Empfohlen
Weitere ähnliche Inhalte
Empfohlen
Empfohlen (20)
Yhteisen käsitteistön rakentaminen kehittämistyössä
- 1. Juho Rännäli Yhteisen käsitteistön rakentaminen kehittämistyössä Tämän esityksen tarkoituksena ei ole antaa valmiita vastauksia siitä, miten yhteinen käsitteistö tulisi rakentaa moniammatillisessa toimintaympäristössä. Pikemminkin tavoitteenani on nostaa alan sisäiseen keskusteluun tiettyjä läheisiksi kokemiani ja mielestäni relevantteja kysymyksiä. Esitän tässä tarkoituksessa koko joukon yleistyksiä, jotka perustuvat lähinnä omiin käytännön kokemuksiini. Minulle osoitettu aihe on mielestäni paitsi moniammatillinen myös monimerkityksellinen. Se sisältää ainakin kaksi lähtökohtaa. Ensinnäkin ajatuksen siitä, että asiakirjahallinnolla ja niillä toimijoilla, jotka toimivat samassa kontekstissa, tulee olla yhteinen käsitteistö tai, mikäli sellaista ei ole, luoda sellainen. Otsikko antaa ymmärtää, että kullakin ammattikunnalla on oma kielensä, joka ei välttämättä avaudu toisen edustajille. Jo pelkkä moniammatillinen toimintaympäristö korostaa ajatusta, että asiakirjahallinnon vaatimusten toteuttamisessa tarvitaan enemmän kuin yhden profession myötävaikutusta. Kuten jatkossa tulemme huomaamaan, ei yhteinen käsitteistö ole itsestäänselvyys edes asiakirjahallinnon asiantuntijoille. Tässä yhteydessä ei voi myöskään sivuuttaa keskustelua siitä, mikä on oma käsityksemme asiakirjahallinnon roolista, tehtävistä ja käytettävistä menetelmistä. Keskustelu profession sisällä Jotta voitaisiin arvioida moniammatillista kokonaisuutta, tulisikin ensiksi tarkastella, mihin asiakirjahallintoa tulee verrata. Olen jakanut esitykseni kahteen osaan. Ensimmäisenä tarkastelen käsitemaailmaa toimialan sisäisenä kysymyksenä, ja sitten pohdin mahdollisuuksia luoda eri tietoalojen yhteistä käsitteistöä, jossa asiakirjahallinnan kieli ja menetelmät olisivat mukana. Arkistolaitos järjestää alan peruskoulutusta, jonka olennaisena osana on käsitteiden läpikäynti. Koulutukseen osallistuvat henkilöt omaksuvat alan kielen ja menetelmät. Periaatteessa kollegojen siis pitäisi kyetä ymmärtämään toisiaan ja käyttää eri yhteyksissä yhteistä kieltä. Näin ei välttämättä aina ole. Asiakirjahallinnan käsitteistö ei ole yksi, yhteinen ja jakamaton. Olisi kuitenkin suotavaa, että profession edustajat ainakin ulospäin artikuloisivat omat intressinsä yhdenmukaisesti. Arkistolaitoksessa käsitteistä käytävä sisäinen keskustelu on tervetullut ilmiö, mutta vuoropuhelua voisi toivoa olevan myös muiden toimijoiden kanssa. Tämä siksi, että asiakirjahallinto ei toimi vakuumissa. Toimintaympäristön ollessa jatkuvassa ja mitä ilmeisimmin kiihtyvässä muutostilassa, myös käyttämämme käsitteet ja kieli muuttuvat koko ajan. Uusia termejä otetaan käyttöön ja vanhentuneet menettävät merkitystään. Toimintaympäristömme tuottaa pääosan niistä työkaluista, joiden avulla pyrimme ymmärtämään ja järjestämään ympäröivää todellisuutta. Jotkut käsitteet ovat relevantteja tietyssä tieto- ja toimintaympäristössä, toiset taas eivät. Myös kansainvälistyminen muokkaa asiakirjahallinnan käsitteitä. Joskus erikoistermit kuulostavat käännettyinä suorastaan hämääviltä. Osa tiedonhallinnan, erityisesti tietotekniikan, käsitteistä jää elämään alkuperäisessä tai sitä lähellä olevassa muodossa.
- 2. Kuulostavatko käsitteet asiallinen asia, asiaton asia ja kirjaamattomien asioiden diaari tutuilta? Entäpä ero asiallisten ja asiattomien asiakirjojen välillä? Edellä mainitut valtakunnallisessa tietojärjestelmähankkeessa esille tulleet – vaikka eivät ehkä ole kovin laajassa käytössä tai aivan valtavirtaa edustakaan – esimerkit kertovat siitä, miten viranomaisissa luodaan käsitteitä tukemaan jotain valittua toimintatapaa tai jopa kiertämään annettua normia. Toisaalta alalle tulee uusia käsitteitä, jotka tietyllä aikavälillä vakiintuvat, mikäli professio ne käyttökelpoisiksi kokee. Tällaisia käsitteitä voivat olla mm. tiedonohjausjärjestelmä, tiedonohjaussuunnitelma sekä SÄHKE2- määräyksestä poimimani tiedonohjaus, asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi ja asiakirjan talteen ottaminen. Kun arvioidaan asiakirjahallinnan yhteistä käsitteistöä, tulisi mielestäni kiinnittää huomiota kolmeen seikkaan. Ensinnäkin organisaatioiden tehtävät ja toimintaympäristö vaihtelevat. Toiseksi tulee kysyä, miten asiakirjahallinto määrittää tehtävänsä tietyssä toimintaympäristössä, ja kolmanneksi, mitkä ovat ne keskeiset käsitteet, joiden avulla operoidaan. Hallintokulttuurissa on tullut tavaksi käyttää kansallisia asiakirjahallinnan käsitteitä, joiden avulla määritellään organisaation omaa toimintaa tukevia toimintoja. Tällaisia ovat mm. diaari ja asianhallinta tai asiankäsittely, joissa asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi käytännössä tapahtuu. Asioita perustetaan, toimenpiteitä rekisteröidään ja hallinnoidaan niihin liittyviä asiakirjoja. Useassa tapauksessa substanssitoimintaan liittyvää tietoa hallitaan tällä tavoin. Mikäli toimintaympäristö kuitenkin on monimuotoinen ja monitahoinen, ei pelkkä asianhallinta enää riitä tiedon todistusvoiman takaamiseksi. Se ei myöskään edistä liiketoiminnan tuottavuutta. Näin saattaa käydä jos käsite ei ole toimintaympäristössä relevantti, eikä tue viranomaisen tiedonhallintarpeita Edustamani organisaatio on osa EU-tulliympäristöä, ja sen toimintaa ohjaa pitkälle EU- lainsäädäntö. Tällä hetkellä ollaan komission päätöksen pohjalta siirtymässä paperittomaan tullitoimintaan. Tämä edellyttää eri jäsenmaiden tietojärjestelmien yhteensopivuutta. Tämä tarkoittaa liiketoiminnan automatisointia, joka tapahtuu useiden eri operatiivisten järjestelmien avulla. Sähköisellä asioinnilla on siinä merkittävä rooli. Tässä tapauksessa emme ole tekemisissä pelkästään hallinnollisten järjestelmien kanssa. Kyse on vuorovaikutteisista tietojärjestelmistä, joihin viranomainen ja asiakas, kumpikin tietyssä toimintoprosessin vaiheessa, tallentaa tietoa ja ottaa sitä käyttöön. Uusia ratkaisuja haetaan tuottavuusnäkökulmasta. Pyrkimyksenä on vähentää asiakkaiden hallinnollista taakkaa. Käytännössä tämä tarkoittaa moninaisten toimintoprosessien automatisointia, erilaisten tietoaineistojen operatiivista arkistointia sekä useiden eri tietojärjestelmien tuottamien asiakirjojen elinkaaren hallintaa. Edustamassani organisaatiossa ei ole oltu halukkaita käyttämään tavoitetilasta määritelmää asianhallinta tai asiankäsittely. ECM-tietojärjestelmän (Enterprise Content Management) käyttöönoton odotetaan vastaavaan niihin asiakirjahallinnan tavoitteisiin, jotka ovat keskeisiä toimintaympäristön kannalta. Näitä ovat mm. toimintoprosessien kuvaaminen, prosessien automatisointi, työnkulkujen luominen, toimisto-ohjelmiston avulla laadittujen asiakirjojen haltuunotto sekä eri tietojärjestelmien yhteinen sähköinen arkisto, repository. Järjestelmän on määrä korvata nykyinen tullilaitoksen ”sähköinen päätösarkisto”, johon on tähän mennessä tallennettu yli 6 miljoonaa usean eri tietojärjestelmän tuottamaa määräajan säilytettävää asiakirjaa. Tekisinkin eron hallintopainotteisten ja monialaisia tehtäviä suorittavien organisaatioiden välillä. Hallintopainotteisessa organisaatiossa asianhallinnalla on keskeinen asema, ja alan ammattilainen määrittää tehtävänsä sen avulla. Tällöin asiakirjahallinta pääpiirteissään on asianhallintajärjestelmän ja siihen liittyvien asiakirjojen hallinnointia. Kunnianhimoisinta tavoitetta edustaa SÄHKE2-
- 3. määräys, jonka kantavana ajatuksena on tiedonohjauksen ja asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessin avulla ottaa haltuun kaikki organisaatiossa syntyvä tieto. Kuinka tämä käytännössä tullaan toteuttamaan, jää nähtäväksi. Toimintayksikössäni laaditussa välinekohtaisessa tyypittelyssä on tunnistettu kolme käsitteellistä lähestymistapaa, jotka eroavat toisistaan jossain määrin. Väline Kohde Legitimaatio Asianhallinta Vireille tulleet asiat ja niihin liittyvät viranomaisen asiakirjat Arkisto- ja julkisuuslainsäädäntö, arkistolaitoksen määräykset, ohjeet ja suositukset (SÄHKE1) ECM - Enterprise Content Management Tavoite Kaikki viranomaisen tuottamat tiedonvälitysobjektit (tiedostot), sähköisessä asioinnissa syntyvät dokumentit, prosessien automatisointi, operatiivisten tietojärjestelmien sisältämät asiakirjat Viranomaisen tiedonhallintatarpeet (Moreq2) Lainsäädännön, määräysten, ohjeiden ja suositusten noudattaminen Intressiryh- mä/toimija Asiakirjahallinto Arkistotoimi Menetelmä Asioiden ja asiakirjojen rekisteröinti, luokittelu, asiasanoittamine n ja metatieto Tiedon haltuunotto, tuottavuus, toiminnan laatu, sähköisen asioinnin kehittäminen Operatiivinen säilyttäminen XML- metatietoskeema Paperista luopuminen Organisaation johto Asiakirjahallinto Arkistotoimi Tietohallinto Prosessien omistajat SÄHKE2 Asiakirjallinen tieto tietojärjestelmästä riippumatta Arkistolaitoksen norminanto-oikeus (SÄHKE2) Asiakirjallisen tiedonkäsittely ja hallinta, tiedonohjaus ja siirto arkistolaitokseen Pysyvä säilyttäminen eAMS, asiakirjallisen tiedon käsittelyprosessi, toimenpiteet Arkistolaitos Kuva 1: Asiakirjahallinta sähköisessä toimintaympäristössä (Rännäli, Kajaani, Söderlund 2008; Rännäli 2009). Hallintopainotteisessa organisaatiossa toimintoprosesseja on mahdollista pitkälle automatisoida ja seurata tiedon kulkua asiarekisteripohjaisella menettelyllä. Tällöin prosessit ovat määrämuotoisia, ja hallittavissa yhdellä tietojärjestelmällä. Tämän päivän asianhallintajärjestelmät ovat lähes poikkeuksetta valmisohjelmistoja, joissa järjestelmätoimittaja on jo määrittelyvaiheessa huolehtinut siitä, että ne täyttävät lainsäädännön vaatimukset sekä sisältävät vaaditut metatiedot ja toiminnallisuuden. Asiakirjahallinnon tehtäväksi jää tällöin leimallisesti järjestelmän parametrointi ja organisaation oman toimintatavan määrittely. Asianhallinnan ulkopuolelle jäävät mm. henkilöstö- ja taloushallinnon järjestelmät, joista monet ovat nykyään yhteisiä koko valtionhallinnolle. Kuten jatkossa tulemme huomaamaan, tilanne komplisoituu, kun kyseeseen tulevat erilaiset liiketoimintasovellukset. SÄHKE2 puolestaan on mahdollisuus, joka ei vielä ole realisoitunut, eikä siitä näin ollen ole kokemusta. Lähtökohdaltaan se kuitenkin sisältää periaatteita, jotka toteutuakseen edellyttävät vääjäämättä usean eri ammattialan myötävaikutusta toteutuakseen. Kuten edellä on jo käynyt ilmi, organisaatioiden toimintaympäristöt, tehtävät ja vastaavasti näkemykset asiakirjahallinnosta vaihtelevat. Jokainen asiakirjahallinnon asiantuntija tarkastelee
- 4. asioita omista lähtökohdistaan käsin. Tämä näkyy sekä valtakunnallisissa yhteishankkeissa että arkistolaitoksen norminannossa. Asiakirjahallinta moniammatillisessa kontekstissa ja yhteinen käsitteistö Mikäli asiakirjahallinnon kohteena nähdään kaiken organisaatiossa syntyvän asiakirja-aineiston haltuunotto, ja kyseessä on organisaatio, jonka tehtävät ovat moninaisia, laajenee asiakirjahallinnon tehtävän rajaus merkittävällä tavalla. Mikäli toimintoprosessit ovat sen laatuisia, ettei niiden automatisoinnissa ole katsottu syystä tai toisesta perustelluksi käyttää asianhallintajärjestelmän tarjoamia palveluja, päädytään käsittelemään tietoa erilaisissa liiketoimintasovelluksissa tai operatiivisissa tietojärjestelmissä. Tullilaitoksen operatiiviset tietojärjestelmät liittyvät esim. verotuksen, tilastoinnin, rikostorjunnan tai ulkomaankaupan toimintoprosesseihin, niiden automatisointiin ja tiedon hallintaan. Operatiivisilla järjestelmillä hallitaan yksittäisiä tietokannassa sijaitsevia tietoelementtejä, mutta kun tietoja yhdistetään, lopputuotteena on pääsääntöisesti asiakirjahallinnon ja arkistotoimen toiminnan kohde, viranomaisen asiakirja. Operatiiviset järjestelmät suunnitellaan jonkin tietyn prosessin automatisointia silmälläpitäen. Tietojärjestelmää, joka on toteutettu valmisteverotusta varten, ei voida käyttää sellaisenaan esim. liikennelupien käsittelyprosessissa tai alkoholitarkastuksessa. Toimintoprosessit tällaisissa tapauksissa vaihtelevat suuresti, usein lakisääteisten vaatimusten ja ominaislaadun vuoksi. Näissä tapauksissa tietojärjestelmän suunnittelu on aloitettu toiminnallisista vaatimuksista, päätyen vasta viimeisenä syntyvien asiakirjojen määrittelyyn. Koska kysymys ei ole valmisohjelmistosta, jonka kehittämistyössä toimittajan vastuu ja asiantuntemus olisi jo hyödynnetty, korostuu operatiivisen järjestelmän määrittelyssä ja toteutuksessa käyttäjäorganisaation tai käyttäjäorganisaatioiden, tiedon tai järjestelmän omistajan ja teknisen toteutuksen suorittavan tahon vastuu lopputuloksesta. Teknisenä asiantuntijana voi olla ohjelmistotalo, mutta se voi aivan hyvin olla organisaation oma tietohallinto (so. ”tietotekniikka”), joka vähintään koordinoi toteutusta. Erittäin keskeinen asia sähköisessä ympäristössä on sääntöjen noudattaminen. Sellaisissa organisaatioissa, joiden tehtävät ovat moninaisia ja tietojärjestelmien valmiusaste pieni, tulisi asiakirjahallinnon roolin käsitteistön laadinnassa korostua entisestään. Toimintaympäristö Väline Tietojärjestelmän valmiusaste Vaatimus Hallintopainotteinen organisaatio Asianhallinta Valmisohjelmisto Pieni Monialaorganisaatio Operatiiviset järjestelmät, ECM Organisaation määrittelemä Suuri Kuva 2: Toimintaympäristön suhde yhteisen käsitteistön laatimiseen Koska kyseessä on tietojärjestelmä, jonka määrittelytyö aloitetaan tarkastelemalla toimintoprosessia tai osaa siitä, ei tehtävää suorittavilla henkilöillä ole käsissään valmista mallia. Tiedon ja tietojärjestelmän tulevalla omistajalla tai teknisellä henkilökunnalla ei pääsääntöisesti ole hallussaan tiedon todistusvoiman takaavia menetelmiä tai tiedon hallintaan liittyvän normiston tuntemusta. Yhteinen käsitteistö muodostuu asiakirjahallinnon näkökulmasta lainsäädännön ja alan vaatimusten huomioonottamisesta tietojärjestelmäkehitysprosessissa. Miten tämä panos tulee käytännössä
- 5. huomioiduksi? Mikäli pidämme silmämääränä sähköistä toimintaympäristöä, jossa suuri osa tiedosta tänä päivänä liikkuu, voidaan perustellusti kysyä, mikä on asiakirjahallinnon vaikuttavuus? Tietohallintoprosessissa esiintyy kaksi toimijaa: prosessin tai tiedon omistaja, jonka tavoitteena on saada käyttöönsä toimiva tietojärjestelmä ja tietohallinto, joka vastaa järjestelmän teknisestä toteutuksesta. Useassa tapauksessa mukana on myös ulkoinen toimittaja, mutta jätän sen vähemmälle tässä tarkastelussa, sillä ratkaisut tehdään kuitenkin tilaajaorganisaatiossa. Prosessin omistajan intressinä on saavuttaa järjestelmän käyttöönotolla tiettyjä hyötyjä. Substanssitoimintaa edustavan hankkeen vetäjän (esim. valmisteverotuksen asiantuntijan) ei voida olettaa olevan perillä metatietostandardista, tiedon elinkaaren hallinnasta tai tiedon luokittelusta. Tietojärjestelmiä onkin perinteisesti määritelty käytännön tarpeista käsin. On olemassa tietojärjestelmiä, joissa jotain tiettyä tietoa ja siihen liittyvää asiantilaa ei ole voitu ”jäädyttää”, eikä sen sisältämään todistusvoimaan voida enää seuraavan muutoksen jälkeen palata. Käytössä on lomakkeita, joista puuttuu esimerkiksi yksi tai useampia seuraavista metatiedoista: aikamääre, toimija tai asiakirjan nimeke. Kuinka tällöin voidaan jälkikäteen vastata kysymyksiin: miksi asiakirja on laadittu, kenen toimesta, milloin ja mitä tarkoitusta varten. Jos emme voi luottaa substanssin kykyyn toteuttaa asiakirjahallinnan vaatimuksia, kuinka on tietohallinnon laita? Tietohallinnon tiedonintressi on tekninen. Tekninen tiedonintressi tuottaa teknologian perustaksi soveltuvaa informaatiota. Tietohallinnon kohteena on siis teknologia. Käytännössä se on kiinnostunut mm. teknisestä alustasta, käyttäjien tunnistuspalveluista, integraatiotekniikoista, sovelluskehityksen standardeista, sovellusten rakennusperiaatteista, projektimenettelystä ja sovellusylläpidosta. Tietohallinnon ja asiakirjahallinnon tavoitteet, käsitteet, menetelmät ja kieli eroavat toisistaan huomattavasti. Olen kuullut sanottavan, että arkistonhoitajan tulee tuntea riittävästi tietotekniikkaa ja sen menetelmiä pystyäkseen menestyksellisesti hoitamaan tehtäväänsä. Tämä pitänee paikkansa. Käsitykseni mukaan asiakirjahallinto ei osaa riittävästi ottaa teknologian tarjoamia mahdollisuuksia huomioon, ja tietojärjestelmähankkeita tarkastellaan usein asiakirjahallinnon perinteisten paperimaailmasta tuttujen menetelmien näkökulmasta. Tässä suhteessa meidän tulee katsoa peiliin. Mutta myös tietoteknisen henkilökunnan tulee tuntea lainsäädännön vaatimukset ja tiedon todistusvoiman takaavat menetelmät tai ainakin ottaa toiminnassaan huomioon professio, jolla on valmiudet välittää tarvittavat tiedot käyttöön. Avainkysymys onkin luoda käsitteistö, jota sekä substanssi että tietotekniikka voivat ymmärtää, ja välittää se ymmärrettävässä muodossa käyttöön. Luotava käsitteistö on saatettava osaksi prosessimallinnusta ja tietomallia. Edustamassani organisaatiossa on otettu muutamia askeleita tähän suuntaan. Määrämuotoista tietojärjestelmäprosessia ajatellen laadittiin yksinkertaistettu vaatimusluettelo, jossa asiakirjahallinnan käsitteitä avattiin. Moniammatillisessa arvioinnissa malli koettiin kuitenkin liian vaikeaselkoiseksi, ja sen kehittämistä päätettiin jatkaa. Välittäjänä toimiva kehittämispäällikkö on konsultoinut esityksen pohjalta uusia tietojärjestelmähankkeita, ja laatinut luettelosta uuden version. Asiakirjahallinnon tavoitteeksi asettama käsitteistön sulauttaminen osaksi tietohallinnon määrittämää standardisoitua toimintatapaa ei ole vielä toteutunut. Käsitteistö siis vaihtelee organisaatiosta toiseen, eikä ammattialan sisälläkään vallitse yksimielisyyttä käsitteistä. En pidä realistisena tavoitetta sähköisen tiedon laajamittaisesta haltuunotosta, sillä organisaatiosta riippumatta asiakirjahallinnon vaikuttavuus on väistämättä vaatimaton. Yhteisen käsitteistön luominen vaatii tietohallinnon aktiivista myötävaikutusta. Asiaa
- 6. voisi edesauttaa, jos valtakunnallisten tietojärjestelmähankkeiden käyttöön laadittaisiin yhteinen käsitteistö. Olen pannut merkille, että muut toimijat tekevät asiakirjahallinnon toimialaan liittyviä ratkaisuja oman paradigmansa mukaisesti soveltaen omaa käsitteistöään. SADe-hankkeen (Julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen sähköisen asioinnin kehittämislinjaukset ja toimenpidesuunnitelma 2009 – 2012) loppuraportti määrittelee tietohallinnon seuraavasti: tietohallinto on organisaation toiminto, johon kuuluvat kaikki tiedon hallintaan, käsittelyyn, välittämiseen ja esittämiseen liittyvät periaatteet, toiminnot, järjestelmät ja tekniikat. Ehkä on syytä virittää keskustelua siitä, mikä tässä kontekstissa on asiakirjahallinnon rooli.