Convênios e Eficácia de Políticas Públicas

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO E NEGÓCIOS
MBA EM CONVÊNIOS E PRESTAÇÃO DE CONTAS
João Eduardo Da Rosa
Convênios e Eficácia de Políticas Públicas
Orientador: Prof. M.Sc. Camilo Mussi.
Brasília
2015

Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado como pré-requisito parcial para
a conclusão do curso de MBA em Convênios
e Prestação de Contas da Escola de
Administração e Negócios – ESAD.
Orientador: Prof.Camilo Mussi
Brasília-DF
2015

Esta monografia foi julgada adequada à obtenção do grau de especialista em
Convênios e Prestação de Contas e aprovada em sua forma final pelo curso de MBA
em Convênios e Prestação de Contas da Escola de Administração e Negócios -
ESAD.
Data de Aprovação:
Prof. M. Sc. Camilo Mussi
Escola de Administração e Negócios - ESAD

1
Resumo
O Estado é o ente que impacta a vida de cidadãos que habitam determinada nação.
Mas seu impacto não exerce-se de forma abstrata ou por articulação de discurso,
antes pela sua ação concretizada pelas políticas públicas que coordena.O presente
trabalho tem como finalidade a reflexão teórica sobre a contribuição dos convênios
para a eficácia da implantação de políticas públicas no Brasil. As reflexões serão
subsidiadas aproveitando-se de trabalhos multidisciplinares, uma vez que o objeto
de estudos, a saber, as políticas públicas, é complexo e dotado de diversas facetas.

2
ABSTRACT
The State is an entity that impacts citizen´s life who dwell in a
specificnation.But its impactdoes nothappenin an abstractmean or by
discourse articulation. Instead, it is made concrete by public policy
actionsthat it coordinates.This academic work has the goal of theoretic
reflection of convênios contribution for public policy implementation. The
reflectionswillbe based on multidisciplinaryfields,sinceits object,public
policy, is complex and has many aspects.

3
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................................................ 5
ESTADO E POLÍTICA ....................................................................................................................... 6
Ênfase no processo de tomada das decisões públicas ..................................................................7
Antecedentes históricos do Estado............................................................................................. 7
Idade Médiae Feudalismo......................................................................................................8
A Revolução Comercial......................................................................................................... 10
Surgimento e evolução do Estado Moderno.............................................................................. 10
O Processo........................................................................................................................... 10
As dimensões do públicoe do privado no Estado Moderno .................................................... 13
Fases de Formação do Estado Moderno.................................................................................... 16
Proto-Estado Feudal............................................................................................................. 17
Estado Estamental ............................................................................................................... 17
Estado Absoluto................................................................................................................... 17
Estado Representativo.......................................................................................................... 17
Formas Históricas de Aparelho de Estado: Modelos de Administração Pública ............................ 18
Modelo Patrimonial ............................................................................................................. 18
Burocrático.......................................................................................................................... 19
Gerencial............................................................................................................................. 23
Políticas Públicas......................................................................................................................... 26
O Estado emAção.................................................................................................................... 26
Os processos da política........................................................................................................... 26
Tornando as decisões concretas............................................................................................... 31
O Conceito de política pública.................................................................................................. 33
O processo de política pública.................................................................................................. 34
Buscando a eficácia das políticas públicas. ................................................................................ 37
Conceito de Meta................................................................................................................. 38
Conceito de população-objetivo............................................................................................ 38
Efeitose impactos................................................................................................................ 38
Impacto............................................................................................................................... 39
Eficácia................................................................................................................................ 39

4
Eficiência............................................................................................................................. 40
O Papel das relações Interfederativas....................................................................................... 41
Fragmentação de Políticas Públicas........................................................................................... 47
CONVÊNIOS ................................................................................................................................ 50
A aplicação das Licitações nos Convênios.................................................................................. 51
Papel dos Convênios na Integração das Políticas Públicas........................................................... 52
CONCLUSÃO................................................................................................................................ 57
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................. 57

5
INTRODUÇÃO
O Instrumento dos Convênios não pode ser estudado de forma isolada, pois
foi desenvolvido para solucionar um problema persistente de implementação de
políticas públicas, que afeta o Estado contemporâneo e sua capacidade de
transformação social. Portanto, é necessário resgatar o conceito de Estado, de que
forma suas decisões são concretizadas através das Políticas Públicas, e quais são
os pressupostos que as tornam eficazes, ou seja, que garantem sua implementação
bem sucedida.

6
ESTADO E POLÍTICA
Até meados do século XX, Filosofia Política era sinônimo de Ideologia
Política, categoria que não se distinguia de outra de igual importância, o pensamento
político, e abrangia também o que hoje chamamos de Ciência Política. Essa
aparente mistura de categorias diferentes, em vez de mostrar uma imprecisão de
conceitos, é o resultado da evolução histórica do pensamento humano e evidencia a
importância, a complexidade e o extraordinário desenvolvimento da Política na
história da Humanidade. Se o mundo grego era fascinante e instigante, na medida
em que é o resultado da feliz combinação da História com a Filosofia e de todos os
desdobramentos que essa união provocou. Um mundo que, para muitos, ainda pode
parecer distante, longínquo e intrigante, embora seja nele que todos nós somos
obrigados a viver.
Conforme encontramos em Bobbio: “Derivado do adjetivo pólis (politikós), que
significa tudo o que se refere à cidade e, consequentemente, o que é urbano, civil,
público, e até mesmo sociável e social, o termo política se expandiu graças à
influência da grande obra de Aristóteles, intitulada Política. (...) O termo Política foi
usado durante séculos para designar principalmente obras dedicadas ao estudo
daquela esfera de atividades humanas que se refere de algum modo às coisas do
Estado.”
A política teve seu início ligado na filosofia, sua abrangência era o território da
cidade, uma vez que o conceito de Estado ainda não existia tal como o conhecemos.
Para melhor clarificar uma definição de Estado, e ainda recorrendo à Bobbio,
podemos dizer que Estado é...
A definição clássica do século XIX considera a política como a “arte e a ciência do
Estado ou do governo”. Mesmo essa visão, todavia, aceita a importância de incluir
algumas organizações ou fenômenos que se ligam ao Estado na condição de pré-
estatais ou supra-estatais. Tradicionalmente incluem o estudo do Governo, dos
partidos políticos, do sistema eleitoral, dos grupos de pressão que atuam junto ao
parlamento, dos círculos burocráticos, civis e militares, que tem papel no processo
decisório, e dos grupos informais que atuam próximos ao Estado, sobre ele
exercendo ou tentando exercer influência (Schmitter, 1984).
Essas primeiras abordagens em ciência política concentravam sua análise no
Estado ou no Governo, enfatizando sua estrutura, funcionamento, modelo jurídico-
formal, composição de seus membros titulares, mecanismos de interferência na
sociedade, permeabilidade aos grupos externos e instituições associadas.
Embora a preocupação com o Estado seja uma constante no pensamento político
contemporâneo, as primeiras abordagens que enfatizavam o Estado e seus
aparelhos eram usualmente restritivas, enfatizando os aspectos jurídico-formais do
fenômeno político, fortemente influenciada por um viés jurídico – com análises e
interpretações baseadas no Direito Constitucional, na Teoria Geral do Estado e na
filosofia jurídica.

7
Ênfase no processo de tomada das decisões públicas
Essa abordagem considera a política como um processo social, cuja especificidade
estaria no uso dos recursos antes mencionados – poder, autoridade, influência –
para formulação de linhas de condutas coletivas adotadas pelos atores.
Essa abordagem se propões a explicar por que determinada linha de conduta foi
adotada (formulação, participantes, determinantes, resultados e impacto), num
contexto de conflito envolvendo disputas sobre a administração de bens escassos
na sociedade.
Para os autores que adotam esse aporte teórico, a ciência política deve
compreender “o estudo da alocação autoritária ou imperiosa dos valores, de maneira
que essa alocação seja influenciada pela distribuição e utilização do poder”
(EASTON, 1984).
Ela fixa os limites do sistema político como todas as ações mais ou menos
relacionadas com a formulação de decisões autoritárias ou imperiosas para uma
sociedade. Se entendermos decisões autoritárias ou imperiosas como aquelas
fundamentadas sobre o poder extroverso do Estado, então a política volta a ser
definida em termos de Estado, agora entendido como processo e não como
instituição (Schmitter, 1984).
Alguns teóricos que utilizam a abordagem de decision-making, todavia,
consideravam que o estudo do processo de tomada de decisões enquanto
delimitação da política ultrapassa os limites da esfera pública, podendo ser aplicada
às decisões que têm reflexos indiretos sobre o Estado e a sociedade (Chilcote,
1997).
Inspiradas pela análise sistêmica (Chilcote, 1997), essas abordagens consideram
que a existência de um sistema integrado de decisões, tanto públicas quanto
privadas, que se influenciam reciprocamente e que dão origem àquilo que
denominamos de política, a partir de uma dinâmica de estímulo-resposta, onde o
Estado é o núcleo de tomada de decisões coletivamente relevantes, onde são
processadas as demandas e formuladas as políticas públicas.
Antecedentes históricos do Estado
O Estado, como ordem política da sociedade, é conhecido desde a Antiguidade aos
nossos dias. Todavia nem sempre teve essa denominação, nem tampouco encobriu
essa mesma realidade.
A polis dos gregos ou a civitas e a respublica dos romanos eram termos que
traduziam a idéia de Estado, principalmente pelo aspecto de personificação do
vínculo comunitário, de aderência imediata à ordem política ou de participação na
cidadania.

8
No Império Romano, durante o apogeu da expansão, e mais tarde entre os
germânicos invasores, os vocábulos Imperium e Regnum, então de uso corrente,
passaram a exprimir a ideia de Estado, nomeado como organização de domínio e de
poder.
O emprego moderno do termo Estado remonta a Maquiavel, quando este inaugurou
O Príncipe com a frase famosa: “Todos os Estados, todos os domínios que têm tido
ou têm império sobre os homens são Estados, e são repúblicas ou principados”.
Atualmente, aqueles que adotam uma abordagem jurídica tendem a considerar que
o Estado representa uma manifestação específica da Sociedade, caracterizada por
um ordenamento jurídico carregado de imperatividade. Chega-se ao Estado
Moderno por uma operação jurídica de institucionalização do poder.
Segundo essa concepção, o Estado se forma quando o poder assenta numa
instituição e não numa pessoa, pelo que esse Estado representa uma sujeição do
poder ao direito, somente existindo onde for concebido como um poder
independente da pessoa dos governantes (Bonavides, 1978).
A relação íntima entre poder e Estado se encontra claramente expressa no
pensamento de Max Weber, segundo o qual todas as formações políticas são
formações de força, de tal maneira que se existissem somente agregações sociais
sem meios coercitivos não mais haveria lugar para o Estado, e nem mesmo para a
política (Weber, 1994).
Com base nesse entendimento, Weber concebeu o Estado como sendo aquela
comunidade humana que, dentro de determinado território, reivindica para si, de
maneira bem sucedida, o monopólio da violência física legítima (Weber, 1994).
Todavia, o mesmo autor, embora afirmando que o Estado é tanto base e ápice
quanto continente e conteúdo de dominação, independente do nome específico com
que seja conhecido a partir de sua configuração histórico-legal própria, diferencia o
Estado moderno que se constrói a partir dos Estados absolutistas de outras
formações socioeconômicas político-militar que lhe antecederam ou que com ele
coexistiram, considerando que o “gênero” Estado pode apresentar inúmeras
“espécies” diferentes.
Idade Média e Feudalismo
Durante a Idade Média, consolida-se o Feudalismo, sistema de produção e de
organização do poder baseado nos feudos, grandes propriedades territoriais
relativamente auto-suficientes que, num contexto de economia essencialmente
agrária e natural, são controlados por uma aristocracia de proprietários guerreiros
(os senhores feudais) que detêm o controle dos meios de gestão coletiva (cobrança
de tributos, produção jurídica e prerrogativa de manter exércitos) e possuem
hereditariamente o direito de governar, o qual é transmitido juntamente com a
propriedade do feudo.

9
As relações sociais são essencialmente diádicas, isto é, calcadas no
relacionamento pessoal entre os agentes sociais. Entre os nobres a autoridade se
distribui por meio das práticas de suserania e vassalagem, um pacto em que um
senhor feudal entrega parte de seu feudo a outro nobre em troca do pagamento de
tributos periódicos em gêneros ou em espécie, bem como troca do cumprimento de
certas obrigações políticas e, principalmente, militares. Esses nobres, além de
proprietários de terra e administradores da Justiça, agora privatizada, detém a
função de guerreiros, tendo o privilégio de portar armas e de constituir exércitos
privados, controlando o aparato coativo e respondendo pela defesa do feudo.
A produção da riqueza, por outro lado, é atribuição dos servos da gleba,
camponeses que por diversos caminhos ficaram dependentes das terras e dos
instrumentos de produção do senhor feudal, devendo trabalhar um certo número de
dias diretamente para o senhor, pagar-lhe tributos em moeda ou gêneros, e ainda
prestar-lhe serviços domésticos.
O clero, por derradeiro, constitui o corpo sacerdotal da Igreja Católica
Romana, detentora do poder espiritual. Dentro dessa sociedade, é a portadora de
uma verdade revelada que deveria servir para explicar a natureza do mundo e definir
comportamentos, detendo assim o monopólio ideológico que permitia unificar a
Europa em torno de uma visão cristã de mundo.
Essa posição decorrente do processo de ruralização desencadeado pelas
invasões bárbaras, que provocou o colapso da educação escolar, sendo que apenas
os membros do clero possuíam educação formal. Isso porque, junto aos mosteiros e
catedrais, surgiram escolas para a formação religiosa, bem como bibliotecas, onde
ficaram guardados os tesouros culturais do mundo greco-latino, interpretado e
adaptado aos ideias cristãos.
Devido ao monopólio sobre o conhecimento exercido pela Igreja, associado
ao crescente poder político oriundo da posse de terras e de sua capacidade de
legitimar ou não o poder exercido pelos reis e senhores feudais, todas as atividades
são percebidas como fundamentadas em algum princípio religioso, e a política
considerada uma faceta da existência subordinada aos ditames teológicos e morais
do cristianismo.
Isso posto, podemos caracterizar o feudalismo por:
 Policentrismo, ou seja, multiplicidade de centros de poder, implicando na
fragmentação do exercício da autoridade política, aplicada de forma
autônoma e não-coordenada por cada senhor feudal, eis que decorrente da
propriedade do respectivo feudo;
 Posse e uso privado dos instrumentos de gestão pública, ou seja, a
faculdade de cunhar moedas, de cobrar tributos, de dizer o direito e de impor
normas de conduta aos seus dependentes (vassalos e servos), sustentados
pela posse de exércitos privados;
 Economia rural, natural e fechada, com a riqueza concentrada na terra e o
predomínio da produção agrícola voltada para a subsistência da unidade
feudal;

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 Relações de domínio essencialmente pessoais, baseadas no pacto de
suserania e vassalagem (mediante o qual o suserano concedia ao vassalo
uma parte do seu feudo, em troca de homenagem, tributos e prestação de
serviços, principalmente militares) e na relação de dependência e
subordinação que prendia o servo de gleba à terra do senhor feudal;
 Predomínio do religioso sobre o secular, ou seja, o poder espiritual da
Igreja interfere na política e, muitas vezes, subordina a atuação do poder
político aos interesses religiosos. A autoridade política é exercida em nome
de princípios morais e religiosos.
A Revolução Comercial
A partir do século XIV, o Feudalismo entra em crise. Desde o século XII
muitos servos abandonam os campos, compram a liberdade e se ocupam com
atividades artesanais e mercantis nos burgos, agrupamentos surgidos fora dos
domínios feudais que vão produzir o renascimento das cidades. Caberá aos
artesãos e comerciantes concentrados nesses núcleos urbanos em lenta mas
constante expansão, a ação transformadora que gradualmente substituirá o
Feudalismo pelo Capitalismo.
A monetarização da economia, a ampliação quantitativa e qualitativa do
comércio, o surgimento de um incipiente sistema bancário, são fatores que, ao lado
da expansão da vida urbana, marcam a chamada Revolução Comercial. Com a
tomada de Constantinopla pelos turcos em 1453 (marco cronológico para o início da
Idade Moderna), a circulação de mercadorias vindas do Oriente é dificultada, dando
início ao Ciclo das Grandes Navegações, seja pelo contorno do continente africano,
seja pela travessia do Atlântico em direção às terras americanas. Significa o
surgimento de novos mercados fornecedores de mão de obra e matéria prima.
Todos esses fatores implicam na ascensão da burguesia (classe de comerciantes,
banqueiros e artesãos que viviam nas cidades) e no enfraquecimento social e
econômico da nobreza, cuja riqueza depende de rendas fixas oriundas da
propriedade territorial e da agricultura.
Surgimento e evolução do Estado Moderno
O Processo
Pode-se estudar o Estado sob a perspectiva diacrônica, cuja preocupação é
analisar suas transformações ao longo da história da civilização ocidental, ou sob a
perspectiva sincrônica, de cunho estrutural-funcionalista, que se interessa pelos
elementos constitutivos do Estado e a despeito do período histórico considerado. O
Estudo do Estado Moderno, a nova forma de organização política que emergiu na
Europa entre os séculos XIII e XIX, faz parte da primeira abordagem. A formação
desta estrutura se deve a três processos resultantes da dissolução do Feudalismo, a
saber:
 A progressiva concentração do poder político;

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 A afirmação do princípio da territorialidade;
 A despersonalização da relação de mando político.
O Estado Moderno surgiu, portanto, da crise e transformação das sociedades
medievais. A expansão das relações capitalistas de produção gerou uma demanda
pela racionalização das funções de Governo, criando condições para a unificação
dos múltiplos centros de poder então existentes. Paralelamente, enfraquecia-se o
poder secular da Igreja, impulsionando a formação daquilo que hoje conhecemos
como Estado nacional laico.
Trata-se de uma forma de organização política cujas principais características
são:
 A existência de um único centro de poder, que monopoliza a produção do
direito, a emissão da moeda, a cobrança de tributos e o controle do aparato
coercitivo, não respondendo perante qualquer outro poder, de forma a
caracterizar-se como soberano;
 A demarcação de limites territoriais para o exercício desse poder;
 O caráter impessoal das relações governante-governado, em contraposição
às relações pessoais de vassalagem do período medieval.
As noções de concentração, centralização e despersonalização do poder são
constantes no entendimento moderno de Estado.
Bobbio (1987) trata a formação do Estado Moderno como processo de
concentração de meios gerenciais, militares e legais, acima dos agrupamentos
sociais diversos, o que acontece entrelaçado com o processo de expropriação
histórica.
Weber (1999) considera que a formação do Estado Moderno é a história da
ampliação do espaço público:
 Separação dos possuidores individuais ou grupais de seus instrumentos
privados de força;
 Da neutralização ou erradicação da administração particular da Justiça;
 Cerceamento da gerência autônoma e arbitrária da emergente “coisa pública”,
isto é, da desprivatização dos assuntos de interesse geral, junto com a
ampliação de seu âmbito e abrangência.
Essa instituição é o Estado, caracterizado pela soberania, que é o poder de
mando de última instância, numa sociedade política e, consequentemente, a
diferença entre esta e as demais associações humanas em cuja organização não se
encontra este poder supremo, exclusivo e não derivado.
A formação do Capitalismo e do Estado Moderno seriam concomitantes,
representando a emergência do público frente ao privado, da cidadania em relação à
condição de súdito, dos códigos gerais contra os regimentos estamentais, das
relações impessoais de mercado em substituição às relações pessoais de troca e
clientelismo.

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Assim, o Estado Moderno vai progressivamente tomando forma, agregando
novos significados e atribuições específicas em cada sociedade e em diferentes
épocas. Tomando como base a Europa Ocidental, onde esta formação política
surgiu e onde mais rapidamente se implantou, podemos observar diferentes
conformações, desde as formas mais incipientes do século XIV até as formas mais
complexas do século XX.
Mais ainda, esse Estado inclui progressivamente o plano institucional e
organizativo. Ele se apresenta como estrutura organizativa formal da vida associada,
autêntico aparelho de gestão do poder, operacional com processos cada vez mais
sistemáticos e complexos. Trata-se de uma organização das relações sociais (poder)
através de procedimentos técnicos preestabelecidos (instituições, administração),
úteis para a prevenção e neutralização de casos de conflito e para o alcance dos fins
terrenos que as forças dominantes na estrutura social reconhecem como próprias e
impõe como gerais a todo país.
O já citado Max Weber considera que, de um ponto específico de análise, a
formação do Estado Moderno é a história da ampliação do espaço público, com a
consequente separação dos possuidores individuais ou grupais dos seus
instrumentos de força; da neutralização ou erradicação da administração particular
da Justiça; e do cerceamento da gerência autônoma e arbitrária da emergente coisa
pública, isto é, da desprivatização do interesse geral, junto com a ampliação de seu
âmbito e abrangência.
De outro ângulo, Bobbio trata a formação do Estado Moderno como processo
de concentração de meios gerenciais, militares e legais, acima dos agrupamentos
sociais diversos, o que acontece entrelaçado com o processo de expropriação
histórica. Ambos os processos são descritos por Weber numa linguagem que evoca
a análise e terminologia de Marx ao retratar a expropriação dos meios de produção
que levam ao Capitalismo Moderno.
A emergência simultânea destes processos, a sequência de acontecimentos
que deles se desdobram e sua específica interação são um fenômeno distintamente
ocidental. Esses fenômenos são os alicerces e viabilizadores do Estado Moderno
que, uma vez constituído e aceito como tal, os perpetua.
Em outras palavras, no século XIX, época que serve de contextualização à
produção intelectual de Weber, o Estado culmina seu processo de infra-estruturação
material (os meios, agentes, recursos, instituições), jurídico-político (procedimentos,
normas, práticas regulatórias) e ideológico (crenças, representações coletivas,
imagens que associam o Estado à Nação).
Weber aponta para o processo “estatuinte” do Estado (e para a sua
reprodução enquanto entidade e instância per se e para si), marcado por diversas
“expropriações históricas” concomitantes e acumulativas: dos possuidores de meios
de força para benefício pessoal; dos donos de recursos de exercício legal
personalizado; dos proprietários de mecanismos de administração do social para fins
privados. Todos eles são separados de seus instrumentos particulares de violência,

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normatização e gestão, os quais se tornam “públicos”, isto é, estatizados, enquanto
seu emprego por agentes, servidores públicos e funcionários do Estado (não mais
donos de função ou recurso) fica sujeito a normas socialmente inclusivas e
despersonalizadas. A gestão pública é desprivatizada.
Ao sublinhar, por sua vez, a relação dos possuídos pelas armas, pela lei ou
pelo poder econômico, como instrumentos e súditos dos possuidores, e a
transformação destas relações e posições dos dominados e dominadores para
novas formas e situações, agora intermediados e legitimados pelo Estado enquanto
instância impessoal e pública, Weber traça um paralelo de imagens e até de
terminologia com Marx e Engels para marcar o processo “estatuinte” do Capitalismo
Moderno e de sua reprodução.
A formação do Estado Moderno, portanto, compreende a história da
expropriação dos meios de violência, administração dos recursos coletivos e
codificação ou normatização legal, de seus detentores privados, paralelamente à
expropriação dos artesãos e camponeses de seus recursos e instrumentos de
produção.
As dimensões do público e do privado no Estado Moderno
Segundo Gandini, encontramos na Antiguidade dois tipos de espaços de
existência: o público, que se configura como espaço comum e cujo destino é
decidido pela atividade política dos cidadãos homens-livres – a qual se caracteriza
pela ação e pelo discurso, pela coerência entre ambos e, nestes termos,
desvinculada da violência; e o privado, onde esta era empregada, e muito, mas nas
relações que poderíamos chamar de “externas” e, muito provavelmente, nas
domésticas.
Durante vários séculos, o princípio religioso orientou a condução dos
negócios públicos. Depois de um longo processo histórico e, devido principalmente a
várias transformações no Direito, à ascensão da aristocracia ao poder, alterações na
constituição da família, desaparição do direito de primogenitura, ascensão daqueles
que eram parte da plebe à condição de cidadãos, o princípio norteador da condução
dos negócios do Estado passou a ser o interesse público. Esta passagem teve
importantes implicações, entre elas a flexibilidade e a relativização do mérito das
leis. Outra implicação importante foi tornar necessário reunir os homens e consulta-
los para conhecer o interesse público, introduzindo-se o sufrágio, que tornou-se a
base das instituições políticas, decidindo sobre o que era justo e o que era útil.
Finalmente, e também um fato relevante, esta transição significou que o governo dos
homens tornou-se primordialmente um negócio humano, daí sua flexibilização.
Segundo Gandini, a esfera privada, nas cidades antigas, não se confunde
com o que hoje chamamos de sociedade ou privacidade, ou intimidade. Circunscrita
ao lar, era considerada um espaço marcado pela desigualdade (neste sentido, pré-
político) e pelo exercício das atividades relativas à necessidade: reprodução da
espécie e o trabalho necessário à subsistência. Na esfera privada, o domínio

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absoluto era do déspota, ou do pater família, que detinha poder de vida e de morte
sobre sua mulher, filhos, escravos e outras pessoas que viviam sob sua autoridade.
Nas sociedades modernas, a esfera privada adquire novo significado,
tornando-se um espaço enobrecido, associado ao mercado, em que se desenvolvem
atividades econômicas, onde a riqueza é produzida e a partir do qual ela é
distribuída. O conceito de liberdade também se altera, principalmente devido a
necessidade de que as tarefas essenciais da vida sejam assumidas por homens
livres, e não mais por escravos, deixando de possuir um caráter subalterno ou
degradante. A liberdade individual se torna essencial e a participação política, bem
como a própria constituição do espaço e domínio públicos, passam, por assim dizer,
a serem feitas de fora e, aparentemente, em uma relação de exterioridade com a
vida pública. A liberdade não mais diz respeito à participação na comunidade, mas
antes a existência de um espaço autônomo e ao funcionamento dos mecanismos de
mercado sem restrições. A liberdade passa a ser identificada com a não ingerência
do Estado.
O distanciamento entre a sociedade política e a sociedade civil é tanto maior,
quanto mais volumoso e autônomo for o aparato burocrático que lhe possibilita o
exercício do poder. Voltamos, portanto, ao conceito weberiano do Estado Moderno
que, embora possa ser entendido como um processo de racionalização,
desprivatização e despersonalização do poder político, serve também, ao ser
analisado, para colocar questões importantes sobre a possibilidade do surgimento
de uma forma moderna de despotismo – o despotismo administrativo – como foi
previsto por Tocqueville e mesmo pelo próprio Weber.
O processo de desenvolvimento desta forma moderna de organização
política, visto positivamente, apresenta-se como a constituição de um domínio
público, não mais caracterizado pela participação direta dos cidadãos, mas pela
representatividade.
Temos então que a representatividade, em substituição à participação direta,
é formada pelo conjunto de instituições jurídico-políticas, pelo aparato administrativo
e pela rede simbiótica que constituem a base institucional do poder público (Gandini,
1992). Cabe esclarecer ainda que este é um primeiro nível, que pode ser
considerado formal, ou seja, em que o Estado caracteriza-se como o detentor do
poder de atribuir, ou imputar o caráter público ou privado às coisas, às pessoas ou
às ações.
Para Bobbio, assim como para Brum Torres, o “sistema normativo-
institucional” pode ser entendido como uma configuração estática do domínio
público, porque as suas atribuições ou imputações do caráter público são formais,
ou seja, sendo o seu caráter público definido por regras de procedimento, sem
consideração ao seu conteúdo material ou, em outras palavras, neste nível, a
legitimidade define-se pela conformidade às prescrições do sistema normativo e por
sua eficácia prática, convergindo então os conceitos de legalidade e legitimidade.

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Todavia, um segundo nível é assinalado: trata-se da dimensão material do
caráter público de coisas, pessoas e atos formalmente tidos como públicos. Neste
nível, entendido como um segundo sistema de representação, o que interessa saber
é se as imputações de caráter público, o são realmente, para isso verificando essa
designação em função de sua congruência com interesses presumidos ou vontade
pública real, isto é, da sociedade considerada concretamente. E acrescenta: “Bem
entendido, neste nível pode-se questionar também se o uso de certos bens
formalmente considerados como públicos é efetivamente um uso público, se
analisado do ponto de vista material e assim por diante”.
Dois aspectos são assim relacionados: primeiro, a condição de organizador
da sociedade, que o Estado Moderno tende a assumir, dada a separação, que pode
ser muito acentuada, entre a esfera social e a esfera política; em segundo lugar, a
necessidade que historicamente tem se apresentado, de articular a relação entre a
sociedade e o Estado: o atendimento desta finalidade tem se processado por
intermédio da construção de uma entidade abstrata, integradora, unificadora e que
possibilita critério para a identificação comum dos indivíduos, a nação.
Ambos, a construção concreta do Estado Moderno e a criação abstrata da
nacionalidade, podem se manifestar concomitantemente em termos históricos e a
eles também tem estado relacionada a evolução da educação pública, em maior ou
menor grau, dependendo do caso específico.
Jürgen Habermas sustenta que o processo de construção do Estado Moderno
apresenta duas importantes diferenças em relação ao pensamento político clássico:
a separação das esferas social e política, onde temos o entendimento da atividade
política como uma técnica e a compreensão da esfera social como um espaço
passível de ser organizado, planejado ou mesmo construído.
Maquiavel expressa, em termos conceituais, esta alteração do significado da
atividade política, constituindo a partir de então uma esfera autônoma da moral e da
religião, a qual leva também a uma nova concepção da sociedade, como esfera
separada e passível de ser “construída” ou organizada. Maquiavel analisa o
significado da reposição do domínio público e da introdução, neste novo contexto, da
violência legítima.
Segundo Gandini, a autonomia da política e a possibilidade de construir e
organizar a sociedade manifestam conceitualmente a transição para o pensamento
político moderno que, ao contrário do pensamento político clássico, abandona a
discussão de questões éticas e morais e torna predominante a questão da
sobrevivência, que se desdobra na necessidade de domínio sobre a natureza,
inclusive a natureza do próprio homem, conforme pode ser observado no
pensamento de Hobbes.
Para Gandini, mais do que o domínio, o poder político moderno, ao
reinvindicar a soberania, se encarrega de organizar e administrar a sociedade,
assimilando e passando a utilizar os recursos da técnica fundamentada em
procedimentos científicos.

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Decorre desse peculiar processo, portanto, que é o próprio Estado que define,
legitimamente o sentido do que é público e privado. Encontra-se mesmo em Hobbes
a afirmação de que os sistemas subordinados, uns são políticos e outros são
privados, onde os políticos (também chamados corpos políticos ou pessoas
jurídicas) são aqueles criados pelo poder soberano do Estado, ao passo que os
privados são os constituídos pelos próprios súditos entre si, ou pela autoridade de
um estrangeiro. Mais ainda, afirma que, dos sistemas privados, alguns são legítimos
e outros são ilegítimos, sendo legítimos todos os que são permitidos pelo Estado,
daí decorrendo que todos os outros são ilegítimos.
Estas observações sobre a condição de organizador da sociedade, que tende
a ser assumida pelo Estado, têm por objetivo ressaltar que, nesta situação, a
educação tende também a ser vista como um “instrumento” político. A educação
assume então, ao menos no plano teórico-discursivo, o papel de principal recurso
para a construção de uma nova ordem social e política.
Mesmo para os regimes autoritários apresenta-se a necessidade de criar um
novo tipo de lealdade, decorrente da identidade entre Estado, nação e povo, ainda
que metodologicamente exista relativa independência entre nacionalismo e
democracia e, ao mesmo tempo, criar condições que permitam que a administração
por parte do Estado alcance todo e qualquer indivíduo. Malgrado a imprecisão que o
conceito de nacionalidade possa apresentar, autores consagrados como Hobsbawn
e Bobbio destacam o desenvolvimento da maioria das nações como um processo
estreitamente vinculado às disputas pelo poder político e, historicamente, à
consolidação dos Estados Modernos.
Acontecendo de forma simultânea a construção do Estado Moderno com a
dimensão simbólica da Nação permite o surgimento de uma aparelhagem estatal
caracterizada enquanto instrumento e expressão organizacional acabada de uma
coletividade nacional subjacente, capaz de afirmar-se eficazmente como centro de
poder em todo o âmbito territorial da coletividade e no plano internacional.
É possível observar, ainda, que há estreita relação entre o surgimento da
maioria das nações com o estágio de desenvolvimento tecnológico e econômico, e
também com o aparecimento da imprensa e a expansão da alfabetização e
escolarização em massa.
Fases de Formação do Estado Moderno
Esse desdobramento cronológico é oferecido por Bobbio (1987) como
parâmetro para entender o processo de formação do Estado Contemporâneo. Trata-
se, todavia, de uma sequência antes analítica do que rigorosamente histórica, tendo
em vista que o referido processo não aconteceu em todas as sociedades da mesma
forma.

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Proto-Estado Feudal
Estado entendido essencialmente como comunidade política, onde o exercício
cumulativo das diversas funções diretivas por parte das mesmas pessoas
(proprietários de terras) e a fragmentação do poder central em pequenos agregados
sociais auto-suficientes (feudos) é combinado com a existência de uma entidade
supranacional que detém o monopólio do conhecimento e da legitimação baseada
na revelação (Igreja).
Estado Estamental
Por Estado Estamental entende-se a organização política na qual se foram
formando órgãos colegiados, os estamentos, que reúnem indivíduos pertencentes a
mesma categoria social, sendo enquanto tais portadores de prerrogativas e deveres
específicos, juridicamente delimitados e socialmente diferenciados dos demais
segmentos sociais, que fazem valer contra o detentor do poder soberano através
das assembleias deliberantes como os parlamentos.
Os exemplos seriam a Inglaterra, com seu parlamento bicameral, constituído
pela Câmara dos Lordes (nobreza) e pela Câmara dos Comuns (burguesia), e a
França, com sua Assembléia formada pelos três estados (nobreza, clero e povo).
Estado Absoluto
Aquele Estado em que se completa o processo de concentração,
centralização e despersonalização do exercício do poder político, onde a
concentração significa a confluência dos instrumentos de gestão nas mãos do
soberano, a centralização que implica na eliminação ou subordinação de
ordenamentos jurídicos inferiores, e a despersonalização significa a passagem das
relações de comando e obediência entre indivíduos para relações de comando e
obediência entre instituições.
Estado Representativo
Produto da Revolução Gloriosa (1688), Independência Americana (1786) e
Revolução Francesa (1789), resultado de um compromisso entre o poder do
monarca (baseado na tradição) e o poder dos representantes (baseado no consenso
e na soberania popular).
A representação por categorias juridicamente delimitadas é substituída pela
representação dos indivíduos singulares a quem se reconhece o direito de
participação política. Baseia-se na noção de direitos naturais do homem, que podem
valer contra o Estado, e na igualdade intrínseca desses homens enquanto indivíduos
e não enquanto membros de grupos particulares.

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Formas Históricas de Aparelho de Estado: Modelos de Administração Pública
Modelo Patrimonial
A assim chamada Administração Pública Patrimonialista foi descrita por
Weber (1999) como aquela em que o Aparelho do Estado funciona como uma
extensão do poder do Soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de
nobreza real, fundamentada em privilégios estamentais, e mantendo relações de
fidelidade pessoal ao príncipe. Tal ocorre porque o domínio sobre grande dimensões
territoriais, incidente sobre vasta e muitas vezes dispersa população, exige a
formação do quadro administrativo para possibilitar o exercício do poder. A partir
dessa fase, começam a se constituir os modelos de Administração Pública
conhecidos, onde a relação entre o dominador e o seu quadro é precária, uma vez
que sua vinculação é distinta da relação mantida entre o dominador e os dominados
em geral. A obediência do quadro deriva de uma unidade objetivo de interesses com
o líder, recebendo honrarias e recompensas em troca de apoio político.
Nesse tipo de Administração Pública, os cargos são considerados prebendas,
isto é, são oferecidos aos membros do estamento nobre ou a servidores ligados por
laços pessoais ao Soberano, a fim de que sejam exercidos e explorados como se
fossem propriedade pessoal do Soberano cujo usufruto fosse delegado ao detentor
do cargo. Não raro, cabe ao detentor do cargo público arcar com os custos de
exercer as funções que lhe são típicas, em compensação podendo explorar em
benefício próprio estas funções.
A res publica não é diferenciada da res princips, ou seja, não existe a noção
de propriedade ou atribuições públicas que estejam desvinculadas da pessoa do
Soberano, que age como se as funções do Estado lhe pertencessem privadamente.
Por consequência dessa estrutura, a corrupção (a troca de privilégios públicos
e imunidade por dinheiro e outros bens) e o nepotismo (distribuição das funções da
máquina pública entre os parentes do Soberano ou de seus auxiliares diretos) são
inerentes às práticas administrativas.
Historicamente, esse modelo de Administração Pública está vinculado ao
processo de construção do Estado Moderno, mais precisamente à manutenção da
sociedade estamental e do absolutismo que surgiram com a derrocada do
Feudalismo. Quando a democracia e o capitalismo se tornam dominantes, o
surgimento da sociedade de mercado leva a separação mais radical entre Estado e
sociedade civil. Nesse momento, as práticas patrimonialistas passam a ser
recusadas como ilegítimas.
Para avaliar o significado desta herança é bom lembrar algumas
características do regime patrimonialista. Segundo Weber, no Estado Patrimonial o
príncipe organiza seu poder político acima das áreas extrapatrimoniais e sujeitos
políticos. Os sujeitos políticos, no Estado Patrimonial, são aqueles legitimamente
governados pelo príncipe patrimonial. O governante patrimonial está ligado ou
governado através de uma comunidade consensual que existe independente de sua

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força militar e que se fundamenta na crença de que o poder de governante é
legítimo desde que ele é tradicional. Usualmente, o governante patrimonial mantém
a seu lado o estrato privilegiado econômica e socialmente, reservando para ele, com
exclusividade, as posições de liderança no exército, organizado como um corpo de
unidades permanentes disciplinadas e treinadas. Essas posições são oferecidas,
também, como oportunidade social e econômica em profissões específicas na forma
de cargos burocráticos.
É importante observar que a burocracia do regime patrimonial não é uma
burocracia racional e impessoal do Estado Moderno. Ao contrário, ela significa a
apropriação do cargo pelo seu ocupante. O que diferencia o burocrata patrimonial do
burocrata do Estado Moderno, como definido no tipo ideal de Weber, é que para o
primeiro o cargo público é objeto de seu interesse pessoal, ao contrário da ordem
impessoal que caracteriza o cargo público para o segundo. No regime patrimonial o
Estado não é uma estrutura hierárquica piramidal, mas um amontoado de cargos
definidos de acordo com os interesses da aristocracia subordinada ao príncipe
patrimonial. Diferente do Feudalismo, que no processo de resistência à Democracia
Liberal e ao Capitalismo teve suas estruturas partidas e desapareceu; o regime
patrimonial parece que tem sido capaz de sobreviver num processo de acomodação
de novas instituições dentro de velhas estruturas regeneradas.
Ocorre, como bem salienta Nunes que a classe política brasileira tem se
mostrado extremamente hábil na sua capacidade de conservar velhos padrões de
relacionamento entre o Estado e a sociedade. Fazendo pequenas concessões e
cooptando parcelas emergentes da classe média; ela tem assegurado seu poder e
privilégios. Essa forma de sustentação do poder tem efeitos deletérios sobre o
modelo de racionalidade weberiana, entre eles o crescimento racionalmente
injustificável do aparelho político-burocrático e a deterioração dos mecanismos
democráticos de controle do poder estatal.
Burocrático
Na segunda metade do Século XIX, com a consolidação do Estado Liberal
Democrático, surge o modelo de Administração Pública Burocrática, como forma de
combater a corrupção e o nepotismo inerentes ao patrimonialismo.
A Administração Pública Burocrática se constitui a partir de princípios
orientadores que impessoabilizam a relação entre os servidores e os governantes,
na medida em que esses servidores e os cargos que ocupam constituem
precisamente uma burocracia, ou seja, um corpo de funcionários profissionais
voltados para o serviço público a partir do exercício do poder racional legal, com as
seguintes características:
 Ingresso por meio de concurso, baseado em escolaridade e aptidão técnica;
 Idéia de carreira, como sucessão de cargos hierarquicamente diferenciados,
que podem ser ocupados sucessivamente conforme o mérito de cada
servidor;
 Impessoalidade no trato com os colegas, superiores e sociedade civil;

20
 Regras de comportamento e de competência objetivas, codificadas em
normas e regulamentos de caráter universal.
Foi uma resposta direta a corrupção inerente ao modelo anterior, onde a
corrupção é entendida como a apropriação privada do Estado e dos bens e serviços
públicos que ele pode gerar. O paradigma burocrático solucionou o problema da
corrupção em larga medida, ao separar a implementação das políticas públicas das
decisões públicas que as criam, com isso eliminando ou dificultando as práticas de
favoritismo e ganho individual que condicionam as decisões sobre pessoal,
suprimentos, finanças e prestação de serviços.
Ocorre que a autoridade permanente e pública, com jurisdição fixa, não se
constitui norma histórica, mas a exceção, segundo Weber, visto que a burocracia, tal
como concebida no tipo ideal do modelo proposto pelo autor, é uma realidade
histórica recente (surge na transição entre Idade Média e Idade Contemporânea,
com a expansão das formas de produção capitalista , às quais está umbilicalmente
associada) e geograficamente específica (Europa Ocidental), produto da
racionalização progressiva das relações de mercado inerentes às sociedades
modernas.
Assim, à expansão quantitativa e qualitativa do Capitalismo e da racionalidade
que lhe é própria correspondeu uma concomitante expansão do tamanho e poder da
burocracia, eis que a Administração Burocrática terminou por afigurar-se como a
forma de exercício de poder mais compatível com a racionalização da vida social,
implicando, da mesma forma, uma condição fundamental para a acumulação
capitalista na era dos Estados Nacionais.
Assim, o domínio racional-legal é caracterizado, do ponto de vista da
legitimação, pela existência de normas legais e abstratas que condicionem o
exercício do poder político e, do ponto de vista do aparelho, pela existência de um
corpo administrativo burocrático, isto é, profissional.
São características da burocracia, segundo Weber:
 Regras abstratas às quais estão vinculados o detentor do poder , o aparelho
administrativo e os dominados, motivo pelo qual as ordens são legítimas
somente na medida em que quem as emite não ultrapassa a ordem jurídica
impessoal que as sustenta;
 Relações de autoridade entre posições ordenadas sistematicamente de modo
hierárquico, por esferas de competência claramente definidas, por uma
elevada divisão do trabalho e por uma precisa separação entre a pessoa e o
cargo no sentido de que os funcionários não possuem, a título pessoal os
recursos administrativos, dos quais devem prestar contas, e não podem
apoderar-se do cargo como uma propriedade sua;
 O corpo burocrático é constituído contratualmente por indivíduos livres, que
exercem suas funções administrativamente de modo continuado e com base
em documentos escritos, e que, em virtude das especificações técnicas e
qualificações escolares mediante as quais são selecionados e pelas quais

21
são promovidos, recebem uma recompensa através de um salário estipulado
em dinheiro, considerado o próprio trabalho como uma ocupação em tempo
integral escalonada em uma carreira.
Weber salientou a distinção fundamental entre a esfera pública e a esfera
privada que distingue esse modelo burocrático do modelo patrimonial que o
antecedeu, eis que o corpo de servidores do Estado se constitui de forma diversa, a
saber:
 A ocupação do cargo é uma profissão, manifesta numa carreira legalmente
prevista e minuciosamente regulamentada em termos de deveres,
prerrogativas, remuneração, horário de trabalho e atribuições cotidianas;
 Fica evidenciada a exigência de um treinamento rígido, com a aquisição de
conhecimentos, habilidades especializadas dentro do sistema formal de
ensino;
 As exigências de qualificação profissional especializada demandam toda a
capacidade de trabalho durante um longo período de tempo;
 Tendo nos exames especiais que, em geral, são pré-requisitos para o
emprego, sua marca distintiva de seleção, diferenciada de formas partidárias,
clânicas ou patrimoniais;
Comparando a burocracia racional-legal com outras formas de organização
do poder estatal, Weber salienta que a mesma, jurídica e praticamente, não é fonte
de rendas ou emolumentos a ser explorada, nem uma troca habitual de serviços por
equivalentes, como é o caso dos contratos livres de trabalho, mas antes é um dever
legal e funcional, uma obrigação específica de administração fiel em troca de uma
existência segura.
A lealdade, todavia, não é pessoal, oferecida aos indivíduos que governam ou
à chefia imediata, mas em relação a finalidades impessoais e funcionais, rompendo
com os padrões historicamente conhecidos de fidelidade pessoal ou tribal, afirmando
o caráter abstrato e impessoal das relações e rejeitando a concessão de favores e
privilégios individuais que são típicos do patrimonialismo.
Convém recordar, todavia, que a posse de diplomas educacionais está
habitualmente ligada à qualificação para o cargo, fortalecendo o elemento
estamental na posição social dos funcionários, mais ainda em sociedades onde o
sistema escolar reflete mecanismos de ampla exclusão social. Esse fator
estamental, que reforça práticas patrimonialistas, conferindo ao corpo de
funcionários, no mais das vezes, um caráter fechado de corporação, ressurge sob
novas formas em vários momentos históricos, sendo particularmente recorrente no
caso brasileiro.
De toda a sorte, conforme indica Gouvêa, a burocracia segundo o modelo
weberiano, como agente de ações racionais nas sociedades capitalistas modernas,
é a base de legalidade do Estado, visto que o Capitalismo tem nessa racionalidade
condição sine qua non para desenvolver-se. Essa posição estratégica, na medida
em que a legitimidade se constitui em vetor privilegiado para o exercício do poder,

22
propicia condições para a autonomia da burocracia enquanto estamento dirigente,
cuja base social está nos grupos de poder administrativo institucionalizado que
controlam a organização da sociedade.
Esse modelo de Administração Pública Burocrática, engendrada pela
necessidade de racionalizar a administração dos negócios públicos, visa também
evitar a corrupção e o nepotismo mediante a adoção de controles administrativos
que sistematizam e limitam os procedimentos considerados permissíveis aos
funcionários e governantes. Parte-se da desconfiança essencial nos administradores
públicos e nos cidadãos que a eles dirigem suas demandas. Por isso são sempre
necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de
pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. A ênfase da Administração
Pública Burocrática é o controle dos processos (meios).
Por outro lado, o controle, a garantia do poder do Estado, transforma-se na
própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si
mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.
À partir dessa constatação, é possível indicar a principal qualidade e o defeito
inerente nesse modelo de Administração Pública:
 Qualidade: a qualidade fundamental da Administração Pública Burocrática é a
efetividade no controle dos abusos;
 Defeito: seu principal defeito é a ineficiência, na medida em que a
Administração Pública assim constituída é auto-referente, sendo incapaz de
voltar-se para o serviço dos cidadãos vistos como clientes.
Ocorre que essas limitações só adquiriram relevância muito recentemente,
porque os serviços que o Estado prestava em sua origem eram muito reduzidos. O
Estado, via de regra, limitava-se a manter a ordem e administrar a Justiça, a garantir
os contratos e a propriedade.
Para Weber, a burocracia era sinônimo de eficiência e racionalidade, na
medida em que é a forma de organização onde a adequação dos meios para atingir
os fins visados é mais desenvolvida. Mais ainda, possuindo uma especialização das
funções de forma sistemática e coerente, a burocracia possibilita atingir altos níveis
de racionalidade, eficiência, rapidez e precisão. A estrutura burocrática permite uma
autoridade impessoal, hierarquia garantida pelo sistema de carreiras, seleção
baseada em méritos, disciplina e controle.
Todavia, alguns autores logo identificaram as limitações, deficiências ou
desvios do sistema. Robert K Merton identificou várias disfunções da burocracia,
observando que ela tende a privilegiar os meios frente aos fins. Na esteira dessa
crítica, Philip Selznick, que constatou a tendência das organizações burocráticas a
crescer mais que o necessário, fenômeno igualmente constatado por Anthony
Downs, segundo o qual a burocracia maximiza o seu tamanho, porque o
crescimento possibilita economia de escala, melhores chances de sobrevivência,
resistência a pressões externas, maior estabilidade e menor incerteza; os burocratas

23
tem um complexo conjunto de objetivos, a ser alcançado pelo meio da expansão,
tais como: prestígio, segurança, conveniência, lealdade (por uma ideia, instituição ou
nação), orgulho por prestar bons trabalhos, etc.
Harold Wilenski identificou a crescente disputa por espaço entre políticos e
burocratas no Estado, afirmando que a burocracia cria tensão entre profissionais que
detém conhecimento versus profissionais que detém autoridade. Nesse sentido, a
burocracia assume funções que cabem aos políticos (para alguns autores, isso não
é negativo, pode ser positivo): Mancur Olson e Amitai Etzioni, entre outros,
observam que a burocracia moderna está penetrando nas decisões da esfera
política enquanto Peter Evans afirma que ela é permeável a grupos de interesse e
lobbies.
Alvin Gouldner verificou que os controles severos produzem subserviência,
prejudicando iniciativas mais criativas e os pensadores da Escola das Relações
Humanas criticam o modelo burocrático por ser excessivamente forma, criando
barreiras que distanciam os servidores da população. Mais ainda, conforme
puderam averiguar Smith, Zurcher, Fairchild e Crozier, a rigidez em torno do controle
dos processos implica na subordinação à rotina, que prejudica as pessoas e atrasa
os serviços públicos.
Crítica igualmente contundente partiu de Willian Niskanem, o qual sustenta
que os burocratas maximizam intencionalmente seus orçamentos, a fim de atender
aos interesses pessoais de seus membros, ao passo que outros arranjos podem ter
mais eficiência para reduzir os custos de transação; os burocratas acabam
desperdiçando recursos porque a área pública não visa lucros e as leis para o
serviço público são mais severas do que para os negócios privados, inibindo as
soluções alternativas e provocando a fuga das responsabilidades.
Gerencial
Como resposta à insuficiência do modelo burocrático, emerge na segunda
metade do século XX, no contexto, de um lado, da expansão das funções
econômicas e sociais do Estado e, de outro, do desenvolvimento tecnológico e à
globalização da economia mundial, a Administração Pública Gerencial.
Com novas exigências advindas do processo de expansão das atribuições do
Estado e da globalização econômica, a eficiência da Administração Pública – a
necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o
cidadão como beneficiário – torna-se essencial. A reforma do Aparelho do Estado
passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas
organizações. Trata-se de adequar o aparelho de Estado ao novo modelo de
produção pós-industrial que se consolida no período.
Deste ponto de vista, a Administração Pública Gerencial constitui um avanço,
e até certo ponto um rompimento com o modelo da Administração Pública
Burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os princípios do modelo

24
anterior. Pelo Contrário. A Administração Pública Gerencial está apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos princípios fundamentais, a
saber:
 Admissão segundo critérios rígidos de mérito;
 Sistema estruturado e universal de remuneração;
 Carreiras;
 Avaliação de desempenho;
 Treinamento sistemático.
A diferença fundamental está na forma de controle: a ênfase da
Administração Pública Gerencial é o controle de resultados (fins), e não o controle
dos procedimentos, embora esse ainda seja um princípio acatado.
Constitui-se o paradigma gerencial, portanto, como superação e ruptura do
paradigma burocrático. Segundo Behn (1998), a base conceitual do modelo
burocrático de Administração Pública foi construído por Woodrow Wilson, Frederick
Winslow Taylor e Max Weber. O primeiro afirmava que a administração deveria – e
poderia – ser separada da política; depois que os responsáveis pelas políticas
tomassem as decisões de Estado, a tarefa de implementar tais políticas podia ser
delegada àqueles bem versados na “ciência da Administração”, que executariam a
tarefa da implementação da forma mais eficiente possível. Tal operação seria
possível porque, segundo sustentava Taylor, entre os vários métodos e implementos
utilizados em cada caso, existe sempre um método e um implemento mais ágil e
melhor que todos os outros, que poderia ser identificado com métodos científicos.
Finalmente, Weber afirmava que a burocracia era o mais eficiente mecanismo
organizacional: seria então ideal para implementar os princípios científicos de Taylor.
Ocorre, como sustenta Behn, que a Administração Pública Burocrática
revelou-se muito ineficiente e bastante política, principalmente quando confrontado
com as exigências contemporâneas de produtividade e responsividade, as quais são
melhor respondidas pelo paradigma gerencial. Para o autor, tanto a posição de
Taylor quanto a de Wilson são falaciosas. A falácia de Taylor estava em considerar
que há uma maneira melhor de resolver os problemas, necessariamente universal,
que uma vez encontrada pode ser automaticamente aplicada, sem a necessidade de
novas adaptações. As questões gerenciais podem apresentar múltiplas respostas
corretas, condicionadas pelas circunstâncias. Não é possível prever todos os casos
concretos e criar regras fixas válidas para cada situação particular.
A falácia de Wilson consistia em considerar que a implementação é apolítica;
pelo contrário, a implementação é inerentemente política, motivo pelo qual é
impossível separar completamente a administração da política, motivo pelo qual é
impossível separar completamente a administração da política no âmbito do Estado.
A Administração não é apenas uma questão de eficiência e regras racionais; mas
envolve inerentemente escolhas políticas, ou ao menos dependente das
preferências das autoridades eleitas. Os casos individuais não são todos previsíveis
e não serão atendidos por nenhuma política formulada pelos detentores de cargos
eletivos, mas decorrerão das decisões dos burocratas implementadores.

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Assim, temos que a Administração Pública Gerencial a estratégia está voltada
para:
 Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em
sua unidade;
 Garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos,
materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa
atingir os objetivos contratados;
 Controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
Em termos estruturais e organizacionais, o modelo proposto pela Administração
Pública Gerencial busca importar procedimentos e mentalidades típicas da iniciativa
privada, resguardada a finalidade pública do Estado, a saber:
 Competição administrativa no interior do próprio Estado, quando há
possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas;
 Descentralização e redução dos níveis hierárquicos;
 Permeabilizar a Administração Pública à maior participação dos agentes
privados e ou das organizações da sociedade civil.
As características mais importantes do gerencialismo aplicado atualmente na
Administração Pública são:
 Profissionalização da alta burocracia. Consiste na formação adequada e
permanente atualização dos profissionais que atuam no Núcleo Estratégico
da Administração Pública.
 Transparência quanto à responsabilidade democrática dos gestores públicos
frente à sociedade, substituindo-se controles burocráticos por controles
sociais.
 Descentralização da execução dos serviços estatais. A necessidade de
descentralização dos serviços prestados pelo Estado deve possuir como um
dos pressupostos a busca do aumento da eficiência e eficácia por parte da
Administração Pública, como também a busca de maior flexibilidade das
organizações estatais. Essa descentralização pode ser interna ou externa;
 Desconcentração Organizacional. Consiste na delegação da execução de
funções, dos organismos centrais para agências descentralizadas. Na
desconcentração, o governo central responsabiliza-se pelos gastos, ficando a
execução dos serviços com órgãos subordinados a esse governo central,
embora atuando regionalmente, isto é, com outros estados e municípios;
 Accountability. Contabilização dos resultados, controle e avaliação dos
objetivos propostos. É o processo de responsabilização dos gestores públicos
pelos resultados de suas ações.

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Políticas Públicas
O Estado em Ação
A atividade política, embora não restrita às atividades governamentais, tem
maior relevância e é mais facilmente apreendida nas atividades do Estado, pois
atinge a totalidade da população. Enquanto ideologia, a teoria política não é senão
um conjunto de ideias que tem por objetivo orientar os rumos da vida coletiva, não
tendo maior repercussão prática. Para tornar-se concreta, são necessários ações e
projetos que criem o impacto desejado na sociedade.
Como foi possível delinear na seção anterior, as ideias políticas evoluíram
juntamente com a evolução das condições materiais da coletividade, procurando dar
uma resposta aos desafios então vividos pela sociedade da época. O fato de fazer,
ou deixar de fazer, são definidos pelo conjunto de conceitos permitidos pelo espectro
ideológico vigente. A maneira pela qual um conjunto de ideias empresta forma à
ação dos agentes públicos acontece através da informação das decisões políticas.
Os processos da política
Em todo e qualquer sistema político, há sempre alguém tomando decisões e
pessoas para as quais essas decisões são tomadas. Algumas são decisões
individuais, outras, coletivas. Umas aplicam-se àqueles que as tomam, outras as
excluem. O que melhor exprime a importância das decisões políticas, porém, não é
só o fato de que todo o sistema de poder é um mecanismo contínuo e permanente
de tomada de decisões, mas também a circunstância de que elas constituem os
processos pelos quais a política se manifesta e se materializa. No Brasil, onde o
formalismo jurídico é um vício imemorial, os governos tomam milhares de decisões
por dia, milhões todos os anos. É sintomático que os sucessivos governos, em vez
de corrigir esse vício que atrasa o país, se comprazem em comemorá-lo. As
decisões não restringem-se ao Poder Executivo, pois o Poder Legislativo também
adota importantes decisões políticas, aprovando medidas provisórias, leis ordinárias
e complementares, emendas à Constituição, decretos legislativos, resoluções e atos
diversos, como pareceres, requerimentos e outros similares. Os juízes e tribunais
tomam centenas de decisões todos os anos, por meio de suas sentenças, acórdãos,
provimentos e resoluções administrativas. Mas a grande usina de decisões é o
aparato burocrático do país, as administrações públicas, federais, estaduais e
municipais, com suas portarias, resoluções, instruções normativas e uma série
infindável de modalidades de atos normativos que dificultam a vida do cidadão
comum.
Para esclarecer esse mecanismo gerador de conflitos, os cientistas políticos
criaram teorias sobre o processo decisório, com o objetivo de tentar explicar como e
por que são tomadas as decisões que nos afetam, como podemos influenciá-las e
de que forma é possível prever como elas vão nos atingir. Para desenvolver essas

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teorias, houve necessidade de sistematizar, analisar e classificar as diferentes fases
componentes desse processo no âmbito da política.
Decisões individuais, coletivas e políticas fazem parte do mesmo universo.
Todos nós já ouvimos falar de política econômica, política salarial, política de
emprego ou política educacional. Tomamos conhecimento do que dizem ser a
política econômica ou a política monetária. Se dissermos que determinada política é
recessiva, é porque ela não propicia o crescimento econômico do país,
estrangulando seu desenvolvimento e gerando desemprego. Que ator toma as
decisões que afetam a política econômica? Suponha que o Presidente da República
seja o único responsável por essa política. É o caso típico de quem toma uma
decisão para os outros, mas não para si, pois o seu próprio emprego está garantido,
enquanto este mesmo agente detiver o poder de tomar decisões dessa natureza. Ao
lado da política econômica, há decisões a serem tomadas também em relação à
política educacional, à de saúde e À política fundiária entre dezenas de outras, que
também interessam a todos, sem distinção. Quando falamos destes diferentes tipos
de política, estamo-nos referindo, em primeiro lugar, a uma das modalidades de
decisões políticas, as chamadas “políticas públicas”. E é por aí que começamos a
distinguir um tipo especial de decisões políticas, aquelas que tem um caráter
duradouro, são complexas, amplas e abrangentes, além de dependerem de um ou
de vários poderes do Estado e inclusive de instituições da chamada sociedade civil.
Voltemos ao caso da política econômica. Trata-se de uma política pública
abrangente, a medida em que inclui também outras formas de políticas dela
dependentes ou complementares, como, por exemplo, a política de preços, a política
de juros, a política tributária ou fiscal e a política cambial, que são recursos de que
se vale a economia para promover o desenvolvimento, conter a inflação e manter os
preços estáveis, garantindo o poder de compra da população. Este é um exemplo de
uma política pública complexa e abrangente. Embora sejam recursos da economia,
as várias decisões que a materializam são políticas, pois tem poder coercitivo, cuja
inobservância impõe sanções. Entretanto, nem todos os preços dependem dos
governos. Os que dependem de decisões governamentais são chamados preços
públicos administrados. Estes sim, são sujeitos a controle e são fixados, não
seguindo as leis de mercado, como a lei da oferta e da procura, e sim segundo o
maior ou menor grau de arbítrio do poder público. A maioria dos bens que
adquirimos podem ser influenciados por decisões dos governos, mas dependem,
total ou parcialmente, dos próprios consumidores e da iniciativa privada, através dos
integrantes da cadeia produtiva. Essa é uma expressão utilizada para indicar todos
os que interferem na complexa atividade de produzir, distribuir e comercializar os
bens e produtos que toda sociedade necessita.
Segundo os diferentes sistemas econômicos, esses produtos, como os
alimentos que consumimos, os bens que compramos e os serviços que utilizamos,
dependem, em maior ou menor grau, de decisões governamentais. Em uma
economia totalmente estatizada, com um regime político autocrático, em que os
direitos individuais não são reconhecidos nem garantidos, essa dependência de
decisões governamentais pode ser quase total. Dizemos quase, porque se esse país
mantém relações comerciais com outros regimes de sistemas econômicos

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diferentes, essa dependência, ainda que em pequena parte, termina influenciada
pelos preços dessa parcela de bens e serviços importados. Num sistema de
economia mista, em que parte dos bens e produtos é originária de empresas
públicas, e outra parte da iniciativa privada, as decisões de governo influenciam
parcialmente a política econômica e, por consequência, a de preços. Se a
participação das empresas públicas no processo produtivo é ínfima, ínfimo também
será o poder de controle exercido pelo governo em relação à política econômica. A
complexidade desse processo mostra que em muitos casos certas e determinadas
políticas públicas não dependem só de decisões dos governos do país em que
vivemos, mas até mesmo de decisões tomadas pelos governos de outros países.
Isso torna difícil que políticas públicas abrangentes e dependentes, tanto da
esfera pública, quanto da iniciativa privada, como a política econômica, sejam
produto exclusivamente de decisões de uma só autoridade, mesmo sendo o
presidente da República. Elas são, em grande parte, resultado de decisões coletivas
provenientes das deliberações de um ou mais poderes do Estado, como leis,
decretos, regulamentos, resoluções, portarias, etc. e também do comportamento da
iniciativa privada e sobretudo do mercado. Além disso, possuem algumas
características que as distinguem das decisões individuais.
São, em geral, conjuntos de medidas de maior duração, sujeitas a várias
instâncias decisórias e à influência de interesses muito mais amplos do que, por
exemplo, um decreto de fixação do salário mínimo.
Exemplificando com o caso do Brasil acima indicado: políticas de longo prazo
não dependem de uma só autoridade. Exigem a participação de várias delas,
dependem de alguns Poderes do Estado e, além disso, estão sujeitas a influências
que, em alguns casos, extrapolam as prerrogativas do poder público. Envolvem as
relações do país com as demais nações, com organismos internacionais, como o
Fundo Monetário Internacional – FMI, a Organização Mundial de Comércio, bancos
de fomento, como o Banco Mundial – BIRD e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID, por exemplo, e até com investidores privados que, no
regime capitalista, têm o objetivo exclusivo do lucro. O que distingue as decisões
que dependem de uma só autoridade e as que devem ser tomadas por várias ou por
uma ou mais instituições? Ao resultado do processo decisório dependente de uma
só pessoa ou autoridade, chamamos de decisões. Os decorrentes de decisões
coletivas, denominamos deliberações. Se as decisões coletivas são tomadas por
instituições públicas, e têm poder coercitivo, chamamos de deliberações
coletivizadas, para distingui-las das deliberações de órgãos não governamentais.
As deliberações coletivizadas são aquelas que atendem às seguintes
condições:
 São soberanas, isto é, prevalecem sobre as demais;
 Têm validade erga omnes, expressão latina que significa que vale para todos;

29
 É dotada de força máxima de obrigatoriedade representada pelas sanções
que sua inobservância acarreta.
As deliberações coletivizadas são fruto da civilização. A maior parte dos
filósofos coincide que, no estado da natureza – pré-civilizatório, portanto – cada um
decide por si. Mesmo quando a transição se dá do indivíduo para a família e da
família para qualquer forma de estrutura de poder, há necessidade de se
estabelecer mecanismos decisórios que tenham validade para todos, a fim de
garantir a sobrevivência coletiva. Distinguem-se nos processos decisórios as
deliberações adotadas por outros, para nós, isto é, aquelas em que o grupo que
toma as decisões não é destinatário delas. É o que ocorre com os parlamentos, em
que algumas centenas de representantes adotam decisões destinadas a milhões de
cidadãos. E há decisões que são tomadas por nós mesmos e se aplicam
exclusivamente a nós, como são as dos condomínios residenciais, por exemplo, as
da assembleia geral de uma empresa ou de um clube.
Foram os cientistas políticos americanos que criaram os termos correntes no
processo decisório. Para designar o que chamamos de decisões individuais, eles
criaram a expressão decision making. E as deliberações coletivizadas eles chamam
de policy formation, que pode ser traduzido por formulação de políticas. Em geral,
essas políticas são resultado de decisões coletivizadas. A tomada de decisões
individuais difere das deliberações coletivas pelo fato de (a) serem dotadas de
menor grau de previsibilidade; (b) se referirem sempre à solução de medidas menos
complexas; (c) não estarem sujeitas nem a “regras de decisão” nem a “regras de
procedimento”; (d) serem menos influenciáveis pelos atingidos ou interessados. Não
é, contudo, o que ocorre com as deliberações coletivizadas. Os americanos fazem
distinção entre decision making e policy formation, porque as primeiras são, usual e
generalizadamente, referentes a atos individuais. É o caso de um decreto do
presidente da República, uma portaria do Ministro da Fazenda ou uma decisão de
um juiz. Há decisões coletivizadas que não resultam em políticas públicas. Uma
sentença proferida por um tribunal, uma resolução de um conselho de administração
são alguns exemplos. Mas todas as políticas públicas são decisões coletivizadas.
Vimos que a própria Constituição estabelece regras de decisão e regras de
procedimento diferenciadas para adoção de normas que constituem o ordenamento
jurídico positivo do país (emendas, leis, medidas provisórias, etc.). As exigências
para cálculo do consenso serão tanto maiores, quanto mais alta for a hierarquia da
norma jurídica em causa e menores, à medida que desce na hierarquia da norma
em questão. Elas variam e maioria qualificada de 3/5, para as emendas
constitucionais, maioria absoluta da totalidade dos membros de cada casa do
Congresso, para leis complementares, e maioria simples dos presentes às sessões
deliberativas, para as leis ordinárias. O mesmo ocorre com as regras de
procedimento. Uma proposta de emenda constitucional, por exemplo, exige votação
em dois turnos, com intervalos entre as respectivas sessões de votação, assim como
períodos mais longos de discussão que devem ser cumpridos, mesmo que
desnecessários. Para que se tenha ideia dos patamares de adesão exigidos para
uma emenda constitucional, vimos que ela exige a adesão de 308 deputados, o que
significa que o voto contrário de 205, em tese, pode inviabilizar sua aprovação. Mas
um projeto de lei ordinária, em que se exige a maioria dos presentes a cada sessão

30
e não a maioria sobre a totalidade dos integrantes, não pede mais que a aprovação
de 129 deputados, ou seja, o voto da maioria dos presentes, desde que a maioria
dos integrantes da Câmara esteja presente, segundo a regra do Art. 47 da
Constituição.
De acordo com a teoria do processo, segundo a formulação do prof. Giovanni
Sartori, as deliberações coletivizadas (caso de uma lei, por exemplo), dependem de
duas variáveis:
a) Os custos ou riscos externos;
b) O custo decisório ou custos da decisão.
Os riscos externos são as consequências que recaem sobre cada uma das
pessoas atingidas por decisões que não foram ou não serão tomadas por elas. Para
o autor, os riscos externos são de dois tipos:
I- Riscos de opressão, aqueles capazes de produzir injustiça, arbitrariedade,
privação, coerção e efeitos similares sobre os destinatários das
deliberações. Essa caracterização é importante porque os resultados das
deliberações do poder político são processados pela opinião pública,
gerando efeitos positivos (de apoio, porque geram benefícios) ou
negativos (de repúdio ou rejeição, porque geram encargos ou suprimem
direitos), e são essas reações que retroalimentam os sistemas de poder,
levando, no caso de reações positivas ao apoio dado ao sistema ou, no
caso negativo, novas demandas ou a demonstrações de inconformismo.
Essa relação de custos e/ou benefícios implica que os riscos externos se
dividem entre os que não geram riscos, porque concedem benefícios
percebidos pela opinião pública, e os que os provocam. O segundo tipo
dos riscos externos decorre de sua
II- Periculosidade, isto é, o potencial de risco que correm as pessoas para as
quais as decisões são tomadas. E aqui cabe a pergunta, qual a relação
entre um risco e um custo? O prof. Sartori esclarece: “o risco é uma
eventualidade, enquanto o custo é um resultado final”. Por isso, diz ele, ao
ser uma potencialidade, o risco existe sempre.
A segunda variável, isto é, os custos decisionais são internos, ao contrário
dos riscos externos. E são internos porque dizem respeito aos que tomam as
decisões e não àqueles que são por elas afetados. No caso dos Parlamentos e,
especificamente, no caso do Brasil, esses custos se referem aos gastos financeiros,
e neste, como nos demais órgãos coletivos, há custos de dois outros tipos: o tempo
empregado em tomar a decisão e o chamado custo de “fadiga”, que implica o
dispêndio para se aferir a produtividade ou a esterilidade do processo decisório.
Além dos custos financeiros, os dispêndios do tempo utilizados para decidir são
proporcionais à duração das etapas necessárias para se adotar uma deliberação.
Nesses custos, deve-se computar também o tempo utilizado para decidir são
proporcionais à duração das etapas necessárias para se adotar uma deliberação.
Nesses custos, deve-se computar também o tempo utilizado em discutir qualquer
medida que não chega a se concretizar, computando usualmente como o “tempo

31
perdido”. Em termos monetários, os custos incluem não só a remuneração
extraordinária dos que devem decidir, como no caso das convocações
extraordinárias do Congresso, por exemplo, como o preço pago para se manter a
estrutura burocrática para que as instituições deliberativas possam funcionar.
Decisões políticas relativas a tributos, por sua vez, implicam também receitas
financeiras postergadas, até que sejam promulgadas e entrem em vigor.
Ainda de acordo com o prof. Sartori, “a variável mais importante do processo
decisório é o número das pessoas que participam das decisões”. A regra geral é que
os custos de decisão serão tão mais altos quanto maior o número dos que decidem.
Em outras palavras, o custo decisional é, em primeiro lugar, uma função do tamanho
do corpo que deve tomar as decisões. Em regra supõe que aqueles que participam
do processo decisório sejam pessoas independentes e tenham liberdade de
expressar-se. Ele lembra que mil pessoas agrupadas que decidem por aclamação
não aumentam o custo decisional, em relação a dez ou cem. E não aumentam pela
simples razão de que esses mil não decidem nada: ratificam decisões já tomadas”.
Assim, o número dos que decidem tem uma relação direta com os custos
decisionais, ou seja, ambos aumentam juntos. Por outro lado, esse número está em
relação inversa com os riscos externos, ou seja, os riscos para terceiros, aos quais
se destinam as decisões.
Postula-se, então, que para diminuir os riscos externos é necessário
aumentar os custos decisórios e, para diminuir os custos decisórios, é preciso
aumentar os riscos externos. O problema para viabilizar os critérios decisórios
consiste em minimizar os riscos externos em função dos custos decisórios e vice-
versa. Para isso, temos de obter uma redução mais que proporcional do número dos
que decidem e uma redução menos que proporcional dos custos decisionais. O
resultado é possível porque os custos externos não são uma função exclusiva do
número dos que decidem, mas, também, das regras de formação do grupo que toma
as decisões, da mesma forma que os custos decisórios também dependem das
regras de decisão adotadas. É preciso ter em conta que as variáveis que intervêm
no processo não tem sobre ele a mesma incidência.
Essa questão se resume naquilo que o prof. Sartori chama de Técnicas
representativas de transmissão controlada do poder. E, para isso, ele lembra que,
dessa forma, é possível que 500 representantes possam decidir em nome de 100
milhões de eleitores, com uma condição taxativa: que os 500 que decidem
representem o universo dos 100 milhões de ausentes, de modo a torna-los
controladores dos 500, e que não sejam por estes últimos controlados. Se os
representantes decidem no interesse dos eleitores, que são ausentes desse
processo, o sistema representativo é idôneo e legítimo; se decidem em seu próprio
interesse, o fato se torna ilegítimo e inidôneo. As suspeitas que hoje recaem sobre a
representação política em quase todas partes do mundo se baseiam exatamente na
inobservância dessa regra taxativa.
Tornando as decisões concretas
As políticas públicas podem ser entendidas como outputs, resultantes de
atividades políticas: compreendem o conjunto de decisões e ações relativas à

32
alocação imperativa de valores. Faz-se, então, necessário estabelecer a distinção
entre decisão política e política pública:
Decisão política: vimos anteriormente a regra de decisão política. Seu objeto
é a escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia de preferências
dos atores envolvidos, expressando uma certa adequação entre os fins pretendidos
e os meios disponíveis.
Política pública: geralmente envolve mais que uma decisão e requer ações
estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.
Então, como podemos conceituar, as políticas públicas são a concretização
das decisões coletivas tomadas pelos representantes do povo, em prol dos
representados. O que as distingue de ações privadas ou meramente coletivas é que
estas tem origem e amparo no Poder Estatal. A sua dimensão pública é dada não
apenas pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter
imperativo. São revestidas da autoridade soberana do Poder Público.
Conforme definição de Jobert e Müller, as sociedades
modernas/industrializadas são setorializadas. Assim, temos um tipo de organização
social estabelecida a partir da divisão social do trabalho, das especializações das
funções e das profissões, e dos diferentes tipos de atividades que caracterizam a
vida moderna. Em torno de divisão de tarefas, que implicam diferentes competências
técnicas e também diferentes comportamentos e representações sociais, estão
organizadas as sociedades contemporâneas.
Com base nessa constatação, pode-se afirmar que as pessoas, ao mesmo
tempo em que fazem parte mais visceralmente de um setor dado a sua atividade
profissional específica, elas participam de vários outros setores, sobretudo na
condição de usuários de bens e serviços neles produzidos.
Assim, para se compreender os determinantes que envolvem as políticas
públicas, deve-se considerar que a mesma articula-se ao projeto de sociedade que
se pretende implantar, ou que está em curso. Trata-se, portanto, de compreender
não somente as propostas formuladas para cada setor específico, mas o modelo de
Estado que vai decidir sobre elas e implantá-las: sua estrutura, mecanismos de
decisão, instrumentos de intervenção, finalidade explicitas e implícitas, recursos
materiais e institucionais.
Neste contexto, de acordo com Azevedo, os atores integram um setor
específico cuja existência depende do seu trabalho, ao mesmo tempo que do setor
assim constituído (por suas competências técnica e estatutária, suas atividades,
seus recursos materiais e simbólicos, os bens e serviços produzidos em seu interior
e demandados por outros setores da sociedade) extraem sua identidade profissional
e social. Ainda assim, eles interagem com outros setores na condição de
profissionais ou decisores, ou na condição de usuários de bens e serviços por esses
setores oferecidos.
É importante, também, investigar como se dá o surgimento de uma política
pública para um setor. Trata-se então de dimensionar como um problema específico
do setor será reconhecido pelo Estado, passando então a ser alvo de uma política
pública específica. É importante ter presente que a política para um determinado
setor será um meio de o Estado tentar garantir que o setor reproduza de forma
harmonizada com os interesses que predominam na sociedade. No entanto, a
influência dos diversos setores e dos grupos que predominam em cada setor, vai

33
depender do grau de organização e articulação destes grupos envolvidos na
formulação da política. As lutas entre eles, por recursos materiais e simbólicos, vai
definir e redefinir constantemente aqueles que exercem hegemonia no setor, bem
como o peso desse setor em relação à sociedade considerada em sua totalidade.
Trata-se, pois, de visualizar a dimensão da política domínio (politics) no
condicionamento da política programa (policy), ou plano de ação para cada setor. Os
grupos que integram cada setor vão lutar para que suas demandas sejam atendidas
e inscritas nas agendas governamentais. Tanto suas lutas quanto o conteúdo de
suas políticas, mutuamente dependentes, formam o objeto de análise para as
políticas públicas e colaboram para o sucesso ou fracasso de sua implantação.
O Conceito de política pública
Política pública é um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio
social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões
condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam
no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influem
na decisão. É possível considerá-las como estratégias que apontam para diversos
fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam
do processo decisório. A finalidade última de tal dinâmica – consolidação da
democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas – constitui
elemento orientador geral das inúmeras ações que compõe determinada política.
Com uma perspectiva mais operacional, poderíamos dizer que ela é um sistema de
decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas,
destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social,
por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos
recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos.
Existem diversas formas de estudar uma política, que dependem do ponto de vista
em que se situa o analista. Segundo Hogwood e Gunn, há pelo menos sete
perspectivas para analisar uma política:
1) Estudos de conteúdos políticos, em que o analista procura descrever e
explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas específicas;
2) Estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas
quais passa um assunto e se procura verificar a influência de diferentes
setores no desenvolvimento desse assunto;
3) Estudos de produtos de uma política, que tratam de explicar por que os níveis
de despesa ou o fornecimento de serviços variam entre áreas;
4) Estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de política e as
análises para a política e podem ser descritivos ou prescritivos;
5) Informação para a elaboração de políticas, em que os dados são organizados
para ajudar a tomar decisões;
6) Análise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de
elaboração de políticas;
7) Análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em
favor de ideias ou opções específicas.

34
Ainda que as políticas públicas tenham um caráter plural, e possam ser estudadas
por diferentes ângulos, e os mesmos possam ser contraditórios entre si, é possível
encontrar componentes comuns às políticas públicas:
A) Institucional – a política é elaborada ou decidida por autoridade formal
legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente
vinculante;
B) Decisório – a política é um conjunto-sequência de decisões, relativo à escolha
de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situaòàao específica e
como resposta a problemas e necessidades;
C) Comportamental – implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma
política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão
singular;
D) Causal – são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e
social.
Thoenig considera que os elementos que podem caracterizar uma política são cinco:
“[...] um conjunto de medidas concretas; decisões ou formas de alocação de
recursos; ela esteja inserida em um ‘quadro geral de ação’; tenha um público-alvo
(ou vários públicos); apresente definição obrigatória de metas ou objetivos a serem
atingidos, definidos em função de normas e valores”.
Os diferentes teóricos supra-citados coincidem no conceito geral e nas
características fundamentais das políticas públicas. O formato concreto delas
dependerá de cada sociedade específica. O estágio de maturidade de cada uma
delas contribuirá, ou não, para a estabilidade e eficácia das políticas, para o grau de
participação dos grupos interessados, para a limpidez dos processos de decisão.
O processo de política pública
Cada política pública passa por diversos estágios. Em cada um deles, os atores, as
coalizões, os processos e as ênfases são diferentes. "As políticas públicas
estruturam o sistema político, definem e delimitam os espaços, os desafios, os
atores”, diz Thoenig.
As etapas normalmente consideradas em matéria de política pública – formulação,
implementação e avaliação – precisam de certo grau de especificação na América
Latina. É necessário, por exemplo, distinguir elaboração de formulação. A primeira é
a preparação da decisão política; a segunda, a decisão política (ou a decisão
tomada por um político ou pelo Congresso) e sua formalização por meio de uma
norma jurídica. A implementação também deve ser melhor detalhada. É necessário
separar a implementação propriamente dita, que é a preparação para a execução
(ou, em outras palavras, a elaboração de planos, programas e projetos), da
execução, que é pôr em prática a decisão política. Essa distinção é necessária,
porque cada uma das etapas mencionadas é um campo para tipos diferentes de
negociação.

35
Já se analisaram, neste texto, as limitações do modelo racional, mas, numa visão
sequenciada do processo – que é um pouco mais que o mero exercício de
compreensão -, é possível verificar várias etapas num processo de política pública.
O primeiro momento é o da agenda ou da inclusão de determinado pleito ou
necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder público;
Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na agenda” designa o estudo e
a explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir
status de “problema público”, transformando-o em objeto de debates e controvérsias
políticas na mídia. Frequentemente, a inclusão na agenda induz e justifica uma
intervenção pública legítima sob a forma de decisão das autoridades públicas.
O segundo momento é a elaboração, que consiste na identificação e delimitação de
um problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das possíveis
alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos custos e efeitos de cada
uma delas e o estabelecimento de prioridades.
Para Michael Hill,
“[...] os pesquisadores podem, por um lado, assumir que a elaboração de políticas é,
essencialmente, um processo racional baseado nos clássicos passos, que vão
desde a formulação do problema e avaliação de alternativas até a implementação.
Podem ser admitidos os conflitos sobre metas ou percepções da situação, mas
considera-se que eles resultam em efeitos estáveis e determinados e não interferem
na consistência das operações do sistema. O problema é visto como técnico, o clima
como consensual e o processo como controlado”.
Ao contrário, a elaboração de políticas pode ser vista como atividade política
incontornável, em que as percepções e os interesses dos atores individuais entram
em todos os estágios. Nesse caso, a implementação transforma-se em atividade
problemática e não em algo que deva ser dado como óbvio, como no modelo
racional: a política é vista como barganha, o meio ambiente como conflitivo e o
processo mesmo é caracterizado pela diversidade e pelas suas limitações.
A formulação, que inclui a seleção e a especificação da alternativa considerada mais
conveniente, seguida da declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus
objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro.
A implementação, constituída pelo planejamento e organização do aparelho
administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos
necessários para executar uma política. Trata-se da preparação para pôr em prática
a política pública, a elaboração dos planos, programas e projetos que permitirão
executá-la.
Segundo Hill, a implementação refere-se a objetivos específicos, à tradução, na
prática, das políticas que emergem do complexo processo decisório. Os efeitos

36
(outcomes) referem-se aos resultados conjuntos da decisão e da implementação,
isto é, o que realmente aconteceu.
Quais são as precondições que deveriam ser satisfeitas numa implementação
perfeita e por que elas poderão, muito dificilmente, ser atingidas na prática?
Hogwood e Gunn respondem que a implementação é possível se as circunstâncias
externas ao agente implementador não impõe obstáculos paralisantes; se o
programa dispõe de tempo adequado e recursos suficientes; se a combinação
precisa de recursos está efetivamente disponível; se a política a ser implementada
baseia-se numa teoria de causa e efeito válida; se a relação entre causa e efeito é
direta e se existem poucos, ou nenhum, vínculos de interferência; se as relações de
dependência são mínimas; se existem compreensão e acordo sobre os objetivos; se
as tarefas estão totalmente especificadas e na sequência correta; se há perfeita
comunicação e coordenação; e se as autoridades podem pedir e obter perfeita
obediência. Basta esse enunciado para perceber que essas precondições
dificilmente serão satisfeitas na prática.
A execução, que é o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos
estabelecidos pela política. É por em prática efetiva a política, é a sua realização.
Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõe à
transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a análise da
burocracia.
O acompanhamento, que é o processo sistemático de supervisão da execução de
uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a
informação necessária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a
consecução dos objetivos estabelecidos.
A avaliação, que consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos
produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz respeito
às realizações obtidas e às consequências previstas e não previstas.
A avaliação é a área de políticas públicas que mais tem se desenvolvido nos últimos
tempos.
A divisão por etapas é mais uma esquematização teórica do que ocorre na prática,
de forma habitualmente improvisada e desordenada. O processo nem sempre
observa uma sequência ordenada, mas as etapas mencionadas e suas fases
constitutivas estão geralmente presentes.
Entretanto, toda política pública está integrada dentro do conjunto de políticas
governamentais e constitui uma contribuição setorial para a busca do bem-estar
coletivo. Cada política, pela sua vez, inclui diferentes aspectos aos que dá
prioridade, em função de urgências e relevâncias.
As políticas públicas são influenciadas, a partir da sua incorporação ao elenco de
ações setoriais do governo, pelas contingências que afetam a dinâmica estatal e
pelas modificações que a teoria sofre como consequência. É por isso que, no

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