Políticas sociais e infraestrutura no Brasil

POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL
PROFESSOR PAULO VIEIRA

AULA ZERO: POLÍTICAS SOCIAIS – NOÇÕES INTRODUTÓRIAS

Prezados alunos,

Meu nome é Paulo, honrou-me o professor Vicente Paulo
com o convite para falar a vocês sobre Políticas Sociais e de Infra-
Estrutura no Brasil, com vistas aos tópicos cobrados no concurso para a
carreira de Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da
União.

Em termos profissionais, sou Analista de Finanças e Controle
da Controladoria-Geral da União, Ouvidor-Geral da Agência Nacional de
Transportes Aquaviários – ANTAQ, Presidente do Conselho Fiscal da
Companhia Docas do Estado de São Paulo (Administração do Porto de
Santos) e Vereador Suplente no Município de Gavião Peixoto, Estado de
São Paulo. Fui Assessor Especial de Controle Interno do Ministro da
Educação até novembro de 2005.

Acho importante falar para vocês um pouco da disciplina e
da forma de desenvolvimento das nossas aulas.

No que se refere a políticas sociais, o edital é extremamente
amplo, entrando, inclusive, em assuntos do campo das Ciências Sociais
e Políticas, tais como estado de bem-estar social e configuração e
dinâmica das políticas sociais.

Penso ser importante estudarmos a conceituação geral de
cada tema e um pouco da noção histórica da intervenção do Estado na
área de políticas sociais do País, avaliando, sobretudo, os pontos
polêmicos da matéria, tais como focalização, políticas setoriais,
desigualdade, financiamento das políticas sociais e o papel de cada ente
da federação na estruturação dessas políticas.

Considero questão certa no concurso da CGU os temas
focalização/universalização, desigualdade/pobreza e divisão setorial das
políticas públicas. Entender os conceitos nessa disciplina é
importantíssimo, pois a partir daí, será possível ter uma visão ampliada
de toda a temática proposta sem ter que recorrer a inúmeras teses de
Ciências Sociais e Políticas.

Faremos exercícios a partir de questões cobradas no último
concurso de AFC da CGU e de outros organizados pela ESAF, em que os

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temas de políticas sociais e de infra-estrutura vieram incluídos em
outras disciplinas.

Sobre os temas de infra-estrutura, estudaremos os aspectos
históricos da formação da infra-estrutura brasileira nos três setores:
energético, transportes e comunicações. É importante o candidato ter
em mente, sobretudo, como se deram a constituição, o financiamento e
a participação do Estado nesses setores.

Considero questão certa no concurso o tema privatização.
No nosso curso, faremos uma avaliação geral de todo o processo, com
destaque aos aspectos polêmicos do Plano Nacional de Desestatização.

Com relação às agências reguladoras, é importante entender
o funcionamento geral dessas autarquias especiais. Merecem destaque
aspectos detalhados da competência de cada uma e a relação desta com
o ministério supervisor.

O candidato terá que saber diferenciar de forma clara o
papel do órgão regulador e do ministério supervisor no desenvolvimento
das políticas de infra-estrutura. As PPPs (parcerias público-privado) é
tema da ordem do dia, portanto, penso ser também questão certa.

Enfim, no nosso curso, temos a pretensão de estudar todos
os tópicos da disciplina a partir de conceitos, análise dos pontos
polêmicos e aspectos históricos, tentando ajudar o candidato a fixar
entendimento geral sobre a atuação do Estado no campo das políticas
sociais e de infra-estrutura. O curso será desenvolvido em dez aulas.

Políticas sociais – noções introdutórias

De início, acho importante fixar o alcance do conceito de
políticas sociais e de infra-estrutura no Brasil, para fins dos nossos
estudos. Constituem-se políticas sociais o conjunto de atividades
desenvolvidas pelo poder público visando à promoção social e ao
combate às desigualdades e à pobreza, ainda bastante elevadas no
interior da nossa sociedade.

Políticas de infra-estrutura consistem na atuação do poder
público, por meio de financiamento, execução própria e regulação para a
promoção e o desenvolvimento de serviços públicos essenciais à
sociedade, à indústria e ao desenvolvimento do País como um todo,
sendo os principais: energia, telecomunicações, transportes, águas e
saneamento básico.


As obrigações do Estado brasileiro no campo da assistência
social foram extremamente dimensionadas a partir da promulgação da
Constituição Federal de 88. O legislador constitucional buscou
estabelecer no País verdadeiro estado de bem-estar social,
estabelecendo diversos direitos de caráter trabalhista, previdenciário,
educacional e de saúde a serem regulados, fomentados e
implementados pelo poder público em seu conjunto.

Nesse nosso primeiro encontro, discutiremos os primeiros
conceitos e informações sobre diversos tópicos do programa em ambos
os seguimentos, políticas sociais e de infra-estrutura. Serão noções
introdutórias mas extremamente importantes para o estudo dos
diversos temas propostos no edital.

As ações do poder público, no campo das políticas sociais,
assim entendidas como saúde, educação, trabalho, transferência de
renda, previdência e assistência social têm como norte a busca do que
os teóricos chamam de estado de bem-estar social. Por meio dessas
ações, o organismo estatal procura corrigir as disparidades na
distribuição de renda e de oportunidades no interior do sistema
capitalista, visando sempre a eqüidade social.

Desenvolver políticas sociais, no Brasil, é obrigação e
competência de todos os entes da federação: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios. O planejamento e a execução dessas atividades
são estruturados de forma setorial, ou seja, divide-se a prestação do
serviço público por áreas de atuação, tais como: saúde, educação e
assistência social.

Como já dissemos, as políticas sociais são atribuições
reservadas a todos os entes da federação, cabendo a cada um
determinadas atividades, tais como: aos municípios, a instituição de
creches e abrigos para idosos; à União Federal, as ações de previdência
social e os programas de erradicação da pobreza e das desigualdades de
amplitude nacional.

Financiamento de políticas sociais no Brasil

O Brasil é uma República Federativa, ou seja, é formado a
partir de um pacto indissolúvel entre a União, Estados, Municípios e
Distrito Federal sob o governo de uma Carta Política que desenha toda a
configuração do Estado Federal, seus poderes, instituições e o que vai
mais nos interessar no nosso estudo, as competências, que são algumas


privativas de cada ente da Federação e outras concorrentes, o que
significa que se constitui em obrigação/dever para mais de um ente.

O financiamento das ações de políticas sociais, caracteriza-
se no campo das competências concorrentes, sendo deferidas
obrigações a todos os entes da Federação. É executado a partir de
recursos dos próprios entes federados e de outros transferidos pela
União para estados, municípios e distrito federal, e dos estados para os
seus respectivos municípios. As chamadas execuções descentralizadas.

Os custos financeiros das políticas sociais são suportados
por meio de transferências constitucionais, legais e voluntárias. As
transferências constitucionais têm caráter compulsório, quase todas elas
estão elencadas no capítulo constitucional da ordem tributária (são
recursos tidos como próprio dos entes que recebem), tais como a
obrigação da União repassar aos municípios 22,5% do montante
arrecadado do imposto de renda.

As transferências voluntárias são aquelas que não são
obrigatórias para a União, ou seja, constituem-se em ajuda financeira
de natureza específica para determinada ação de governo em outros
entes da federação. Operam-se por meio de convênio entre a União e o
ente da federação destinatário. Trata-se, eminentemente, de
descentralização de política social.

Os casos mais típicos têm origem nas chamadas emendas
parlamentares, exemplo: o parlamentar propõe a reserva de
determinada quantia para construir uma escola no município x. Antes da
liberação dos recursos, é celebrado um convênio entre determinado
ministério que aloca o recurso em seu orçamento e o município objeto
da emenda parlamentar.

As transferências legais são aquelas que têm origem em leis
específicas que tratam de programas sociais a serem fomentados pela
União e executados de forma descentralizada pelos demais entes da
federação.

Entre os exemplos que podemos citar, destacam-se as
descentralizações de recursos para o Sistema Único de Saúde e o Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério - FUNDEF. É importante anotar que essas
transferências não são executadas a partir de convênio, caracterizando-
se nas chamadas transferências fundo a fundo, tipo do Fundo Nacional


de Saúde do Ministério da Saúde para o Fundo Municipal de Saúde em
determinado município.

Noções de focalização de políticas sociais

Têm-se discutido muito sobre a forma de atuação do Estado
brasileiro no campo da estruturação das políticas sociais sob os aspectos
da focalização e da universalização.

A focalização ou seletividade consiste em determinar
diversos segmentos da sociedade, estabelecendo suas diferenças,
principais problemas e características regionais para atuação do
organismo estatal, é o que nas empresas comerciais chamam de
segmentação de mercado.

A focalização não significa deixar de atingir todo o território
nacional, consiste, na verdade, na busca de conhecimento mais
aprofundado dos diversos problemas e de suas especificidades nas
diferentes localidades existentes no País.

Por exemplo, antes de estabelecer o valor de uma bolsa
alimentação de amplitude nacional, busca-se analisar os custos dos
alimentos por regiões do País, pois o custo de uma cesta básica na
Bahia é diferente do custo em outros estados da federação, como em
São Paulo, por exemplo.

Se o poder público determina um valor fixo de caráter
nacional, pode estar cometendo erros, dando menos a quem precisa de
mais e dando mais a quem precisa de menos. A focalização pode levar
aquela bolsa de que falamos anteriormente a ter valor de R$ 80,00 no
estado Y e R$ 60,00 reais no estado X.

Vale a pena anotar que a grande discussão travada hoje é
qual a melhor forma de prestação de assistência social, se
universalizada ou focalizada. A discussão ganhou corpo, sobretudo, a
partir de relatórios do Ministério da Fazenda, afirmando que o gasto
público com políticas sociais já é muito alto no País. Entretanto, o
mesmo relatório questiona a qualidade desse gasto, sua distribuição nas
diversas localidades do território nacional e a ausência de focalização.

A formação da infra-estrutura no País – aspectos introdutórios

O nosso parque de infra-estrutura, desde o início da sua
montagem, esteve sob o comando do Poder Público. Já no governo de


Getúlio Vargas, a partir dos anos 30, deu-se a construção das chamadas
indústrias de base, é desse período a fundação da Companhia
Siderúrgica Nacional e a criação do Conselho Nacional de Petróleo, que
mais tarde, em 1953, daria origem àquela que é, ainda hoje, a maior
empresa do País, o Petróleo Brasileiro SA – PETROBRÁS.

Podemos afirmar que foi na era Vargas que se formaram as
primeiras matrizes de industrialização do País, a chamada indústria de
base ou indústria pesada, aquela produção, necessária para o
surgimento e estruturação das chamadas indústrias de bens de consumo
duráveis, que mais tarde seria capitaniada pelo Governo JK, nos anos
50.

Vale notar que enquanto a indústria de base foi montada na
forma de empresas estatais, a indústria de bens de consumo duráveis
foi desenvolvida a partir de capitais privados, notadamente, empresas
multinacionais que aqui se instalaram.

No segmento de prestação de serviços públicos na área de
infra-estrutura, tais como energia elétrica e telecomunicações, no
primeiro momento, a sociedade brasileira, por meio de seus
governantes, optou por empreendimentos instalados pela iniciativa
privada. Nesses segmentos, destaca-se, notadamente, a presença de
capitais internacionais nas constituições das empresas concessionárias.
É desse período a Light e a Companhia Telefônica Brasileira.

Nos anos 70, em plena era dos generais (Ditadura Militar), o
Estado brasileiro voltou-se para prestação direta dos serviços de energia
elétrica nas suas três modalidades: geração, transmissão e distribuição,
e dos serviços de telecomunicações. Constituíram-se grandes empresas
estatais a partir da estatização dos investimentos privados já existentes.
Data desse momento a constituição das holdings estatais: TELEBRÁS e
ELETROBRÁS.

Nos nossos próximos encontros, discutiremos a política
brasileira nos campos de energia, transportes e comunicações,
analisando a forma de financiamento, a participação do poder público e
da iniciativa privada, a falência do modelo estatal e as peculiaridades e
formas do processo de privatização. Faremos, ainda, um breve histórico
do surgimento desses serviços de infra-estrutura em nosso País.

Agências Reguladoras – noções gerais

Origens


Historicamente, a atividade de regulação pelo Estado teve
origem no Direito Norte-Americano. As primeiras agências reguladoras
surgiram em meados do século XIX, inicialmente, sem esta
denominação, por meio da designação pelo governo de fiscais para os
navios a vapor. Tal iniciativa visava coibir os acidentes com caldeiras,
então muito freqüentes.

A instituição formal da primeira agencie deu-se em 1887,
com a criação da Interstate Commerce Comission, sendo que a
proliferação das mesmas deu-se, de fato, no século seguinte, a partir da
década de 30, incentivada pela política do New Deal do Presidente
Franklin D. Roosevelt.

As agencies foram concebidas como organismos
independentes e autônomos em relação à estrutura tripartite dos
poderes estatais. Cada uma delas, no âmbito que lhes é determinado,
desempenha três tipos de atividade: “quase-legislativa”, “executiva” e
“quase-judicial”. Em linhas gerais, o Congresso limita-se geralmente a
fixar os princípios gerais, deixando a elas próprias ampla autonomia.

No Brasil, as agências reguladoras são consideradas um
instituto novo, surgido apenas a partir da década de 90. Entretanto,
antes das agências reguladoras independentes que começaram a ser
criadas no bojo do Programa Nacional de Desestatização (PND), outras
entidades já existiam e já exerciam a função reguladora, embora não
detivessem o perfil de independência frente ao Poder Executivo afirmado
pelas recentes leis criadoras das agências reguladoras. São exemplos
dessas entidades: o Conselho Monetário Nacional, o Banco Central do
Brasil, o Instituto do Álcool e do Açúcar, o Instituto Brasileiro do Café e
a Comissão de Valores Mobiliários.

Posição das Agências Reguladoras na organização administrativa
brasileira

Na atual organização do Poder Executivo Federal,
identificam-se três tipos de entidades e órgãos responsáveis pela
administração e formulação das políticas públicas: (i) as secretarias
formuladoras de políticas públicas, em conjunto com os ministros e o
chefe do governo, participam das decisões estratégicas e acompanham
sua implementação; (ii) as autarquias, que executam as políticas
definidas pelo governo; (iii) as autarquias especiais, denominadas
agências reguladoras, mais autônomas que buscam sanar falhas de
mercado na presença de monopólio natural ou quase natural.


As agências reguladoras devem ser mais autônomas do que
as demais autarquias, porque não existem para realizar políticas do
governo, mas para executar uma função mais permanente que é a de
substituir-se aos mercados competitivos, por meio da regulação.

É importante observarmos que foram criados, no Brasil, dois
tipos de agências. As agências reguladoras no setor de infra-estrutura,
como a ANEEL, ANATEL, ANA, ANP, ANTAQ e ANTT, que são organismos
de Estado que atuam na regulação de serviços públicos concedidos em
setores onde ocorrem imperfeições de mercado e com a exigência de
grandes investimentos irreversíveis. Por outro lado, as agências sob a
supervisão do Ministério da Saúde, a ANVISA e ANS estão bem mais
próximas do conceito de agência de governo (autarquia em sentido
estrito).

Cada agência reguladora é vinculada a determinado
Ministério, vejamos: ao Ministério de Minas e Energia, vinculam-se a
ANEEL e a ANP; ao Ministério das Comunicações, vincula-se a ANATEL;
ao Ministério do Meio Ambiente, vincula-se a ANA e ao Ministério dos
Transportes, estão vinculadas a ANTAQ e a ANTT.

A vinculação ao Ministério, em momento algum, implica
subordinação hierárquica do órgão regulador e seu corpo dirigente
àquele. Deve ser entendida como a supervisão a que alude o artigo 87
da Constituição Federal.

As atribuições das agências reguladoras são traçadas pelas
leis que as instituíram. Merece destaque a ANATEL e ANP, que são
órgãos com assento constitucional (artigo 177, parágrafo 2º, inciso III,
da Constituição Federal – ANP e artigo 21, inciso XI - ANATEL), o que
significa dizer que há previsão, na própria Constituição Federal, para a
instituição das mesmas, embora o legislador constitucional fale em
órgão regulador, não fazendo menção ao termo agência, que, como já
dissemos, o direito brasileiro emprestou do ordenamento jurídico norte-
americano.

As demais agências têm a sua existência fundada,
exclusivamente, nas suas leis instituidoras, cabendo àquelas definir o
número de dirigentes, a estruturação administrativa, as suas
competências e finalidades.

No caso das agências ANATEL e ANP, há também
necessidade de lei específica criando as respectivas autarquias, ou seja,
adotando a vontade do texto constitucional. Essas leis também definem


todo o raio de competências e estruturação administrativa do órgão
regulador e sua forma de atuação.

Os dirigentes das agências reguladoras são nomeados pelo
Presidente da República para mandatos fixos, definidos nas leis de
criação de cada agência. As nomeações dos dirigentes não podem ser
coincidentes.

A investidura em cargo de direção nas agências reguladoras
se dá através de ato administrativo complexo, ou seja, o Presidente da
República submete o nome do indicado à apreciação do Senado Federal
que pode recusar ou aceitar o indicado. Em caso de aceitação, o
Presidente da República, por meio de Decreto, promove a nomeação do
dirigente.

A legislação exige, como requisito para investidura em cargo
de direção em agência reguladora, reputação ilibada e amplo
conhecimento e respeitabilidade do candidato na área de atuação, sendo
este fator de exclusivo juízo do Chefe do Poder Executivo Federal, tendo
exigência formal apenas de formação universitária por parte do
nomeado.

As agências reguladoras atuam na forma de colegiado,
sendo que um dos indicados pelo Presidente da República, no ato da sua
nomeação, já é designado Presidente, nomenclatura que varia entre as
diferentes agências. Em algumas, são usados o termo presidente, em
outras, diretor-presidente e ainda diretor-geral.

Cabe ao colegiado decidir sobre todos os assuntos da
competência da respectiva agência nos termos e limites traçados na lei
instituidora. Não há o que se falar em recurso hierárquico para o
Ministério supervisor e nem mesmo ao Presidente da República, com
relação às decisões das agências reguladoras. O questionamento
daquelas orientações e determinações só pode ser endereçado ao Poder
Judiciário.

É importante observar que as agências reguladoras não
escapam ao controle a que alude os artigos 70 e seguintes da
Constituição Federal, ou seja, são fiscalizadas e acompanhadas pelos
órgãos de controle interno do Poder Executivo Federal (CGU) pelo órgão
de controle externo da República (Tribunal de Contas da União).

A relação com o órgão supervisor, que no caso das agências
reguladoras, é sempre o Ministério a que estão vinculadas, dá-se da


seguinte forma: o Ministério define o conjunto de políticas e ações de
governo para o setor, enquanto a agência é responsável por zelar pela
sua implantação, execução, continuidade e fiscalização da prestação do
serviço público, devendo, sempre que necessário promover adequações,
corrigir falhas e impor, inclusive, multas e restrições aos
concessionários.

O órgão regulador presta contas ainda ao Ministério
supervisor, por meio de relatórios, e se assim definido em legislação
própria, também por meio de contrato de gestão, celebrado entre a
agência e o Ministério supervisor.

Em termos de pessoal de apoio, embora as agências
possuam quadro próprio de pessoal para execução de sua missão
institucional, essas não possuem autonomia direta, pois dependem,
como qualquer outro órgão público, de autorização do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão para contratação de novos
servidores, cabendo observar que os servidores efetivos das agências
são regidos pela Lei nº 8.112/90 (Estatuto do Servidor Público Federal).

Com referência à administração financeira e orçamentária,
as agências reguladoras são detentoras apenas da primeira, pois a sua
proposta orçamentária é enviada conjuntamente com a do Ministério
supervisor, podendo este, e posteriormente, o órgão central de
orçamento da União, promover mudanças, inclusive eventuais
contingenciamentos ao longo do exercício financeiro.

Até agora, todas as agências reguladoras criadas no Brasil
adotaram a forma de autarquia especial, diferenciando-se das demais
autarquias, sobretudo, na definição clara e precisa das suas áreas de
atuação e na forma de constituição e estabilidade do seu corpo
dirigente, o que entendemos que são os fatores que justificam o nome
de autarquias especiais.

Ao longo do curso, serão detalhados os principais aspectos
em termos de competência de cada agência reguladora, nos termos da
legislação instituidora. Faremos um cotejamento entre as atribuições na
respectiva área reservadas ao órgão regulador e ao Ministério
supervisor, procurando deixar claras as atividades privativas de cada
um.

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Recomendações de leitura

Para as nossas próximas aulas, a fim de obtermos bom
aproveitamento do nosso curso, recomendo a leitura da Lei que instituiu
o Programa Nacional de Desestatização (Lei n.º 9.491/1997) e a Lei de
concessões de serviços públicos (Lei nº 8.987/1995), ambas da União
Federal.

Vale também notar que é importante para a compreensão
da matéria a leitura do capítulo constitucional dos direitos sociais (artigo
6º e seguintes), da saúde (artigo 196 e seguintes), da assistência social
(artigos 203 e 204) e da educação (artigo 205 e posteriores).

Fico por aqui, até breve e bons estudos.

Paulo

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