Política e administração: da legitimidade democrática à operacionalização das políticas públicas (David Ferraz e Miguel Rodrigues) A problemática da separação entre política e administração, presente na respectiva dicotomia, é uma questão estudada há vários séculos, estando na origem da public administration ou Ciência da Administração enquanto disciplina (cfr Wilson, 1887 em The Study of Administration). A importância do estudo da relação destes dois segmentos sociais (actores políticos e actores administrativos) advém do facto da administração ser uma estrutura determinante no processo de governação, constituindo um elemento fundamental na configuração e arquitectura do Estado. Apesar das primeiras tentativas de índole prática com vista à separação da administração da política datarem de 1854 no Reino Unido (Northcote Trevelyan Report, 1854) e 1883 nos EUA (Pendleton Act), a questão da profissionalização da A.P. nunca foi uma matéria consensual. Mesmo depois das ideias de Goodnow, do início do século XX, e da implementação do modelo de Weber, que reforça a separação entre a propriedade e a administração, idealizando uma burocracia neutral e hierarquicamente organizada (Rocha, 2000), a verdade é que a natureza política da administração sobressaiu sempre, questionando-se mesmo a necessidade e benefício de uma total separação (Waldo apud Stillman, 1997; Chevallier, 2002). Downs (apud Rocha, 2005) vai mais longe e contesta mesmo a separação entre política e Administração enquanto realidade, defendendo que uma total separação entre política e administração fomenta o desenvolvimento de forças corporativas contrárias ao interesse público. Coloca-se assim, porventura, a dificuldade, ou mesmo falhanço, da implementação de uma estrutura burocrática neutral e independente do poder político, tal como Weber havia preconizado na concepção do modelo de estruturação do aparelho governativo. Acrescenta Dowding (1995) que, de facto, parece não ser possível afirmar e garantir que a administração é politicamente neutra já que os ministros sempre quiseram parcialidade na escolha dos seus colaboradores. Se por um lado a legitimidade das políticas públicas advém do poder político, eleito por sufrágio, por outro, a legitimidade técnica das mesmas, advém dos conhecimentos e competências existentes na estrutura administrativa (Ferraz, 2008). A generalidade dos autores reconhece pois que é difícil fazer uma total separação entre política e Administração e, por conseguinte, criar sistemas de direcção pública que combinem ao mesmo tempo os ideais de confiança política e os ideais de neutralidade e independência numa mesma configuração político-administrativa (Ferraz, 2008). A questão que hoje se pode colocar, no contexto dos novos modelos de administração e em particular do modelo de Governação, sustentado em redes participadas, tem a ver com o papel a desempenhar pelos dirigentes públicos na definição e operacionalização das políticas públicas (Denhardt e Denhardt, 2000), em particular como assegurar a representatividade das mesmas e como salvaguardar a sua independência e neutralidade. Analisar a evolução das funções de direcção e perspectivar o papel do dirigente público nos novos paradigmas de administração, em respeito pelos valores referidos, será o objectivo da nossa comunicação.

1. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Miguel Rodrigues
miguel.rodrigues@ina.pt
Instituto Nacional de Administração, I.P. - Portugal
www.ina.pt
Santo Domingo
12 de Novembro de 2010
Política e administração: da legitimidade democrática à
concepção e operacionalização técnica das políticas públicas
A profissionalização da gestão e da administração como garante da qualidade do
serviço público

2. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Introdução

3. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
No passado:
Política e administração confundiam-se:
- Sistemas de nepotismo (familiares ou amigos)
- Sistemas de patro nag e (favorecimento (político) como
compensação)
No passado:
Política e administração confundiam-se:
- Sistemas de nepotismo (familiares ou amigos)
- Sistemas de patro nag e (favorecimento (político) como
compensação)
A evolução da A.P. e a evolução da gestão /ocupação dos cargos de
direcção

4. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Marcos importantesMarcos importantes
Separação entre política e administração (Dicotomia de Wilson)
•1854: Reino Unido Northcote-Trevelyan Report
Acabar com o poderoso sistema de interesses vigente na altura:
“the existing system is supported by a long usage and powerful interests”
•1883: EUA - Pendleton Act
Aproximação da administração dos EUA a um sistema profissional (reacção aos sistemas de
despojos e patronage)
•Início do séc. XX: Goodnow reforça a necessidade de se consolidarem as fronteiras entre política e
administração
•Acreditava-se que os funcionários, detentores de conhecimentos técnicos, deveriam servir não a classe política mas
o interesse público.
•A implementação de políticas ficaria assim isenta de questões partidárias e os funcionários agiriam de acordo com
os direitos e deveres estabelecidos no estatuto específico dos funcionários.
 Estatutos de Funcionário Público
A evolução da A.P. e a evolução da gestão /ocupação dos cargos de direcção
• Weber e a Administração Legal Burocrática / Científica
• Administração neutral e meritória
• Weber e a Administração Legal Burocrática / Científica
• Administração neutral e meritória

5. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Adaptado de Peters, 1987
Modelos
Valor
predominante
Representação
gráfica
Peters
Modelo formal; Modelo de Administração do
Estado
Aberbach, Putman e Rockman
Imagens 1, 2
Neutralidade /
Independência
1
Aberbach, Putman e Rockman
Imagem 4
Valores híbridos de
confiança e
neutralidade /
independência
2
Peters
Village life / functional village life
Aberbach, Putman e Rockman
Imagem 3
Confiança 3
Modelos de interacção entre actores administrativos e políticos eleitos

6. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Politização
Profissionalização
Legitimidade
Técnica
Neutralidade
Independência
Legitimidade
Democrática
Confiança
AA
BB
Evolução da selecção de dirigentes públicos no contexto dos modelos
de estado e de administração
3
2
1
New Public
Management
(gestão e responsabilização por
objectivos)
New Public
Management
(gestão e responsabilização por
objectivos)
Mulgan 2007

7. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
RESPONSABILIZAÇÃO EM FUNÇÕES DE DIRECÇÃO
Estruturas
horizontais
Modelo Político Modelo Profissional
ResponsabResponsab
ResponsabResponsab

8. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Carta ibero-americana de
cidadania participativa
Aprovada na XI Conferência Iberoamericana de Ministros
de Administração Pública e Reforma do Estado, Lisboa,
Portugal, 25 e 26 de Junho de 2009
Aprovada na XI Conferência Iberoamericana de Ministros
de Administração Pública e Reforma do Estado, Lisboa,
Portugal, 25 e 26 de Junho de 2009
•Aprofundamento
das democracias
contemporâneas
•Modelos de
Administração do
Estado mais
próximos dos
cidadãos e das
suas pretensões
•Aprofundamento
das democracias
contemporâneas
•Modelos de
Administração do
Estado mais
próximos dos
cidadãos e das
suas pretensões
Transparência
Participação
Subsidiariedade
Que desafios para a direcção pública num contexto de:
Qual o papel dos dirigentes públicos neste contexto?Qual o papel dos dirigentes públicos neste contexto?

9. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Conclusão: desafios para o perfil de dirigente público
Ferraz, 2008
Contribuindo para uma cidadania mais activa e um sistema de
direcção pública mais profissional!

10. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Obrigado
david.ferraz@gmail.com

11. David Ferraz
david.ferraz@ina.pt
Considerações finais
Mais Estado,
pior Estado
Menor Estado,
pior Estado
Estado parceiro,
melhor Estado
Estado parceiro,
melhor Estado