
conforme a los instrumentos y tratados internacionales, en el marco del
respeto a la soberanía nacional, a los derechos de las personas,
comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos definidos en la
Constitución y en la ley;
b) Del orden público: Ministerio de Gobierno, Policía y Cultos, y,
Policía Nacional. - La protección interna, el mantenimiento y control
del orden público tendrán como ente rector al Ministerio de Gobierno,
Policía y Cultos. Corresponde a la Policía Nacional su ejecución, la que
contribuirá con los esfuerzos públicos, comunitarios y privados para
lograr la seguridad ciudadana, la protección de los derechos, libertades
y garantías de la ciudadanía. Apoyará y ejecutará todas las acciones en
el ámbito de su responsabilidad constitucional para proteger a los
habitantes en situaciones de violencia, delincuencia común y crimen
organizado. Coordinará su actuación con los órganos correspondientes
de la función judicial.
20. 20
La Policía Nacional desarrollará sus tareas de forma desconcentrada a
nivel local y regional, en estrecho apoyo y colaboración con los
gobiernos autónomos descentralizados.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, previo acuerdo con el
Ministerio de Gobierno, Policía y Cultos, coordinará la cooperación,
intercambio de información y operaciones policiales acordadas con
otros países, conforme a los instrumentos y tratados internacionales, en
el marco del respeto a la soberanía nacional y a los derechos de los
personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos definidos
en la Constitución y la ley;
c) De la Prevención: Entidades Responsables. - En los términos de esta
ley, la prevención y la protección de la convivencia y seguridad
ciudadanas, corresponden a todas las entidades del Estado. El Plan
Nacional de Seguridad Integral fijará las prioridades y designará las
entidades públicas encargadas de su aplicación, de acuerdo al tipo y
naturaleza de los riesgos, amenazas o medidas de protección o
prevención priorizadas. Cada ministerio de estado estructurará y
desarrollará un plan de acción en concordancia con el plan nacional de
seguridad integral, de acuerdo a su ámbito de gestión. El Ministerio de
Gobierno, Policía y Cultos asegurará la coordinación de sus acciones
con los gobiernos autónomos descentralizados en el ámbito de sus
competencias, para una acción cercana a la ciudadanía y convergente
con ésta; y,
21. 21
d) De la gestión de riesgos. - La prevención y las medidas para
contrarrestar, reducir y mitigar los riesgos de origen natural y antrópico
o para reducir la vulnerabilidad, corresponden a las entidades públicas
y privadas, nacionales, regionales y locales. La rectoría la ejercerá el
Estado a través de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos.
22. 22
Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado
Art. 3.- Del órgano ejecutor de Gestión de Riesgos. - La Secretaría
Nacional de Gestión de Riesgos es el órgano rector y ejecutor del
Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos. Dentro del
ámbito de su competencia le corresponde:
a) Identificar los riesgos de orden natural o antrópico, para reducir
la vulnerabilidad que afecten o puedan afectar al territorio ecuatoriano;
b) Generar y democratizar el acceso y la difusión de información
suficiente y oportuna para gestionar adecuadamente el riesgo;
c) Asegurar que las instituciones públicas y privadas incorporen
obligatoriamente, en forma transversal, la gestión de riesgo en su
planificación y gestión;
d) Fortalecer en la ciudadanía y en las entidades públicas y
privadas capacidades para identificar los riesgos inherentes a sus
respectivos ámbitos de acción;
e) Gestionar el financiamiento necesario para el funcionamiento
del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riegos y
coordinar la cooperación internacional en este ámbito;
f) Coordinar los esfuerzos y funciones entre las instituciones
públicas y privadas en las fases de prevención, mitigación, la
preparación y respuesta a desastres, hasta la recuperación y desarrollo
posterior;
23. 23
g) Diseñar programas de educación, capacitación y difusión
orientados a fortalecer las capacidades de las instituciones y ciudadanos
para la gestión de riesgos; y,
h) Coordinar la cooperación de la ayuda humanitaria e
información para enfrentar situaciones emergentes y/o desastres
derivados de fenómenos naturales, socionaturales o antrópicos a nivel
nacional e internacional.
Ley Orgánica de la Defensa Nacional
Art. 5.- En caso de grave conmoción interna o catástrofes naturales,
previa declaratoria del estado de emergencia, el Presidente de la
República, a través del Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas, podrá delegar la conducción de las operaciones militares, a
los Comandantes de las Fuerzas de Tarea, quienes tendrán mando y
competencias, de acuerdo con las normas y planes respectivos.
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
Art. 64.- Preeminencia de la producción nacional e incorporación de
enfoques ambientales y de gestión de riesgo.- En el diseño e
implementación de los programas y proyectos de inversión pública, se
promoverá la incorporación de acciones favorables al ecosistema,
mitigación, adaptación al cambio climático y a la gestión de
vulnerabilidades y riesgos antrópicos y naturales. En la adquisición de
bienes y servicios, necesarios para la ejecución de los programas y
proyectos, se privilegiará a la producción nacional.
24. 24
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
Art. 57.- Procedimiento. - Para atender las situaciones de emergencia
definidas en el número 31 del artículo 6 de esta Ley, previamente a
iniciarse el procedimiento, el Ministro de Estado o en general la
máxima autoridad de la entidad deberá emitir resolución motivada que
declare la emergencia, para justificar la contratación. Dicha resolución
se publicará en el Portal COMPRASPUBLICAS.
La entidad podrá contratar de manera directa, y bajo responsabilidad de
la máxima autoridad, las obras, bienes o servicios, incluidos los de
consultoría, que se requieran de manera estricta para superar la
situación de emergencia. Podrá, inclusive, contratar con empresas
extranjeras sin requerir los requisitos previos de domiciliación ni de
presentación de garantías; los cuales se cumplirán una vez suscrito el
respectivo contrato.
En todos los casos, una vez superada la situación de emergencia, la
máxima autoridad de la Entidad Contratante publicará en el Portal
COMPRASPUBLICAS un informe que detalle las contrataciones
realizadas y el presupuesto empleado, con indicación de los resultados
obtenidos.
25. 25
Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública
Art. 71.- Declaratoria de emergencia para contrataciones régimen
especial. - Las contrataciones previstas en el Régimen Especial,
también podrán ser declaradas de emergencia, en cuyo caso se estará a
lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley.
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo
Art. 11.- Alcance del componente de ordenamiento territorial. -
Además de lo previsto en el Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas y otras disposiciones legales, la planificación del
ordenamiento territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
observarán, en el marco de sus competencias, los siguientes criterios:
a. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados regionales
delimitarán los ecosistemas de escala regional; las cuencas
hidrográficas y localizarán las infraestructuras hidrológicas, ¿de
conformidad con las directrices de la Autoridad Única del Agua; la
infraestructura de transporte y tránsito, así como el sistema vial de
ámbito regional.
b. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados provinciales
integrarán el componente de ordenamiento territorial de los cantones
que forman parte de su territorio en función del modelo económico
productivo, de infraestructura y de conectividad de la provincia.
c. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales y
metropolitanos, de acuerdo con lo determinado en esta Ley, clasificarán
26. 26
todo el suelo cantonal o distrital, en urbano y rural y definirán el uso y
la gestión del suelo. Además, identificarán los riesgos naturales y
antrópicos de ámbito cantonal o distrital, fomentarán la calidad
ambiental, la seguridad, la cohesión social y la accesibilidad del medio
urbano y rural, y establecerán las debidas garantías para la movilidad y
el acceso a los servicios básicos y a los espacios públicos de toda la
población. Las decisiones de ordenamiento territorial, de uso y
ocupación del suelo de este nivel de gobierno racionalizarán las
intervenciones en el territorio de los otros niveles de gobierno.
d. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados parroquiales
rurales acogerán el diagnóstico y modelo territorial del nivel cantonal
y provincial, y podrán, en el ámbito de su territorio, especificar el
detalle de dicha información. Además, localizarán sus obras o
intervenciones en su territorio.
Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial deben contemplar
el territorio que ordenan como un todo inescindible y, en consecuencia,
considerarán todos los valores y todos los usos presentes en él, así como
los previstos en cualquier otro plan o proyecto, aunque este sea de la
competencia de otro nivel de gobierno, de manera articulada con el Plan
Nacional de Desarrollo vigente
Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y
Descentralización
Art. 140.- Ejercicio de la competencia de gestión de riesgos. - La
gestión de riesgos que incluye las acciones de prevención, reacción,
27. 27
mitigación, reconstrucción y transferencia, para enfrentar todas las
amenazas de origen natural o antrópico que afecten al cantón se
gestionarán de manera concurrente y de forma articulada con las
políticas y los planes emitidos por el organismo nacional responsable,
de acuerdo con la Constitución y la ley.
Los gobiernos autónomos descentralizados municipales adoptarán
obligatoriamente normas técnicas para la prevención y gestión de
riesgos sísmicos con el propósito de proteger las personas,
colectividades y la naturaleza.
La gestión de los servicios de prevención, protección, socorro y
extinción de incendios, que de acuerdo con la Constitución corresponde
a los gobiernos autónomos descentralizados municipales, se ejercerá
con sujeción a la ley que regule la materia. Para tal efecto, los cuerpos
de bomberos del país serán considerados como entidades adscritas a los
gobiernos autónomos descentralizados municipales, quienes
funcionarán con autonomía administrativa y financiera, presupuestaria
y operativa, observando la ley especial y normativas vigentes a las que
estarán sujetos.
Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden
Público
28. 28
Art. 7.- Fines. - En el marco de las competencias y funciones
específicas reguladas por este Código, las actividades de las entidades
de seguridad tendrán los siguientes fines:
1. Contribuir, de acuerdo a sus competencias, a la seguridad
integral de la población velando por el cumplimiento del ejercicio de
los derechos y garantías de las personas, garantizando el
mantenimiento del orden público y precautelando la paz social;
2. Prevenir la comisión de infracciones;
3. Colaborar con la administración de justicia en la investigación
de infracciones siguiendo los procedimientos establecidos y el debido
proceso;
4. Proteger a las máximas autoridades de las Funciones del Estado
y sus sedes;
5. Apoyar al control del espacio público, gestión de riesgos y
manejo de eventos adversos; y,
6. Apoyar el cumplimiento de las decisiones de la autoridad
competente enmarcadas dentro del ordenamiento jurídico.
Art. 64.- Ministro o Ministra. - El titular del ministerio rector de la
seguridad ciudadana, protección interna y orden público tendrá las
siguientes funciones:
1. Elaborar planes, programas y proyectos en materia de seguridad
ciudadana, protección interna y orden público, articulados al Plan
Nacional de Desarrollo, de acuerdo a lo establecido en las leyes y
reglamentos;
29. 29
2. Planificar, ejecutar y controlar el presupuesto de la Policía
Nacional, en concordancia con la planificación de seguridad interna;
3. Velar por la debida ejecución de las políticas públicas en
materia de seguridad ciudadana, protección interna y orden público, en
el marco de los derechos constitucionales y en armonía con el Plan
Nacional de Desarrollo;
4. Ejercer la representación legal, judicial y extrajudicial de la
Policía Nacional;
5. Regular, coordinar, supervisar y controlar la correcta prestación
de la actividad policial en los subsistemas preventivo, investigativo y
de inteligencia antidelincuencial;
6. Coordinar con los gobiernos autónomos descentralizados su
participación en la construcción de la política de seguridad ciudadana,
protección interna y orden público;
7. Ejercer el control de desempeño y evaluación de la Policía
Nacional, de acuerdo con los estándares que se defina en las leyes y
reglamentos;
8. Establecer y supervisar los planes operativos especiales para la
Policía Nacional en circunstancias extraordinarias o de desastres
naturales, en coordinación con la entidad rectora de la gestión de
riesgos;
9. Aprobar el orgánico de personal y la proforma de presupuesto
anual de la Policía Nacional, con base a estudios pertinentes;
30. 30
10. Aprobar la reglamentación interna de la institución con el apoyo
de la autoridad de la Policía Nacional, de acuerdo a los méritos y
tomando en cuenta la inclusión del principio de igualdad de género y
no discriminación en los mismos;
11. Crear o suprimir agregadurías o representaciones policiales en
el exterior, en coordinación con el ministerio rector de la política
exterior, así como designar a las y los servidores policiales para dichos
destinos en función de acuerdos y convenios internacionales;
12. Conocer y resolver, en última instancia, los recursos de
apelación o extraordinario de revisión de los actos administrativos
relacionados con los procesos que afecten a las carreras profesionales
de policía, como el caso de descensos, condecoraciones, derechos,
evaluación anual de desempeño, y juzgamiento disciplinario mediante
sumario administrativo. Esta competencia podrá ser delegada;
13. Aprobar la creación, supervisar y controlar a las organizaciones
de vigilancia y seguridad privada;
14. Dirigir, coordinar, supervisar y controlar a los órganos de la
Policía Nacional;
15. Dirigir, coordinar, supervisar y controlar la colaboración con las
Policías Internacionales, necesaria para el desarrollo de las misiones de
la Policía Nacional del Ecuador;
16. Diseñar, supervisar y evaluar, de forma coordinada con el
organismo rector en educación superior y con una institución de
31. 31
educación superior, los programas de estudio relacionados con la
formación profesional de las y los servidores policiales;
17. Expedir acuerdos ministeriales reservados respecto del personal
de la Policía Nacional cuya identidad deba mantenerse en reserva en
razón de sus funciones; y,
18. Las demás funciones que se asigne a través de la Constitución
de la República, ley o Decreto Ejecutivo.
Art. 245.- Mando técnico en caso de emergencia. - En caso de
emergencia, eventos adversos o de riesgo, en el que concurrieran varias
fuerzas de socorro, el mando técnico general lo asumirá el Comité de
Operaciones de Emergencia Nacional, Provincial, Cantonal o
Metropolitano, según sea el caso y las operaciones estarán a cargo de
la Policía Nacional en coordinación con las máximas autoridades de las
entidades complementarias de seguridad. Para estos casos, todas las
instituciones del Estado previstas en el artículo 225 de la Constitución
de la República, están obligadas a colaborar y coordinar acciones de
manera inmediata.
Manual del Comité de Operaciones de Emergencia
Describe la conformación del Comité de Operaciones de Emergencia,
las mesas técnicas de trabajo y grupos de trabajo y su nivel de actuación
de acuerdo al Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos.
CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL RIESGO
Los desastres y los daños ocasionados por los mismos comprenden un
tema complejo el cual se puede ver desde dos perspectivas. La primera
32. 32
a través de ciencias exactas con el propósito de establecer modelos
matemáticos de predicción a través de un análisis histórico de eventos.
Por otro lado, las ciencias sociales ligadas al estudio del impacto
socioeconómico y como los grupos sociales afrontan el problema
adaptándose a las nuevas condiciones originadas por los desastres. La
aportación de ambos campos de investigación han concluido que los
desastres revelan una serie concatenada de procesos que reflejan la
complejidad de factores que intervienen2
La definición de “construcción social” mancomunado a los riesgos es
de gran utilidad analítica para el desarrollo de la investigación y
estudios de desastres, dándose un avance en cuanto al planteamiento
teórico anclado a la realidad, atribuyéndole varios significados. Este
concepto asociado al riesgo desde su primera aparición en 1980 ha sido
de mucha utilidad en los efectos que han tenido en la sociedad. A pesar
de su beneficio manifiesto para abordar la temática vinculada a los
desastres, se le han atribuido significados diversos, lo cual ha
contribuido en algunos casos a confusiones en su utilización3
.
De acuerdo a Narváez, et al., (2009) la construcción social del riesgo
comprende los procesos por medio de los cuales el conjunto de eventos
pueden ocasionar pérdidas y daños, adquiriendo una connotación de
peligrosidad. Esto sucede cuando elementos socieconómicos son
expuestos en condiciones de vulnerabilidad en áreas de potencial
2
(Rodríguez, 2007, p. 84)
3
(Acosta, 2005, p. 12)
33. 33
afectación o presencia de fenómenos peligrosos4
. La intervención
humana puede dar origen a nuevos eventos debido a la conversión de
uso de suelo. Basicamente la construcción social del riesgo se basa en
los posibles escenarios que pueden generarse debido a la dinámica de
la naturaleza y su materialización en amenazas reales para una
comunidad esta intervenida por la actividad humana. Es decir, una
amenaza no es el evento físico en sí, sino el peligro asociado con ella,
el nivel del cual es determinado entre otras razones por factores no
naturales o físicos, tales como los grados de exposición o
vulnerabilidad de la sociedad5
. La agrupación espacial de
comunidades, la actividad económica desde donde se implanta
infraestructuras esenciales de comunicación, servicios, los efector
sinérgicos que la ciudad produce y la amplia falta de controles y a
veces de aplicación de la normatividad existente hacen aparecer más
y novedosos factores de riesgos6
.
La dinámica social urbana tiene de manera constante retos y origina
amenazas, vulnerabilidades y escenarios o los modifica, desafiando
medidas de gestión. Alcántara, et al., (2019) manifiesta que los
desastres no son naturales, sino socialmente construidos; estos reflejan
la materialización del riesgo, el cual resulta del impacto potencial de
diversas amenazas en una sociedad vulnerable y expuesta a las
4
(Narváez, et al., 2009, p. 13)
5
Ibíd. 3
6
(Herzer, 2011, p. 54)
34. 34
mismas7
. Las importancias de estas sobrepasan las acciones locales
encaminadas a resguardar la integridad física de las personas durante la
emergencia. Los estudios científicos elaborados durante estas tres
últimas décadas desde los riesgos, vulnerabilidad social y riesgos han
determinado que varias preocupaciones dinámicas a los procesos de
desarrollo y crecimiento de la sociedad. La vulnerabilidad social
dentro de sus facetas es el factor dominante en la condición del
desastre8
, definiendose como la tendencia de una comunidad a sufrir
daños de acuerdo a sus caracteristicas particulares. En este sentido los
desastres se producen tomando en cuenta las variables diferenciales de
la naturaleza en función de las condiciones socioeconómicas de la
población, a esto se incluye los agentes históricos y temporales. Para
entender el riesgo de desastre en los ámbitos urbanos se deben
comprender las formas en que se producen las ciudades9
.
Factores que componen el riesgo
Hasta hoy comprendemos que los factores de riesgos de desastres son:
el subdesarrollo; incremento descontrolado de la población; cambio
7
(Alcántara, et al., 2019, p. 3)
8
(Ruiz, 2005, p. 107)
9
(Martín, 2010, p. 31)
35. 35
climático; uso inadecuado de tecnologías de alto riesgo10
; y
degradación ambiental.
El subdesarrollo es sin lugar a dudas el principal factor de riesgos de
desastres debido a que los países en vías de desarrollo tienen
limitaciones en varias etapas que intervienen en la gestión de riesgos
en cuanto a las actividades de prevención, mitigación, respuesta y
rehabilitación. Arcos, et al., (2002) sostiene que el subdesarrollo es
directamente proporcional al índice de mortalidad de ahí que en
términos de riesgo relativo, los países en vías de desarrollo tienen entre
3 y 48 veces más mortalidad por desastres que los desarrollados11
.
El incremento descontrolado de la población comúnmente denominada
la explosión demográfica es muy fundamental e inversamente
proporcional a los recursos existentes y da origen a otros factores de
riesgos asociados, como la escasa planificación de servicios,
asentamiento precario12
, etc. Vercher, (2020) dentro de su
investigación concluye que la vulnerabilidad y exposición es
inversamente proporcional a la planificación del desarrollo local. Un
verdadero desarrollo urbano resiliente deberá entonces implementar
un planteamiento holístico-estratégico a largo plazo que considere
aspectos tanto sociales, como económicos, urbanísticos y de gestión
del riesgo en todos los ámbitos de la gestión urbana13
.
10
(Arcos, et al., 2002, p. 125)
11
Ibíd. 10
12
Ibíd. 10
13
(Vercher, 2020, p. 22)
36. 36
El cambio climático comprende la alteración del clima atribuido de
manera directa o indirecta a la actividad antrópica que afecta a la
atmósfera y que se suma a la variabilidad natural del clima observada
durante períodos comparables14
. El cambio climático comprende uno
de los factores de riesgos de desastres. Sus efectos sobre la frecuencia
de episodios climáticos extremos, la ecología de los vectores de
enfermedades transmisibles, la producción de alimentos, el nivel del
mar y la disponibilidad de radiaciones ultravioletas sobre la superficie
terrestre son ya detectables15
.
Los procesos de ocupación territorial y adaptación a las condiciones
climáticas del medio que ocupan, los grupos humanos generan
transformaciones ambientales que implican muchas veces,
degradación de los recursos y alteración de procesos naturales16
,
podemos traducir al origen de riesgos de desastres. La edificación del
riesgo y la degradación ambiental se encuentran relacionados
directamente y su nivel de importancia radica en la comprensión de la
dinámica social y la complejidad de la misma. La naturaleza en si no
son amenazas para un grupo social, pero su relación en cuanto a la
medida con la cual se exponen se vuelven vulnerables.
Factores de riesgo y su construcción social
Al inicio de este capítulo definimos la construcción social del riesgo
resultando procesos políticos, ideológicos y políticos. El riesgo es un
14
(Suazo & Torres, 2021, p. 226)
15
Ibíd. 10
16
(Vásquez, 2018, p. 17)
37. 37
constructo complejo que para los fines de este trabajo puede
entenderse como la posibilidad de daños o pérdidas económicas,
sociales o ambientales, dada la interacción entre amenaza —peligro—
y vulnerabilidad —exposición al peligro y potencial de afectación17
.
Los riesgos de desastres se compendian dentro de las categorías
conceptuales sencillas y sensibles a lo que denominamos dinamismo del sentido.
Aun cuando la exposición a eventos físicos extremos no
necesariamente significa amenaza y riesgo, ya que esto depende
además de los niveles de vulnerabilidad existentes, sin lugar a dudas
es el primer paso necesario en la construcción social del riesgo18
. Al
no existir exposición la probabilidad de amenaza es nula.
El punto medular de la gestión de riesgos, tomando en cuenta las
amenazas comprenden un insumo valioso en los criterios de decisión
de asentamientos humanos seguros reduciendo la vulnerabilidad
especialmente en los sectores productivos. Según Narváez, et al.,
(2009) en una localidad la buena planificación territorial y el uso de los
recursos de manera conciente tomando en cuenta el riesgo de desastre
no eliminan completamente el evento peligroso, al existir decisiones
racionales con respecto a las escalas de protección disminuyen
proporcionalmente el daño, y las condiciones de sostenibilidad son
parte de la consecuencia.
17
(Ojeda & López, 2017, p. 107)
18
(Narváez, et al., 2009, p. 13)
38. 38
La ubicación de los diferentes sectores donde se localice la
infraestructura esencial, se toma en cuenta ls recursos naturales y los
lugares donde se asentará el sector urbano y el rural, buscando
minimizar pérdidas especialmente las que tienen que ver con la
ocurrencia de eventos peligrosos. La construcción social del riesgo se
lo asocia a la localización de los grupos sociales y su nivel de
exposición. Las diferentes formas como se puede construir el riesgo por
medio de la exposición a fenómenos físicos son los siguientes:
La población pobre desplazada a las zonas periféricas los
cuales son inseguros en zonas inundables y de pendientes pronunciadas
debido a las condiciones marginales en las que se encuentran. En
muchos casos su ubicación en zonas inseguras se “compensa” por la
oportunidad de tener un lote y por la relativa cercanía a fuentes de
ingresos laborales19
.
La población de estrato social medio y medio bajo con
construcciones regulares en zonas donde existe un nivel de ocurrencia
de eventos peligrosos considerable, a lo que se incluye una falta de
sistemas de protección, o se encuentran en zonas de peligrosidad donde
los ocupantes no tienen acceso a la información sobre los niveles de
peligro que tienen y donde los municipios conceden permisos de
construcción sin el adecuado conocimiento del medio y sus
limitaciones u oportunidades20
.
19
Ibíd. 19
20
Ibíd. 19
39. 39
La población de estrato social alto localizados en ciertas
zonas de alto valor estético y social, también pueden estar ubicados en
zonas donde pueden darse eventos peligrosos, en muchas ocasiones se
tiene conocimiento, pero existe sistemas de protección por lo que son
debido a su accesibilidad económica y la adquisición de planes de
seguros.
Cualquiera de los casos anteriores los grados de libertad son
función de los recursos, oportunidad, pérdida e inseguridad. El
siguiente proceso para la materialización del riesgo se encuentra
relacionado con la permanencia o incremento de las condiciones de
vulnerabilidad de la población y en el contexto de exposición de los
medios de vida. Como siguiente paso dentro de la construcción del
riesgo se asocia con la permanencia o el incremento de las condiciones
de vulnerabilidad de los habitantes de una región y sus medios de vida
expuestos. Esta es la consecuencia y respuesta de la manera como los
procesos y factores sociales, políticos y económicos, relacionados con
los grupos sociales de una localidad.
El cambio climático ha generado en varios lugares nuevas amenazas,
especialmente debido a la formación de microclimas originados por los
cambios dinámicos de los grupos sociales donde se obviaron medidas
para equilibrar los cambios para mantener los procesos naturales de
organización de ecosistemas. Las experiencias de las interrelaciones
sociedad – naturaleza, han dado como resultado las amenazas socio –
naturales. La complejidad social se traduce a la amenaza auto
40. 40
provocado y se reflejan en conflictos y problemas de los diferentes
actores sociales a través de sus distinciones particulares con respecto al
riesgo de desastre. Ello no ocurre automáticamente ni depende de la
intensidad de los eventos asociados a éstos, siendo necesarias
condiciones en las estructuras de los propios sistemas, organizaciones
y actores sociales de manera que puedan manifestar irritación ante los
problemas socioambientales21
.
La definición de vulnerabilidad siempre va acompañada con resiliencia
el cual actúa de manera inversamente proporcional cuando se trata de
una respuesta esto siempre tomando en cuenta como catalizador la
capacidad de una comunidad a volver a sus condiciones normales en
otras palabras la capacidad de recuperarse y reconstruirse después de
un evento peligroso o desastre.
Dinámica social y la dinámica de riesgos
El riesgo de desastre es entonces un proceso social caracterizado por
la coincidencia, en un mismo tiempo y territorio, de eventos físicos
potencialmente peligrosos, y elementos socioeconómicos expuestos
ante éstos en condición de vulnerabilidad22
. La interacción entre la
naturaleza y las personas son elemento que de ninguna manera son
estables en el transcurso del tiempo van cambiando de forma continua
bien sea de manera gradual cuando una situación ligada al aspecto
económico donde los ritmos y momentos son predecibles y actúan de
21
(Vallejos & Garrido, 2015, p. 37)
22
Ibíd. 19
41. 41
manera normal, en este caso los factores de riesgo pueden sufrir
constantes, pero incrementales y hasta predecibles cambios, lo cual
permite identificar estrategias de intervención que pueden identificarse
en la planificación del desarrollo23
, y de manera abrupta cuando la
variaciones don violentas debido a cambios sociales de alta dinámica.
Las variables económicas, sociales y políticas propias de una localidad
que actúan de manera cambiante y errático de los grupos sociales en
actividades de uso y ocupación de suelo tienen mucho que ver con la
garantía de los niveles de estabilidad y tomando en cuenta los niveles
de ingreso de seguridad diferenciados, teniendo los impactos en grados
de vulnerabilidad y resiliencia de los grupos sociales. La relación
naturaleza – sociedad donde se dan cambios espaciosos el riesgo se
construye a partir de interacción de la vulnerabilidad y la exposición de
manera dinámica con una evolución lenta.
Las variaciones hidrometeorológicas debido al cambio climático
excede las condiciones normales se transforma en escenarios
dramáticos, lo mismos que existen con varios elementos del entorno en
medida que suceden. Es posible también que procesos normales se
alteren en momentos en que el llamado “tipping point” es alcanzado y
los cambios abruptos suceden24
. A medida con la cual se dan los
cambios de manera acelerada o brusca del entorno físico de manera
directamente proporcional los riesgos de desastres siendo también
23
Ibíd. 19
24
Ibíd. 19
42. 42
acelerador o bruscos. Cabe mencionar que dentro de esta interacción
entra en juego la incertidumbre que al ser desconocidos y al no existir
metodologías de medición los riesgos se incrementan de manera
enorme. Los cambios de paradigmas económicos y sociales en una
comunidad debido a los cambios sociales afectan la “progresión de
vulnerabilidad” y el riesgo, introduciendo nuevas y aceleradas
dinámicas25
.
Ilustración 1 Presión y liberación de desastre
Fuente: Morales, (2022)
GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES
Gestión de riesgos de desastres en América Latina
25
Ibíd. 19
DESASTRES
CONDICIONES
INSEGURAS
CAUSAS DE
FONDO
PRESIONES
DINÁMICAS
43. 43
En América Latina en varias ciudades existe una situación ambiental
muy relacionada con problemas debido al acelerado crecimiento del
sector urbano, Cardona, (2008) sostiene que los procesos de desarrollo
en zonas urbanas dan como resultado una evolución de los riesgos,
especialmente a aquellas ciudades asentadas en sitios propensos a
desastres por tre razones:
Las ciudades antiguas se fundaron en zonas de alta peligrosidad
asentándose a las faldas de un volcán, a las riberas de los ríos debido a
varios factores como son paisajísticos, creencias religiosas entre otras.
El desarrollo de las ciudades no se tomó en cuenta la gestión de
riesgos, y sus actividades humanas se basó prácticamente en la
alteración abrupta de los espacios naturales, sin tomar en cuenta
acciones que atenúen el impacto.
La adquisición de recursos dio como resultado la explotación de
bosques, la alteración de los suelos para la construcción origina
problemas de erosión donde de manera gradual se incrementa las cargas
sedimentarias que taponan drenajes y colapsan los sistemas dando
como resultado problemas de inundaciones. Los resultados hablan y
hablarán por sí mismos como una suerte de evaluación inexorable de
todas esas relaciones26
.
Las preocupaciones económicas y ecológicas se combinan con los
diferentes modelos geográficos, originando cambios considerables en
la comprensión de desastres tomando en cuenta la interacción entre la
26
(Macias, 2022, p. 10)
44. 44
vulnerabilidad y el riesgo. Varios estudios en materia de riesgos de
desastres ponen énfasis en la vulnerabilidad social y su relación con la
pobreza. Con el propósito de comprender el origen y quien es el
responsable ubica las zonas periféricas y de escaso desarrollo
asociando la pobreza con la vulnerabilidad.
En América Latina los programas de mitigación de riesgos de desastres
los desarrollan los gobiernos de acuerdo a Ordóñez, et al., (2018) solo
buscan reaccionar una vez materializado el fenómeno natural y no
directamente en la reducción de la vulnerabilidad, en otras palabras
atacán al síntoma y no a lo que lo origina, evidenciandose lo
manifestado durante el histórico de eventos donde los habitantes
contaban con poca o nula información acerca de los riesgos existentes,
resultando una excasa preparación para afrontar el evento. De acuerdo
al reporte del año 2015 de las Naciones Unidas, América Latina
comprende una región muy vulnerable a los efectos debido al cambio
climático, atribuyendose esto a la ubicación geográfica, condiciones
demográficas y condiciones socioeconómicas, haciendolo sensible a
estos cambios. Ashiwill y Alvarez, (2014) dentro de su análisis
realizado a las condiciones de vulnerabilidad de Latinoamérica
sostienen que se han incrementado la frecuencia con lo que se dan los
desastres, atribuyendose a las variaciones dinámicas de la red social.
El ordenamiento territorial en los diferentes países considera la gestión
de riesgos de desastres como un tema principal y es relacionado con las
45. 45
acciones y directices consideradas en los diferentes entes de control
social para ordenar el territorio para el desarrollo de las localidades.
Gestión de riesgos de desastres en Ecuador
El Ecuador debido a su ubicación geográfica ha dado como resultado
de eventos naturales y antrópicos que suceden de manera frecuente,
esto se indica que el centro de la materialización de los desastres radica
en la vulnerabilidad del territorio. En el país se han desarrollado varias
investigaciones acerca del problema con la finalidad de comprender las
variaciones dinámicas y adaptaciones. La comprensión de los riesgos
de desastres de acuerdo a varios puntos tomando en cuenta disciplinas
de las ciencias sociales como la sociología, economía, antropología
entre otras, ayudan a tener un conocimiento de los fenómenos sociales
que transigen la vulnerabilidad en el territorio. La comprensión de los
sistemas territoriales urbanos y rurales, el desarrollo socioeconómico,
los modelos de gestión, el rol de las instituciones, su perfil cultural,
permiten caracterizar la complejidad del territorio y al mismo tiempo
comprender sus debilidades intrínsecas y sus capacidades27
. Las
causas principales de los desastres naturales en el país es el escaso
entendimiento de la vulnerabilidad del territorio, especialmente los
periféricos y sitios extremos expuestos a varias amenazas.
Ilustración 2 Evolución de la gestión de riesgos de desastres en
Ecuador
27
(Bermúcez & Estacio, 2014, p. 465)
46. 46
Fuente: Morales, (2022)
A partir del cambio de la Constitución de la República del Ecuador en
el año 2008, el país se ha visto fortalecido en materia de gestión de
riesgos creándose el SNGRE28
, y el Sistema de Gestión de Riesgos
formando una estructura sólida a nivel nacional, durante ese tiempo
esta institución tomando en cuenta los aporte técnico – científicos ha
desarrollado protocolos, herramientas, manuales e instrumentos para la
aplicabilidad a nivel de territorio nacional, regional, provincial,
cantonal y parroquial. A nivel de gobiernos autónomos
descentralizados han buscado la forma de implementar sistemas de
gestión de riesgos de desastres tomando en cuenta lineamientos
28
SNGRE Servicio Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencias comprende la
institución pública cuya misión es “liderar el Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión de Riesgos para garantizar la protección de personas y colectividades de los
efectos negativos de desastres” (SNGRE, 2022)
47. 47
priorizando acciones donde se incorporen a los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial y logren arraigarse en mecanismos de gestión
ya existentes en los territorios29
.
Ilustración 3 Sistema Descentralizado de Gestión de Riesgos
Fuente: Cajas, (2010)
Competencias y Funciones del Sistema Nacional del Gestión de
Riesgos
El Estado ejerce la rectoría de la gestión de riesgos de desastres a través
de organismo técnico de acuerdo a la ley. El marco constitucional
obliga a los actores de la gestión de riesgos, entre los que se
encuentran las entidades públicas nacionales, gobiernos provinciales
y municipales, juntas parroquiales, empresas públicas y privadas,
organizaciones no gubernamentales, cooperación internacional, entre
29
(Bermúcez & Estacio, 2014, p. 466)
48. 48
otros30
. El Sistema nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos
comprende la agrupación de organismos e instituciones públicas y
privadas, internacionales, nacionales, regionales, cantonales, y
parroquiales, las cuales a través de una coordinación integral realizan
actividades dinámicas y reactivas para la protección de las personas y
los bienes, este cuenta con una relación profunda técnica, científica y
social, con el propósito de conservar actualizado el estado de la
situación de una localidad de acuerdo a las amenazas presentes, las
funciones y competencias son las siguientes:
Coordinación interinstitucional entre los organismos de
atención a emergencia que forman parte del Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos
Incorporar de manera obligatoria la unidad de gestión de
riesgos, la misma que actuará de manera transversal y será parte
integrante de la gestión y planificación
Coordinar y realizar las acciones necesarias para atenuar
vulnerabilidades y prevenir, mitigar, controlar y recuperarse de los
impactos negativos como consecuencia de los eventos peligrosos o
desastres.
Asegurar los recursos económicos necesarios para el correcto
funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de
Riesgos y coordinar el apoyo internacional.
30
(Pacheco, 2017, p. 37)
49. 49
Implantar un sistema de recolección y gestión de la
información para la toma de decisiones ajustadas a las necesidades
originadas por el evento.
Declarar los cambios de alerta conforme evolucione el evento
peligroso o desastre
50. 50
DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS SITUACIONAL DEL RIESGO
Línea Base
Relieve
El cantón Gonzalo Pizarro se encuentra ubicado en las estribaciones de
la Cordillera Oriental de los Andes, siendo uno de los factores
aportantes en el desarrollo de pendientes abruptas de un rango de
inclinación de >70% a 100% en la parte de las parroquias Puerto Libre
y El Reventador conformando el 40,73% de la superficie cantonal y en
la parte baja se tiene pendientes de un rango de >12% a 25% en las
parroquias Lumbaqui y Gonzalo Pizarro
51. 51
Ilustración 4 Mapa tipo de pendientes del cantón Gonzalo Pizarro
Fuente: Alvear, (2020)
52. 52
En Gonzalo Pizarro se puede observar que refleja un estado de
conservación del paisaje, el mismo que puede mostrar algún tipo de
alteración o modificación, debido a las diferentes acciones antrópicas
producidas por cambios irreversibles en las condiciones de las
geoformas (los cuerpos tienen forma, tamaño, volumen y topografía),
los mismos que provienen de procesos erosivos como actividades
agropecuarias y/o de infraestructura vial; pero también producidas por
cambios o proceso genéticos como: tectónicos erosivos, volcánicos,
estructurales, denudativo, fluvio-lacustres y deposicional o
acumulativo, este último se refiere a formas originadas por el depósito
de material transportado por agentes erosivos como el agua, el hielo o
el viento, que constituyen medios de acarreo.
Los relieves más representativos del cantón Gonzalo Pizarro son los
siguientes: relieves montañosos, superficie de cuesta disectada,
vertiente de mesa o meseta, terraza alta, vertiente de cuesta y vertiente
rectilínea.
Suelo
El suelo del cantón Gonzalo Pizarro está cubierto en su mayoría por el
orden taxonómico Andisols, suborden Udands con el 77,65%; los
mismos se encuentran en paisajes de cimas frías de las cordilleras
heredadas de formas paleoglaciares y cimas frías de las cordilleras de
estructuras volcánicas en geoformas cubiertas por cenizas volcánicas,
se diferencian claramente con los suelos de las vertientes orientales con
ceniza volcánica y cordillera del Napo, donde los Andisols son
53. 53
perhidratados o parcialmente perhidratados en zonas con
precipitaciones que van de los 3.000 a los 5.000 mm; le sigue los de
orden Inceptisols con su suborden Udepts con el 10,22%; estos se
localizan en las terrazas medias y altas de los paisajes de la cordillera
Napo, donde prevalece el gran grupo Eutrudepts, con predominancia
del subgrupo Dystric. Por último, esta los Entisols del suborden
Orthents con el 7,09%; los cuales predominan y se distribuyen en
relieves volcánicos de medios a montañosos, flujos de lava y escarpe
de terraza, en pendientes mayores al 25 %; también ocurren en unidades
de morrenas, circos glaciares, rocas aborregadas donde son muy
superficiales “Cryorthents” y los “Udifluvents”, que se localizan en
terrazas medias y valles fluviales, en pendientes de suaves a muy
suaves.
Características del suelo
Dentro del territorio del cantón Gonzalo Pizarro existen diversos tipos
de texturas de los suelos, predominando la fracción franco arcillo
arenoso con 59.237,17 ha que representa el 26,42% aproximadamente;
seguido de la fracción franco con 52.395,48 ha que representa el
23,37% aproximadamente, seguido de la fracción franco arenoso con
38.683,52 ha que representa el 17,25%, seguido luego por la fracción
limoso con 32.310,98 ha que representa el 14,41% aproximadamente;
ya en valores pequeños están las fracciones arcilla pesada, arcillo
arenoso, arcillo limoso, arcilloso, arena, areno francoso, franco arcillo
limoso, franco limoso que suman el restante de 34.138,89 ha que
54. 54
representa el 15,23%. La fracción más representativa se encuentra
distribuida por todo el cantón, pero más visible en la parte norte de la
parroquia Gonzalo Pizarro, son ideales para aprovechamiento forestal
por sus limitaciones muy fuertes, por lo que sus capacidades de uso son
de categoría VI.
Cobertura natural y uso de suelo
Los bosques húmedos del cantón Gonzalo Pizarro son bosques
siempreverdes, que alcanzan los 20 a 35 m de altura, en su mayoría
compuestos por árboles con fustes rectos, principalmente de las
familias Lauraceae, Rubiaceae, Melastomataceae y ocasionalmente
Moraceae. Este tipo de bosque se localizan en altitudes representativas
entre 1.200 a 2.000 m.s.n.m., a su vez, la deforestación es muy notoria
en áreas relativamente planas y en los declives de las colinas, estos
bosques han sido talados para extraer madera y establecer pastizales y
cierto tipo de cultivos. El bosque húmedo se localiza en todo el cantón,
abarcan el 93,85% de la cobertura natural total.
La vegetación arbustiva húmeda son áreas compuestas por especies
leñosas nativas no arbóreas, la vegetación es sumamente densa, se
encuentra lignificada y tiene poca altura, normalmente no supera los 8
metros de altura. Esta vegetación mantiene el verdor de sus hojas
durante todo el año. Este tipo de vegetación puede variar de una
localidad a otra de acuerdo al grado de precipitación y calidad del suelo
(Valencia et al. 1999). Se encuentra distribuida por todo el cantón,
abarcan el 4,58% de la cobertura natural total.
55. 55
La vegetación herbácea húmeda son áreas compuestas por especies
nativas con un crecimiento espontáneo, que no reciben cuidados
especiales, donde predominan gramíneas, bromélias y orquídeas que
mantienen el verdor de sus hojas en forma constante. La vegetación
herbácea húmeda se caracteriza por estar compuesta por especies no
lignificadas que normalmente son anuales, se encuentra distribuida por
todo el cantón, abarca el 0,38% de la cobertura natural total.
La vegetación arbustiva de altura, es un tipo de vegetación de aspecto leñoso
que está presente en la cobertura de páramo. Se encuentra presente en la
parroquia de El Reventador, abarca el 1,19% de la cobertura natural total.
Las coberturas de cultivo y mosaico agropecuario representan un 0,93
% con su respectivo uso agrícola y agropecuario mixto, en hectáreas
aproximadamente son 2.083,69. Se caracterizan por su estructura
agraria de pequeñas parcelas extensivas, con formas de tenencia propia
de la tierra, que involucra principalmente a la población colona, en
estas parcelas se cultivas el café, cacao, plátano, maíz duro, caña de
azúcar, yuca, fréjol, naranjilla, tomate de árbol que son el sustento
alimenticio y económico, las labores agrarias se realizan
principalmente con herramientas manuales, con asistencia pública
ocasional, no tienen acceso a crédito la mayoría, no tienen registros
contables de las actividades del proceso productivo y disponen de
semilla seleccionada, que en pocos casos es certificada y registrada.
En las coberturas de pastizales, cultivo y mosaico agropecuario,
también se viene desarrollando una nueva actividad que arranco a
56. 56
finales de los 90 e inicios del 2000 como es la piscicultura de aguas
calidades, especialmente en la zona baja del cantón.
57. 57
Ilustración 5 Mapa de cobertura y uso del suelo del cantón Gonzalo Pizarro
Fuente: Alvear, (2020)
58. 58
Conflictos de uso de suelo
Áreas con Uso Adecuado.– Etas áreas se encuentran distribuidas
uniformemente dentro del cantón, ocupando una superficie de
216.692,68 ha que representan el 97,62% de la superficie total, de esto
el 88,97% se relaciona con la cobertura actual que corresponde a
bosque nativo; el 3,16% representa a vegetación arbustiva; el 3,64 %
corresponde a pastizal; el 1, 13% corresponde a paramo y cuerpos de
agua natural, el resto que es <1 % corresponde a vegetación herbácea y
plantación forestal, áreas pobladas, cultivos, erial, mosaico
agropecuario, infraestructura antrópica.
Áreas con Uso Subutilizadas. – Estas áreas se encuentran distribuidas
en la parte oeste y sur del cantón, ocupando una superficie de 2.611,01
ha que representan el 1,16% de la superficie total, de esto el 98,63% se
relaciona con una cobertura natural de vegetación arbustiva que
representa 2.575,24 ha y el 1,37% corresponde a vegetación herbácea
que representa una superficie de 35,77 ha.
Áreas con Uso Sobreutilizadas. – Estas áreas se encuentran
distribuidas en las parroquias rurales de El Reventador, Puerto Libre y
Gonzalo Pizarro directamente relacionadas con los cultivos, mosaico
agropecuario y pastizal de la zona, en total cubren el 1,21% de la
superficie total del cantón, dependiendo de su tipo de conflicto, esta
Sobreutilizado Ligero con 0,38%; seguido de Sobreutilizado Moderado
con 0,22%; y por último Sobreutilizado Severo con 0,61%.
Favorablemente la superficie sobreutilizada es mínima en relación al
59. 59
territorio cantonal, esto en gran parte se debe a que la superficie del
cantón mayoritariamente está bajo la categoría de conservación y
protección tanto nacional como local.
60. 60
Ilustración 6 Mapa, conflictos de uso del suelo del cantón Gonzalo Pizarro
Fuente: Alvear, (2020)
61. 61
Clima
Pisos climáticos
El clima del cantón Gonzalo Pizarro es el resultado de la interacción de
diferentes factores atmosféricos, biofísicos y geográficos que pueden cambiar
en el tiempo y el espacio. Estos factores o parámetros climáticos son: la
temperatura, presión atmosférica, viento, humedad y precipitación (lluvia).
Debido a la posición latitudinal ecuatorial, es una región tropical
lluviosa con características propias de temperaturas elevadas y
abundantes precipitaciones durante todos los meses del año.
La alta pluviosidad está ligada a la presencia de una densa flora
exuberante de gran tamaño, la elevada transpiración del bosque y
consecuentemente un alto porcentaje de humedad relativa que sumada
a la humedad procedente de la cuenca amazónica acarreada por los
vientos alisios son causa de la ocurrencia de alta nubosidad y de
grandes precipitaciones. Igualmente, su clima está sujeto a las
condiciones orográficas (altitud, orientación de las vertientes, etc.),
masas de aire regionales, insolación diaria y el tipo de vegetación, que
en conjunto determinan las diferentes condiciones de precipitación y
temperatura en la zona.
Precipitaciones
El cantón Gonzalo Pizarro, por su situación geográfica, está
influenciada por el llamado "régimen oriental", haciendo que las masas
de aire caliente y húmedo procedentes de la llanura amazónica sean
empujadas por los vientos alisios, los cuales son los causantes de las
62. 62
lluvias, mediante el grafico de pluviosidad se presenta el promedio
anual de precipitaciones, cabe recalcar que el análisis de precipitación
se lo realizo en función años con información disponible del INAMHI
y la depuración de valores atípicos (IEE, 2015).
Se tiene dos períodos de concentración de lluvias, el primero entre los
meses de marzo a abril y el segundo entre los meses de noviembre a
diciembre, con un periodo seco entre los meses de enero a febrero y
mayo a octubre, sin embargo, cabe señalar que, durante todos los meses
del año se mantienen valores altos de lluvia. La suma total anual de
precipitación es de alrededor de 4.747,83 mm; 4.828,09 mm; 5.859,06
mm respectivamente.
Gráfico 1 Precipitación mensual de las estaciones Lumbaqui y San
Rafael
Fuente: Alvear, (2020)
Temperatura
Es uno de elementos constitutivos del clima que se refiere al grado de calor
específico del aire en un lugar y momento determinados, constituye el
elemento meteorológico más importante en la delimitación de la mayor parte
63. 63
de los factores climáticos. Por lo que la temperatura es uno de los elementos
principales para caracterizar el clima.
Humedad relativa
En la Estación Meteorológica Lumbaqui, los registros de humedad relativa
promedio fueron de 88,48%. Los meses de mayor humedad media son mayo
y junio con 90% y el menor porcentaje de humedad media es en el mes de
octubre con 86,40%.
Velocidad del viento
En la Estación Meteorológica Lumbaqui, la velocidad media anual del viento
es de 1,9 m/seg, presentando un valor máximo en los meses de marzo y agosto
con 2,4 m/seg y un valor mínimo de 1,4 m/seg en los meses de enero y junio.
Agua
Gonzalo Pizarro se encuentra dentro las cuencas hidrográficas del río Napo y
río Putumayo las cuales tienen una extensión total de 59.315,38 km2 y
5.671,97 km2 respectivamente; por tanto, este cantón ocupa un 3,66% que
representa 2.172,29 km2 de la cuenca del río Napo y un 1,23 % que representa
69,79 km2 de la cuenca del río Putumayo.
También se encuentra rodeada por las subcuencas río Coca, río
Aguarico y río San Miguel las mismas que cuentan con una superficie
igual a 5.309,87 km2; 12.402,75 km2 y 3.256,86 km2 respectivamente;
de esta forma Gonzalo Pizarro ocupa un área equivalente del río Coca
a 511,72 km2 que representa el 9,63% del 100%; respecto al río
Aguarico ocupa un área de 1.660,31 km2 que representa el 13,38% del
total y por último la del río San Miguel con un área de 69,79 km2 que
representa 2,14% del total.
64. 64
Por último, el cantón Gonzalo Pizarro se encuentra rodeada por 72
microcuencas las cuales alimentan a las subcuencas y esta a su vez a la
cuenca de nivel mayor, a continuación, se presenta los cuadros con el
área de ocupación en la cuenca, subcuenca y microcuencas presentes
en el cantón.
65. 62
Ilustración 7 Mapa de microcuencas hídricas del cantón Gonzalo
Pizarro
Fuente: Alvear, (2020)
66. 63
Recursos naturales no renovables de valor económico, energético y
ambiental
La minería ha sido constante en la historia nacional, y si bien la
industria minera es indispensable para el desarrollo de la economía de
los países industrializados, también esta actividad ha desembocado en
la concentración de desigualdades sociales. El Ecuador, a lo largo de
las dos últimas décadas ha experimentado una profunda crisis social,
política y económica, que se refleja en el incremento de la pobreza e
inseguridad social. Algunas de las causas son la alta dependencia del
precio del petróleo y la ineficiencia productiva a costo del deterioro de
los recursos naturales, situaciones que afectan la calidad de los
ecosistemas del país.
A pesar de algunas mejoras en los últimos años, la minería en Ecuador
se encuentra bajo el control y regulación por parte del estado. Desde el
punto ambiental, la situación es insatisfactoria ya que, en el desarrollo
de las operaciones, generalmente hay poco interés por proteger la
naturaleza.
69. 66
Proporción y superficie del territorio bajo conservación o manejo
ambiental
La mayor parte del territorio del cantón Gonzalo Pizarro se encuentra
establecido por áreas de conservación ambiental, aproximadamente el
76,96% de la superficie, implementadas por el Gobierno Central, es
decir, se encuentran bajo el SNAP, BVP, PROYECTO SOCIO
BOSQUE; es decir, dentro de este sistema se encuentra el Parque
Nacional Cayambe Coca, el cual comprende un área total de
408.284,57 ha de las cuales el 39,07% se encuentra dentro del cantón y
a su vez representa el 71,14 % del territorio del cantón Gonzalo Pizarro;
seguido de la Reserva Ecológica Cofán Bermejo con un área total de
55.026,24 ha de las cuales el 6,19% se encuentra dentro del cantón y a
su vez representa el 1,52% del territorio del cantón Gonzalo Pizarro;
seguido por el Bosque Protector de Vida Silvestre Parte Media y Alta
del Río Tigre con una superficie total de 5.357,05 ha encontrándose en
su totalidad dentro del cantón y a su vez representa el 2,38% del
territorio del cantón Gonzalo Pizarro; también se encuentra el Bosque
Protector de Vida Silvestre El Bermejo con 10.858,97 ha de las cuales
el 29,38% se encuentra dentro del cantón y a su vez representa el 1,42%
del territorio del cantón Gonzalo Pizarro; también está la Reserva
Municipal Río La Libertad con 331,52 ha que representa el 0,14% del
territorio cantonal y por ultimo está el Proyecto Socio Bosque con 824
ha que representan el 0,36% del territorio del cantón Gonzalo Pizarro,
70. 67
este último se renueva cada 20 años dependiendo si continúan
cumpliendo las características de conservación.
Ecosistemas
Como se observa en la tabla, el ecosistema más representativo es el Bosque
Siempre Verde Piemontano del Norte de la Cordillera Oriental de los Andes
representa el 30,34% del área cantonal, el cual presenta un bosque denso de
15 a 35 m de alto, la vegetación presenta una cobertura densa de estructura
compleja con varios estratos, observándose ocasionalmente lianas. En la
combinación florística es característica la presencia de varias especies andinas
macro térmicas, asociadas a la flora del occidente de la amazonia.
Historial de desastres del municipio
En el cantón Gonzalo Pizarro las inundaciones y movimientos en masa,
son los eventos más recurrentes durante la época lluviosa, estas se
generan principalmente por el desbordamiento de los ríos y sus
afluentes, así como también por suelo erosionado. Esto se produce
como consecuencia de la rápida sedimentación de sus cauces, el relleno
y ocupación de las llanuras de inundación, debido a la expansión
urbana, la pérdida de sección hidráulica en zona urbana de la ciudad y
la incapacidad hidráulica de las alcantarillas y ductos de cruce vial en
la zona centro de los asentamientos urbanos. Otro de los
desencadenantes de las inundaciones en el resto de la ciudad se debe a
la falta de cobertura del servicio de alcantarillado pluvial o de sistemas
de drenaje en la zona rural del cantón, que permitirían evacuar las aguas
lluvias acumuladas. Esto da como resultado que existan sectores
importantes del cantón que son afectados recurrentemente por el
71. 68
desbordamiento de ríos y quebradas, o por la falta de drenaje de aguas
lluvias.
Tabla 1 Cantidad de eventos por año
AÑO CANTIDAD DE EVENTOS
2014 16
2015 21
2016 20
2017 16
2018 17
2019 27
2020 18
2021 23
Total general 158
Fuente: Morales, (2022)
72. 69
Gráfico 2 Cantidad de eventos por año
Fuente: Morales, (2022)
0
5
10
15
20
25
30
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
73. 70
Desde el año 2014 hasta el año 2021, podemos observar en la tabla 2
que se han suscitado 158 eventos peligrosos siendo el valor promedio
de 19 eventos por año, en el año 2021 es el periodo donde se reportan
mayor cantidad de eventos siendo un total de 23, mientras que en el año
2014 se reportan 16 evento siendo este último el más bajo. El
comportamiento dinámico de los eventos se lo puede apreciar en el
gráfico 2.
Tabla 2 Cantidad de eventos por parroquias
Parroquia CANTIDAD DE EVENTOS
EL
REVENTADOR
69
GONZALO
PIZARRO
26
LUMBAQUI 37
PUERTO LIBRE 26
Total general 158
Fuente: Morales, (2022)
74. 71
Gráfico 3 Cantidad de eventos por parroquias desde el año 2014 al año 2021
Fuente: Morales, (2022)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
EL REVENTADOR GONZALO PIZARRO LUMBAQUI PUERTO LIBRE
75. 72
En la tabla 2 podemos ver que en la parroquia El Reventador es donde
han ocurrido la mayor cantidad de eventos siendo un total de 69,
seguida por la parroquia Lumbaqui con 37, y en menor cantidad en las
parroquias Puerto Libre y Gonzalo Pizarro donde se tiene un valor de
26 eventos.
76. 73
Gráfico 4 Cantidad de eventos por año y parroquia
Fuente: Morales, (2022)
0 2 4 6 8 10 12 14 16
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2014
2017
2018
2019
2020
2021
EL
REVENTADOR
GONZALO
PIZARRO
LUMBAQUI
PUERTO
LIBRE
77. 74
En el gráfico 4 podemos observar que en la parroquia El Reventador en
el año 2014 han sucedido la mayor cantidad de eventos; en el año 2015
suceden la mayor cantidad de eventos en la parroquia Lumbaqui; en el
años 2016, ocurren la mayor cantidad de eventos en las parroquias
Lumbaqui y El Reventador; en el año 2017 existe una menor cantidad
de eventos de los cuales donde hubo mayor frecuencia fueron en la
parroquia El Reventador; en el año 2018 las parroquias donde
sucedieron la mayor cantidad de eventos fueron El Reventador y
Gonzalo Pizarro; en el año 2019; el año 2020 a pesar de ser complejo
con una pandemia por COVID – 19, sucedieron varios eventos
peligrosos donde sucedieron la mayoría en las parroquias El
Reventador y Puerto Libre; en el año 2021la mayoría de eventos
sucedieron en la parroquia Puerto Libre.
78. 75
Gráfico 5 Tipo de evento por meses desde 2014 hasta 2021
Fuente: Morales, (2021)
En el gráfico 5 se puede observar que el mes donde suceden la mayor cantidad de eventos es febrero donde
ocurren con mayor frecuencia los deslizamientos de suelo, seguido por los meses de enero, marzo, y junio,
donde la pluviosidad es mayor y supera los 600 mm/mes
0
2
4
6
8
10
12
COLAPSO…
EROSION
HIDRICA
INCENDIO…
AUMENTO
DE…
HUNDIMIENTO
INUNDACION
SOCAVAMIENTO
DESAPARECIDO
HUNDIMIENTO
INUNDACION
DESAPARECIDO
VENDAVAL
DESAPARECIDO
SOCAVAMIENTO
ACCIDENTE
DE…
INCENDIO…
DESLIZAMIENTO
INUNDACION
ACCIDENTE
DE…
INCENDIO…
SOCAVAMIENTO
ACCIDENTE
DE…
DESAPARECIDO
INCENDIO…
SOCAVAMIENTO
CAIDA
DE
CENIZA
INUNDACION
ACTIVIDAD
VOLCANICA
INCENDIO…
DESLIZAMIENTO
SOCAVAMIENTO
enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre
noviembre
diciembre
81. 78
Ilustración 10 División administrativa del GAD GONZALO PIZARRO
ALCALDE
CUERPO DE
BOMBEROS
CONCEJO
CANTONAL DE
PROTECCIÓN DE
DERECHOS
REGISTRO DE LA
PROPIEDAD
DIRECCIÓN
ADMINISTRATIVA
SECRETARÍA
GENERAL
PROCURADURÍA
SÍNDICA
UNIDAD DE
COMPRAS PÚBLICAS
UNIDAD DE
TALENTO HUMANO
UNIDAD DE
SEGURIDAD Y
SALUD
OCUPACIONAL
DIRECCIÓN DE
OBRAS PÚBLICAS
DIRECCIÓN DE
PLANIFICACION
DIRECCIÓN DE
SERVICIOS BÁSICOS
DIRECCIÓN DE
GESTIÓN DE
AMBIENTE
DIRECCIÓN DE
GESTIÓN TURISTICA,
ECONÓMICA, Y
PARTICIPACION
CIUDADANA
UNIDAD DE
PLANIFICACION Y
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
UNIDAD DE
FISCALIZACIÓN
UNIDAD DE AGUA
POTABLE
UNIDAD DE
ALCANTARILLADO
UNIDAD DE
GESTIÓN DE
RIESGOS
UNIDAD DE CAMBIO
CLIMÁTICO
COORDINACIÓN DE
TURISMO
UNIDAD DE
PARTICIPACIÓN
SOCIAL
UNIDAD DE
CULTURA
Fuente: Morales, (2022)
82. 79
Listado de sitios críticos priorizados
En la tabla 4 con respecto a los eventos críticos sucedidos en el cantón Gonzalo
Pizarro, podemos observar que la mayor cantidad de eventos sucedidos en el
periodo comprendido desde el año 2014 hasta el año 2022, los eventos peligrosos
críticos comprenden: los deslizamientos de suelo en un 45,57%; incendios
estructurales en un 14,56%; vendavales en un 8,86%; socavamientos en un 8,23%;
y las inundaciones en 7,59%. Tomando en cuenta los gráficos 5 y 6 podemos decir
que el sitio crítico es la parroquia El Reventador, especialmente el mes de marzo
sonde se tiene mayor cantidad de pluviosidad, a la vez los eventos que se dan con
mayor frecuencia son los deslizamientos de suelo.
83. 80
Tabla 3 Eventos críticos sucedidos en el cantón Gonzalo Pizarro
TIPO DE EVENTO CANTIDAD FRECUENCIA
FRECUENCIA
ACUMULADA
ACTIVIDAD
VOLCANICA
1 0.63% 0.63%
AUMENTO DE
CAUDAL RÍO DUE
1 0.63% 1.27%
CAIDA DE CENIZA 1 0.63% 1.90%
CONTAMINACION
AMBIENTAL
1 0.63% 2.53%
DESBORDAMIENTO
DEL RIO AGUARICO
1 0.63% 3.16%
EROSION HIDRICA 1 0.63% 3.80%
EROSION HIDRICA
PROGRESIVA
1 0.63% 4.43%
REPRESAMIENTO
DEL RIO COCA
1 0.63% 5.06%
COLAPSO
ESTRUCTURAL
3 1.90% 6.96%
HUNDIMIENTO 3 1.90% 8.86%
ACCIDENTE DE
TRANSITO
5 3.16% 12.03%
DESAPARECIDO 5 3.16% 15.19%
INUNDACION 12 7.59% 22.78%
SOCAVAMIENTO 13 8.23% 31.01%
VENDAVAL 14 8.86% 39.87%
INCENDIO
ESTRUCTURAL
23 14.56% 54.43%
DESLIZAMIENTO 72 45.57% 100.00%
Fuente: Morales, (2022)
84. 81
EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS
La organización territorial del cantón Gonzalo Pizarro, posee varias singularidades
dentro de las cuales podemos mencionar: localización geográfica, y variabilidad
climática los cuales actúan de manera dinámica, influyendo en la producción de
eventos peligrosos con resultados desfavorables para el cantón especialmente los
referidos al desequilibrio del tejido social, económico y ambiental. El riesgo de los
desastres no es sólo depende de la posibilidad que se presenten eventos o
fenómenos naturales intensos, sino también de las condiciones de vulnerabilidad
que favorecen o facilitan que se desencadenen desastres cuando presentan dichos
fenómenos31
. Las dinámicas sociales en las zonas expuestas se encuentran ligadas
a la vulnerabilidad, los parámetros de resiliencia y susceptibilidad en función de
las amenazas también juegan un papel fundamental. La evaluación de la gestión de
riesgos se enmarca dentro de las competencias compartidas de manera gradual
tomando en cuenta el territorio, tomando en cuenta las necesidades de mejorar los
tiempos de respuesta y la atención a las emergencias suscitadas de los diferentes
escenarios de eventos peligrosos y/o desastres. Tomando en cuenta el análisis
realizado por (Carreño, et al., 2007) se toma muy en cuantas algunas variables que
permiten visualizar la gestión de riesgos desde varias aristas e integrar en un índice
global.
Es importante señalar que existe una debilidad a nivel institucional para la
comprensión de las amenazas, riesgos y vulnerabilidad, incrementando la
incertidumbre en la implementación de criterios de gestión de riesgos,
especialmente en el ordenamiento territorial. En otras palabras, la construcción
31
(Tsuneki & Lacambra, 2020, p. 10)
85. 82
social del riesgo de acuerdo a las condiciones locales del territorio es necesario
gestionar tomando en cuenta instrumentos normativos para su ordenación. El buen
desempeño del gobierno municipal tomando como modelo la gestión por procesos
busca un mejoramiento continuo a la ves permite contar con criterios y decisiones
más acertadas al brindar una solución adecuada a la problemática de un sector
donde se presente una vulnerabilidad considerable a eventos peligrosos. Las
decisiones se enmarcan en varias alternativas donde el factor de calificación toma
en cuenta algunos factores que permitirán obtener soluciones más acertadas. Los
resultados parten de la información disponible la cual es función directamente
proporcional, es decir mientras mayor es la misma mejor es la percepción y con
ello el criterio de selección. Mientras los valores obtenidos de la evaluación de
desempeño muestren la realidad local, permitirán contar con mayor precisión en la
reducción de los factores detonantes, los cuales debido a la dinámica varían.
86. 83
Metodología
A nivel del Ecuador no existe una metodología específica para la evaluación del
desempeño de la gestión de riesgos a nivel de parroquias, cantones, provincia o
regiones, siendo muy difícil establecer una herramienta basada en los
requerimientos legales, esto debido a la falta de una ley de gestión de riesgos y su
respectivo reglamento, de acuerdo a (Carreño, et al., 2007) la evaluación de gestión
de riesgos es un verdadero desafío debido a que los mismo deben considerar
aspectos conceptuales, numéricos, científicos y técnicos, siendo estos capaces de
ser insumo referencial para establecer políticas locales. Le metodología de
utilizada para la evaluación de desempeño de la gestión de riesgos en el cantón
Gonzalo Pizarro debe ser de fácil aplicación en el territorio, para ser utilizada de
manera frecuente y permita una adecuada comprensión especialmente por los
tomadores de decisiones dentro del territorio. Las metodologías de evaluación de
desempeño de la gestión de riesgos de desastres han ido evolucionando donde
aparece (Wilches – Chaux, 1993) proponiendo una metodología de evaluación de
desempeño de la gestión de riesgos de desastres a partir de la vulnerabilidad global,
el mismo que tenía deficiencia en su ejecución por escasos elementos. La
metodología establecida por (Blaikie et. al., 1996) es un modelo donde se engloba
toda la gestión de riesgos en los componentes de presión para la identificación de
riesgos y liberación referente a la mitigación de los mismos. (Curtter et. al., 2003)
propone una metodología basada en la vulnerabilidad el cual es muy dinámico y
toma en cuenta la dinámica situacional mediante la construcción cartográfica y el
análisis del territorio, este presenta inconvenientes en cuanto a la evolución de
técnicas. (Cardona, 2001) propone un método más sencillo el cual en primera
instancia fue utilizado para el análisis de sismos y el mismo ha sido generalizado
87. 84
debido a su fácil interpretación adaptándose ampliamente en la gestión de riesgos,
este propone componentes que permiten tener un dato más real en cuanto a la
condición de amenazas. (Cardona et. al., 2004) reajusta su modelo de evaluación
y propone un índice de gestión de riesgos donde se toma en cuenta parámetros
ligados a la gobernanza y gobernabilidad, estableciendo indicadores de desempeño
de la gestión de riesgos a nivel nacional, regional y local.
En el caso del cantón Gonzalo Pizarro la metodología utilizada para la evaluación
del desempeño es la sugerida por (Cardona et. al., 2004), la cual toma en cuenta
las políticas de identificación de riesgos, reducción de riesgos, gestión de desastres,
gobernabilidad y protección financiera, y las mismas se ubican en el índice de
gestión de riesgos el mismo que se calcula con base al siguiente modelo
matemático:
88. 85
𝐼𝐺𝑅 = (𝐼𝐺𝑅𝐼𝑅 + 𝐼𝐺𝑅𝑅𝑅 + 𝐼𝐺𝑅𝑀𝐷 + 𝐼𝐺𝑅𝑃𝐹)
Donde:
𝐼𝐺𝑅𝐼𝑅 Índice de Gestión de Riesgos – Identificación del Riesgo
𝐼𝐺𝑅𝑅𝐷 Índice de Gestión de Riesgos – Reducción del Riesgo
𝐼𝐺𝑅𝑀𝐷 Índice de Gestión de Riesgos – Gestión de desastres
𝐼𝐺𝑅𝑃𝐹 Índice de Gestión de Riesgos – Gobernabilidad y Protección
Financiera
Cada una de las políticas públicas de la gestión de riesgos se la obtiene de acuerdo
a la siguiente ecuación:
𝐼𝐺𝑅𝑖 =
∑ 𝑤𝑖 ∗ 𝐼𝑘
𝑛
𝑛=1
∑ 𝑤𝑖
𝑛
𝑖=1
Donde
𝑤𝑖 Peso asignado para cada indicador
𝐼𝑘 Indicador de acuerdo a cada territorio
89. 86
Tabla 4 Indicadores de gestión de riesgos de desastres para cada
política pública
POLÍTICA PÚBLICA
INDICADORES
Código Descripción32
PESO
Identificación de riesgos
SGR-IR-001 Inventario sistemático de desastres y pérdidas 5.00%
SGR-IR-002 Monitoreo de amenazas y pronóstico 22.00%
SGR-IR-003 Evaluación de amenazas y su representación en mapas 36.00%
SGR-IR-004 Evaluación de vulnerabilidad y riesgo 22.00%
SGR-IR-005 Información pública y participación comunitaria 3.00%
SGR-IR-006 Capacitación y educación en gestión de riesgos 12.00%
Reducción del riesgo
SGR-RR-001 Integración del riesgo en la identificación de uso y la planificación 14.00%
SGR-RR-002 Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental 9.00%
SGR-RR-003 Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos 7.00%
SGR-RR-004 Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos 31.00%
SGR-RR-005 Actualización y control de la aplicación de normas y códigos 20.00%
SGR-RR-006 Intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados 19.00%
Gestión de desastres
SGR-MD-001 Organización y coordinación de operaciones de emergencia 11.00%
SGR-MD-002 Planificación de la respuesta en caso de emergencias y sistemas de alerta 11.00%
SGR-MD-003 Dotación de equipos, herramientas e infraestructura 40.00%
SGR-MD-004 Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional 22.00%
SGR-MD-005 Preparación y capacidad de la comunidad 5.00%
SGR-MD-006 Planificación para la rehabilitación y reconstrucción 11.00%
Gobernabilidad y
protección financiera
SGR-PF-001 Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada 21.00%
SGR-PF-002 Fondos de reserva para el fortalecimiento institucional 46.00%
SGR-PF-003 Localización y movilización de recursos y presupuesto 12.00%
SGR-PF-004 Implementación de redes y fondos de seguridad 5.00%
SGR-PF-005 Seguros y estrategias de transferencia de pérdidas y activos públicos 12.00%
SGR-PF-006 Cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector público 4.00%
Fuente: Morales, (2022)
Resultados
Tabla 5 Índice de Gestión de Riesgos Cantonal
32
La descripción de cada uno de los componentes de la Tabla 4, fueron tomados
textualmente de (Carreño, et al., 2015, p. 28)
90. 87
POLITICA
PÚBLICA
CODIGO PESO VALOR INDICADOR IGR
Identificación
de riesgos
SGR-IR-001 0.05 4 0.2
2.07
SGR-IR-002 0.22 2 0.44
SGR-IR-003 0.36 2 0.72
SGR-IR-004 0.22 2 0.44
SGR-IR-005 0.03 1 0.03
SGR-IR-006 0.12 2 0.24
Reducción del
riesgo
SGR-RR-001 0.14 1 0.14
3.03
SGR-RR-002 0.09 3 0.27
SGR-RR-003 0.07 3 0.21
SGR-RR-004 0.31 4 1.24
SGR-RR-005 0.2 3 0.6
SGR-RR-006 0.19 3 0.57
Gestión de
desastres
SGR-MD-001 0.11 4 0.44
1.93
SGR-MD-002 0.11 2 0.22
SGR-MD-003 0.4 1 0.4
SGR-MD-004 0.22 3 0.66
SGR-MD-005 0.05 2 0.1
SGR-MD-006 0.11 1 0.11
Gobernabilidad
y protección
financiera
SGR-PF-001 0.21 1 0.21
1.89
SGR-PF-002 0.46 2 0.92
SGR-PF-003 0.12 2 0.24
SGR-PF-004 0.05 4 0.2
SGR-PF-005 0.12 2 0.24
SGR-PF-006 0.04 2 0.08
TOTAL 8.92
ÍNDICE DE GESTIÓN DE RIESGOS (IGR) INCIPIENTE
Fuente: Morales, (2022)
En la tabla 5 se obtiene el índice de gestión de riesgos del cantón, para
el índice de identificación de riesgos se cuenta con un inventario de los
eventos sucedidos desde el año 2014, hasta la actualidad los cuales
están organizados de una manera sistemática con la ubicación
georreferenciada, en cuanto a los monitoreos de las amenazas se cuenta
con redes básicas de instrumentación donde se cuenta con tecnología
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básica que en algunos casos dificulta la obtención de datos más
objetivos en cuanto a mediciones y evaluaciones en sitio, algunos de
los estudios existentes son muy descriptivos, en cuanto a la evaluación
de vulnerabilidad y riesgos es general y se utiliza sistemas de
información geográfica, la información esporádica es súper básica y
limitada para los moradores de los sectores vulnerables y la
capacitación de la gestión de riesgos es limitada y no se encuentra
dentro de la malla curricular de los estudiantes de las escuelas y
colegios.
En cuanto al índice de gestión de riesgos de la reducción de riesgos,
en cuanto a la integración del riesgo como Unidad de Gestión de
Riesgos del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón
Gonzalo Pizarro divulga la legislación nacional y normativas locales
para mejorar el ordenamiento territorial, en cuanto a la intervención de
las cuencas hídricas se formula el Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial donde se establecen los usos de suelo adecuados para cada
uno de los sitios formulando las dimensiones de las franjas de
protección aplicadas a cada una de las fuentes de agua. La
implementación de técnicas de protección establecemos normativas y
ordenanzas ajustadas a la realidad cantonal para diseñar obras de
protección. Existen asentamientos humanos que se encuentran
ubicados en zonas vulnerables y deben tener un tratamiento especial
para desplazarlos, pero no existe un mecanismo por parte del gobierno
municipal. No existen normas de construcción por lo que varias
habitantes improvisan e implantas sus viviendas en zonas vulnerables
en algunos casos obviando las normas básicas.
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El índice de gestión de riesgos se lo obtiene a partir del análisis de la
coordinación con los organismos de atención a emergencias con
quienes se realiza actividades de intervención a eventos peligrosos, la
implementación de los planes de contingencia cantonal. Se han
realizado simulaciones de emergencia donde se ha podido identificar
las principales fortalezas y debilidades en la coordinación de
actividades. No se han planificado medidas para la recuperación y
rehabilitación después de un evento peligroso o desastre. En cuanto a
la gobernabilidad el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal
del cantón Gonzalo Pizarro, cuenta con únicamente con recursos
institucionales para el caso de un desastre y en los últimos años las
asignaciones presupuestarias otorgadas por el gobierno central, los
fondos de inversión social son limitados y obedecen a los objetivos
estratégicos del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Los
bienes públicos se encuentran asegurados para el caso de un desastre.
No existen programas de aseguramiento colectivo de edificaciones de
los ciudadanos.
