Este documento discute a falta de autonomia financeira das escolas públicas brasileiras e propõe um modelo de gestão que conceda maior independência às unidades escolares. Atualmente, as escolas dependem de órgãos centralizados para resolver problemas e não possuem orçamento próprio, dificultando a melhoria da qualidade do ensino. A proposta defende que as escolas recebam recursos diretamente para gerir suas necessidades, com participação da comunidade, conforme prevê a legislação educacional brasileira.

1. PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC
FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
CIRINEU JOSÉ DA COSTA
AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS
BRASILEIRAS
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
São Paulo
2012

2. 2
PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC
FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
CIRINEU JOSÉ DA COSTA
AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS
BRASILEIRAS
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora da Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, como exigência
parcial para obtenção do título de Mestre
em Administração sob a orientação do
Professor Doutor Ladislau Dawbor.
São Paulo
2012

3. 3
FOLHA DE APROVAÇÃO
BANCA EXAMINADORA:
_________________________________________
_________________________________________
_________________________________________

4. 4
Dedicatória
À minha esposa Cleuza pelo seu incentivo, apoio e carinho, sem os quais este trabalho teria
sido impossível.

5. 5
“Todo mundo está 'pensando' em deixar um planeta melhor para nossos filhos....
Quando é que 'pensarão' em deixar filhos melhores para o nosso planeta?”
Agradeço aos Professores Onésimo, Arnaldo, Hoyos, Sylmara, Odálio e Trevisan pelos
conhecimentos transmitidos e pelas trocas de experiências e em especial à compreensão,
dedicação e solidariedade do meu orientador, Prof. Dr. Ladislau Dawbor.

6. 6
RESUMO
As escolas públicas de brasileiras vivenciam uma fase crítica de deterioração das suas
instalações físicas e de seus equipamentos pedagógicos. A centralização administrativa
atualmente existente dificulta a pronta solução de pequenos problemas que, ao acumularem-
se, transformam-se em grandes problemas estruturais que influem direta e indiretamente no
aproveitamento pedagógico dos alunos.
A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga.
Atualmente as Unidades Escolares não possuem autonomia na gestão financeira e o pouco
recurso que recebem é repassado para a APM - Associação de Pais e Mestres que é uma
entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não personifica a Unidade
Escolar. A APM é o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a
LDB-Lei de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino
público. O problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar,
passou a gerir os seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos
administrativos, uma vez que também é praticante destes mesmos atos. Apesar de citada em
muitos trabalhos, a questão da “autonomia” das unidades escolares, a ser obtida como
resultante das ações delineadas durante os momentos de planejamento pode ser considerada
como uma significativa ausência. A nossa pesquisa procura alternativas na forma de gestão
dos recursos financeiros das escolas que melhorem o resultado em termos de conhecimentos
específicos, cultura geral, formação social e ao mesmo tempo possibilite ao Gestor Público e
sua Equipe, responsáveis pela direção da Escola, uma ferramenta administrativa de ação
rápida, eficiente e precisa.
Palavras-Chaves: escolas públicas, centralização administrativa, comunidade, autonomia,
gestão financeira.

7. 7
ABSTRACT
The Brazilian public schools experience a critical deterioration stage of its physical
facilities and pedagogical equipment. The centralized management that exist currently
hampers a ready solution for small problems that accrue becoming major structural problems
that directly and indirectly impact in the student‟s pedagogical development.
The community participation in school defense is old, although it‟s very limited.
Currently School Units don‟t have financial management autonomy and the little money that
they receive is passed to the APM- School parents and teachers association who is a non-
profit legal entity, unlinked to the school and not embodies the School Unit. The APM is an
instrument used by the legislature to fulfill that prescribes the LDB, Brazilian Federal law for
education guidelines and bases about democratic management at public schools. The problem
is that APM, instead of making the social control of the School Unit, manage their resources
and thereby lost his exemption to supervise the administrative acts, since it is also a
practitioner of these same acts. Although cited in many works, the issue of school units
"autonomy", to be obtained as a result of actions outlined during the planning moments can be
considered as a strong absence. Our research looks for alternatives ways for schools financial
resources management that improve results in terms of expertise, general culture, social
training and at the same time enable to Public Manager and team, responsible for school
direction, a fast, efficient and accurate tool for action.
Key Words: public schools, centralized management, community, autonomy, financial
management.

8. 8
SUMÁRIO
I NTRODUÇÃO 7
1 REFERENCIAL TEÓRICO 11
1.1. A Administração em geral 11
1.2 A Administração Pública 32
1.3 A Administração Pública das Escolas 33
2. A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA 36
2.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral) 36
2.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica) 37
2.3 A gestão versus dispositivos constitucionais 39
2.4 A gestão versus LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação 44
2.5 A Gestão Versus PNE – Plano Nacional De Educação 45
2.6 Atributos da legislação sobre política educacional 47
3. MODELOS DE GESTÃO ESCOLAR 48
3.1. Rede Eurydice na Europa 49
3.2. Escolas em Israel 60
3.3 Escolas na Nicarágua 61
3.4 Investimentos públicos e privados na educação 62
4 PROPOSTA DE GESTÃO FINANCEIRA AUTÔNOMA NAS ESCOLAS 63
4.1 Características gerais da proposta 63
4.2 Características particulares da proposta 66
4.3 Vantagens da proposta apresentada 78
4.4 Possíveis pontos de conflitos 80
4.5 Adequação legal mínima para implantação da proposta 80
4.6 Escolas Autônomas: exemplos e dados 87
4.7 Projeto de implantação da proposta 96
CONSIDERAÇÕES FINAIS 97
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 103
LISTA DE QUADROS
LISTA DE FIGURAS

9. 9
INTRODUÇÃO
Creio que nenhum trabalho pode estar desvinculado da experiência de vida e das suas
influências e circunstâncias. Como administrador público por mais de 30 anos tive a
oportunidade de experimentar diferentes funções e cargos em Ministério do Governo Federal
em diversos Estados e Municípios do nosso país.
Conheci unidades escolares com as quais travei, por força das minhas funções, relações de
cooperação e colaboração e pude avaliar as dificuldades enfrentadas pelas diretoras e diretores
de escolas para desenvolver suas atividades e oferecer à comunidade um trabalho de boa
qualidade.
O esforço governamental para disseminar escolas do hoje denominado Ensino Fundamental
foi enorme. O déficit de vagas era muito grande e houve uma expansão exponencial do
número de escolas pelo país afora buscando cumprir metas constitucionais de oferecer vagas
para todas as crianças em idade escolar.
Infelizmente essa corrida não foi acompanhada por outra corrida no sentido de ampliar e
melhorar a qualidade da formação de professores, pedagogos
(orientação/coordenação/supervisão) e de gestores públicos. Pelo contrário, o visto foi o
fechamento de diversos IE (Institutos de Educação) que formavam professores para o ensino
de 1ª a 4ª séries, onde aluna(o)s concluíam o ensino médio profissionalizante e passavam a
atuar na educação das crianças no período de alfabetização. Os IE eram especializados neste
tipo de formação e os egressos eram sempre considerados excelentes profissionais. Qual a
consequência? Nosso país ficou deficitário em mão-de-obra especializada para a educação
básica. As Faculdades e Universidades não tiveram a competência para substituir os IE‟s tanto
em quantidade como em qualidade.
A par desta situação, com o crescente número de vagas abertas nos concursos, mais e mais
pessoas conseguiam entrar com menor qualificação e competência, ocasionando uma piora
significativa na qualidade da educação das crianças nos primeiros anos escolares. Com o
maior número de professores nas redes, Municípios e Estados passaram a ter o mesmo
volume de recursos para pagar um número cada vez maior de professores. Houve um
represamento na política salarial e os vencimentos pagos aos professores passaram a não atrair

10. 10
os melhores alunos para a carreira. Na Coreia do Sul, por exemplo, nas escolhas profissionais,
a carreira docente é a primeira do ranking porque é a que melhor remunera e a que tem
melhor plano de carreira. Ao priorizar a educação, a Coreia do Sul conseguiu dar um salto no
seu nível de desenvolvimento econômico e social e hoje figura entre os países desenvolvidos
das Nações Unidas.
Nosso País, nossos Estados e Municípios são muito grandes para ter uma administração
centralizadora como temos. Precisamos tirar da mentalidade dos políticos e administradores
brasileiros a visão simplista e centralizadora de administração pública onde os escalões
inferiores “devem” vir com o “pires” na mão a pedir recursos para desenvolver suas
atividades. Centralizar os recursos para concentrar o poder tem sido o lema predominante
no nosso sistema político-administrativo. Não podemos também apenas descentralizar
recursos. Ao descentralizar recursos de educação para Estados e Municípios o Governo
Federal coloca-se como se estivesse praticando uma política de autonomia, mas o resultado
não é bem este. Os entes inferiores, por não haver uma cobrança firme dos órgãos federais e
nem uma imposição e fiscalização de órgãos responsáveis, TCU e Ministério Público que os
forcem a promover a GAE – Gestão Autônoma das Escolas fazem novamente a centralização
dos recursos, ficando as Unidades Escolares mais uma vez dependentes das Secretarias de
Educação para resolver seus problemas estruturais e sem possuir um orçamento anual que as
possibilite de desenvolver um projeto pedagógico e um Plano de Trabalho anual em benefício
da comunidade onde está inserida. Enquanto isso a sociedade convive com escolas públicas
decadentes, estruturas prediais em péssimas condições, falta de material pedagógico e
resultados inexpressivos em avaliações externas.
As escolas públicas brasileiras (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio)
vivenciam uma fase crítica de deterioração das suas instalações físicas e de seus equipamentos
pedagógicos. A centralização administrativa atualmente existente dificulta a pronta solução de
pequenos problemas que, ao acumularem-se, transformam-se em grandes problemas
estruturais que influem direta e indiretamente no aproveitamento pedagógico dos alunos.
Além disso, pelas dimensões continentais do nosso País, as Unidades Federativas e muitas
vezes os próprios Municípios possuem áreas territoriais maiores que muitos países europeus,
o que dificulta ainda mais o funcionamento de um sistema centralizado. Assim fica
caracterizada a Situação Problema da nossa proposta de pesquisa.

11. 11
Desde a simples necessidade de conserto de uma válvula de descarga danificada à aquisição
de um equipamento eletrônico ou de informática obriga a Direção da Unidade Escolar a
procurar o seu Escalão superior, em geral a Secretaria Municipal de Educação ou a Diretoria
Regional de Ensino, no caso das escolas estaduais, para buscar uma solução.
A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga. Mas a
incorporação dessa participação na legislação somente ocorreu em função da aprovação da
primeira lei que estabeleceu as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a Lei nº 4.024, de 20
de dezembro de 1961, que, em seu artigo 115, dispõe sobre a necessidade de “[...] a escola
incentivar a formação da Associação de Pais e Professores”.
Atualmente as Unidades Escolares estaduais e municipais não possuem autonomia na gestão
financeira e o pouco recurso que recebem o é na figura da APM - Associação de Pais e
Mestres que é uma entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não
personifica a Unidade escolar. A APM foi instituída por lei no intuito de estabelecer uma
participação da comunidade na gestão escolar e acabou transformando-se na gestora dos
recursos destinados à escola.
Como os recursos são repassados para a APM, é ela que gerencia os recursos e tem que fazer
doações dos itens adquiridos que são classificados como “patrimônio” ou “material
permanente” para a Secretaria Municipal de Educação ou para a Diretoria Regional de Ensino
(caso das escolas estaduais). A APM, na maioria das vezes, acaba como mais uma atribuição
da Direção da Escola sem ser a Escola, ou seja, uma responsabilização jurídica para a Direção
ao gerir uma Associação sem fins lucrativos, cujos participantes muitas das vezes não
possuem nenhuma qualificação ou conhecimento em administração, trazendo muitas das
vezes complicações administrativas, jurídicas e até penais para a Direção da Unidade Escolar.
A formação da APM na Unidade Escolar passa pela necessidade de convencer mães e pais a
se colocarem à disposição para exercer uma tarefa voluntária e não remunerada em uma
Associação que irá gerenciar pequenos recursos que serão disponibilizados para beneficiar a
escola e diretamente os seus filhos (alunos). Outra etapa difícil é o convencimento de
membros da administração da escola da necessidade da participação na Associação
(professores e membros da equipe pedagógica). Constituída a APM e cumpridos todos os

12. 12
requisitos legais, a Associação estará apta a receber os recursos que poderão ser
disponibilizados pelos governos.
A grande dificuldade muitas das vezes é que as pessoas da comunidade que se dispõe a
participar da APM não possuem conhecimentos básicos necessários para prover uma
administração eficiente e saudável, trazendo sérios entraves para o bom aproveitamento dos
pequenos recursos disponibilizados.
A APM foi o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a LDB-Lei
de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino público. O
problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar, passou a gerir os
seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos administrativos, uma vez que
também é praticante destes mesmos atos. Juridicamente há uma incoerência, pois a
Associação, criada por lei para estabelecer um controle social das atividades pedagógico-
administrativas da Escola, passa a gerir recursos financeiros e a praticar atos administrativos
que envolvem inclusive movimentação patrimonial, criando uma relação até promíscua com a
Unidade Escolar.
Esta questão conduz a um problema considerado relevante, ou seja:
Como foram estabelecidas as relações, dentro da escola, entre a APM e a Direção
Escolar?
São relações democráticas? Proporcionaram perspectivas de avanços para uma escola
mais democrática, onde as decisões são tomadas coletivamente?
Analisando ainda a LDB notamos no seu artigo 12º ela prescreve que uma das incumbências
dos estabelecimentos de ensino, além de elaborar e executar sua proposta pedagógica é a de
administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros. Nada tem sido feito para fazer
cumprir o que a lei prescreve no tocante à atribuição dos estabelecimentos de ensino
administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros, retirando da APM a função de
Gestor Financeiro e colocando-a na sua função precípua de articulação Escola - família -
comunidade, criando processos de integração da Escola com a sociedade que a cerca,
melhorando a participação dos pais e responsáveis nas atividades pedagógicas e disciplinares
e ainda fazendo um controle social da gestão.
O problema de pesquisa é: Qual programa de Gestão Autônoma de Escolas (GAE), já
implantado com sucesso, pode ser implantado nas escolas públicas brasileiras?

13. 13
O objetivo é estudar quais modelos de GAE (Gestão Autônoma de Escolas) foram
implantados com sucesso em escolas públicas no exterior, quais deles podem ser implantados
nas escolas públicas brasileiras e que graus de concessão de autonomia financeira podem
melhorar o nível de qualidade e de desempenho da rede escolar pública do Brasil.
Popper disse: "eu tenho tentado desenvolver a tese de que o método científico consiste na
escolha de problemas interessantes e na crítica de nossas permanentes tentativas
experimentais e provisórias de solucioná-los" (Popper, 1975) (apud Lakatos & Marconi,
1992).
Método é a forma de proceder ao longo de um caminho. Na ciência os métodos constituem os
instrumentos básicos que ordenam de início os pensamentos em sistema, traçam de modo
ordenado a forma de proceder do cientista ao longo de um percurso para alcançar um
objetivo. (TRUJILO, 1974)
A abordagem ampla dos estudos científicos pode ser feita utilizando-se dos seguintes
métodos: método dialético, método indutivo, método dedutivo e método hipotético-dedutivo.
O método Dialético penetra no mundo dos fenômenos através de sua ação recíproca, da
contradição inerente ao fenômeno, o método Indutivo parte da ocorrência particular à lei geral
ou teoria, o método Dedutivo parte da lei geral, predizendo a ocorrência de fenômenos
particulares e o método Hipotético-Dedutivo parte da percepção de lacunas no conhecimento,
formula hipóteses e, por meio de inferência dedutiva, testa a ocorrência dos fenômenos.
(Lakatos & Marconi, 1992)
Este trabalho procurou seguir a metodologia hipotético-dedutiva, mas não pode ser somente
assim caracterizado, uma vez que não objetiva uma dedução inquestionavelmente verdadeira.
A pesquisa desenvolvida objetiva mostrar um caminho diferenciado por onde as escolas
públicas brasileiras possam trilhar, possuindo uma autonomia na gestão financeira em busca
de uma melhoria substancial no aproveitamento pedagógico, com melhores colocações nas
avaliações e com um novo olhar para os seus problemas atuais. Este novo olhar implica na
solução de problemas estruturais de forma descentralizada, com um sistema de gestão
financeira autônoma que inclua a participação da comunidade numa gestão democrática e
com controle social.

14. 14
Hipótese: A autonomia na gestão financeira das escolas públicas melhora o desempenho
pedagógico dos alunos.
Para verificar a hipótese levantada foi realizada uma pesquisa bibliográfica sobre o tema
incluindo livros, artigos, teses, dissertações, legislação brasileira e internacional a respeito e
casos específicos de países que concederam autonomia até mais ampla para as suas escolas e
que colheram bons frutos desta atitude.
O trabalho é composto por uma introdução e quatro capítulos, sendo que na introdução fiz
uma breve explanação do conteúdo e estabeleci os objetivos da dissertação. No capítulo
primeiro tratei do referencial teórico, fazendo uma revisão rápida das Teorias que envolvem a
Administração em geral e em particular sobre a Administração Pública e da Administração
Escolar.
O capítulo segundo trata da Gestão das Escolas Públicas e busca detalhar a Legislação
Brasileira sobre o assunto. Traz um apanhado geral da legislação federal e das similaridades
das legislações estaduais e municipais sobre o assunto.
O capítulo terceiro traz os modelos de gestão autônoma de escolas implantados em diversos
países europeus, o modelo implantado em Israel e na Nicarágua. Procurou-se mostrar que é
possível a aplicação de gestão autônoma tanto em países desenvolvidos, países divididos e
países pobres.
O capítulo quarto explicita dados de gastos com a educação no Brasil e no mundo, resultados
de avaliações externas em escolas públicas brasileiras (IDEB) e em escolas pelo mundo
(PISA/OECD) e a proposta de gestão financeira autônoma pesquisada para as escolas públicas
brasileiras,
Nas considerações finais são levantadas as dificuldades que podem ocorrer, as resistências e
também as vantagens para o sistema de ensino em ter suas unidades funcionando com uma
verdadeira autonomia na gestão financeira.
1 REFERENCIAL TEÓRICO
1.1 A Administração em Geral

15. 15
O estoque de conhecimento em administração, principalmente em administração pública, ao
longo do tempo, tem concentrado seu conteúdo em abordagens historicistas, em detrimento de
aspectos analíticos e críticos. Assim, perspectivas fragmentadas, seriadas e descontínuas têm
caracterizado o campo teórico. (BURRELL, 1998; REED, 1998).
Morgan (1996) apresenta um contraponto e uma provocação a esta característica utilizando
expressões de sentido figurado para uma releitura do contexto organizacional. Ele representa
as organizações como máquinas, remetendo ao marco da teoria clássica da administração e de
seus direcionamentos prescritivos; ele enfatiza as organizações como organismos vivos que
suportam os modelos explicativos, notadamente os criados pela teoria dos sistemas e da
contingência. Também propõe o entendimento das práticas organizacionais a partir da
observação dos fenômenos culturais e dos sistemas políticos.
Quadro nº 1 - Abordagem de Burrell e Morgan
Transformação Radical
PARADIGMA HUMANISTA PARADIGMA
RADICAL ESTRUTURALISTA
Individualismo RADICAL
Existencialismo Marxismo
Teoria Crítica Teoria Social Russa
Teoria dos Conflitos
SUBJETIVIDADE OBJETIVIDADE
PARADIGMA INTERPRETATIVO PARADIGMA
Fenomenologia FUNCIONALISTA
Hermeneutica Teoria Integrativa
Teoria dos Sistemas Sociais
Teoria da Ação Social
Sociologia da Regulação
Fonte: Burrell e Morgan (1982)
No quadro 1 acima mostramos a abordagem de Burrell e Morgan (1982) de maneira bastante
simplificada. O marco conceitual desta releitura é uma sistematização dos fundamentos,
princípios e paradigmas organizacionais estruturados anteriormente por Burrell e Morgan
(1982). Eles apresentam em uma matriz de dupla entrada as correntes dominantes do
pensamento administrativo, classificando-as quanto à subjetividade e à objetividade.
Distribuem os paradigmas quanto aos processos de regulação, como os paradigmas

16. 16
interpretativos e funcionalistas, quanto aos processos de transformação e mudanças, afetos aos
paradigmas humanistas radicais e estruturalistas radicais.
Para os autores, o enfoque subjetivo da teoria das organizações atende aos interesses do
paradigma humanista radical, apoiado nas visões individualistas, existencialistas e na teoria
crítica. O subjetivismo contempla também o paradigma interpretativo, resumido na
fenomenologia e na hermenêutica. Na escala objetiva dos paradigmas sociológicos estão
presentes as vertentes do marxismo, da teria social russa e da teoria dos conflitos, afetos ao
estruturalismo radical. O quadrante objetivo do paradigma funcionalista trata da teoria
integrativa, da teoria dos sistemas sociais e da teoria da ação social ou interatividade.
Burrell (1998) esclarece que o termo paradigma tem a pretensão de apresentar uma visão de
mundo, como uma lei clássica e de consenso, para estabelecer o objeto de estudo em
administração. Contudo, na visão do próprio autor, este pressuposto torna os paradigmas
excludentes e penaliza a análise por impedir uma visão pluralista da sociedade e da própria
ciência administrativa.
O campo de estudo não deve ser ofuscado por conceitos estáticos e limitantes. A ciência
administrativa deve ser vista de maneira diversa permitindo-se de um lado a liberdade de
construção do pensamento administrativo e por outro, impedindo-se que conceitos e
paradigmas sejam estabilizados e submetidos à pressão da revolução científica, com limites
epistemológicos descritos, para sua evolução, transformação, estabilização, novo
questionamento e mudança (KUHN, 1982).
Essa elasticidade fez com que a teoria organizacional, na acepção de Kuhn (1982), não se
enquadrasse como uma ciência normal, e muito menos como uma teoria em processo de
revolução científica. Para ele, uma ciência é normal quando há consenso e é aceita pelos
teóricos. Em determinado momento, todavia, os questionamentos sobre a veracidade ou
aplicabilidade de conceitos levam aos cortes epistemológicos, fazendo emergir novas crenças
sobre fatos científicos. Este movimento é característico das revoluções científicas.
Esta condição, para além da inquietude causada pela repercussão de que a administração não
tem um objeto exclusivo de análise ou de que não se constitui em ciência normal, também
pode enriquecer o debate organizacional por atrair pensadores e cientistas sociais de diversos

17. 17
campos de formação. Exemplo disto é a apropriação que a teoria organizacional pode fazer do
trabalho de Foucault (2004), notadamente das regularidades discursivas, construídas na busca
de uma arqueologia do saber.
Reed (1998) creditou a Saint-Simon a observação que mudanças de valores estavam levando a
sociedade moderna a se organizar, como contraponto aos conflitos sociais e às incertezas
políticas do final do século XVIII. Reed (1998) também aponta Saint-Simon como o primeiro
teórico organizacional. Simon observou o surgimento das organizações sociais onde cada
indivíduo, ou grupo, passava a ter uma função técnica e, a partir da lógica da sua organização,
ocupava um lugar no sistema socioeconômico e na escala de autoridade, e desenvolvia tipos
de comportamento racionalmente orientados. Há uma crença na existência de uma lógica que
levou a sociedade a aceitar e ser parte de um modelo organizacional construído racionalmente
para solucionar conflitos coletivos.
Porém, há um consenso de que a literatura sobre teoria administrativa começou a ser
sistematizada apenas no início do século XX. Essa elaboração tardia, contudo, não pode
ignorar a existência dos métodos e das técnicas de organização do trabalho que foram
desenvolvidos desde a Antiguidade, a exemplo da produção artesanal. Apesar de não poder
ser enquadrada como uma ciência normal, na perspectiva de Thomas Kuhn (1982), o ponto de
convergência dos diversos teóricos em administração é a visão da organização como um
instrumento para a divisão racional do trabalho.
É notória a crença de que a teorização na utilização de métodos racionais de trabalho tem
como referência os estudos desenvolvidos por Taylor, em 1911, e Fayol, em 1925. Tais
escritos são aceitos como precursores do pensamento administrativo, inaugurando, com a
Escola Clássica ou Científica, a pesquisa em ciência das organizações e que tinha por
fundamentos: ciência, em lugar de empirismo; harmonia, em lugar de conflito; rendimento
máximo, em lugar de produção reduzida; desenvolvimento do trabalhador para aumentar a
produtividade. Segundo Prestes Motta (2002) a partir da Escola Clássica o pensamento
administrativo foi estratificado e estruturado de acordo com a concepção de escolas, sendo
relevantes: a Escola de Relações Humanas, na década de 1920; o Behaviorismo, no pós-
guerra; o Estruturalismo e a Teoria Geral dos Sistemas, nos anos de 1960; e a Teoria da
Contingência, no limiar dos anos de 1970. Em comum, tais escolas demonstram preocupação

18. 18
em entender a racionalidade das organizações e os relacionamentos nelas mantidos, com
vistas a tornar a administração cada vez mais eficiente.
Essas escolas são tidas como marcos na teoria das organizações. Apesar de ainda serem
bastante utilizados, os seus modelos, centrados no aumento da produtividade em detrimento
da satisfação dos indivíduos, têm sido criticados e desmontados, sugerindo a revisão dos seus
conceitos, até hoje aplicados indistintamente às organizações públicas, privadas e da
sociedade civil. No Brasil, Prestes Motta (2002) e Guerreiro Ramos (1989), dedicaram
especial atenção à revisão da literatura administrativa. Seus estudos, de natureza histórico-
descritiva e analítica apontam para a classificação das escolas de administração em modelos
prescritivos, explicativos e mistos.
Os pioneiros da racionalização do trabalho surgiram no início do século XX e são conhecidos
como os fundadores da Escola de Administração Científica ou Escola Clássica. Prestes Motta
situa o importante trabalho de Taylor e Fayol e comenta que o primeiro interessava-se mais
pelos métodos de racionalização do trabalho, enquanto Fayol utilizava uma análise lógico-
dedutiva para estabelecer os princípios da boa administração. A clássica divisão das funções
do administrador em planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar é de Fayol
(PRESTES MOTTA, 2002).
O bom administrador é aquele que planeja cuidadosamente suas atividades, organiza e
coordena racionalmente o trabalho de seus subordinados, e comanda e controla as tarefas. O
administrador tem como função primordial determinar a maneira certa de executar um
trabalho e, segundo Taylor, se essa maneira certa for descoberta e adotada, a eficiência do
trabalho será maximizada. Para descobrir a forma ideal de trabalho, é preciso analisar a tarefa
em suas diferentes fases e estudar os movimentos necessários à sua execução de modo a
simplificá-los e reduzi-los ao mínimo (apud PRESTES MOTTA, 2002).
Partindo do pressuposto de que existiam pessoas ideais para cada tipo de trabalho Taylor
determinou a produção-padrão. Tal iniciativa pretendia estabelecer os movimentos e tempos-
padrão para as tarefas, cabendo aos operários, apenas, a execução da atividade prescrita e sem
discussão. Valendo-se dos padrões de produção fixados, seria possível ao administrador
selecionar o indivíduo adequado, cujo treinamento deveria ser facilitado em função da
padronização das rotinas. Para melhor eficiência, caberia ao gestor exercer intensa supervisão

19. 19
sobre o processo. Na Escola Clássica a busca de eficiência apoiava-se nos seguintes
pressupostos: (1) divisão do trabalho para aumentar a produtividade da empresa; (2)
agrupamento de tarefas em departamentos, de acordo com a semelhança de objetivos; (3)
redução do número de subordinados por chefes e alto grau de centralização de decisões; (4)
organização mais das tarefas do que dos homens (apud PRESTES MOTTA, 2002).
O sistema de incentivos adotado foi o monetário, em decorrência da suposição de que o
homem era um ser eminentemente econômico, sendo justo pagar mais para quem produzisse
mais. A Escola de Administração Clássica ou Científica colocou fora de discussão o problema
do conflito, sustentando que a harmonia de interesses ocorreria naturalmente. Considerava a
Administração uma ciência com princípios próprios, baseados, de um lado, na experiência
científica do trabalho e, de outro, no método lógico-dedutivo para a gestão das atividades.
Esses princípios foram criticados pela Escola de Relações Humanas.
Dos estudos realizados por professores da Academia Nacional de Ciências dos Estados
Unidos e das experiências desenvolvidas por George Elton Mayo na empresa Western Eletric
surgiu a Escola de Relações Humanas. Os estudos e experiências trouxeram para a
administração a discussão dos temas moral, satisfação e produtividade, que foram ampliados e
bastante divulgados durante a crise econômica que abalou o mundo na década de 1930
(PRESTES MOTTA, 2002).
Essa Escola aplicou o conceito de grupo primário ou informal (constituído por um pequeno
número de indivíduos que se comunica entre si de forma direta e frequente) já existente na
sociologia, aplicando-o ao campo da administração. Os pilares conceituais adotados foram
desenvolvidos a partir de três premissas básicas: (1) considerar o indivíduo um ser social, o
homo social; (2) reconhecer a existência de grupos informais nas organizações e (3)
compreender a mudança do nível de satisfação com a participação em processos de decisão.
As principais características do modelo eram: o homem não pode ser reduzido a esquemas
simples e mecanicistas; o ser humano é condicionado pelo sistema social e pelas demandas de
ordem biológica; todas as pessoas possuem necessidades de segurança, afeto, aprovação
social, prestígio e auto realização.
A motivação foi encarada como um instrumento capaz de fazer o indivíduo trabalhar para
atingir os objetivos da organização formal, desenvolvendo tipos de incentivos de natureza

20. 20
psicológica e social visando a melhoria da produtividade. Entre os incentivos, a participação
nas decisões empresariais era recomendada com restrições e deveria variar de acordo com a
situação e com o padrão adotado de liderança administrativa. A liderança eficaz, neste caso,
possibilitava ao subordinado opinar sobre o próprio trabalho, contribuindo para seu
aperfeiçoamento. O trabalhador deveria estar sujeito a um sistema de controle orientado por
resultados e não por supervisão cerrada.
A Escola de Relações Humanas, assim como a Escola Clássica colocou fora de discussão,
provavelmente em função do enfoque prescritivo, o problema do conflito, sustentando que a
harmonia de interesses poderia ser preservada pela administração mediante uma atitude
compreensiva e terapêutica, capaz de eliminar as condutas individuais. A Escola de Relações
Humanas colocou o funcionamento da empresa em segundo plano. Sua pesquisa tinha como
objeto o mapeamento da organização informal, entendida como o conjunto de relações sociais
não previstas em regulamentos e organogramas. Esta abordagem procurava não reduzir o
comportamento humano a um conjunto de reações mecânicas e automáticas, contrastando
com os princípios basilares da Escola Clássica.
O Behaviorismo, estimulado pela abordagem da Escola de Relações Humanas, reforçou a
oposição à Escola Clássica. Esta nova concepção da teoria administrativa teve a importante
contribuição de Herbert Simon, com a publicação de Administrative Behavior, em 1947. Os
aspectos comportamentais das pessoas nas organizações eram as preocupações centrais da
abordagem behaviorista, sobretudo a motivação para o cumprimento de normas e
regulamentos formais. Deu especial atenção ao aspecto da adaptabilidade do indivíduo ao
ambiente administrativo, bem como dos elementos que poderiam condicionar os processos
decisórios de gestão. Ao priorizar as relações formais, abandonou a visão simplificada do
“homem econômico”, substituindo-o pelo homem administrativo. O cumprimento de normas
e regulamentos pelas pessoas decorria, entre os principais fatores, da aceitação da autoridade
hierárquica, exercida por um superior designado, desde que este transmitisse suas ordens aos
subordinados exercendo os seguintes tipos de autoridade: (1) por confiança: as pessoas
aceitam orientações daqueles em que depositam grande confiança, em função de sua atuação
anterior ou de sua reputação geral; (2) por identificação: as pessoas admitem a autoridade de
pessoas com quem se sintam identificadas profissionalmente, socialmente ou afetivamente;
(3) por sanções: as pessoas podem obedecer em função de recompensas ou por medo de

21. 21
punições; (4) por legitimação: as pessoas obedecem porque sentem que devem fazê-lo, em
função de se sentirem obrigadas a seguir as regras impostas.
A Escola Behaviorista admitia certo nível de conflitos entre as necessidades organizacionais e
as individuais. Os conflitos de interesses eram considerados possíveis e negociáveis, sendo
superados pela integração das necessidades individuais às organizacionais. O Behaviorismo
reconhecia a importância da organização informal no âmbito das empresas, a organização era
vista como um sistema cooperativo racional ou um sistema planejado de esforços
cooperativos, onde cada participante tinha um papel definido a desempenhar, assim como
deveres e tarefas a executar. Os behavioristas incluíram em sua perspectiva as necessidades de
incentivos monetários e de recompensas psicossociais para a melhor atuação do homem
administrativo (PRESTES MOTTA, 2002).
A abordagem estruturalista tem seu marco inicial por volta de 1961, lastreado em um enfoque
explicativo e analítico, considerava os problemas administrativos em relação à totalidade dos
fenômenos organizacionais. Apesar de apresentar rupturas com o pensamento da Escola de
Relações Humanas, seu enfoque retornava a alguns pressupostos do humanismo da Escola
Clássica (GUERREIRO RAMOS, 1989; PRESTES MOTTA, 2002).
Os estruturalistas adotaram a concepção da natureza humana como a do homem
organizacional, movido por incentivos monetários e psicossociais. Por conceber a natureza
humana como funcional, acreditavam que a sociedade moderna, industrializada, requeria
pessoas cuja personalidade apresentasse traços de flexibilidade, de resistência à frustração, de
capacidade de adiar as recompensas e portadoras de desejo permanente de realização. Os
estruturalistas entendiam o conflito entre grupos como um processo social fundamental,
considerado inevitável e, muitas vezes, desejável.
O Estruturalismo reforça o conceito de organização como unidades sociais intencionalmente
construídas, com objetivos explícitos, e impulsionadas por mecanismos que pretendem
garantir a eficiência das atividades. Para Etzioni (1972), as organizações são caracterizadas
por apresentar: (1) planejamento intencional para as divisões de trabalho, poder e
responsabilidades; (2) existência de centros de poder para o controle de esforços e alcance de
objetivos programados; (3) reordenamento da estrutura para adequação aos objetivos e
aumento da eficiência; (4) substituição de pessoas em função das tarefas. Considerando que as

22. 22
organizações são instrumentos programados, Etzioni (1972) argumenta que os arranjos
espontâneos ou tradicionais, como as tribos, os grupos étnicos, de amigos e as famílias, não
podem ser considerados organizações. São estruturas sociais ou organizações sociais, e não
devem ser confundidas com as unidades planejadas e estruturadas para atingir objetivos
predeterminados. Na concepção estruturalista a organização era vista como um sistema social
fechado, deliberadamente construído, mantendo permanente intercâmbio com as partes
constituintes do seu ambiente interno, valorizando as relações entre os diferentes segmentos
organizacionais, departamentais e pessoais, formais e informais. Ao criticar o pensamento
administrativo vigente, o Estruturalismo, emergente no pós-guerra, marcou a aceitação da
existência de fatores externos que influenciam a vida organizacional, abrindo uma pequena
fenda para a percepção sistêmica das organizações.
O biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy concebeu nos meados dos anos de 1950 a teoria
de sistemas abertos e foi, de acordo com Reed (1998), incorporada aos estudos
administrativos numa tentativa de explicar que determinadas situações externas fogem ao
controle e podem ameaçar a sobrevivência das organizações. Segundo o autor, para a
formulação da abordagem sistêmica foram importantes as pesquisas realizadas nas minas de
carvão inglesas e na indústria têxtil indiana por E. L. Trist e A. K. Rice (REED, 1998). O
pressuposto básico deste modelo era considerar a organização como um sistema aberto,
recebendo insumos do ambiente, ou seja, importando energia e processando insumos, para
transformá-los em produtos e devolvê-los ao ambiente como exportação de energia, repetindo
o ciclo de eventos. O enfoque sistêmico estabeleceu a importância de considerar o ambiente
como determinante da eficácia da organização, bem como das práticas administrativas na
busca da eficiência, pois a estrutura organizacional também deveria estar em sintonia com o
ambiente. A adaptação ao meio coloca-se como a característica mais importante do enfoque
sistêmico, ao reconhecer que a sobrevivência das empresas depende da sua constante
adequação ao ambiente institucional, sendo o ambiente mutável e imprevisível.
Na abordagem sistêmica, a organização foi compreendida como um sistema social, interativo,
que busca equilíbrio com a dinâmica do ambiente externo. Neste contexto, a concepção
humana adotada foi a do homem funcional, atuante em uma estrutura ameaçada por variáveis
externas incontroláveis e que permeavam o ambiente de incertezas. A Teoria Geral dos
Sistemas, assim como o Estruturalismo e o Behaviorismo, tratou as recompensas
psicossociais e econômicas como incentivos fundamentais para o trabalho. Neste particular, a

23. 23
abordagem sistêmica foi interpretada como estrutural-funcionalista (REED, 1998),
predominando na teoria organizacional dos anos 1950 a 1970. Como um sistema aberto, as
organizações deveriam dispor de dois subsistemas: o técnico e o social.
O subsistema técnico é o formado por recursos físicos e abstratos que dão suporte aos
elementos estruturais da organização como: objetivos, divisão do trabalho, tecnologia,
instalações, dimensionamento das tarefas e definição de procedimentos. O subsistema social,
por outro lado, expressa o comportamento dos indivíduos e dos grupos e manifesta-se nos
relacionamentos formais e informais, na cultura, no clima, nas atitudes e na motivação. Em
síntese, os pensadores das organizações sistêmicas ressaltaram a importância da compreensão
dos papéis exercidos, normas e valores, principais componentes de um sistema social. A
organização deveria se distinguir, porém, dos demais sistemas sociais pelo seu alto nível de
planejamento e controle, mesmo reconhecendo que, como sistemas abertos, as organizações
são influenciadas por variáveis dos ambientes externo e interno, pela personalidade dos
indivíduos e pelas relações interpessoais mantidas. Esta abordagem tratava os processos
administrativos sem considerar aspectos políticos. Vigorava a crença de que um projeto
organizacional eficaz seria suficiente para homogeneizar valores, integrar objetivos e
controlar as possíveis deformações entre as necessidades individuais e os interesses
organizacionais (MORGAN, 1996).
Pela Teoria Contingencial pode-se observar a organização do ponto de vista sistêmico.
Devido à existência de grande número de contribuições para o desenvolvimento
multidisciplinar desta teoria, alguns estudiosos decidiram centrar seus esforços de pesquisa
apenas nas variáveis de maior impacto no desenho organizacional. A estrutura administrativa
foi a variável selecionada, com ênfase nos mecanismos de funcionamento da empresa. O
recorte na estrutura e no funcionamento recebeu o nome de enfoque contingencial, sendo
derivado da amplitude sistêmica. A sistematização da nova teoria teve origem nos estudos
realizados por Joan Woodward que, a partir de 1953, estudou cerca de 100 empresas
industriais inglesas (REED, 1998).
Woodward concluiu que os chamados princípios clássicos de organização, com a separação
entre órgãos-fins e órgãos-meios, baseados em comunicações escritas e estruturados em
cadeia de comando, eram aplicáveis apenas às empresas que usavam tecnologia de produção
em massa ou em grande escala. Nas demais entidades, voltadas para a produção por processo

24. 24
contínuo ou por encomenda, tais princípios não eram válidos, ao contrário, nestas empresas
havia mais comunicação verbal que escrita, e pouca separação entre assessoria e linha. Em
muitas, os gerentes de produção desempenhavam simultaneamente funções de assessoria e o
controle operacional era mais reduzido. Mostrou-se então que as diferenças na tecnologia de
produção propiciavam modelos específicos de estruturas organizacionais. Em outras palavras,
a tecnologia passou a ser a variável determinante da estrutura e do comportamento
organizacional. Embora haja opiniões contrárias às conclusões a que chegou J. Woodward,
sua pesquisa continua sendo um divisor de águas no campo da teoria das organizações (apud
REED, 1998).
Alfred Dupont Chandler publicou, em 1962, o resultado de sua análise de natureza
bibliográfica, abrangendo dezenas de empresas norte-americanas, durante cerca de um século.
Afirmou que a estrutura organizacional depende da estratégia adotada pela firma, isto é, das
diretrizes adotadas com vistas ao seu crescimento ou à sua diversificação. Ele demonstrou que
a estrutura funcional centralizada tinha sido substituída em muitas empresas pela estrutura
descentralizada, mais adequada a um meio ambiente instável e a uma estratégia de negócios
mais dinâmica ou mais variada. A estrutura deveria adaptar-se de acordo com as limitações e
circunstâncias momentâneas do ambiente externo, tais como recessão econômica, perda ou
expansão de mercados e crise energética do petróleo (apud REED, 1998).
A palavra de ordem do enfoque contingencial passara a ser a adaptação permanente do
desenho organizacional às condições do meio ambiente ao qual a organização é dependente.
O desenvolvimento desta teoria foi reforçado pelos resultados das pesquisas realizadas por
Burns e Stalker (REED, 1998) que examinaram os estilos gerenciais de 20 indústrias inglesas.
Eles perceberam que havia uma correlação entre certos fatores ambientais, como mudanças
tecnológicas e mercadológicas e a estrutura organizacional. Constataram que maior ou menor
grau de incerteza ou de certeza sobre o ambiente acarretava a adoção de um modelo mais
formal ou menos formal de estrutura organizacional. Deste modo foram identificados dois
sistemas divergentes de modelo organizacional, aos quais Bums e Stalker denominaram de
mecanicista e orgânico (REED, 1998).
O modelo orgânico resultava da adaptação às condições instáveis do ambiente e destacava-se
por apresentar estruturas organizacionais flexíveis, processo decisório descentralizado,
contínuas mudanças e redefinições das tarefas em virtude da necessidade de interação dos

25. 25
trabalhos individuais com as tarefas da empresa como um todo. Enfatizava, ainda, as
comunicações laterais. Por outro lado, o modelo mecanicista se ajustava às condições
ambientais mais estáveis, isto é, àquelas que apresentavam baixo nível de incerteza. Este
desenho caracterizava-se por maior rigidez na hierarquia de autoridade, grande ênfase nas
regras e normas de procedimentos por escrito, e elevada centralização das decisões, com
predominância das comunicações de cima para baixo, do chefe para o subordinado. Em
síntese, demonstraram que o modelo mecanicista, menos flexível, estava estruturado nos
princípios e normas preconizados pela Teoria Clássica, ao passo que o modelo orgânico
apoiava-se nos princípios humanísticos do movimento comportamentalista, da Escola de
Relações Humanas.
Com a preocupação de esclarecer as conexões e as divergências entre as diferentes escolas
que compõem a abordagem tradicional da teoria das organizações, Aktouf (1996) conclui que
todas as correntes ainda são norteadas pelos pressupostos da Escola Clássica, sintonizadas
pelas coordenadas lançadas por Fayol, em 1916, referentes a planejar, organizar, dirigir e
controlar. O que muda, entre elas, é apenas a ênfase de análise. Assim, ao deslocar a análise
da divisão de trabalho para a especialização de tarefas, as estruturas de poder e hierarquia não
são abandonadas. Da mesma forma, ao introduzir novos mecanismos para correlacionar
objetivo e estrutura organizacional, os estudiosos em administração ainda guardam a
pretensão de cientificar os relacionamentos, de especializar o trabalho e de maquinizar os
indivíduos.
Não se pode ignorar ainda hoje que a abordagem tradicional da teoria organizacional tem sido
encapsulada sob o conceito de organização fordista, concebido no pós-guerra. O fordismo é
caracterizado pela produção em massa de bens de consumo duráveis em grandes corporações.
O modelo taylorista conserva a rigidez dos métodos de trabalho e de funcionamento baseado
em rigorosos sistemas de planejamento, supervisão direta e controle da produção.
A partir da década de 1970 (CLEGG e HARDY, 1998), os estudos organizacionais têm sido
alimentados pela disseminação de bibliografias que sistematizam a produção teórica e a
apresentam segundo uma perspectiva crítica (Estudos Críticos em Administração - ECA) e
não apenas histórico-descritiva. Davel e Alcadipani (2003) apontam que os Estudos Críticos
em Administração ainda são pouco difundidos no Brasil e, apesar do espírito precursor de
Guerreiro Ramos (1996) e da contribuição de Bertero, Caldas e Wood Jr. (2005), a literatura

26. 26
especializada brasileira continua centrada nas abordagens funcionalistas e positivistas,
perpetuando os modelos organizativos ideais e racionais, assim como os seus componentes de
dominação, controle e desigualdade.
Os Estudos Críticos têm contribuído para abalar os enfoques tradicionais de análise e gestão
administrativa. Foram consolidados nos anos 1990, quando teóricos anglo-saxões passaram a
introduzir variáveis subjetivas para a compreensão das questões organizacionais (CLEGG e
HARDY, 1998). O desenvolvimento desta disciplina, no final do século XX, veio permitir a
reflexão e o questionamento do grau de idealização existente no interior das organizações.
Enfatiza os fatores que interferem ou impedem a autonomia e a responsabilidade dos
indivíduos, sem preocupação com a generalização de causas ou efeitos dos problemas
organizacionais. Estes são observados a partir das práticas administrativas, bem como das
teorias e discursos temporários que modelam o cotidiano e a práxis organizacional.
Segundo Fournier e Grey (2000), Alvesson e Willmott (1992) e Davel e Alcadipani (2003),
nem todas as formas de crítica organizacional podem ser consideradas ECA. Os parâmetros
que identificam e delimitam os ECA são: (1) a promulgação de uma visão desnaturalizada da
administração, (2) intenções desvinculadas de performances e (3) um ideal de emancipação.
Na visão desnaturalizada da administração as organizações são tratadas como entes
abstratos e móveis, cuja existência está vinculada ao contexto histórico e às relações de poder
que suportam a realidade organizacional. As organizações são vistas como uma construção
sócio-histórica, e não como um artefato natural, científico e racional. Para os ECA
organizações são produtos de escolhas que podem ser temporárias, tornando-se possível e
fundamental saber como são formadas, consolidadas e transformadas no interior e no exterior
(DAVEL E ALCADIPANI, 2003).
O parâmetro intenções desvinculadas de performances dá ênfase à separação entre intenção
e performance. Em síntese, não há preocupação com a relação entre custo e benefício, medida
nas teorias funcionalistas e positivistas em função do desejo de que poucos inputs gerem
grandes e lucrativos outputs. Guerreiro Ramos (1989) possui escritos críticos sobre o caráter
das organizações mercantis que valorizam os meios em função dos fins calculados para a
geração de lucro e retorno econômico. Os ECA não se ocupam do desempenho econômico,

27. 27
mas ressaltam a importância do ser humano e a necessidade de promover a emancipação das
pessoas nos sistemas de opressão organizacional.
O parâmetro um ideal de emancipação tratado por Davel e Alcadipani (2003), volta-se para
o estímulo à participação das pessoas nos processos decisórios da organização. Visa
conscientizar os membros das corporações para a importância da participação para que possa
haver uma ampliação da autonomia e da responsabilidade individual e coletiva. A autonomia
permite a produção de julgamentos e a visão dos sistemas de opressão no interior das
organizações. Dessa consciência resultam processos de mudança, onde trabalhadores
alcançam a emancipação e responsabilidade diariamente, em função da própria prática
organizacional.
Os Estudos Críticos apostam que é no cotidiano da organização que está a possibilidade de
mudanças efetivas e de transformação dos modelos de opressão, dominação e exclusão que
impedem o desenvolvimento individual e coletivo das pessoas. Estimulam processos de
participação e democratização, para o desenvolvimento da capacidade de reflexão e
emancipação de indivíduos. Os Estudos Críticos buscam introduzir nas organizações
contemporâneas mecanismos que tornem as pessoas mais autônomas e menos vulneráveis aos
processos de dominação e opressão pela subordinação.
As contribuições dos Estudos Críticos caminham no sentido da revisão necessária para dar
visibilidade a aspectos não tratados nas fronteiras que delimitaram os estudos organizacionais
difundidos ao longo do século XX. O entendimento das organizações desloca-se das
preocupações com o alinhamento das estruturas aos ambientes interno e externo e declara que
as aspirações das pessoas não são necessariamente vinculadas aos objetivos empresariais.
Os Estudos Críticos ressaltam a dor humana decorrente das frustrações e do aprisionamento
da alma no contexto da perversidade organizacional, inibindo a emancipação do indivíduo
(ENRIQUEZ, 1997). Os trabalhos de Burrell (1998) e Morgan (1996) contemplam os
paradigmas que suportam os Estudos Críticos, principalmente nas abordagens sobre o
estruturalismo e o humanismo radical. O estruturalismo radical resulta das críticas às
sociedades contemporâneas, totalitárias, que provocam contradições e crises
socioeconômicas, estimulando, no longo prazo, transformações violentas na sociedade. Para
o estruturalismo radical, o capitalismo é uma nova forma de organização social e de produção

28. 28
marcada pelas formas de opressão, repressão e servidão do ser humano. Os interesses das
pessoas que detêm o poder e das que não o possuem são considerados inconciliáveis, sendo
esperadas transformações sociais pela via do confronto violento, onde se instala outro tipo de
totalitarismo.
Já o paradigma humanista radical apresenta uma abordagem subjetiva das organizações. Trata
a natureza humana como voluntarista, com autonomia para exercer livre arbítrio, amparado
por sistemas normativos não realistas. Acredita no equilíbrio do poder e no compromisso da
sociedade com os sistemas de coesão social, solidariedade, reciprocidade, cooperação e
integração, como formas de transcendência das limitações no mundo social. Os humanistas
radicais acreditam que o indivíduo pode criar e transformar a sociedade na qual vive pela
autoconscientização e que o desenvolvimento depende da solução dos conflitos entre o mundo
natural e o social. Neste enfoque, normas e valores precisam ser internalizados em processos
interativos para superar as distorções comunicativas, subjacentes ao trabalho, considerado
forma dominante da ação social na sociedade capitalista industrializada. (HABERMAS, 1999)
A base epistemológica, ou seja, o estoque de conhecimento utilizado nos estudos críticos tem
referências na tradição modernista de autores da Escola de Frankfurt. Fundamenta-se também
nas dimensões pós-analíticas e nas discussões lastreadas na indignação pelo acirramento da
exclusão social, pautada na indiferença aos grupos minoritários e suas consequentes
dificuldades em acessar as oportunidades de desenvolvimento econômico-social e os direitos
de cidadania. A teoria crítica é referenciada na dialética do esclarecimento de Adorno e
Horkheimer (1985) e tem sido utilizada na investigação dos impactos da mercantilização e da
industrialização da cultura. O desenvolvimento da teoria crítica, sobretudo a incorporação da
ação comunicativa de Habermas (1999), permite o aprofundamento destas questões. A base
epistemológica pós-analítica referencia as correntes do pensamento pós-estruturalista e pós-
modernista.
Os pós-modernos defendem a ideia de revisão das relações sociais de produção com base em
uma ampla pesquisa empírica interdisciplinar, integrando as disciplinas de conteúdo histórico-
materialista com a filosofia política. Segundo Honneth (1991) os precursores do pós-
modernismo acreditavam que a relação metodológica entre a filosofia da história e a pesquisa
interdisciplinar seria o instrumental para a investigação do conflito entre as forças produtivas
e as relações de produção. A interdisciplinaridade permitiria entender a irracionalidade que

29. 29
impede as classes sociais de perceber sua passividade frente aos reais interesses dominantes.
Tais interesses, como quistos do sistema capitalista dominante, produzem seres submissos,
moldados em estruturas que formam o caráter dos indivíduos, regulando sua percepção para
impedir a integração social.
A estruturação funcionalista da sociedade é dominada pelos interesses de produção. Para
contrabalançar esta epistemologia, os estudiosos apontam a necessidade de estudos empíricos
para a promoção da integração social, alcançada pela prática da comunicação política dos
grupos e dos organismos coletivizados. Por outro lado, a sequência do argumento anuncia que
a nova ordem social firma-se nos compromissos da sociedade, com suas instituições
representativas, constituídas de diferentes grupos.
O pós-estruturalismo admite que os acordos para a manutenção da ordem social são jogos dos
grupos que, em determinados momentos, se impõem para deter o poder da força e cooptação.
A legitimidade da ordem social é destruída na medida em que não há consenso entre os
grupos e sim um processo de submissão e sujeição ao poder. A dominação é, em suma, a
predominância de uma ordem totalitária, que pode ser substituída por outra ordem totalitária,
fruto do jogo entre grupos de interesse divergentes. Apesar de utilizar uma linguagem
diferenciada, os pós-estruturalistas e os pós-modernistas fazem um questionamento sem
fronteiras ao sistema de dominação, sem apresentar, todavia, alternativas ao modelo. Esta
falta de propostas e o fato de centrar seus argumentos na crítica ao funcionalismo mostram a
fragilidade da crítica pós-analítica e de seus expoentes, constituídos de um fechado grupo de
pensadores e pesquisadores. (HONNETH, 1991).
Walter Benjamin é um dos precursores da crítica pós-analítica. Contribuiu para a discussão
pós-funcionalista e pós-estruturalista ao trazer para a cena do estruturalismo determinista sua
percepção sobre os efeitos da cultura massificada na sociedade. Na base epistemológica da
pós-modernidade os discursos estão assentados em uma forma diferenciada de olhar o mundo
a partir da desconstrução dos seus valores de sustentação. Lyotard (1986) é considerado um
artesão do novo pensamento e sua principal contribuição é explicitar a decadência das crenças
na idéia de verdade generalizada e da natureza da ciência moderna, impactada pelas
transformações tecnológicas sobre o próprio saber. O autor conceitua o pós-moderno como o
conjunto das transformações ocorridas para a fundação da sociedade pós-industrial. As
mudanças mais significativas são observadas nos novos modos de produção cultural e sua

30. 30
massificação, afetando valores morais e comportamentos consolidados, desnudando a crise de
aceitação de conceitos como razão e sujeitos de direitos.
O pós-moderno desordena o axioma do Iluminismo e mostra que sem riqueza não há
conhecimento. A riqueza está na quantidade de informações e a ciência é colocada como a
organizadora, armazenadora e distribuidora de informações e não mais como a unidade de
produção e conhecimento. O processo demolidor pós-moderno tem na arquitetura, stricto
sensu, a orientação da narrativa discursiva. A arquitetura e seus elementos físicos e materiais
são ratados como fenômeno que cria, restringe, formata, adapta, destrói e recompõe espaços.
Neste sentido, a desconstrução volta-se para o que já existe, para o edificado, o velho, o
antigo, o familiar. O espaço a ser demolido é imaterial, pois os relacionamentos afetos às
organizações, inclusive a societária, são assentados em subjetividades. Seus pilares estão
permanentemente em mutação, como os mil platôs de Deleuze e Guattari (1995), fincados em
materiais instáveis, em buracos negros, como corpos geológicos sem órgãos. O pensamento
pós-moderno trata com ironia e incredibilidade os valores da sociedade moderna, originados
no Iluminismo, como a dialética do espírito, a hermenêutica do sentido, a emancipação do
sujeito, a justiça universal, as regras de consenso e o desenvolvimento da riqueza.
Finalmente, a base epistemológica para os estudos feministas e igualitários está condensada
nas teorias que identificam a opressão da mulher nas organizações. Embora as questões de
gênero remetam ao processo de dominação masculina, o aprofundamento do assunto tem
revelado uma diversidade de posições e reivindicações que passam pela revisão do papel
histórico da mulher na sociedade. A ponte para esta travessia é difusa e várias das
reivindicações, como a pós-moderna, procura buscar o tratamento feminino igualitário, com
respeito à diferença física e psíquica que há entre os sexos.
Apesar de a discursividade das questões de gênero ser tratada na teoria crítica, é inegável que
a trajetória dos estudos feministas e de feminilidade é orientada pelos valores modernistas e
iluministas, notadamente os que são colocados na esteira da razão da emancipação. Calás e
Smircich (1998) apresentam uma interessante revisão da literatura sobre o tema e percebem
que o enfoque da desigualdade de gênero é diferenciado em função do enquadramento dos
problemas, revelando que a base epistemológica de sustentação dos estudos feministas e
igualitários já dispõe de um vocabulário extenso e representativo. O volume de conhecimento

31. 31
em administração tem favorecido o estudo de uma modalidade de empreendimento bastante
coerente com a sociedade moderna, as organizações centradas no mercado.
A epistemologia das ciências sociais, da qual deriva a teoria das organizações, está
fundamentada numa racionalidade de tipo instrumental ou formal. Esta racionalidade é
disseminada em uma sociedade em que o padrão econômico determina a alocação da mão-de-
obra e cujo foco central é a melhor utilização dos recursos para o alcance de fins calculados.
Como as unidades econômicas não esgotam todas as possibilidades de arranjo dos sistemas
sociais parece relevante a preocupação com a identificação de paradigmas alternativos para a
compreensão e análise das diversas formas de organizações da sociedade. Entre estas,
destacam-se as que, apesar de produzirem bens ou serviços, não estão orientadas
exclusivamente para atender às exigências da lucratividade e permitem a realização pessoal
dos indivíduos nelas envolvidos. Além disso, essas organizações também podem ser
consideradas uma alternativa para intervir nas consequências do desenvolvimento da
sociedade industrial avançada, neutralizando os resultados atuais da modernização:
insegurança, degradação dos valores e das condições de vida, poluição, exaustão de recursos
naturais do planeta etc. (GUERREIRO RAMOS, 1989).
Assim as organizações sociais são exemplos de entidades cuja finalidade transborda a
dimensão de mercado. São orientadas por um tipo de razão de natureza substantiva ou de
valor que não tem correspondente na razão instrumental e utilitária das organizações que
visam, acima de tudo, o lucro econômico. A racionalidade substantiva deriva dos conceitos
iniciais de razão e não caracteriza nenhuma ação humana determinada pela expectativa de
sucesso mercantil. A teoria das organizações é a teoria da vida humana associada. Reforçando
que as organizações sociais, sem foco exclusivo no mercado, são movidas por interações
simbólicas, laços afetivos e valores solidários. (GUERREIRO RAMOS: 1989)
Nasceram assim os pressupostos de um novo paradigma de análise organizacional,
denominado paradigma para-econômico.
Guerreiro Ramos (1989) apresenta um modelo diferenciado e multidimensional para a
compreensão dos sistemas sociais, onde o ser humano desenvolve atividades integrativas e
substantivas. Sem referência às paixões e cumplicidades que fazem emergir os vínculos
interativos entre os seres, configurando o que Bourdieu (2000) denominou de poder

32. 32
simbólico, o modelo para-econômico estrutura-se na crença de que: (1) a sociedade é
constituída de diversos enclaves, entre os quais se destaca o enclave de mercado; (2) o sistema
de governo é capaz de formular e implantar políticas distributivas, para favorecer as
transações entre os diferentes enclaves sociais e o mercado.
Ao fazer opção por um modelo analítico que enfatiza o tipo de orientação dos sistemas
sociais, trabalhados em função do grau de individualismo ou coletivismo, ou mesmo da escala
de normas que orientam os comportamentos humanos, Guerreiro Ramos (1989) também
desconsiderou todas as situações formativas da sociedade e suas implicações contemporâneas.
De toda forma, por ser uma rara oferta teórica para o campo de estudos das organizações
sociais, o paradigma para-econômico pode iluminar, de alguma forma, a análise das
organizações de produção artesanal. A orientação individual ou coletiva pressupõe que os
sistemas sociais são multidimensionais e que a natureza humana encontra outras realizações
que não apenas as oferecidas pelo sistema econômico formal. O modelo para-econômico de
Guerreiro Ramos (1989) efetiva-se numa realidade social diversificada, que se alimenta de
diferentes formas de relações interpessoais e laborais.
Como atores de enclaves mistos, os indivíduos também podem beneficiar-se dos valores
utilitários e de mercado, todavia, seu principal interesse está em organizar sua vida para obter
maior satisfação pessoal. Significa que, apesar de inserirem-se em atividades mercantis, as
pessoas são movidas por outros valores e podem desta forma criar e participar de diferentes
ambientes sociais, não ficando restritas às prescrições e aos comportamentos predominantes
no sistema puramente econômico. O modelo para-econômico pressupõe, ainda, que as
sociedades dos países mais industrializados estão muito mais pressionadas pelas armadilhas
do lucro e do consumo, disseminando valores e comportamentos através das práticas de
produção competitiva e dos modelos gerenciais que limitam o modo de vida. O
desenvolvimento da mídia e da comunicação, por exemplo, contribuiu para a homogeneização
dos comportamentos e para reduzir as diferenças entre os tipos de sociedades e de enclaves
econômicos e sociais existentes. Esta padronização em grande escala diminui as
possibilidades de liberdade de ação e de escolhas individuais ou coletivas (FRIDMAN, 2000).
Guerreiro Ramos (1989) argumenta que nenhuma sociedade pode existir sem a estruturação
de ordens, para disciplinar a produção e a distribuição de bens e serviços. Desta forma ele
considera que algumas prescrições e normas são importantes para orientar comportamentos,

33. 33
estabelecer procedimentos produtivos e regular as atividades humanas, mas quanto mais uma
atividade humana é prescritiva e determina com rigor os comportamentos administrativos,
menos ela poderá contribuir para a satisfação ou a realização pessoal.
Ao longo do tempo e em função da supremacia das modernas economias de mercado, a teoria
organizacional tem predominado uma abordagem unidimensional e extremamente prescritiva,
que trata as empresas como se fossem constituídas de atributos que são peculiares apenas da
natureza humana. Por outro lado, a intensidade da modelagem do comportamento
administrativo e a sua implantação no espaço organizacional empresarial têm levado os
indivíduos a verem e a sentirem o mundo com os olhos de uma organização. Mesmo sem
perceber os indivíduos passam a se comportar como seres organizacionais cumprindo normas
e prescrições (KATZ e KAHN, 1978).
Desta forma as referências familiares e os vínculos comunais são transferidos e diluídos no
ambiente de trabalho formal, fragilizando as construções e pactos sociais baseados nos
sistemas de confiança recíprocos, na amizade e na troca simbólica (BAUDRILLARD, 1998).
Nas economias desenvolvidas, sobretudo com alto nível de industrialização, a participação
nos sistemas de empregos, no momento em crise mundial, levou ao incremento do processo
de padronização dos relacionamentos e contribuiu para a despersonalização dos trabalhadores
(SENNETT, 2006).
A perda da identidade ocorre pela necessidade do indivíduo desempenhar inúmeros papéis
impessoais dentro do contexto organizacional (Baudrillard, 1998), buscando adequar-se a um
determinado estilo de vida prescrita. Por outro lado, segundo Elias e Scotson (2000) esse
estilo, quando rebatido nas relações familiares e nas ações comunitárias, tem provocado o
isolamento, a anomia e o pouco comprometimento das pessoas com o ambiente social fora da
organização.
Sistemas sociais de relações primárias que favorecem a realização pessoal possuem as normas
predominantemente estabelecidas ou acordadas com as partes interessadas e, segundo
Schopenhauer (2001), definidas sobre o fundamento da moral. A flexibilidade dessas regras
deve estimular o comprometimento de todos para o alcance dos objetivos considerados
comuns, na medida em que os acordos são importantes para viabilizar a sobrevivência de

34. 34
pessoas, grupos e organizações sociais. Nesse contexto a implementação, o dimensionamento
e a dosagem dos esquemas normativos podem ser efetivados pela participação de elementos
que atuem como agentes. Estes agentes, de acordo com Villasante (2002) devem ter prática
comunicativa e devem ser escolhidos e aceitos pelo grupo, além de ter um perfil negociador e
atributos que facilitem a solução de conflitos e a tomada de decisões que afetem a
coletividade.
Guerreiro Ramos (1989), diferentemente de Etzioni (1972), considerou que todos os entes
administrativos são organizações sociais. Em virtude desta crença, o autor definiu como
requisitos comuns as seguintes dimensões analíticas: tecnologia, escala e sustentabilidade;
cognição, espaço e relacionamentos; tempo. A conceituação das dimensões dos sistemas
sociais permite um enfoque de análise diferenciado dos apresentados pela teoria
organizacional tradicional e os ECA. A Tecnologia existe no conjunto de normas e de
instrumentos que permitem a operacionalização das ações. É fundamental observar a
adequação da tecnologia utilizada na organização para o alcance dos objetivos e metas do
sistema. A Escala e sustentabilidade nos sistemas sociais são representadas pela quantidade
de pessoas participantes, sendo importante para garantir o estabelecimento de relações
interpessoais e contatos primários, sobretudo quando a sobrevivência e a auto-organização
dos sistemas dependem do contato pessoal para o alcance de acordos, para evitar desperdícios
e para identificar a capacidade de sobrevivência organizacional. A Cognição ou
conhecimento difere em função do tipo, da forma e da prioridade do sistema. Precisa ser
adequado à natureza da organização, à necessidade de inter-relação com o meio, à capacidade
de aprendizagem dos participantes e ao interesse dominante. O Espaço e relacionamentos
são reservados ao desenvolvimento dos sistemas sociais. O mundo contemporâneo foi
dominado pelo sistema de mercado que passou a interferir tanto na vida pessoal como na
coletiva dos seus membros. Os indivíduos, ao perderem a relação com o seu ambiente e
contexto natural, passaram a vivenciar descontinuidades culturais perdidas pela interrupção
dos relacionamentos inter-geracionais, primários e comunais. O processo migratório
transformou o modo de vida das pessoas e contribuiu para o seu isolamento. O Tempo é uma
dimensão que não deve ser tratada apenas como uma mercadoria, mas como categoria do
planejamento. Reflete o tipo de organização e a natureza das suas atividades. Nas
organizações formais, o desenho das ocupações apropria-se da temporalidade das pessoas, não
restando tempo para o convívio e a superação humana.

35. 35
As organizações sociais, pensadas por Guerreiro Ramos (1989) são multicêntricas, ou seja,
têm uma variedade de interesses que se sobrepõem à centralidade do mercado. De certa
forma, o autor traça alguns cenários organizacionais que extrapolam a polaridade das
abordagens teóricas mais tradicionais e a dos ECA. No primeiro caso, ressalta a grande
preocupação com a modelagem do trabalho, via desenho de processos e tarefas. No segundo,
a ênfase está no sofrimento humano no interior das organizações e nas percepções de
agravamento do contexto social.
1.2 Administração Pública
Evocar o imperativo da modernização da administração pública sempre se constituiu objeto
de celeumas intermináveis e muitas vezes não conclusivas, sobretudo no meio do debate
acerca do clima sociocultural em que estamos vivendo, seja ele compreendido como moderno
ou pós-moderno. Mas de todo modo qualquer referência à melhoria do funcionamento da
administração pública, através da introdução sistemática de um amplo espectro de
racionalização (cientificização e tecnificação), desemboca na idéia de (pós) modernização.
Desse modo, o advento do paradigma de gestão gerencial no contexto interno do Estado se
traduz por um movimento em que a legitimidade de sua ação se subordina crescentemente aos
fundamentos lógicos da racionalidade econômica ditada pelas organizações mercantis. Por
isso, para efeito de individuação do referido paradigma, podemos caracterizá-lo, em linhas
gerais, através dos seguintes traços distintivos: Gestão por objetivos; Predomínio da eficiência
sobre a efetividade; Legitimidade fundada sobre a eficácia das ações implementadas;
Transgressão ao princípio da hierarquia; Raciocínio sintético, sistemático e teleológico; Foco
na demanda; Descentralização e flexibilização administrativa (a administração pública é
descentralizada ao nível político com transferência de recursos e autonomia de gestão para as
unidades subnacionais e instituições públicas de caráter não estatal e ao nível administrativo
com delegação de autoridade e de autonomia relativa aos gestores públicos) e Avaliação a
posteriori cuja função estratégica é a monitoração do funcionamento interno das organizações
públicas e o exame do impacto dos programas de ação governamental (e suas perspectivas de
transformação) sobre o meio social circundante (AYRES, 2006).
A formalização relativa à administração pública do princípio da eficiência visa presidir a
ação do Estado no âmbito da Constituição Federal, ou seja, revela uma intenção político-

36. 36
administrativa de racionalizar o modus operandi estatal, de maneira a legitimar a dominação
política através da eficácia utilitarista dos métodos empregados pelas instâncias de domínio
público e pela potenciação dos meios inerentes ao marketing público, ou seja, da
racionalização das relações da organização administrativa com seu meio circundante: a
sociedade civil. Em outras palavras, trata-se de um esforço de consolidação do paradigma
gerencial como a linguagem predominante da administração pública brasileira.
O desafio consiste, assim, na construção, de modelos teóricos e de práticas que possibilitem o
surgimento de um Estado Inteligente, capaz de fazer frente à complexidade e à incerteza,
melhorar a qualidade dos serviços aos cidadãos e procurar o desenvolvimento humano no
mesmo tempo que o econômico (KLIKSBERG, 1994).
1.3 A Administração Pública das Escolas
Na realização do planejamento e na produção do projeto pedagógico, a participação dos
protagonistas, responsáveis pela organização e sistematização das ações necessárias ao
desenvolvimento escolar/educacional, representa um respaldo inestimável à legitimidade do
processo administrativo. Isto ocorre porque a escola, enquanto organização educativa,
empiricamente referenciável e identificável, parcialmente autodeterminada, iniciadora de
políticas e de projetos, comunidade em construção e democraticamente governada, instância
responsabilizável pelas orientações e pelas ações que nela foram decididas e atualizadas, parte
interessada e legítima no diálogo e na negociação com outros interesses e poderes,
representará uma imagem puramente idealizada e apenas retoricamente reproduzida, uma
metáfora enclausurada no universo dos textos e dos discursos sobre realizações adiadas
(LIMA, 2001).
O quadro apresentado por Lima (2001) poderá ser a única realidade encontrada nas escolas do
nosso país, principalmente as públicas, se não forem observadas as mínimas condições de
participação, de compromisso, de autonomia e de competência dos interessados e envolvidos
na realização de um planejamento consciente, refletido e racional, bem como na construção de
um projeto pedagógico que responda pelos interesses básicos dos cidadãos. Entretanto,
mesmo que as necessidades políticas e econômicas condicionem e estabeleçam as mudanças
lingüísticas, procurando adequar os termos às novas visões sociais e culturais, colocando as
pessoas no centro das atenções corporativas, o ato de administrar permanece, em seu sentido

37. 37
geral, como sendo um processo que utiliza três componentes vitais e imprescindíveis:
racionalidade, recursos e finalidades (AKTOUF, 1996).
A descentralização é a forma de transferência mais elaborada: a transferência de poder de
decisão referente às questões financeiras, administrativas ou pedagógicas tem um caráter
permanente e não pode ser anulada pela administração central. O movimento de
descentralização põe a ênfase do sucesso na própria escola. O movimento admite que a
autoridade central não está mais em condições de responder, de forma rápida ou com
conhecimento de causa, às necessidades mutantes das comunidades. Este movimento admite
que somente as escolas eficazes podem conduzir ao desenvolvimento de um sistema eficaz.
(CALDWELL e SPINKS, 1992).
Associada ao movimento de transferência de competências, a GAE (Gestão Autônoma das
Escolas) se desenvolveu a partir das pesquisas nas "escolas de alto desempenho". O conceito
se aplica bem mais à gestão de recursos no seio da escola do que no nível do sistema ou no
nível centralizado. Para Caldwell e Spinks (1992), há uma gestão autônoma desde que haja
"uma transferência de competência notória e coerente do poder de decisão para o âmbito da
escola por meio da destinação de recursos". São considerados recursos: o saber, a tecnologia,
o poder, o material, o corpo docente, o tempo e as finanças. A crescente soma de influência
no seio de cada estabelecimento se divide entre os professores, pais e outros membros da
comunidade (às vezes, se divide até com os alunos). Assim, é característica da GAE a divisão
do poder de decisão entre os atores principais no âmbito local (MURPHY, 1999).
Em princípio, as decisões descentralizadas são aquelas que afetam diretamente os alunos, tais
como as decisões relativas aos programas escolares, por exemplo, ou aos estudos, ao emprego
do tempo e aos métodos pedagógicos. Com a GAE observa-se que a descentralização faz com
que a escola tome decisões no quadro de políticas e de diretrizes locais, regionais e nacionais.
Neste caso, é ela que se torna responsável diante do poder central pelas destinações dos
recursos. Para estes autores, os recursos que são definidos em sentido mais amplo são: o
saber: descentralização das decisões relativas aos currículos escolares, aí compreendidas
aquelas que concernem aos objetivos ou às metas da escolaridade; a tecnologia:
descentralização das decisões relativas aos meios de aprendizado e de ensino; o poder:
descentralização do poder de decisões; o material: descentralização de decisões relativas à
utilização de locais, desde os móveis até os equipamentos; o corpo docente: descentralização

38. 38
das decisões concernentes aos recursos humanos, compreendendo também a evolução
profissional nos domínios relativos à aprendizagem e ao ensino; o tempo: descentralização
das decisões relativas ao emprego do tempo e as finanças: descentralização das decisões
relativas à destinação de recursos (CALDWELL e SPINKS,1992).
Em alguns casos, mais do que uma repartição predeterminada de categorias de despesa
(exemplo: certo montante para os salários, para os materiais, etc.) a transferência de
competências no âmbito financeiro/contábil para escola subentende a concessão de uma soma
global. Isto permite à escola e ao conselho escolar decidir sobre a utilização dos fundos.
Quanto maior for a razão fixa das receitas por categoria, maior será o movimento de
descentralização (e assim, mais importante será a GAE). A capacidade de remanejar os fundos
não gastos é um elemento importante do dispositivo. Neste caso, a escola está habilitada a
informar os excedentes em seu balanço anual ao invés de ter que devolver os fundos
compensados ao Estado. Sobre isso, em diversos países através do mundo, solicita-se às suas
escolas que elas sejam capazes de se autogerir. Esta evolução da política e da administração
da educação acarreta uma nova transferência de poder das autoridades superiores (o centro)
para as autoridades subalternas (a escola), em tudo o que concerne aos programas escolares,
ao orçamento, à destinação de crédito aos docentes, aos alunos e, em alguns casos, à
avaliação. (ABU-DUHOU, 2002).
Os responsáveis pela educação apontam que para melhorar a qualidade da educação, será
necessário saltar do nível de ensino da sala de aula para o nível da organização da escola
(o grifo é nosso) e reformar o sistema estrutural e o estilo da gestão das escolas. Alguns
educadores defendem que a descentralização do poder em favor das escolas não garantiu um
bom uso deste poder e, assim sendo, não é uma garantia de melhoria na qualidade da
educação. É por isso que tanto os responsáveis pela escola como os beneficiários dos serviços
educativos devem repartir o poder de decisão no âmbito da escola (CHENG, 1996).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 1996, consagrou a gestão
autônoma das escolas como um dos princípios mais relevantes de reestruturação do ensino
público. A importância atribuída, na legislação, à autonomia de gestão administrativa,
financeira e pedagógica, não somente dos sistemas como também dos estabelecimentos de
ensino, foi promovida graças às discussões que vinham sendo empreendidas, desde o processo
de redemocratização, instaurado em 1985, no sentido da definição de regras claras nas

39. 39
relações entre as instâncias de poder de um país federativo como o Brasil. Com isso, o
planejamento público foi adquirindo perspectivas de continuidade tanto na ação
administrativa quanto na profissionalização da gestão. Um novo padrão de relacionamento
entre a sociedade civil, as organizações não governamentais, os municípios, os estados e o
governo central foi-se definindo. A redistribuição de recursos entre os entes federativos, de
acordo com o número de matrículas, implantada pelo FUNDEF (Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério) é um exemplo de
transferência de competências requerida pela descentralização desencadeada no País. A
descentralização traz como benefício a tomada de consciência, por parte das escolas, da
necessidade de uma gestão eficaz e bem pensada e as incita, ao mesmo tempo, a mostrar jogo
de cintura para administrar (e re-administrar) os recursos a fim de responder às necessidades
constatadas. A descentralização não chegou por completo até às escolas e restringiu-se ao
repasse de recursos financeiros do Governo Federal para os sistemas educacionais dos
Estados e dos Municípios que continuam centralizando a gestão da quase totalidade dos
recursos recebidos.
2 A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
2.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral)

40. 40
A crença de que cada vez mais problemas presentes nos países em desenvolvimento são
causados pela educação e que ela é também a solução para esses problemas, tem servido de
justificativa às propostas de redefinição das políticas públicas educacionais e ao
reordenamento da gestão educacional no sentido de fortalecer a autonomia nas unidades
escolares. (BETIATI e PIRES, Congresso Consad de Gestão Pública, 2008)
O diretor - cidadão, educador e político – é a pessoa de maior importância e de maior
influência individual numa escola. Ele é responsável por todas as atividades na escola e pelas
atividades que ocorrem ao seu redor e afetam diretamente o trabalho escolar. A ótica da
política neoliberal tem predominado nos estudos sobre as reformas educacionais propostas
pelos governantes, em nível internacional, nacional e estadual. A abordagem da gestão escolar
deve ser feita de uma forma tal que leve em conta o cotidiano das escolas e contribua
efetivamente para a melhoria da qualidade do ensino público. A figura do diretor tem uma
importância capital no sucesso da gestão e tudo deve ser feito para que possa existir um real
crescimento profissional dele e de sua equipe de trabalho para a melhoria no processo
educacional do país (CARVALHO, 2005).
A gestão autônoma ocorre quando há “uma transferência de competência notória e coerente
do poder de decisão para o âmbito da escola por meio da destinação de recursos”.
Consideram-se recursos: o saber, a tecnologia, o poder, o material, o corpo docente, o tempo e
as finanças. Esta transferência de competências tem ocorrido mais na área administrativa do
que política, na medida em que as decisões relativas à escola são tomadas nos limites políticos
governamentais nacionais ou internacionais, pelos organismos multilaterais, e que cabe à
escola apenas captar recursos e prestar conta do uso de seus recursos junto às autoridades
centrais (ABU-DUHOU, 2002).
A Constituição de 1988 foi uma tentativa apressada de desenvolvimento de um arcabouço
institucional para a nova situação política gerada com o fim do governo militar e a posse de
Sarney. A Assembleia Nacional Constituinte, em um processo expedito, procurou dar maior
grau de descentralização fiscal ao Estado. Houve um aumento da participação dos governos
estaduais na receita disponível do setor governo. As competências tributárias de foram
milimetricamente discriminadas na nova Constituição, mas não foram acompanhadas pela

41. 41
definição rígida das responsabilidades para a utilização dos recursos fiscais em cada esfera de
poder nem por um equacionamento das disparidades regionais que caracterizam o país.
As Unidades Escolares, principalmente as do Ensino Fundamental e Ensino Médio continuam
com a Gestão dificultada e engessada pela centralização praticada pelos órgãos superiores
estaduais e/ou municipais. A descentralização dos recursos financeiros do Governo Federal
estaciona nas Secretarias Estaduais de Educação e nas Secretarias Municipais de Educação,
sendo que determinados municípios nem as Secretarias Municipais de Educação possuem
autonomia em termos de gestão financeira.
Os Gestores de Unidades Escolares continuam com as mesmas dificuldades básicas ancestrais
para administrar pequenos problemas que ocasionam grandes transtornos em termos
estruturais e pedagógicos. A consequência é o baixo resultado nas avaliações externas e a
deterioração precoce das instalações físicas das Unidades escolares.
2.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica)
A gestão escolar autônoma está entre os principais pontos dos novos rumos para as políticas
públicas educacionais do nosso país. Diversos documentos redefinem o papel da gestão
escolar autônoma nas escolas brasileiras, tais como: o Plano Decenal de Educação (1993-
2003); o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE-1995); o Programa Acorda Brasil, está
na hora da escola! (1995); o Planejamento Político Estratégico (1995-1998); os Parâmetros
Curriculares Nacionais (PCN‟s-1997) e o Plano Nacional de Educação (2001-2011).
O Governo tem criado mecanismos para que as escolas prestem contas do que faz para
melhorar o desempenho acadêmico de seus alunos, mostrando a melhoria da qualidade do
ensino público. Foram criados mecanismos tais como o SAEB (Sistema de Avaliação da
Educação Básica), o ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio), o Prêmio Nacional de
Referência em Gestão Escolar; os P C N s (Parâmetros Curriculares Nacionais), os critérios
para destinação de recursos do FUNDEB/PDDE, a Avaliação do Livro Didático e a TV
Escola que possui uma programação afinada às diretrizes dos PCNs.
Ficou muito forte a ideia de autonomia escolar e liberdade dos educadores para rebater a
dominância de ações administrativas e intervenções políticas com projetos alheios à realidade

42. 42
escolar nas décadas de 1950 e 1960. Essas iniciativas foram interrompidas na década de 1970,
quando os sistemas de ensino viveram o apogeu do processo de centralização administrativa,
apesar da Lei no 4.024/61 e no 5.692/71 propugnassem a autonomia e a descentralização
administrativa no âmbito da educação.
Durante os anos 80 a gestão escolar foi parte do debate político dentro do contexto da
Reforma do Estado, quando a descentralização foi o destaque do debate. O pensamento geral
era de que as formas descentralizadas de prestação de serviços públicos seriam mais
democráticas e fortaleceriam a democracia. As reformas do Estado viabilizariam a
concretização de ideias como equidade, justiça social, redução do clientelismo e aumento do
controle social sobre o Estado.
Os argumentos defendem a necessidade de uma gestão escolar autônoma como condição para
melhorar a qualidade do ensino e têm a Unidade Escolar como o centro da melhoria: "é a
Unidade Escolar que comporta as possibilidades de aperfeiçoamento qualitativo do ensino,
porque é nela que podem ser realizadas experiências pedagógicas alternativas" (WARDE,
1992).
O Estado está redefinindo o seu papel na educação, procurando abrir mãos das funções
dirigistas e centralizadoras, buscando um discurso político-educacional mais visível, criando
condições para que as práticas inovadoras não sejam impedidas ou condenadas ao fracasso
pela burocratização nem pela tendência à rotina do aparelho estatal. A regulação à distância e
o incentivo à autonomia e avaliação dos resultados tem sido objetivos perseguidos pelos
legisladores, mas cujo alcance ainda não foi conquistado. Redefinindo o papel do Estado, as
políticas educacionais devem voltar-se para a gestão institucional responsável - a
descentralização, a profissionalização e o desempenho dos educadores. Outro ponto
importante que não pode ser relegado a segundo plano é o compromisso financeiro da
sociedade com a educação, a capacidade e o esforço científico-tecnológico e a cooperação
regional e internacional.
2.3 A Gestão versus Dispositivos Constitucionais