OSSで構築した被災者管理システム

ＯＳＳＡＪセミナー「被災地におけるＯＳＳ」
平成２４年５月２４日（木）
豊嶋茂一
宮城県多賀城市

ＯＳＳで構築した被災者管理システム

1. 多賀城市の紹介
2. 多賀城市が直面したＩＣＴ課題
3. 被災者相談窓口の開設
4. 被災者管理システムの構築
5. 東日本大震災を振り返って
6. 震災から１年以上が経過して
2

１．多賀城市の紹介
人口・面積・職員数

仙台市と塩釜市・
松島町の中間に位置

多賀城市（歴史・文化財のまち）
人口：61,884 人
世帯数：24,842 世帯
面積：19.65 平方キロメートル
職員数：正職員471名・非常勤163名
友好・姉妹都市：
福岡県太宰府市・山形県天童市・奈良県奈良市
3 （平成２４年４月３０日現在）

名所・旧跡

↑多賀城跡

多賀城碑→

4

名所・旧跡

↑沖の井（沖の石）

末の松山→

5

被害状況：廃棄物・仮設住宅・支援
 災害廃棄物
約29万立方メートル
（25mプール約440杯分）
 仮設住宅
 入居戸数／総戸数＝３６５／３７３
 支援
 人的：約15,900人
 物的：約1,420団体、約640人

詳細はこちら
http://www.city.tagajo.miyagi.jp/saigai/hisaizyouhou.html

被害状況：住家被害
津波地震計
全壊 1,676 76 1,752
大規模半壊 1,506 126 1,632
半壊 885 1,207 2,092
一部損壊 1,070 4,874 5,944
合計 5,137 6,283 11,420
全世帯数：24,842

大規模半壊以上は津波による
半壊以上：約２２％被害が９０％超

被害状況：津波規模
津波の高さ
仙台港：約７ｍ
市内：約２～４ｍ
浸水面積
約6.62平方キロメートル
（市域の約３割）
犠牲者
１８８名
（男１１２名、女７６名）

＃市域で海に面しているの
＃は約300mだが、砂押川
# 下流から上流へ逆流し、
＃被害拡大


被害状況：浸水地域の記録
至塩釜・七ヶ浜
松島・石巻

至仙台・名取・岩沼仙台港

（多賀城市ＨＰにて動画・写真を公開中） http://www.city.tagajo.miyagi.jp
9

被害状況：八幡

10

被害状況：国道４５号沿

11

被害状況：町前・仙台港付近

12

被害状況：桜木

13

被害状況：大代

14

２．多賀城市が直面したＩＣＴ課題

① 情報発信手段がない！物資がない！
② データ損失を防ぎ業務継続性を担保！
③ 端末配備とネットワーク構築が困難！
④ 情報共有手段を確立し混乱を防ぐ！
⑤ 災害発生時点での住民データ保存！
⑥ 災害時に利用できるシステムの準備！
（OSSで構築）
15


日月火水木金土

3/11 12
復電
13 14 15 16 17 18 19
インター
① 情報発信手段がない！物資がない！
ネット復旧
② データ損失を防ぎ業務継続性を担保！

20 21 22 23 24 25 26
③ 端末配備とネットワーク構築が困難！
④ 情報共有手段を確立し混乱を防ぐ！

27 28 29 30 31 4/1
⑤ 災害発生時点での住民データ保存！
⑥ 災害時に利用できるシステムの準備！

16

①情報発信手段がない！物資がない！
背景課題震災時の対応
ＮＴＴ交換局がダメージ HPによる情報発信不可仙台市内個人宅でHP更新
 電話、インターネット回  被害状況や支援物資  燃料確保、移動の必要
線が不通（3/17復旧）の呼びかけできず孤立があり更新は１回／日
 携帯電話もつながり難  情報入手  回線復旧後、全国から
い状態テレビ、ラジオ、新聞支援物資が続々到着

 現在：情報発信手段の二重化
 専用回線・衛星通信端末
 Webサーバの冗長化（未定）
 支援物資が全国から届くが…
 避難所への仕分け・配給作業に多数の従事者が必要
 昼夜問わず届く支援物資の保管場所確保・在庫管理
 負担軽減の手段が必要（POSシステム等）
17

②データ損失を防ぎ業務継続性を担保！
データセンター利用済特になし！特になし！
 H22.10より、住基サー  インターネット回線不通  バックアップ機からデー
バをデータセンターへの期間はシステムが使タ抽出、加工
移行用できない  ハウジングによるシス
 汎用機からWebパッ  庁舎内サーバルームはテム構築メリット再認識
ケージシステム免震床のため無事  業務継続性が第一

 現在：データセンター利用が原則
 業務継続性に大きく貢献
 年額コスト平滑化
 メリットばかりではない
 インターネット回線の利用前提
 バックアップ機をイントラ内に要準備
 緊急時を想定したバックアップ・リストア手順
18

③端末配備とネットワーク構築が困難！
震災対応窓口の設置端末配備とケーブル配線無線ＬＡＮの導入
 廊下、物置等を使用し  端末数に応じたＬＡＮ  端末数増やどんな場所
た業務展開が必要ケーブルとハブ、電源にも柔軟に対応可能
 罹災証明、義援金申請確保が困難  職員の負担軽減
 種々の臨時相談  ケーブル引き回し▲  要セキュリティ対策
 機器自体の枯渇

 現在：柔軟なネットワーク構築環境が可能
 無線ＬＡＮ親機・子機
 ＬＡＮケーブル、ハブ、電源ドラム
 水・食糧と同じく機器を『備蓄』
 無線ＬＡＮ利用のために
 暗号化、セキュリティ対策
 常設は不要、設定知識を持つこと
19

④情報共有手段を確立し混乱を防ぐ！
連絡手段が貧弱情報格差簡易メルマガ運用
 避難所への連絡手段  職員間で持つ情報に差  職員の携帯電話メール
が携帯電話のみ分があり、混乱アドレス収集にＱＲコー
 本部会議の決定事項  特に避難所配置職員はド利用
が全職員に情報展開さ完全に孤立  本部決定事項
れない  住民への説明責任▲ を手動送信

 現在：安否確認・情報配信システム導入予定
 非常時に職員を緊急招集する手段確立
 最新情報を正確、公平に職員へ展開
 初動の組織体制をいかに迅速に整え、どう維持するか
 職員ありきの復興 → 使い捨て・自己犠牲 → 負担軽減
 決定権を持つ経営層の意識改革
（○○は会議室で起こってるんじゃない！）
20

⑤災害発生時点での住民データ保存！
支援制度の適用条件異動処理してしまった異動全件を加除
 3.11時点で登録されて  災害後は異動届が増  転出者を復元
いる住民リストが基礎と加  転入者も取り除く
なる  3.11時点の住民リスト  バッチ処理では不完全、
 生活実態が確認できれを保存せず3.31まで放要目視確認
ば支援制度利用可置

 現在：災害発生時の住民データを一元管理
 あらゆる支援制度の基礎データ（マスタ）
 関連システムを構築する際の材料
 システム復旧後に必ず保存
 電気→回線→システム復旧、その後の処理を忘れずに
 被災者生活再建支援制度申請期間
（基礎支援金２５ヶ月／加算支援金８５ヶ月）
21

⑥災害時に利用できるシステムの準備！
被災者相談窓口開設対象が膨大かつ長期職員負担を軽減するには
 支援制度の説明や相  相談者殺到が予想  相談内容を記録
談受付業務  被災者生活再建支援  相談履歴を残す
 フロア全体を利用した制度の申請は長期間  履歴確認しながら受付
大規模運用  一元管理、情報共有す
る手段がない

被災者相談窓口の受付で使える
『何らかのシステム』が必要

22

３．被災者相談窓口の開設
目的と概要
 目的
 ヒアリング（input）
• 罹災状況、避難所、現在の連絡先等
• 上記以外にも話を聴き、相談者の不安を和らげる
 制度説明（output）
• 被災者生活再建支援制度、義援金、仮設住宅等

 概要
 平成23年4月1日（金）から、現在まで継続中
 受付 31,140件（相談者一人当り平均３～４回）

23 （数値は延べ数、平成２４年４月３０日現在）

会場レイアウト
複合機複合機

（後衛）
被災者生活仮設住宅仮設住宅住宅の専門
弔慰金再建支援 A B 応急修理ブース

複合機複合機
（前衛）
後衛へ
義援金一般窓口一般窓口一般窓口一般窓口
振り分け
申請受付 A B C D
混雑時は整理券を配布
各窓口に職員２名、無線LAN接続のPC１台
複合機４台（証書のコピー、資料の印刷等）
義援金
申請受付 前衛は一次フィルタとして相談内容に基づき
後衛の専門ブースへ振り分けを行う
進路
24

会場の様子

25

窓口開設前の課題：猶予はたったの５日間
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

猶予５日間 窓口開始

 窓口開設を知ったのは５日前
 『窓口業務に使えるシステムはないか』
 情報システム部門としては寝耳に水
職員間での情報共有不足
（震災で庁内全体が混乱）
どんな機能が必要なのか？
５日間でどこまでできるのか？
26

窓口開設前の課題：要求仕様
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）


 窓口業務に求められる機能
 住基データに相談記録機能付加、一元管理
 ヒアリング（input）、制度説明（output）
• 罹災状況、避難所、現在の連絡先
• 被災者生活再建支援制度、各種貸付金
• 義援金、仮設住宅、住宅の応急修理
 相談は複数回受付可能、履歴を残す
 複数の相談窓口から同時アクセス
 相談内容は機密情報、要利用者認証
 長期的な受付が可能なシステム
27

窓口開設前の課題：やるしかない！
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）


 『相談内容の記録』『履歴を残す』
相談履歴のデータベース化に特化した
『被災者管理システム』の必要性
ないものねだり。
ノウハウ、時間、依頼先、お金・・。
窓口業務に必須だが、資源は人員だけ。
どうする？
５日間でやるしかない！やりきる！
28

４．被災者管理システムの構築
調査
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）
調査評価・レビュー・選定構築・開発・テスト 窓口開始

 システムの要求仕様と実現手段
 複数の窓口から同時アクセス、相談履歴記録
 CSS：クライアントサーバシステム
 DBMS：データベース管理システム
 時間ない！依頼先なし！イチから開発無理！
 既存システム・パッケージ組合せ、派生開発
 オープンソースだとベター（ライセンスフリー）
やるしかない！とは言ったものの…

『藁をも掴む思い』
29

調査
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 できたらいいな
サーバ
住基データをベースに
• 相談履歴の記録機能を追加
• 避難先、各種支援制度の申込状況更新

Read/Write、利用者認証

クライアント：窓口端末
• 複数の窓口から同時アクセス
30

評価・レビュー・選定
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 調査結果：いずれもオープンソース
 被災者支援システム（NICC:西宮市情報センター）
1995 M7.3 阪神・淡路大震災
 Sahana （Sahana Japan Team）
2004 M9.1 スマトラ島沖地震

→ 物資、家屋被害、仮設住宅、罹災証明
ボランティア、地図連動等、充実した機能
しかし…『相談履歴記録』の機能は持たない！
31

3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 様々なアクションをトリガにその結果を記録す
ることは、どこにでもある一般的な業務
 例１：小売業
 商品の販売履歴、営業活動の進捗状況管理
 例２：行政
 収納・生活保護・介護支援・障害福祉・訪問
要求仕様を満たすのは
「顧客関係管理システム：CRMシステム」
（CRM：Customer Relationship Management）
32

3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 SugarCRM：オープンソースCRMシステム
 Webブラウザで動作、問合せ管理・営業支援ツール

取引先・顧客に対して、いつどんな営業活動・商談を行ったか等
の全ての記録を履歴として一元管理する機能を持つ。
33

3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 方針決定：SugarCRMのサブセット
 標準では多機能さ故に誤操作を誘発
 必要な要素は次の通り
 取引先：相談窓口を訪れた被災者
 営業担当：応対職員（要利用者認証）
 営業活動：相談内容（input/outupt）
最小限の機能にカスタマイズ
34

構築・開発・テスト
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 環境構築
 S/W
 SugarCRM(SugarCE 5.2.0k)
 XAMPP(v1.7.4)
 PHP(v5.3.5), Apache(v2.2.17), MySQL(v5.5.8),
phpMyAdmin(v3.3.9)
 デバッグ：Eclipse(v3.7,Indigo)+PDT / Pleiades
 Ver.管理：Apache Subversion(v1.6)
 H/W
 PentiumE2160(1.80GHz), Memory2GB, RAID5
 Windows 2003 Server, ApacheBenchで負荷試験
35

3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 住基データをインポートしたものの…
 基本的な設計構造・仕様が把握仕切れず
 コメントアウトするコードを探すのに四苦八苦
 GREP, コメントアウト, 動作確認の試行錯誤
 条件が整っていたためチャレンジできた
 電源、ネット回線は復旧済（2011/3/14）
 サーバルームは免震床だったため無事
他の職員が体を動かしている間、ずっと画面とにら
めっこ。（災害と戦うための武器を精製）
36

動作環境・開発・デバッグ環境概要図
WindowsServer2003（既存、免震床設置）
SugarCRM（サブセット）
Apache：Webサーバ（クライアントサーバシステム）
PHPソースを設置（ブラウザ動作）
MySQL：データーベース管理
住基データ取込、属性追加
Read/Write、利用者認証デバッグ後にソース更新
データベースのメンテナンス

クライアント：窓口端末開発・デバッグ端末
ブラウザ動作, OS不問. WindowsXP以上
数世代前のPCでもOK. Eclipse：統合開発環境

3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 操作は３ステップ！
１．検索
相談開始時：名前、住所、生年月日等で検索
２．相談履歴追加：複数回の相談に対応
ヒアリング（input）、制度説明（output）
３．相談内容の写しを渡す：相談者の安心
次回以降、以前と異なる職員が対応
→履歴参照しながら相談受付、負担抑制
38

デモンストレーション

 被災者管理システムデモ環境（ダミーデータ）

 動作環境：下記ブラウザで確認済
 Internet Explorer 7.0以上
 Google Chorome 10.0以上

39

被災者相談窓口開始
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 窓口開始初日：波乱の幕開け
 次々に押し寄せる被災者
 整理券を配布したが底をつく
 被災ストレス、不満爆発、怒号
 応対職員：ローテーションしていた
が特殊な窓口業務で疲弊
新たな混乱を招いてしまった…
窓口開設が最適解だったのか？
40

被災者相談窓口開始
3/27（日） 3/28（月） 3/29（火） 3/30（水） 3/31（木） 4/1（金）

 最適解とするための武器：被災者管理システム
 応対職員への操作説明（開始前1.0h）
 一切のトラブルなく安定稼働
 機能改善、追加はカスタマイズ対応
 もしシステムがなかったら･･･大混乱
 相談内容をメモ？（紙かオフィスソフト）
 共有・一元管理できず、信頼性の低い記録
 履歴を残せず、何度も同じ話を聴く
41

現在の稼働状況
被災者管理システム照会

＃相談履歴更新
データ取込
罹災証明発行システム義援金管理システム
職員

被災者生活再建支援制度仮設住宅、応急修理 •ブラウザ動作
＃申込・進捗状況を固有番号で紐付け
•利用者認証

被災者の総合照会ツールとして活躍
• 情報共有、一元管理、職員負担軽減
• 被災住民に対するサービスの質向上
42

ＯＳＳで構築したことのメリット
 ライセンスフリー
 クライアントの急な増設にも柔軟対応
 商用ソフト：要ライセンス管理で負担増
 情報入手が容易
 先駆者がネット上で情報を公開
 商用ソフト：サポートを受けられる状況では
なかった
 動作環境を選ばない
 ブラウザ動作：特別なソフトの個別インス
トールが不要で運用負担減、数世代前のＰＣ
でもサクサク動作
43

稼働後の課題
 相談履歴以外のデータが最新でない
 義援金, 各種貸付金, 仮設住宅, 応急修理等
→これらのシステムは、別管理システムで運用中
 回避：定期的に最新データをシステムに取込む

 住民登録外の取り扱い
 そもそも取り込んだデータ内に存在しない
 回避：システムに相談対象者の新規追加機能を追加
 →住民登録外データの固有番号管理が未だ問題
 住基連携できない
 転入・転出をリアルタイム反映できず、本人か
らの申告がなければ最新の情報が不明
稼働後もデータの新鮮さを
保つためのメンテナンスが必要
44

被災者相談窓口のあるべき姿
 当時100点、振り返れば60点
 4/1開設は早過ぎ
 制度理解不足で玉虫色の回答
 体制未整備で混乱（誰が何をいつまでに）
 一元管理・情報共有のための管理手段を提案
 100点に近付くには？今だから言えること
 情報システム部署の役割：情報展開リーダー！
 現場で臨機応変かつ最適な提案・指示を出す
 公平, 正確, 迅速：知らない・知らせないは大罪
 デマ・誤った情報が広まることを抑制
45

５．東日本大震災を振り返って
災害を相手にした戦争（本部）
 『災害』を相手にした戦争
 情報戦が肝要、受け身では勝てない
 分からないからできない、は甘え
 「できないからやらない」「できるけどやらない」
 本当に勝ちたいなら自分から打って出る
 目の前の敵だけと戦っていては勝てない
 裏に潜む新たな敵・問題から目を逸らさない
 武器・道具を準備した事前訓練、本番で発揮
 予算とりました、導入しました、それで終わり？
 避難訓練？消火訓練？それで終わり？
 使わない武器・道具なんて金食い虫、負の資産
 武器・道具を使えない・使おうと努力しない職員
46
なんて…

災害を相手にした戦争（本部）
 指揮系統を明確・強固に
 リーダー、一般兵の役割を明確に
 決定・周知：誰が、いつ、どうやって
 現場を鈍化させ混乱を呼ぶリーダーは失格
 普段のプロセスをショートカットする体制も必要
 現場を知る頭脳労働者が必要
 力仕事だけではNG、焼畑農業はナンセンス
 目標は何か、ゴールはどこか、周囲を誘導
 自己犠牲が美徳は大きな間違い
 しっかり食わせる、休ませる、ローテーション
 リーダーがチーム内の負荷分散管理、意識強化
 監視し合う体制は崩壊を招く、人に優しく
47

災害を相手にした戦争（避難所）
 連携強化：自衛隊、消防、警察、自治体職員
 水・食料・備品の備蓄
 避難者が殺到、必ず不足する、配給にも限界
 熱源、毛布、生理用品、離乳食、アレルギー
 衛生環境を整備すること
 トイレは流れない、紙もない、電気もない
 居住エリアは土足厳禁
 弱者への配慮（弱者の定義も重要）
 乳幼児：可能であれば限定エリアを設ける
 高齢者：指定福祉避難所への引き渡しも視野に
48

災害を相手にした戦争（罹災証明）
 罹災証明発行には家屋調査が必要
 家屋被害判定の明確な根拠
 調査依頼：「来るのが遅い！」
 人が足りず、1か月待ちがザラ
 その間に自分で修理できてしまう、写真判定

 判定結果：「厳し過ぎる！」
 不服申し立て→再調査の繰り返し
 表に出ないけれど…ゴネ得

プロフェッショナルの職員を大量投入しない
とさばききれず、早期に応援が欲しい業務
49

６．震災から１年以上が経過して
復興元年の体制・動き
 震災復興関連の部署新設
 生活再建支援室：被災者への支援
 復興建設課：公共施設や道路の整備
 自治法派遣職員の受け入れ
 ２６名、北は秋田県、南は沖縄県、雰囲気一新
 非常勤職員・臨時職員の大量任用
 前年度ベース５０%増
大量の復興業務に対応

復興期におけるＩＣＴ課題
 課題１：操作端末の不足
 業務量増加に伴い、パソコンの配備台数が急
激に増加
 ソフトウェアライセンスも同じく不足
 対策
 補正予算等で費用捻出
 耐用年数を過ぎた端末も再利用
 ＩＣＴ支援を要請（OpenOfficeでも何とかなるが、
可能であれば商用ライセンスも…）
 基幹システムの動作に必要なライセンスと現在
の保有数を確認すること！
51

 課題２：情報資産の増加
 業務データ（紙媒体含む）が急激に増加
 特にファイルサーバの容量が不足
 ファイルサーバ負荷、ネットワークトラフィック増
 対策（電子データ限定）
 ファイルサーバリプレース（負荷・容量）
 RAID5/660GB → RAID6/1.80TB
→ RAID5/5.40TB （現在）
 ネットワーク見直し（トラフィック）
 未解決：1000BASE-T/100BASE-TX混在
52

 課題３：情報セキュリティモラルの維持
 種々の申請受付データの所管が不明確
 個人情報を扱う機会急増（正規職員に限定しない）
 対策
 注意喚起：機密情報の取り扱い、閲覧範囲
 利用制限：USBフラッシュメモリ等、外部記憶媒体
 セキュリティポリシー見直し
 非常時だから…は既に通用しない時期

 非常時であっても、個人情報の取り扱いは明確なガイ
ドラインがなく、判断は困難を極めた
53

【参考】稼働中の災害支援システム

稼働日
業務名等 (H23) ソフト等開発
罹災証明発行 4/20 Access （株）パスコ様
義援金管理 4月末 Access 日本電気（株）様
災害援護資金貸付未定 Access （株）東北電子計
算センター様
仮設住宅受付 4/1 Excel 職員
住宅の応急修理 4/25 Excel 職員
被災者相談窓口 4/1 SugarCRM 職員
職員向け 6/1 Limesurvey 職員
ストレス評価アンケート
その他、評価中のOSS
ファイル転送（OpenUpload）、PHPLIST(メール配信）、CMS（JoruriCMS）
オフィスソフト（OpenOffice）
54

【参考】震災前・震災後の課題比較

課題判定備考
防災無線 ◎ 13機→53機、ディジタル化

キャリアはNTT docomo
エリアメール △
限定

職員の安否確認・情報連絡ツール × 予算確保できず

Webサーバはホスティング
ホームページ公開手段 ○
衛星携帯電話

免震床サーバルーム
サーバ移設 ○
データセンター

55

【参考】いざという時のために

 ひと（採用・配置）
 専門性を持った人間がいれば何とかなる！適材適所！
 もの（機器、ネットワーク、システム）
 いざと言う時の設備、使えるシステムは事前に要準備！
 導入しっぱなしは論外！使い方を訓練し、非常時に活用！
 かね（どこにお金をかけるか）
 情報システム部門は金食い虫？仕分け対象？ナンセンス！
 業務継続性担保のためには、必要な費用をかける！

経営者のリスクマネジメント
56

連絡先

 宮城県多賀城市
総務部総務課情報化推進係
 TEL :022-368-1141
 E-mail : joho@city.tagajo.miyagi.jp
 http://www.city.tagajo.miyagi.jp

57

御礼

全国の皆様から、物資、人員派遣、応
援、ボランティア、数々の御支援を頂
きました。
震災後、短期間でここまで復旧・復興
できたのは皆様のおかげです。
多賀城市を代表して心より御礼申し
上げます。
58

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