Balanced Scorecard na Gestão Municipal

UNIVERSIDADE REGIONAL DE BLUMENAU
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO

BALANCED SCORECARD – UMA ABORDAGEM À GESTÃO ESTRATÉGICA
PÚBLICA MUNICIPAL

JEFFERSON FABRÍCIO FLORIANO

BLUMENAU
2005


BALANCED SCORECARD – UMA ABORDAGEM À GESTÃO ESTRATÉGICA
PÚBLICA MUNICIPAL
Relatório final de Estágio Supervisionado
apresentado para Avaliação no Curso de
Administração do Centro de Ciências Sociais
Aplicadas da Universidade Regional de
Blumenau.
Prof. Orientador: Udo Schroeder

BLUMENAU
2005

BALANCED SCORECARD – UMA ABORDAGEM À GESTÃO ESTRATÉGIA
PÚBLICA MUNICIPAL

Por


Relatório do Estágio Supervisionado aprovado
com nota ...........como requisito final para
obtenção do diploma de Graduação em
Administração do Centro de Ciências Sociais
Aplicadas da Universidade Regional de
Blumenau, pela banca examinadora formada
por:
Orientador

________________________________________
Prof. Udo Schroeder

Membro:

________________________________________
Prof. Hélio Jerônimo de Oliveira

Membro:

________________________________________
Prof. Roberval Zen

Coordenador
Estágio

do ________________________________________
Prof. Volney José Kuhnen

Blumenau, 21, novembro, 2005.

DECLARAÇÃO DA EMPRESA

Atendendo ao disposto na Lei Federal nº. 6.494, de 07/12/01977 e regulamentado
pelo decreto nº. 87.497, de 18/08/1982, os Estágios são considerados como uma forma de
complementar o ensino e a aprendizagem acadêmica e devem ser: planejados, executados,
acompanhados e avaliados em conformidade com os currículos, programas e calendários
escolares, a fim de se constituírem em instrumento de integração, em termos de treinamento
prático, de aperfeiçoamento técnico-cultural, científico e de relacionamento humano.
Constituído em atividade acadêmica curricular obrigatória do Curso de
Administração, conforme previsto na Lei 8.906 de julho de 1994, de caráter extracurricular,
declaro que o acadêmico Jefferson Fabrício Floriano cumpriu as exigências estabelecidas pela
lei no período de 15/08/2005 a 18/11/2005, totalizando 300 horas na Prefeitura de Blumenau.

________________________________
Local e Data

_________________________________
Assinatura do Responsável pela Empresa

AGRADECIMENTOS
A Deus, pela dádiva da vida
A Jarise, minha amada, pela compreensão de minha ausência
Aos meus pais, por uma vida de dedicação
Ao professor Udo Schroeder, pela orientação, apoio e ajuda
A Prefeitura de Blumenau, em especial, Osny Noronha, João Paulo Kleinübing, Nelson
Santiago e Fábio Fiedler
A Tekoha Consultoria, em especial, Ivo R. Bachmann Jr.
A todos os colegas de Administração de Empresas da FURB
A todas as pessoas que contribuíram para a concretização deste trabalho

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Modelo de Administração Estratégica..................................................................... 24
Figura 2 - Algumas diferenças entre Organizações que visam ao lucro e Organizações sem
fins lucrativos ........................................................................................................................... 25
Figura 3 – Públicos Relevantes ................................................................................................ 26
Figura 4 – Diversos Aspectos Importantes do Ambiente Interno de uma Organização........... 29
Figura 5 – Fontes de Receita para Organizações que visa ao lucro e para Organizações sem
fins lucrativos ........................................................................................................................... 30
Figura 6 – Diferenças Significativas entre os Setores Público e Privado................................. 42
Figura 7 – Metodologia proposta do Planejamento das Cidades ............................................. 43
Figura 8 – Vocações Municipais: Atuais e Potenciais ............................................................. 44
Figura 9 – Exemplos de Vocações Atuais e Potenciais............................................................ 44
Figura 10 – Avaliação de Desempenho Estratégico................................................................. 53
Figura 11 – Exemplos de Indicadores ou Desempenho ........................................................... 59
Figura 12 – O Valor Intangível ................................................................................................ 61
Figura 13 – Mapas Estratégicos: O modelo simples de criação de valor ................................. 67
Figura 14 – O Balanced Scorecard é uma Etapa de um Processo Contínuo, que Descreve o
que é e Como Cria Valor .......................................................................................................... 72
Figura 15 – O Balanced Scorecard como Estrutura para Ação Estratégica ............................. 76
Figura 16 – O Balanced Scorecard Fornece a Estrutura Necessária para a Tradução da
Estratégia em Termos Operacionais ......................................................................................... 77
Figura 17 – Cadeia de Relações Causa e Efeito ....................................................................... 79
Figura 18 – Medição dos Temas Financeiros Estratégicos ...................................................... 82
Figura 19 – A Perspectiva do Cliente – Medidas Essenciais ................................................... 84
Figura 20 – Modelo Genérico de Proposta de Valor ................................................................ 85
Figura 21 – A Perspectiva dos Processos Internos – O Modelo da Cadeia de Valores Genérica88
Figura 22–Vetores Situacionais do Aprendizado e do Crescimento ........................................ 94
Figura 23 – Alinhando e Focalizando os Recursos na Estratégia............................................. 99
Figura 24 – Princípios da Organização Focalizada na Estratégia ............................................ 99
Figura 25 – Projetos Estruturadores ....................................................................................... 117
Figura 26 – Perspectivas: Causa e Efeito ............................................................................... 119
Figura 27 – Comparação da Ordem das Perspectivas do BSC Tradicional versus BSCM .... 120
Figura 28 – MEM: Mapa Estratégico Municipal de Blumenau ............................................. 126
Figura 29 – Traduzindo a Estratégia em Termos Operacionais na Perspectiva dos Cidadãos128

Figura 30 – Traduzindo a Estratégia em Termos Operacionais na Perspectiva dos Processos
Internos ................................................................................................................................... 128
Figura 31 – Traduzindo a Estratégia em Termos Operacionais na Perspectiva de
Aprendizagem e Crescimento................................................................................................. 129
Figura 32 – Traduzindo a Estratégia em Termos Operacionais na Perspectiva Financeira ... 129
Figura 33 – Modelo Simples de um ERP Municipal.............................................................. 132
Figura 34 – Tela de uma Aplicação (software) de BSC ......................................................... 135

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BI

Business Intelligence

BSC

Balanced Scorecard

BSCM

Balanced Scorecard Municipal

E-GOV

Governo Eletrônico

ERP

Enterprise Resource Planning

FAEMA

Fundação Municipal do Meio Ambiente

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

LDO

Lei de Diretriz Orçamentária

LOA

Lei de Orçamento Anual

LRF

Lei de Responsabilidade Fiscal

ME

Mapa Estratégico

MEM

Mapa Estratégico Municipal

ONG

Organização Não Governamental

OSIP

Organização Social de Interesse Público

PE

Planejamento Estratégico

PPA

Plano Plurianual de Investimentos

PPP

Parceria Público-Privada

P&D

Pesquisa e Desenvolvimento

SIE

Sistema de Informação Estratégico

SIG

Sistema de Informação Gerencial

TI

Tecnologia da Informação

TIC

Tecnologia da Informação e Comunicação

WWF

World Wildlife Fund - The Global Conservation Organization

RESUMO

A gestão da estratégia é considerada a mais nova competência essencial de uma organização,
tão importante quanto à gestão financeira, a gestão de talentos, a gestão da tecnologia da
informação e a gestão do conhecimento. O Balanced Scorecard é uma metodologia voltada à
gestão estratégica que visa auxiliar as organizações a gerenciar sua estratégia de forma
integrada, garantindo que todos os esforços da organização estejam direcionados para sua
visão e missão.
Muitas organizações encontram dificuldades em entender, interiorizar e aplicar as orientações
estratégicas no seu cotidiano, nos mais diversos níveis hierárquicos, porque geralmente elas
não envolvem toda a organização no processo de criação da estratégia, não divulgam a
estratégia, não fazem com que todos os colaboradores compreendam a estratégia e acabam
falhando na implementação mesmo com uma bela formulação.
Este trabalho, desenvolvido na área de gestão da estratégia, tem como principal objetivo
sugerir a implementação do Balanced Scorecard na gestão municipal da Prefeitura de
Blumenau – Santa Catarina.
O Balanced Scorecard é um sistema gerencial que surgiu a partir dos estudos de dois
renomados pesquisadores de Harvard: Robert Kaplan e David Norton, no ano de 1990. Além
dos inúmeros artigos publicados por eles, os autores escreveram três livros fundamentais para
o entendimento do modelo de gestão: A Estratégia em Ação (1994), Organização Orientada
para a Estratégia (2000) e Mapas Estratégicos (2004).
A metodologia adotada neste trabalho consiste na análise das estratégias definidas pelo
governo municipal, através do seu planejamento estratégico 2005-2020, visando à construção
de um Mapa Estratégico Municipal contemplando a definição dos objetivos estratégicos e
conseqüentemente com a sugestão de alguns indicadores de desempenho alinhados a tais
estratégias e elaboração de um plano de implementação e acompanhamento do modelo
sugerido.
No presente trabalho desenvolveu-se um Mapa Estratégico Municipal, visando atender a
organização e o município de forma ampla, desta forma sugere-se o desdobramento do Mapa
Estratégico e do BSC nos demais níveis hierárquicos do executivo municipal, recomenda-se
ainda que se desenvolvam os indicadores de forma consolidada, integrada e balanceada com
suas respectivas metas e planos de ação.

SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................. 12
1.1 DEFINIÇÃO DO TEMA E DO PROBLEMA DE PESQUISA ....................................... 13
1.2 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA ................................................................................ 13
1.2.1 Quanto à importância ...................................................................................................... 13
1.2.2 Quanto à oportunidade .................................................................................................... 14
1.2.3 Quanto à viabilidade ....................................................................................................... 14
1.3 CARACTERIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO EM SEU AMBIENTE ............................ 15
1.4 DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA.................................................................................. 15
1.5 OBJETIVOS...................................................................................................................... 16
1.5.1 Objetivo geral.................................................................................................................. 16
1.5.2 Objetivos específicos ...................................................................................................... 16
2 MÉTODO DA PESQUISA ............................................................................................... 17
2.1 DELINEAMENTO DA PESQUISA................................................................................. 17
2.2 DEFINIÇÃO DA ÁREA................................................................................................... 18
2.3 COLETA DE DADOS ...................................................................................................... 18
2.4 PLANO DA ANÁLISE DOS DADOS ............................................................................. 19
3 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA .................................................................................... 20
3.1 GESTÃO ESTRATÉGICA ............................................................................................... 20
3.1.1 O que é Administração Estratégica ................................................................................. 20
3.1.2 Administração Estratégica no Setor Público................................................................... 24
3.1.2.1 Análise do Ambiente Municipal................................................................................. 25
3.1.2.1.1 Oportunidades e Ameaças do Ambiente Externo .................................................... 27
3.1.2.1.2 Potencialidades e Debilidades do Ambiente Interno ............................................... 28
3.1.2.2 Fontes de Receitas ...................................................................................................... 30
3.1.2.3 Eleitores e Stakeholders ............................................................................................. 30
3.1.2.4 Missão, Visão, Objetivos Gerais e Específicos.......................................................... 31
3.1.2.5 Formulação e Implementação de Estratégias ............................................................. 33
3.1.2.6 Controle Estratégico ................................................................................................... 35
3.1.2.7 Melhoria da Administração Estratégica ..................................................................... 37
3.1.3 Planejamento Estratégico, Urbano e Municipal no Brasil .............................................. 38
3.1.3.1 Um Processo de Elaboração do Planejamento Estratégico Municipal....................... 41
3.1.3.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal .............................................................................. 46
3.1.3.3 A Lei Orgânica do Município .................................................................................... 47

3.1.3.4 O Plano Plurianual de Investimentos – PPA .............................................................. 47
3.1.3.5 A Lei de Diretriz Orçamentária – LDO...................................................................... 48
3.1.3.6 A Lei de Orçamento Anual – LOA ............................................................................ 48
3.1.3.7 Plano Diretor .............................................................................................................. 48
3.1.3.8 Plano de Governo ....................................................................................................... 49
3.1.3.9 Agenda 21................................................................................................................... 49
3.2 GESTÃO DO DESEMPENHO......................................................................................... 52
3.2.1 A Medição do Desempenho ............................................................................................ 54
3.2.2 O Desafio da Mensuração ............................................................................................... 55
3.2.3 A Medição Quantitativa, Financeira e Focada no Passado ............................................. 56
3.2.4 Expansão da Medição Quantitativa................................................................................. 57
3.2.5 O Equilíbrio das Perspectivas do Balanced Scorecard ................................................... 61
3.3 BALANCED SCORECARD ............................................................................................ 63
3.3.1 Descrição da Estratégia ................................................................................................... 64
3.3.1.1 Estratégia em Termos Operacionais: Descrição de como a Organização Cria Valor 68
3.3.1.2 Mapas Estratégicos..................................................................................................... 70
3.3.2 Mensuração da Estratégia ............................................................................................... 74
3.3.2.1 Perspectiva Financeira................................................................................................ 80
3.3.2.2 Perspectiva dos Clientes............................................................................................. 83
3.3.2.3 Perspectiva dos Processos Internos ............................................................................ 87
3.3.2.3.1 O Processo de Inovação ........................................................................................... 89
3.3.2.3.2 O Processo de Operações......................................................................................... 90
3.3.2.3.3 O Processo de Serviço Pós-venda............................................................................ 91
3.3.2.4 Perspectiva de Aprendizado e Crescimento ............................................................... 92
3.3.2.5 Integrando as Perspectivas à Estratégia...................................................................... 94
3.3.3 Gestão da Estratégia........................................................................................................ 96
3.3.3.1 Cinco Princípios Gerenciais da “Organização Orientada para a Estratégia” ............. 97
3.3.3.1.1 Traduzir a Estratégia em Termos Operacionais..................................................... 100
3.3.3.1.2 Alinhar a Organização à Estratégia........................................................................ 100
3.3.3.1.3 Transformar a Estratégia em Tarefa de Todos....................................................... 101
3.3.3.1.4 Converter a Estratégia em Processo Contínuo....................................................... 101
3.3.3.1.5 Mobilizar a Mudança por Meio da Liderança Executiva....................................... 102
3.4 OS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO NA GESTÃO DA ESTRATÉGIA ..................... 103
3.4.1 Informação como Recurso Estratégico ......................................................................... 103
3.4.1.1 Sistema de Informação Gerencial – SIG .................................................................. 105

3.4.1.2 Sistemas de Informação de Suporte à Tomada de Decisão...................................... 106
3.4.2 Informação, Competitividade e Estratégia.................................................................... 106
3.4.2.1 Informação e Competitividade ................................................................................. 106
3.4.2.2 Informação e Flexibilidade....................................................................................... 107
3.4.2.3 Informação e Dinamismo ......................................................................................... 107
3.4.2.4 Informação, Eficiência e Eficácia (Efetividade) ...................................................... 108
3.4.3 Sistema de Informação Gerencial Estratégico .............................................................. 108
3.4.4 Sistemas de Informação de Gestão e Estratégico.......................................................... 109
3.4.4.1 Dinamismo das Organizações .................................................................................. 110
3.4.4.2 Informações Oportunas ou Conhecimento ............................................................... 110
3.4.4.3 Base de Dados Única................................................................................................ 111
3.4.5 Gestão Púbica e Governança Eletrônica ....................................................................... 112
3.4.6 Sistemas de Informação Apoiados sobre o Balanced Scorecard .................................. 113
4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS............................................... 115
4.1 O PLANEJAMENTO MUNICIPAL .............................................................................. 115
4.2 BSC MUNICIPAL .......................................................................................................... 117
4.3 ORDEM DAS PERSPECTIVAS .................................................................................... 118
4.4 BALANCEAMENTO DOS OBJETIVOS E INDICADORES NO MAPA
ESTRATÉGICO MUNICIPAL.................................................................................. 120
4.5 TRANSFORMANDO O BALANCED SCORECARD MUNICIPAL EM UM SISTEMA
DE GESTÃO ESTRATÉGICO.................................................................................. 126
4.5.1 Traduzir a Estratégia em Termos Operacionais ............................................................ 127
4.5.2 Alinhar a Organização à Estratégia............................................................................... 129
4.5.3 Transformar a Estratégia em Tarefa de Todos.............................................................. 130
4.5.4 Converter a Estratégia em Processo Contínuo .............................................................. 130
4.5.5 Mobilizar a Mudança por Meio da Liderança Executiva.............................................. 131
4.6 SISTEMAS DE INFORMAÇÃO NA GESTÃO ESTRATÉGICA................................ 131
5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES...................................................................... 136
5.1 CONCLUSÕES............................................................................................................... 136
5.2 RECOMENDAÇÕES ..................................................................................................... 137
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 138
ANEXOS ............................................................................................................................... 141

12

1

INTRODUÇÃO

O modelo de gestão municipal utilizado no Brasil vem passando por grandes
transformações nos últimos anos. A necessidade de reforma administrativa, a busca de
respostas à demanda social crescente, e o próprio ambiente de desregulamentação tem levado
estas organizações à modernização e profissionalização de sua gestão.
O Balanced Scorecard - BSC é uma metodologia voltada à gestão estratégica que
visa auxiliar as organizações a gerenciar sua estratégia de forma integrada, garantindo que
todos os esforços da organização estejam direcionados para esta estratégia. Representa um
Sistema Gerencial Estratégico que estimula melhorias nos processos e resultados através do
foco estratégico, proporcionando às organizações um sistema capaz de traduzir a missão em
objetivos estratégicos, e estes num conjunto específico e coerente de indicadores de
desempenho, permitindo a operacionalização do Plano Estratégico, organizados segundo
quatro perspectivas diferentes: financeira, cliente, processos internos e, aprendizado e
crescimento.
Pretende-se com este trabalho, sugerir a implantação da metodologia Balanced
Scorecard na Gestão Municipal da Prefeitura de Blumenau – Santa Catarina.
Avaliar o desempenho de uma organização é fator crucial para a melhoria de sua
performance. A avaliação de desempenho em áreas estratégicas informará a quantidade e a
qualidade do desempenho atual e identificará onde há necessidade de melhoria e quais são as
prioridades. Um sistema de medição provoca mudanças no comportamento das pessoas:
dirige suas ações, altera suas prioridades, reforça a busca por resultados. A metodologia de
que se valerá para a avaliação do desempenho será o BSC, um sistema gerencial que surgiu a
partir dos estudos de dois renomados pesquisadores de Harvard: Robert Kaplan e David
Norton, no ano de 1990.
Os procedimentos adotados neste trabalho consistem na análise das estratégias
definidas pelo governo municipal, através do seu plano de governo e/ou planejamento
estratégico, na definição de indicadores alinhados a tais estratégias e elaboração de um plano
de acompanhamento dos indicadores definidos. Utilizou-se o modelo de pesquisa ação, que se
caracteriza por coletar dados para explicar determinado problema, objetivando oferecer uma
solução.

13

1.1

DEFINIÇÃO DO TEMA E DO PROBLEMA DE PESQUISA

Os desafios enfrentados pelos governos municipais no sentido de avaliar e
consequentemente melhorar seu desempenho são grandes.
A ausência de gestão estratégica; a defasagem na sistemática dos processos; os
cadastros multifinalitários não-atualizados, gerando impacto na arrecadação e falta de
informações para o planejamento da cidade; a qualificação de servidores, que muitas vezes
não alcançam grau satisfatório de serviços que executam; a ineficiência no processo de
tomada de decisões, em função de dificuldade na obtenção de informações, e da baixa
confiabilidade das mesmas; os recursos tecnológicos não-compatíveis com as modernas
ferramentas existentes no mercado; as instalações físicas inadequadas para o servidor e para o
atendimento ao cidadão; as legislações desatualizadas e várias outras situações levam a
máquina administrativa a não ter a eficiência esperada pelos cidadãos e pelas próprias
prefeituras.
Como criar e gerir estratégias para esta organização?
Como mensurar a efetividade da administração municipal?
Quando o enfoque da gestão municipal é orientado essencialmente para as variáveis
financeiras, como arrecadação e controle com o orçamento, há o perigo de que os sistemas de
medição do desempenho motivem estes gestores a concentrar esforços quase exclusivamente
no controle financeiro de curto prazo e na redução de custos, ignorando muitas vezes fatores
críticos que determinam o sucesso a longo prazo do município.

1.2

1.2.1

JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA

Quanto à importância
Os sistemas tradicionais de medição contábil e financeira são insuficientes e podem

fornecer indicações errôneas quando os objetivos são a inovação e a melhoria contínua,
atividades que tanto as esferas superiores do governo, quanto à sociedade exigem nos dias de
hoje.
O impacto das mudanças da chamada "Era da Informação" ou "do Conhecimento"
está revolucionando ainda mais as organizações orientadas à serviços. Durante muito tempo
as empresas públicas, de transportes, comunicações, financeira e de saúde, coexistiram

14

pacificamente e confortavelmente em ambientes não competitivos. Esta situação está
desaparecendo rapidamente com a abertura e privatização dos mercados nacionais, com a
terceirização de atividades que a máquina municipal não consegue desenvolver com
eficiência, com a criação de grandes mercados regionais ou continentais e com a globalização
dos negócios.
Geralmente os gestores municipais, descobrem, num contexto muito amplo se
tiveram uma boa ou má administração quando são reeleitos ou não.
Desta forma é de extrema importância que a profissionalização da gestão municipal
consiga alcançar os objetivos propostos à comunidade.

1.2.2

Quanto à oportunidade
A última década representou um marco fundamental para a modernização da gestão

pública, trazendo à tona reflexões e debates acerca do processo de fortalecimento e
desenvolvimento dos entes federativos, especialmente o nível municipal. A edição da Lei de
Responsabilidade Fiscal teve um papel determinante nesse processo, criando um novo padrão
de conduta do administrador público, pautado pelos princípios da responsabilidade fiscal,
transparência e respeito ao contribuinte.
Também temos a “Agenda 21” e o “Plano Diretor” como importantes processos de
planejamento participativo que envolve os diversos segmentos representativos da sociedade,
visando construir propostas de desenvolvimento sustentável para as cidades.
Por estes motivos a Prefeitura Municipal de Blumenau vem desenvolvendo e
aperfeiçoando seu planejamento estratégico, que com o auxílio do BSC, poderá desencadear
uma nova gestão estratégica.

1.2.3

Quanto à viabilidade
Para planejar a criação de valor, as organizações desenvolvem estratégias, com o

objetivo de atingir uma situação futura. Entretanto, pesquisas mostram que a maioria das
organizações tem dificuldades na implementação da estratégia.
Além da dificuldade na implementação da estratégia, as organizações enfrentam, de
modo geral, dificuldades para montar um sistema de avaliação de desempenho, pois é
complexo e difícil definir indicadores que melhor representem o desempenho geral da

15

organização, assim como para conseguir dados objetivos válidos à avaliação. Quando a
organização é uma prefeitura, esta dificuldade torna-se ainda maior.
Com o objetivo de suprimir esta barreira, propomos a implementação do Balanced
Scorecard.
As informações necessárias à elaboração de um cenário balanceado, tiveram origem
do próprio planejamento estratégico e demais informações sócio-econômicas do município,
que foram disponibilizadas pela Administração Municipal de forma direta e indireta (internet).

1.3

CARACTERIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO EM SEU AMBIENTE

O presente estudo foi aplicado na Prefeitura Municipal de Blumenau, ligado
diretamente a um consultor de gestão (Staff) do Ilmo.sr. Prefeito João Paulo Kleinübing.
A sede do governo municipal situa-se na Praça Victor Konder, 02 - Centro, na cidade
de Blumenau, e conta com aproximadamente 10.000 colaboradores diretos.
Para uma melhor visualização da estrutura administrativa da organização, em anexo
os organogramas. Anexos A, B e C.
O Município de Blumenau foi fundado em 2 de setembro de 1850 e tem uma
população de aproximadamente 260.000 habitantes. É um importante pólo têxtil e de
tecnologia da informação, começando a intensificar a exploração do turismo. Ele está
localizado no nordeste do estado de Santa Catarina, a uma distância de 139 km da Capital
Florianópolis.

1.4

DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA

Objetiva-se a melhoria no sistema de gestão da Prefeitura Municipal de Blumenau,
através da implantação da metodologia Balanced Scorecard (BSC), visando à tradução,
implementação e monitoramento de sua estratégia. Com isso, espera-se que a organização
possa alcançar sua visão.

16

1.5

1.5.1

OBJETIVOS

Objetivo geral
Propor a implementação da metodologia Balanced Scorecard na Administração da

Prefeitura Municipal de Blumenau.

1.5.2

Objetivos específicos
Analisar as estratégias do governo municipal, quer seja pelo plano de governo, quer

seja pelo planejamento estratégico.
Desenvolver um Mapa Estratégico explicitando a estratégia municipal.
Sugerir indicadores alinhados a estas estratégias, que permitam a consecução dos
objetivos estratégicos.
Elaborar um plano de implementação do modelo estratégico, visando uma
organização orientada para a estratégia.

17

2

2.1

MÉTODO DA PESQUISA

DELINEAMENTO DA PESQUISA

Para Gil (2002), a pesquisa tem um caráter pragmático, é um processo formal e
sistemático de desenvolvimento do método científico. O objetivo fundamental da pesquisa é
descobrir respostas para problemas mediante o emprego de procedimentos científicos.
Gil (2002, p.17) assim define a pesquisa: “como o procedimento racional e
sistemático que tem como objetivo proporcionar respostas aos problemas que são propostos.”
Desta forma, neste trabalho se utilizou o modelo de pesquisa ação, que se caracteriza
por coletar dados para explicar determinado problema, objetivando oferecer uma solução.
Thiollente (1997, p.21) define que “[...] toda pesquisa ação possui um caráter
participativo, pelo fato de promover ampla interação entre pesquisadores e membros
representativos da situação investigada. Nela existe vontade de ação planejada sobre os
problemas detectados na fase investigativa.”
Patton (apud ROESCH, 1999, p.66) cita a pesquisa ação como:
Uma forma de pesquisa que procura resolver problemas específicos, dentro de um
grupo, organização ou programa [...] sendo que a pesquisa torna-se parte do
processo de mudança, ao encorajar as pessoas envolvidas [...] a estudar seus próprios
problemas para resolvê-los.

Reforçando esta definição, Silva e Menezes (2001, p.22) dizem que “a pesquisa ação
é concebida e realizada em estreita associação com uma ação ou com a resolução de um
problema coletivo. Os pesquisadores e participantes representativos da situação ou do
problema estão envolvidos de modo cooperativo ou participativo.”
Esta pesquisa envolveu levantamento bibliográfico, entrevistas com pessoas
diretamente ligadas as questões práticas do tema pesquisado e análise de exemplos que
estimularam a compreensão.
Propôs-se neste trabalho, a implantação da metodologia Balanced Scorecard à gestão
municipal, desta forma as relações foram estreitadas com o nível estratégico da Prefeitura de
Blumenau, coletando informações, tanto quantitativas quanto qualitativas, para que se pudesse
compreender a visão de futuro do atual governo e sugerir alguns indicadores de desempenho
que visassem à consecução de tais objetivos.

18

2.2

DEFINIÇÃO DA ÁREA

Gestão Estratégica - O Balanced Scorecard pode medir o grau de execução da
estratégia, o cumprimento da missão e o alcance da visão; delineadas no Planejamento,
tirando a estratégia do papel e colocando-as em ação.
Gestão do Desempenho - Na gestão do desempenho, tem-se depois de estabelecidas
às metas, o monitoramento e a manutenção dos níveis de desempenho.
Sistemas de Informações - Os Sistemas de Informação têm um papel fundamental em
qualquer organização. Geram grandes impactos na estratégia e conseqüentemente no sucesso
organizacional, pois, oferecem maior segurança, melhores serviços, maior eficiência e
eficácia, despesas reduzidas e aperfeiçoamento no controle e na tomada de decisões.
O Balanced Scorecard também é utilizado como sistema de comunicação,
informação e aprendizado, pois ele não é um simples sistema de controle. Ele cria uma
linguagem para comunicar a missão e as estratégias, utilizando indicadores para informar aos
funcionários sobre os vetores do sucesso atual e futuro.

2.3

COLETA DE DADOS

Para Roesch (1999) na pesquisa de caráter quantitativo, os processos de coleta e
analise dos dados são separados no tempo, ou seja, a coleta antecede a análise. O que não
ocorre na pesquisa qualitativa, onde ambos os processos se combinam.
Ainda para Roesch (1999, p.140) “as principais técnicas de coleta de dados são a
entrevista, o questionário, os testes e a observação. Também é possível trabalhar com dados
existentes na forma de arquivos, banco de dados, índices ou relatórios.”
Roesch (1999) ainda explicita a diferença entre dados primários e dados secundários,
sendo os dados primários colhidos diretamente pelo pesquisador através de entrevistas,
questionários, escalas, observação, índices e relatórios escritos, enquanto que, dados
secundários não são criados pelo pesquisador.
Como se utilizaram informações estratégicas do Governo Municipal, a presente
pesquisa se valeu da análise de dados secundários como: o Planejamento Estratégico do
município, o Plano de Governo e dados sócio-econômicos. Por outro lado os dados primários
obtiveram-se através de questionários e entrevistas dirigidas ao nível estratégico-executivo.

19

2.4

PLANO DA ANÁLISE DOS DADOS

Para Roesch (1999) “na pesquisa de caráter quantitativo, normalmente os dados
coletados são submetidos à análise estatística, com o auxílio de computadores [..].
Tipicamente, as medidas para cada respondente são codificadas e, em seguida, manipuladas
de várias maneiras.”
Para Oppenhein apud Roesch (1999, p.150), podem-se na análise quantitativa:
[...] calcular médias, computar percentagens, examinar os dados para verificar se
possuem significância estatística, podem-se calcular correlações, ou tentar várias
formas de análise multivariada, como a regressão múltipla ou a análise fatorial.
Estas análises permitem ‘extrair sentidos dos dados’, ou seja, testar hipóteses,
comparar os resultados para vários subgrupos, e assim por diante.

Para Roesch (1999), é relevante que se tenha conhecimento quanto à metodologia
empregada em pesquisas não só para desenvolver o próprio projeto, com também entender os
demais feitos por outros.
Desta forma, os dados analisados foram direcionados para o desenvolvimento de
indicadores de desempenhos financeiros e não-financeiros, que por sua vez estão alinhados
aos objetivos estratégicos da organização.
Com isto desenvolveu-se um Mapa Estratégico e um Modelo de Gestão apoiado na
metodologia Balanced Scorecard, contemplando as quatro perspectivas sugeridas por Kaplan
e Norton (1997): financeira, cliente, processos internos e, aprendizado e crescimento.

20

3

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

3.1

GESTÃO ESTRATÉGICA

A gestão estratégica é realmente desafiadora. Conduzir uma organização complexa,
num ambiente altamente volátil e dinâmico, onde mudanças ocorrem, muito rapidamente, sem
que a percebamos, requer da gestão executiva informações precisas para o monitoramento
deste ambiente de alta fugacidade. E quando se trata de estratégia, a organização deve estar
focada como um todo em seus objetivos.
Hoje muitas organizações têm sua: Visão, Missão, Valores e Objetivos, mas será que
elas os seguem? Será que elas percebem as mudanças ao seu redor? Será que elas conseguem
“navegar” na direção para onde foram direcionadas?
Para responder a estas perguntas, deve-se primeiro ter um entendimento do que é a
estratégia e de como é possível gerenciá-la.

3.1.1

O que é Administração Estratégica
As constantes mutações dos ambientes ocasionam uma série de conseqüências para o

controle gerencial das organizações. Desta forma, a administração estratégica poderá
solucionar os desajustes causados tanto nas organizações privadas quanto públicas.
As organizações que puderem direcionar melhor suas ações pautadas em suas
estratégias, vislumbrando o futuro, estarão praticando a administração estratégica.
Administração estratégica é uma administração do futuro que, de forma estruturada,
sistêmica e intuitiva, consolida um conjunto de princípios, normas e funções para
alavancar harmoniosamente o processo de planejamento da situação futura desejada
da empresa como um todo e seu posterior controle perante os fatores ambientais bem
como a organização e direção dos recursos empresariais de forma otimizada com a
realidade ambiental, com a maximização das relações interpessoais. (OLIVEIRA,
1995, p.28)

Para um melhor entendimento de administração estratégica, convém explanar um
pouco sobre estratégia.
“[...] O conceito de estratégia empresarial tem suas raízes na liderança militar. A
palavra ‘estratégia’ é derivada de duas palavras gregas: ‘stratos’, que significa exército, e
‘legein’, que significa conduzir.” (WALL e WALL, 1996, p.19)
Para Wright, Kroll e Parnell (2000), a estratégia é a forma com a qual a organização
pretende alcançar o que foi definido na missão e objetivos, através de resultados consistentes,

21

e que são vistos por três pontos de vantagem: (1) a formulação da estratégia; (2)
implementação; e (3) controle estratégico.
Já para Certo e Peter (1993, p.17) “estratégia é definida como um curso de ação com
vistas a garantir que a organização alcance seus objetivos.”
E ainda para Oliveira (1995, p.27) ”estratégia é definida como um caminho, ou
maneira, ou ação estabelecida e adequada para alcançar os resultados da empresa,
representados por seus objetivos, desafios e metas.”
Sob a ótica de Pagnoncelli e Aumond (2004, p.18) para um governo municipal,
“estratégia é o que a comunidade decide fazer ou não, considerando o ambiente, para
concretizar a visão, respeitando os princípios, para atingir os macroobjetivos.”
Pagnoncelli e Aumond (2004, p.18) ainda dão exemplos de estratégias para o Rio de
Janeiro:
•

Rio participativo: incrementar a participação coletiva na construção da
cidade, reorganizando a vida comunitária.

•

Rio acolhedor: melhorar a relação da cidade com seu entorno, sendo
receptiva, funcional e capaz de promover e ampliar a convivência e a
vizinhança.

•

O carioca do século XXI: oferecer às pessoas oportunidades e facilidade para
o acesso aos empregos e aos bens sociais e culturais, em seu sentido mais
amplo.

Desta forma conclui-se que a estratégia é elaborada com vistas às análises de fatores
e ambientes internos e externos, oportunidades e ameaças, de maneira que garanta com que a
organização alcance o patamar futuro desejado.
Administração estratégica, ou gestão da estratégia, é de que maneira a organização
formula, traduz, comunica, implementa e controla a estratégia previamente definida.
Em sentido mais amplo, administração estratégica consiste em decisões e ações
administrativas que auxiliem a assegurar que a organização formula e mantém
adaptações benéficas com seu ambiente. Desse modo, os administradores
estratégicos avaliam suas empresas derivando pontos fortes e pontos fracos. Manter
um ajuste compatível entre o negócio e seu ambiente é necessário para a viabilidade
competitiva. Como tanto o ambiente quanto a organização modificam-se com a
passagem do tempo, esse processo constitui um interesse constante para a
administração. (WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000, p.25)

As mudanças ocorrem e sempre irão ocorrer. Nada é imutável. Partindo-se deste
pressuposto, elas podem ocorrer dentro da organização ou no seu ambiente externo imediato,
nas relações sociais intra-organizacionais, no clima organizacional ou nas relações

22

econômicas fora dela. E ainda sob o aspecto desta organização ser uma prefeitura municipal,
também sofrerá interferências a nível político no âmbito municipal, estadual e federal, além
da pressão da sociedade civil.
Desta forma, cabe a administração municipal, não somente definir sua estratégia,
mas também monitorá-la e torná-la mensurável, para que se possa fazer uma gestão
estratégica focada no futuro.
Para auxiliar a visualização e para um melhor entendimento, será utilizado um
modelo genérico do processo de administração estratégica na figura 1.
O modelo começa com a análise ambiental de oportunidades e ameaças. No próximo
estágio, mostra o ambiente interno de uma organização (recursos, missão e objetivos) que está
ligado ao ambiente externo por uma seta de duplo sentido, representando que os objetivos são
formulados de acordo com as oportunidades e ameaças do ambiente externo, bem como de
pontos fracos e fortes da organização.
“A organização é afetada por forças ambientais externas. Mas as organizações
também causam impactos sobre seu ambiente externo.” (BARNEY apud WRIGHT, KROLL e
PARNELL, 2000, p.25)
A legislação federal, por exemplo, é influenciada pela atividade de lobistas; o
ambiente ecológico pode ser melhorado por meio de ações de responsabilidade
social empresarial; o comportamento do consumidor pode ser influenciado via
propaganda e promoções de venda; varejistas grandes e economicamente poderosos
podem afetar as ações de fornecedores; e estratégias de preço e melhorias no produto
certamente influenciam as atividades dos concorrentes. (LONGENECKER, 1978
apud WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000, p.25)

Para Wright, Kroll e Parnell (2000) a missão e os objetivos gerais conduzem a
formulação de estratégias aos níveis empresariais, posteriormente às unidades de negócios e
finalmente ao nível funcional. No entanto, os pontos fortes e fracos futuros e atuais nestes três
níveis, também influenciam a missão e os objetivos da organização, que é demonstrada pela
seta de duplo sentido que liga o ambiente interno e a formulação de estratégias.
Avançando no esquema, nota-se que, depois de formulada a estratégia, deve-se
implementá-la, e esta somente será possível utilizando-se da estrutura organizacional através
de valores como liderança, poder e cultura da organização. E infelizmente deste estágio em
diante as organizações encontram dificuldade de criar a gestão estratégica.
Uma pesquisa realizada pela Symnetics com 100 empresas brasileiras em 1999
mostrou que somente 10% das estratégias são implementadas com sucesso. As principais

23

razões encontradas nas falhas de implementação de 90% das estratégias não estavam na
formulação em si, mas sim no que podem ser denominadas de 4 barreiras:
•

Barreira da visão: somente 5% do nível operacional compreendem a
estratégia.

•

Barreira das pessoas: somente 25% do nível gerencial possuem incentivos
vinculados ao alcance da estratégia.

•

Barreira de recursos: 60% das empresas não vinculam recursos financeiros à
estratégia.

•

Barreira de gestão: 85% dos gestores gastam menos que 1h/mês discutindo
estratégia.

O último estágio do esquema, mostra onde será feito o acompanhamento e a
conseqüente avaliação do desempenho estratégico, onde se mensura e se corrige a estratégia
em ação adotada, num ou em todos os estágios anteriores, caso seja necessário. Este processo
de contínuo aperfeiçoamento é mostrado pela linha de feedback que se liga individualmente a
cada estágio.

24

Figura 1 - Modelo de Administração Estratégica
Fonte: Wright, Kroll e Parnell, 2000, p.27

3.1.2

Administração Estratégica no Setor Público
Os princípios básicos da administração estratégica apresentados neste trabalho são

igualmente aplicáveis a organizações que visam ao lucro e a organização sem fins lucrativos.
Para Wright, Kroll e Parnell (2000) é fundamental que todas as organizações
analisem seus ambientes, formulem sua missão, objetivos gerais e específicos; desenvolvam e
implementem estratégias adequadas e fundamentalmente mensurem e controlem as estratégias
adotadas. Porém deve-se levar em consideração que existem diferenças entre organizações
com e sem fins lucrativos, que causam algumas implicações diferenciadas nas estratégias.
Também destacam Wright, Kroll e Parnell (2000) que as organizações sem fins
lucrativos podem ser categorizadas de várias maneiras, porém utilizar-se-á uma classificação
básica, consistindo em dois grupos: organizações privadas que não visam ao lucro

25

(organizações sem fins lucrativos, como exemplo: ONG’s) e organizações públicas que não
visam ao lucro (organizações públicas, exemplo: prefeitura municipal)

Propriedade

Custeio

Tipos

Organização
Empresarial
Privada

Organização sem
fins lucrativos
Privada
Contribuições de
sócios, de fontes
Vendas de produtos e
púbicas e/ou privadas,
serviços
vendas de produtos e
serviços
Educacionais,
filantrópicas, serviço
Único dono,
social, serviço de
sociedade, empresa
saúde, fundações
culturais e religiosas

Organização pública
Pública
Impostos e taxas de
usuário

Governos federal,
estadual e municipal

Figura 2 - Algumas diferenças entre Organizações que visam ao lucro e Organizações sem fins lucrativos
Tanto as organizações sem fins lucrativos quanto as públicas são indispensáveis à
manutenção de uma sociedade civilizada. Muitas das necessidades básicas da
sociedade não podem ser suprimidas pelas organizações que visam ao lucro. Por
exemplo, a maioria dos indivíduos não poderia pagar a proteção de uma polícia
privada e todas as grandes cidades têm um ou mais hospitais “de caridade”, onde
indigentes podem conseguir atendimento médico.
Os produtos e serviços de empresas só podem ser obtidos por aqueles que podem
pagá-los, mas os resultados das organizações públicas e de muitas organizações sem
fins lucrativos são virtualmente disponíveis para todos os membros da sociedade.
Por exemplo, qualquer pessoa até mesmo um turista pode receber a proteção da
polícia municipal, qualquer pessoa pode viajar por uma rodovia que não cobra
pedágio [...]. (WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000, p.399)

3.1.2.1 Análise do Ambiente Municipal
“Prospectar o futuro é uma das melhores maneiras de otimizar as decisões no
presente.” (TOFFLER apud PAGNONCELLI e AUMOND, 2004, p.13)
Em se tratando do ambiente analisado ser um município, para Pagnoncelli e Aumond
(2004, p.13) a análise do ambiente deve ser “[...] um conjunto de técnicas que permite
identificar e monitorar as variáveis estratégicas que afetam a performance da cidade.” Este
ambiente dinâmico requer uma monitoração constante, pois podem afetar o desempenho da
cidade.
“Na análise do ambiente, levam-se em consideração os públicos relevantes, as
variáveis do macroambiente e como eles interagem.” (PAGNONCELLI e AUMOND, 2004,
p.13, grifo nosso)

26

Figura 3 – Públicos Relevantes
Fonte: Pagnoncelli e Aumond (2004, p.13)

Para a execução do diagnóstico estratégico é necessária uma série de informações
referente ao ambiente externo e interno à organização. Os dados extraídos desta análise
formam um sistema de informações da organização, ou seja, a fonte que propicia aos
administradores subsídios para estabelecerem suas estratégias, rumo à consecução dos
objetivos.
“O diagnóstico que corresponde a uma análise estratégica apresenta algumas
premissas básicas, a saber:” (OLIVEIRA, 1997, p.81)
•

Deve-se considerar o ambiente e suas variáveis relevantes no qual esta
inserida a empresa;

•

Este ambiente proporcionará a organização oportunidades que deverão ser
usufruídas e ameaças que deverão ser evitadas;

•

Para enfrentar esta situação ambiental, a organização deverá ter pleno
conhecimento de seus pontos fracos e pontos fortes; e

•

Este processo de análise interna e externa deverá ser integrado, contínuo e
sistêmico.

27

Os gestores municipais devem se preocupar com os pontos fracos da prefeitura, pois
estes são variáveis controláveis e reversíveis.
É necessário enfatizar que, embora a finalidade básica do diagnóstico estratégico
seja apresentar uma "fotografia" da empresa e seu ambiente em determinado
momento, é importante que o coordenador do planejamento estratégico já permita,
nesta fase, o trabalho com dados e situações desejadas no futuro, pois, normalmente,
é difícil e frustrante de trabalhar apenas com a análise crítica da situação e deixar de
lado as expectativas e ações que o grupo participante considera que a empresa deva
adotar para otimizar a sua situação futura. (OLIVEIRA, 1997, p.83)

3.1.2.1.1 Oportunidades e Ameaças do Ambiente Externo
No ambiente organizacional externo, há componentes de instabilidade marcante, que
podem ser vistos a nosso redor e nas organizações com as quais se tem algum tipo de
relacionamento. A organização vista como sistema aberto interage constantemente com o
meio ambiente, tanto influencia com sofre alterações das diversas variáveis, que na maioria
dos casos, alteram-se com muita velocidade, gerando incertezas que tornam difícil a previsão
ou mesmo a visão de futuro. Contudo, a cada dia, a lógica racional e as modernas ferramentas
de sistemas de informação, são mais e mais aprimoradas, na tentativa de reduzir estes erros.
Segundo Wright, Kroll e Parnell (2000, p.47) ”a administração estratégica envolve
três níveis de análise: o macroambiente da empresa, o setor em que ela opera e a empresa em
si.” Como estas forças são dinâmicas, suas constantes mudanças apresentam muitas
oportunidades e ameaças para os administradores estratégicos.
Um conjunto de forças mais específicas dentro do setor de uma empresa afeta direta
e poderosamente o planejamento estratégico da administração. O professor Porter
identificou cinco forças setoriais competitivas básicas: a ameaça de novos entrantes
no setor, a intensidade da rivalidade entre concorrentes existentes, a pressão por
parte dos fabricantes de produtos ou serviços substitutos, o poder de barganha dos
compradores do setor e o poder de barganha dos fornecedores das empresas do setor.
O objetivo da estratégia competitiva de uma empresa é encontrar uma posição no
setor em que ela possa se defender da melhor maneira possível dessas forças
competitivas, ou influenciá-las em seu benefício. (WRIGHT, KROLL e PARNELL,
2000, p.79)

Os administradores públicos devem providenciar uma análise dos fatores ambientais
que geram ameaças ou criam oportunidades para a prefeitura e para o município como um
todo. Somente depois de conhecidas às causas que geram desajustes na gestão municipal é
que se pode planejar e implementar a gestão estratégica para se reverter tal quadro.
Para Pagnoncelli e Aumond (2004), a análise externa deve ser executada de forma
participativa, buscando opinião de especialistas, com estudo de fontes documentais, materiais
existentes nos diversos órgãos públicos, nas parcerias público-privada (PPP), também nesta
etapa deve ser considerada a realização de entrevistas com os munícipes sobre temas de

28

extrema importância como: saúde, educação, turismo, agricultura, indústria, serviço, meio
ambiente, plano diretor, entre outros.

3.1.2.1.2 Potencialidades e Debilidades do Ambiente Interno
De acordo com Certo e Peter (1993, p.47) “o ambiente interno é o nível de ambiente
da organização que está dentro da organização e normalmente tem implicação imediata e
específica na administração da organização.”
“A análise interna tem por finalidade colocar em evidência as deficiências e
qualidades da empresa que está sendo analisada, ou seja, os pontos fortes e fracos da empresa
deverão ser determinados [...]” (OLIVEIRA, 1997, p.93)
Ainda para Certo e Peter (1993) não existe uma forma padrão para analise do
ambiente, sendo que cada organização está inserida numa realidade distinta, entretanto os
gestores municipais devem aumentar a qualidade de sua análise ambiental. Assim como
sucesso das organizações é influenciado por todos os níveis de ambientes, cabe ressaltar que
em diferentes tipos de organizações, os diferentes níveis ambientais representam diferentes
graus de relevância.
“Os ambientes operacionais e internos são geralmente considerados relevantes para o
sucesso [...]” (CERTO e PETER, 1993, p.50), não importando o tamanho da organização.

29

Aspectos organizacionais

Aspectos de pessoal

Aspectos de marketing

Aspectos de produção

Aspectos financeiros

Rede de comunicação
Estrutura da organização
Registro de sucessos
Hierarquia de objetivos
Política, procedimentos e regras
Habilidade da equipe administrativa
Relações trabalhistas
Práticas de recrutamento
Programas de treinamento
Sistemas de avaliação de desempenho
Sistemas de incentivos
Rotatividade e absenteísmo
Segmentação do mercado
Estratégia do produto
Estratégia de preço
Estratégia de promoção
Estratégia de distribuição
Layout das instalações das fábricas
Pesquisa e desenvolvimento
Uso da tecnologia
Aquisição de matéria-prima
Controle dos estoques
Uso de subcontratações
Liquidez
Lucratividade
Atividades
Oportunidades de investimentos

Figura 4 – Diversos Aspectos Importantes do Ambiente Interno de uma Organização
Fonte: Certo e Peter (1993, p.50)

Sendo esta organização uma prefeitura municipal, “a análise interna identifica as
potencialidades e debilidades da cidade, por áreas denominadas temas-chave. Este processo
deve ser desenvolvido de forma interativa, com estudo de fontes documentais, realização de
entrevistas com cidadãos e trabalho com grupos” (PAGNONCELLI e AUMOND, 2004 p.29)
Pagnoncelli e Aumond (2004) sugerem que se deva trabalhar com temas-chave
como:
•

Atividades econômicas: recursos humanos; emprego e renda; economia;
atratividade regional/nacional; base tecnológica.

•

Qualidade do espaço urbano: estrutura urbana; acessibilidade e mobilidade
interna; moradia; paisagem urbana; meio ambiente.

•

Desenvolvimento e a coesão social: educação; saúde; muda; esportes e lazer;
assistência social; segurança e ordem pública.

30

•

Identidade e cidadania: gestão pública; canais de informação e participação;
identidade.

3.1.2.2 Fontes de Receitas
Conforme já demonstrado na Figura 2, existem diversas diferenças entre
organizações com e sem fins lucrativos, e definitivamente a diferença mais marcante é sua
fonte de receita.
“A renda das empresas deriva quase que exclusivamente de uma única fonte - a
venda de seus produtos e serviços para indivíduos ou organizações. As organizações sem fins
lucrativos, entretanto, podem obter receita de várias fontes: impostos, doações [...]”
(WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000, p.400)

Organizações que visam ao lucro

Organizações sem fins lucrativos

Receitas da organização
Taxas
Impostos
Contribuições
Em alguns casos, venda de produtos e
serviços

Figura 5 – Fontes de Receita para Organizações que visa ao lucro e para Organizações sem fins lucrativos

Enfatiza-se que as principais fontes de arrecadação dos municípios é o IPTU
(Imposto Predial e Territorial Urbano) e o ISSQN (Imposto Sobre Serviço de Qualquer
Natureza), porém os municípios também contam com transferências federais e estaduais, o
FPM (Fundo de Participação dos Municípios) e o repasse da quota de ICMS são suas
principais fontes de receitas.

3.1.2.3 Eleitores e Stakeholders
Os stakeholders estão presentes no ambiente geral de uma organização, eles são
indivíduos ou grupos que são afetados pelas operações de uma organização ou que também
podem influenciá-la. No ambiente municipal foram identificados com públicos relevantes,
explicitados na figura 3.
Quando um planejamento estratégico é elaborado, levam-se em consideração os
diversos objetivos gerais dos stakeholders da organização. Isto também a válido quando o
planejamento estratégico refere-se à de uma prefeitura.

31

“Embora os administradores de uma entidade governamental possam fazer um
planejamento estratégico racional, esses planos podem ser ignorados por líderes políticos que
precisam responder à pressão pública no de serem reeleitos.” (WRIGHT, KROLL e
PARNELL, 2000, p.402)
Os líderes políticos aprenderam que o governo muitas vezes funciona apenas quando
se forma um consenso para lidar com uma crise pressentida. As soluções podem não
se ajustar a nenhum plano e as ações governamentais podem ser tomadas sem que se
considerem as prioridades racionais. No entanto, a consideração mais importante
pode ser a de que as ações são aceitáveis para os vários grupos de eleitores que
podem afetar a decisão. Como isso ocorre regularmente em todos os níveis do
governo, causam frustração em administradores que desejam que o governo
funcione de maneira ordenada. O governo não segue procedimentos ordenados
porque nas tomadas de decisão há pessoas demais envolvidas, com uma gama muito
variada de perspectivas. (ELDRIGE apud WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000,
p.402)
O maior número e a diversidade de stakeholders podem resultar, nas empresas
públicas, em uma autonomia administrativa menor em comparação à dos
administradores de empresas. Como os órgãos governamentais são “propriedade” de
todos os cidadãos, suas atividades podem muitas vezes ser monitoradas de perto por
seus eleitores. Essa visibilidade maior significa que as decisões dos administradores
são mais públicas. (WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000, p.403)

3.1.2.4 Missão, Visão, Objetivos Gerais e Específicos
As organizações sem fins lucrativos, inclusive os governamentais, para que possam
exercer a gestão estratégia também devem definir sua visão, missão e objetivos gerais e
específicos, pois isto propicia uma visão de futuro levando assim os gestores municipais a
elaborar estratégias com vistas aos seus objetivos.
Sendo assim, “missão é a determinação do motivo do planejamento estratégico, ou
seja, a determinação de “aonde a empresa quer ir” e de sua “razão de ser”. Corresponde um
horizonte dentro do qual a empresa atua ou poderá atuar.” (OLIVEIRA, 1995 p.48)
Para Andrade (2004 p.19) “a missão, ou razão de ser da empresa, trata de definir
quais são as expectativas e os interesses específicos que a empresa se propõe a satisfazer.”
Wright, Kroll e Parnell (2000) ainda mencionam que ter uma missão claramente
definida, é igualmente importante tanto para uma organização privada quanto uma
organização pública.
Já a “visão da organização pinta um quadro do futuro que ilumina a trajetória da
organização e ajuda os indivíduos a compreender por que e como devem apoiar a
organização.” Segundo Kaplan e Norton (2004, p.34)

32

Kaplan e Norton (2004 p.34) acrescem dizendo que “além disso, a visão coloca a
organização em movimento, tirando-a da estática da missão e dos valores essenciais para a
dinâmica da estratégia, a etapa seguinte do processo contínuo.”
Como o trabalho volta-se para a gestão municipal é interessante acrescentar o
conceito de Pagnoncelli e Aumond (2004, p.15), dizendo que a “visão é a explicitação do que
se visualiza e se sonha para a cidade. É o que a cidade quer ser. Uma visão explicitada,
divulgada e compartilhada dá sustentabilidade ao desenvolvimento da cidade.”
Sendo assim, cabe ainda definir: objetivo geral, objetivo específico e meta.
“Objetivo é o alvo ou situação que se pretende atingir. Aqui se determina para onde a
empresa deve dirigir seus esforços.” (OLIVEIRA, 1995, p.50)
“Meta é o passo ou etapa perfeitamente quantificada e com prazo e responsável
definidos para alcançar os desafios e objetivos da empresa.” (OLIVEIRA, 1995, p.51)
“Enquanto a missão é a razão de existir da empresa, os objetivos gerais representam
fins genéricos desejados, para os quais são orientados os esforços da empresa. Os objetivos
específicos são versões mais restritas e freqüentemente quantificadas dos objetivos gerais.”
(WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000, p.98)
Exemplificando, um objetivo geral pode ser: ‘Aumentar a participação da empresa
no mercado’, o um específico para este geral seria: ‘Aumentar as vendas gerais em 15% ao
ano durante os próximos 10 anos’.
Embora ter missão e objetivos gerais e específicos claramente definidos seja
essencial para o sucesso de uma organização, muitas organizações sem fins
lucrativos falham nesse ponto. As empresas, por exemplo, podem facilmente
mensurar suas vendas, participação de mercado, lucros, retorno sobre investimento e
assim por diante, mas as organizações sem fins lucrativos, usualmente, não tenho
objetivos gerais assim tão bem definidos. (WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000,
p.406)

Para Wright, Kroll e Parnell (2000) os objetivos gerais nas organizações públicas são
geralmente vagos porque a liderança nesses lugares está sujeito a uma rotatividade freqüentes.
Isto porque os governos ficam geralmente um mandato no poder (quatro anos), caso não
sejam reeleitos.
“Objetivo funcional é o objetivo intermediário, relacionado às áreas funcionais, que
deve ser atingido com a finalidade de alcançar os objetivos da empresa.” (OLIVEIRA, 1995,
p.50)
Os objetivos gerais podem algumas vezes não refletir as necessidades dos “clientes”
e da organização da mesma forma que refletem os desejos de seus patrocinadores
financeiros. Universidades filiadas a igrejas, por exemplo, podem tomar decisões
que irritam seus alunos, mas estão de acordo com os desejos da comunidade

33
religiosa que arca com grande parte do seu custeio. Algumas organizações sem fins
lucrativos, na verdade, podem relutar em recusar uma verba substancial, mesmo se o
doador insistir que os fundos sejam utilizados para um propósito não vislumbrado na
missão básica da organização. Mais uma vez, os objetivos gerais vagos podem
parecer mais adequados nessas situações.
A questão, sem dúvida, é determinar se essas razões para o estabelecimento de
objetivos gerais vagos são válidas. Em várias situações, não se acredita que elas o
sejam. Embora a formulação de objetivos gerais e específicos sejam mais difíceis
para organizações sem fins lucrativos do que para as empresas, uma clareza de
orientação é útil para que as organizações operem com eficácia. Talvez o principal
motivo dessa crença seja o fato de que, sem objetivos gerais claros, uma organização
não tem como mensurar seu progresso ou eficácia. (WRIGHT, KROLL e
PARNELL, 2000, p.408)

3.1.2.5 Formulação e Implementação de Estratégias
Segundo Wright, Kroll e Parnell (2000), ao escolher uma estratégia, a alta
administração pode adotar um desses três perfis empresariais: a empresa compete se quiser,
em um único negócio, em vários negócios relacionados ou em vários negócios não
relacionados. Dado o portifólio da empresa, os altos administradores têm disponíveis três
estratégias de nível empresarial: crescimento, estabilidade e redução. A de crescimento pode
ser realizada por meio do crescimento interno ou pela criação de novas empresas que podem
ser criadas vertical ou horizontalmente. O crescimento também é possível pela integração o
horizontal adquirindo outras empresas na mesma linha do atual negócio. A diversificação, que
é a aquisição de outra empresa também pode ser horizontal ou vertical. Tanto a diversificação
horizontal, quanto a integração vertical pode ser relacionada ou não. Existem ainda fusões e a
aliança estratégica como formas de crescimento.
Quando uma empresa opta pela estratégia de estabilidade, ela tende a manter seu
tamanho e sua linha de negócio. As organizações que adotam a estratégia de redução o fazem
por três formas: reviravolta (turnaround – enxugando a organização), desinvestimento (vender
unidades de negócio) ou liquidação (fechando uma unidade de negócio pela venda de seus
ativos).
Para Certo e Peter (1993) os administradores que tiverem respostas confiáveis para
as questões formuladas na análise ambiental terão maior assertividade quanto a questões
como: onde a organização está, para onde ela está indo e o que provavelmente encontrará ao
longo do caminho. Isto também se aplica a análise dos fatores internos.
A estratégia é formulada em três níveis distintos: o nível operacional, do negócio e
funcional. Delineadas pela alta administração, as estratégias organizacionais são
projetadas para garantir que a empresa atinja seus objetivos gerais. Questões gerais
como concentrar-se em uma única linha de negócio ou diversificar se, procurar
estabilidade ou oportunidades de crescimento e como responder se a sobrevivência
da organização corre o risco na função da estratégia organizacional. (CERTO e
PETER, 1993, p.149)

34

A implementação de estratégias para Wright, Kroll e Parnell (2000) exige que a
administração considere como a organização está estruturada. Em empresas pequenas e novas,
a estrutura é enxuta, cada funcionário sabe como desempenhar mais de uma tarefa e o
proprietário está envolvido em todos os aspectos da empresa. O sucesso, no entanto, leva ao
crescimento tanto horizontal quanto vertical.
Para Certo e Peter (1993) as decisões estratégicas em qualquer nível da organização,
estão sujeitas a limitações, incluindo a disponibilidade de recursos financeiros, a cultura
organizacional, a atitude da empresa frente a riscos, seus relacionamentos com fornecedores e
distribuidores, interesse dos stakeholders e as prováveis respostas de concorrentes frente a
suas ações.
Certo e Peter (1993, p.189) ainda acreditam que “a implementação é uma parte
importante da administração estratégica, que é frequentemente negligenciada [...] é importante
analisar uma estratégia proposta em termos de quanto à própria empresa terá que mudar a fim
de implementá-la com sucesso.”
Para determinar se a estrutura de sua organização é adequada para implementação de
sua estratégia no nível empresarial, um administrador deve analisar a
compatibilidade da estrutura com características da empresa como perfil
empresarial, estratégia empresarial, estratégia no nível da unidade de negócio,
necessidade de coordenação, número de níveis hierárquicos, grau de
descentralização e agrupamento de atividades. (WRIGHT, KROLL e PARNELL,
2000, p.297)

Os processos de formulação de estratégias, implementação e controle são muitas
vezes mais complicados nas organizações sem fins lucrativos e organizações governamentais
do que nas empresas.
“Em geral, pode-se dizer que a maioria das organizações sem fins lucrativos tenta
satisfazer necessidades sociais específicas”. Por exemplo, a Cruz vermelha socorre vítimas de
desastres naturais [...]” (WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000, p.409)
Muitas vezes, uma das características que diferenciam as organizações sem fins
lucrativos das empresas é a presença de maiores restrições políticas sobre as
escolhas estratégicas das primeiras. Nas organizações públicas, por exemplo, muitas
decisões estão sujeitas a aprovação de órgãos de fiscalização e dos poderes
legislativo e executivo do governo. Essas decisões estratégicas tornam-se ainda mais
politizadas em virtude de sua visibilidade na imprensa. (WRIGHT, KROLL e
PARNELL, 2000, p.409)

Para Wright, Kroll e Parnell (2000) os administradores públicos têm menos
autoridade sobre seus subordinados que os administradores de empresas privadas. Decisões
referentes a salários, promoções, rescisões contratuais e ações disciplinares estão, muitas
vezes, sujeitas a regras predeterminadas e não ao julgamento do administrador. Os

35

funcionários que implementam uma estratégia com entusiasmo podem receber as mesmas
compensações daqueles que ignoram a estratégia a fim de buscar seus próprios objetivos.
Na verdade, muitas organizações sem fins lucrativos desenvolvem sua cultura
organizacional em torno de uma causa. Wright, Kroll e Parnell (2000) destacam que muitas
vezes, o fundador e os membros da organização expressam as atitudes e os comportamentos
de quem ‘acredita verdadeiramente’, que ‘veste a camisa’ e está disposto a trabalhar por horas
e horas para ganhar pouco ou nada no intuito de promover suas crenças e valores individuais.
Muitos grupos ambientais (GreenPeace, WWF, etc...), bem como organizações contrárias e
favoráveis ao aborto, pena de morte, dos sem-terra, possuem essas fortes culturas. Poucas
empresas com fins lucrativos, ou mesmo órgãos públicos são capazes de desenvolver sua
cultura em torno de objetivos tão poderosos e emocionais.
Ressalta-se novamente, para melhor compreensão do exposto, a pesquisa realizada
pela Symnetics com 100 empresas brasileiras em 1999 mostrou que somente 10% das
estratégias são implementadas com sucesso. As principais razões encontradas nas falhas de
implementação de 90% das estratégias não estavam na formulação em si, mas sim no que
podem ser denominadas de quatro barreiras:
•

Barreira da visão: somente 5% do nível operacional compreendem a
estratégia.

•

Barreira das pessoas: somente 25% do nível gerencial possuem incentivos
vinculados ao alcance da estratégia.

•

Barreira de recursos: 60% das empresas não vinculam recursos financeiros à
estratégia.

•

Barreira de gestão: 85% dos gestores gastam menos que 1h/mês discutindo
estratégia.

Neste sentido, utilizar-se-á o Balanced Scorecard, que foi concebido exatamente com
a finalidade de suprimir tais barreiras.

3.1.2.6 Controle Estratégico
“Obviamente, o controle é mais difícil quando os objetivos gerais não são claros ou
quando uma organização tem objetivos conflitantes.” (WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000,
p.413)
O papel desempenhado pela função de controle [...] no processo de planejamento
estratégico é acompanhar o desempenho do sistema, através da comparação entre as
situações alcançadas e as previstas [...] Neste sentido, a função controle [...] é

36
destinada a assegurar que o desempenho real possibilite o alcance dos padrões que
foram anteriormente estabelecidos. (OLIVEIRA, 1997, p.237)

Em alguns casos, as organizações sem fins lucrativos literalmente não tiveram
objetivos em certas áreas cruciais, como custos, destacam Wright, Kroll e Parnell (2000).
Mesmo em circunstâncias em que a ação corretiva que pode ser tomada é clara, o
controle pode ainda não ocorrer. Por exemplo, nas empresas, quando um projeto ou
programa deixa de contribuir para os lucros da organização, decide-se ou
rejuvenescer o programa, se isto for adequado e possível, ou encerrá-lo. Assim, os
lucros servem como um ponto de referência prontamente aceitável, que ajuda
administração a determinar a quantia de recursos que vários programas devem
receber. (ELDRIDGE apud WRIGHT, KROLL e PARNELL, 2000, p.414)

Quando as medida de desempenho diferem dos resultados planejados, os
administradores devem analisar e comparar o que foi proposto como que está sendo realizado.
Também neste sentido o Balanced Scorecard será a ferramenta fundamental para tal análise e
acompanhamento.
O controle estratégico possui algumas finalidades, descritas a seguir: (OLIVEIRA,
1997, p.239)
•

Identificar problemas, falhas e erros que se transformam em desvios do
planejado, com a finalidade de corrigi-los e de evitar sua reincidência;

•

Verificar se as estratégias estão proporcionando os resultados esperados,
dentro das situações existentes e previstas;

•

Proporcionar informações gerenciais periódicas, para que seja rápida a
intervenção no desempenho do processo.

Pode ser utilizado como instrumento gerencial para: (OLIVEIRA, 1997, p.239)
•

Corrigir ou reforçar o desempenho apresentado;

•

Proteger os ativos da empresa (financeiros, tecnológicos, humanos etc.)

•

Garantir a manutenção ou aumento de eficiência e eficácia na consecução dos
objetivos propostos.

•

Informar se os recursos estão sendo utilizados da melhor maneira possível.
Esse meio de controle não está disponível nas organizações sem fins lucrativos. Na
verdade, raramente os programas são levados a cabo, particularmente em se tratando
do setor público. Esse fato pode ser demonstrado de forma rápida em qualquer
debate sobre como reduzir o déficit federal. Poucas pessoas querem pagar mais
impostos, mas qualquer proposta para encerrar o programa (e, conseqüentemente,
gastar menos) rapidamente provocam o clamor daqueles stakeholders que serão
adversamente afetados pelo término do programa. Em conseqüência disso, os
governos em todos os níveis continuam a acrescentar programas necessários, mas
raramente encerram aqueles em andamento. No entanto, o controle estratégico exige

37
que um administrador faça escolhas, porque simplesmente não é possível fazer tudo
com sucesso. Mesmo quando uma falta de fundos torna imperativo cortar
programas, os programas cortados não são necessariamente os menos úteis; muitas
vezes, programas e eliminado são os que menos tendem a criar um grande protesto
por parte das pessoas que deles se beneficiam. (SCHEIN apud WRIGHT, KROLL e
PARNELL, 2000, p.414)

3.1.2.7 Melhoria da Administração Estratégica
As dificuldades de implementação da gestão estratégica nas organizações sem fins
lucrativos, provavelmente tendam a não desaparecer (por exemplo, o desejo de se serem
reeleitos acaba forçando os políticos a minimizar a ênfase em planejamento de longo prazo)
caso os órgão municipais continuem utilizando os atuais métodos de planejamento.
Para tanto o presente trabalho pretende sugerir a implantação da metodologia
Balanced Scorecard, exatamente visando romper tal paradigma, e efetivar a implementação da
gestão estratégia e sua conseqüente melhoria.
De acordo com Wright, Kroll e Parnell (2000) as organizações públicas podem ter
benefícios significativos se analisarem suas oportunidades e restrições ambientais e se
formularem missões e objetivos gerais que lhes permitam satisfazer as necessidades dos
cidadãos. Devem, então, desenvolver uma estratégia que relacione seus pontos fortes e fracos
de forma apropriada ao seu ambiente, e que lhes permita criar uma competência distintiva em
seu campo de atuação.
Para implementar sua estratégia, segundo Wright, Kroll e Parnell (2000) as
organizações devem criar uma estrutura que possibilite lidar com exigências ambientais e uma
cultura que aumente sua eficácia organizacional. Culturas de sistemas de remuneração devem
ser utilizadas para melhorar a eficiência da organização, incentivando assim sua eficácia a
longo prazo.
Algumas organizações sem fins lucrativos são altamente eficazes, sem dúvida, mas
para aquelas que não o são, três princípios básicos de admissão ação estratégica podem ser
bastante úteis, para que elas aumentem a capacidade de realizar sua missão: (WRIGHT,
KROLL e PARNELL, 2000, p.416)
•

Cultura - Em algumas dessas situações a cultura pode ser tal que torne a
melhoria virtualmente impossível sem uma grande mudança. Pode ser
necessária uma liderança de transformação forte, juntamente com uma
mudança significativa de políticas, de modo que as atitudes e práticas dos
funcionários possam ser mobilizadas e modificadas.

38

•

Compromisso - O compromisso da alta administração com o conceito de
mudança deve ser total e altamente visível. Ao mesmo tempo, os sistemas de
remuneração devem ser alterados para encorajar a criatividade, novos modos
de fazer as coisas antigas e a melhoria do atendimento dos clientes da
organização. Certamente esta mudança não ocorre da noite para o dia. Uma
autoridade sugere que a alta administração comece a gradualmente a livrar-se
de aspectos culturais não desejados e a buscar oportunidades especiais para
implementar princípios de administração estratégica em áreas restritas e bem
definidas. Deste modo, a administração pode dedicar os recursos e o tempo
requeridos para o sucesso.

•

Treinamento - Em algumas organizações sem fins lucrativos, os
administradores de nível máximo podem ser pessoas que se sensibilizaram
com alguma necessidade social e criaram uma organização para suprir aquela
necessidade. No entanto, mesmo as melhores intenções não podem atender à
sociedade tão bem quanto boas intenções combinadas com habilidades
administrativas. O mais socialmente orientado dos programas deve, a longo
prazo, utilizar cada unidade monetária e cada segundo do tempo de seus
funcionários de maneira mais eficaz e eficiente possível. Caso contrário,
todos os que necessitam de seus serviços podem nunca recebê-los ou recebêlos apenas parcialmente.

3.1.3

Planejamento Estratégico, Urbano e Municipal no Brasil
De acordo com o IBGE (2002), nas duas últimas décadas, o Brasil vem passando por

mudanças e os municípios têm tido uma importância crescente nelas. Como parte de um
processo amplo e crescente de descentralizações política e administrativa, um grande número
de novos municípios foi criado e um número maior de atribuições e responsabilidades tem
sido repassado para as administrações municipais na prestação de serviços públicos à
população. “Face a esse contexto em transformação, fica evidente que planejamento urbano já
não pode ser praticado como antigamente.” (PFEIFFER, 2000, p.5)
Ainda segundo o IBGE (2000) a legislação tem um papel fundamental no
desenvolvimento municipal, pois balizado por ela o município faz o planejamento de
investimentos, gastos e arrecadação. A partir da Constituição Federal de 1988, quando se

39

concedeu aos municípios uma maior autonomia governamental aliada a um incremento na sua
parcela da arrecadação tributária, lhes foram também atribuídas responsabilidades legais
adicionais. Além de receberem mais recursos financeiros oriundos de um crescente processo
de descentralização federal e estadual, os municípios brasileiros tiveram como contrapartida
um aumento das suas obrigações com relação aos seus cidadãos.
Entretanto, “o resultado foi que a transferência de responsabilidades não foi
acompanhada por uma preparação e um fortalecimento dos municípios, para que estes
tivessem condições reais de assumir os seus novos compromissos.” (PFEIFFER, 2000, p.4)
Porque “nessas circunstâncias, a descentralização foi um processo puramente reativo, não um
projeto concertado” (AURELIANO apud PFFEIFER, 2000, p.4)
Torna-se necessário então, analisar de que maneira os municípios vêm se
organizando e de que maneira têm se preparado institucionalmente para desempenhar estas
novas funções. Para isso, serão apresentados de forma sucinta, os principais instrumentos
legais da administração pública municipal: a Lei Orgânica do Município, o Plano Plurianual
de Investimentos - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, a Lei de Orçamento Anual
- LOA e o Plano de Governo.
Porém para Pfeiffer (2000, p.4) “os tradicionais instrumentos de planejamento
urbano, alguns obrigatórios por lei, mostram-se cada vez mais obsoletos e inadequados para
atender as necessidades atuais de uma administração municipal dinâmica.”
“Ao contrário de um Plano Diretor, o Plano Estratégico não é uma norma legal senão
um contrato político e social, cuja execução corresponde àquelas partes que têm a
competência ou a capacidade de fazê-lo [...].” (BORJA apud PFEIFFER, 2000, p.8)
O foco deste trabalho está na apresentação de uma solução efetiva para o
planejamento estratégico e consequentemente para a gestão estratégica do município, o
Balanced Scorecard.
O BSC é uma metodologia voltada à gestão estratégica, que auxiliará a organização
pública a gerenciar sua estratégia de forma integrada, garantindo que todos os esforços da
organização estejam direcionados para esta estratégia.
É um Sistema Gerencial Estratégico que estimula melhorias nos processos e
resultados através do foco estratégico, proporcionando às organizações um sistema capaz de
traduzir a missão em objetivos estratégicos, e estes num conjunto específico e coerente de
indicadores de desempenho, permitindo a operacionalização do Plano Estratégico,

40

organizados segundo quatro perspectivas diferentes: financeira, cliente, processos internos e,
aprendizado e crescimento.
Sendo assim, dar-se-á maior foco para o planejamento das cidades.
“O planejamento das cidades, do ponto de vista institucional, deve ser inserido no
planejamento nacional. Para atender a sua finalidade, deve estudar a realidade do município
[...] visando seu desenvolvimento integral [...]” (PAGNONCELLI e AUMOND, 2004, p.4)
Ainda para Pagnoncelli e Aumond (2004, p.4) “o planejamento municipal engloba os
seguintes objetivos:”
•

Equacionamento dos problemas sócio-econômicos: dinâmica populacional,
desenvolvimento das atividades econômicas, atendimento de necessidades
sociais da população (saúde, educação, recreação, habitação, bem-estar
social).

•

Organização da estrutura físico-territorial: formas de ocupação territorial
urbano e rural, comformação urbana, ordenação do uso do solo, rural e o
urbano, estruturação do sistema viário e de circulação, atendimento às
necessidades de equipamentos públicos sociais e de infra-estrutura
(saneamento, comunicação, transporte, energia).

•

Estudo das formas de recursos institucionais e administrativos: estrutura
organizacional, racionalização de métodos e técnicas de trabalho;
racionalização financeira, apoio legislativo e institucional de um sistema de
planejamento capaz de desenvolver o plano, controlar sua implantação e
concentrar as informações necessárias ao planejamento.

“São

fatores

condicionantes

do

planejamento

estratégico

da

cidade:”

(PAGNONCELLI e AUMOND, 2004, p.5)
•

A consciência da necessidade do planejamento;

•

A imposição legal da necessidade do planejamento;

•

A participação da população no processo de planejamento;

•

A disponibilidade de recursos técnicos: pessoal qualificado, material,
tecnologia da informação;

•

A organização administrativa e capacidade financeira;

•

A institucionalização das propostas do plano e coordenação mutiistitucional e
multisetorial.

41

A atual fase do processo de planejamento estratégico das cidades, Pagnoncelli e
Aumond (2004) consideram relevante a conscientização do começo de uma nova dinâmica
neste processo, que se apóia nas seguintes premissas: promoção da organização comunitária
para o planejamento estratégico, descentralização, participação; continuidade administrativa
das ações estratégicas de desenvolvimento sustentável.
Essas premissas têm conseqüências inovadoras para o processo de planejamento das
cidades, pois tira a comunidade local, de sujeito passivo, e inicia uma trajetória de objeto de
análise do plano para sujeito ativo participante, através da organização comunitária.

3.1.3.1 Um Processo de Elaboração do Planejamento Estratégico Municipal
O Plano Estratégico é um importante instrumento de gestão municipal, e que ganha
exclusive interesse no presente trabalho, ainda que não possua caráter de obrigatoriedade.
Difere-se de um plano de governo na medida em que é uma ação fundamentada num processo
voltado para a participação e integração efetiva dos cidadãos e das instituições na estratégia
de desenvolvimento do município.
Apesar dessa importância estratégica, o IBGE (2002) destaca que sua existência
ainda é bastante exígua nos municípios brasileiros, fazendo-se presente em apenas 4,2% dos
mesmos.
A existência desse instrumento cresce conforme o porte populacional dos
municípios, variando desde apenas 1,2%, entre aqueles com população inferior a 5
mil habitantes, até 28,1%, no caso daqueles com mais de 500 mil habitantes. No
âmbito regional, destacavam-se as Regiões Norte e Nordeste como detentoras da
maior proporção (ambas com 5,3%) de municípios cujas prefeituras informaram
possuir Plano Estratégico. Tratando-se das Unidades da Federação, os destaques
ficavam por conta do Rio de Janeiro (15,2%) e do Ceará (13%) que detinham as
maiores proporções de municípios com Plano Estratégico. (IBGE, 2002, p.56)

Pretende-se explorar a metodologia sugerida por Pagnoncelli e Aumond, com o
intuito de convergir todo o conteúdo exposto até o presente momento, tendo como foco o
planejamento estratégico de um município, que muito se difere de uma organização
empresarial privada, como apresentado no quadro abaixo:

42

Empresa Privada
•
Missão

•
•

•

Setor Público
Ampla e não específica
(muitas vezes implicitamente
subentendida e não
explicitamente definida)
Obrigatória na base de um
mandato
Determinada pela política
Ampla e não específica
Muitas vezes incoerente com
os recursos disponíveis
Parcialmente funcional
Superposições de funções e
política
Complexa

•
•
•

Ampla e diversificada
Relações mal definidas
“Cliente” não visto com tal

•
•

Servir ao público
Servir à política
informalmente
Não precisa ser eficiente
Geralmente lenta e
burocrática

•
Limitada (a determinados
produtos e/ou serviços)
Definida pela direção ou pelos
proprietários
•

Visão

•

Baseada na missão e na
análise do ambiente
Coerente com as próprias
possibilidades

Organização

•
•
•

Funcional
Linhas claras de decisão
Relativamente simples

•
Clientela

•

Limitada ao campo de
operação da empresa
Relação definida através de
compra ou contrato

Propósito de atuação

•
•

Realizar lucro
Cumprir missão

Forma de atuação

•
•

Tem de ser eficiente
Dinâmica

•
•
•
•
•

•
•

Figura 6 – Diferenças Significativas entre os Setores Público e Privado
Fonte: Pfeiffer (2000, p.10)
Independente das características individuais de cada setor, as funções básicas do
planejamento estratégico são as mesmas: facilitar e melhorar a comunicação entre os
membros da organização e seus parceiros; facilitar e estimular a participação dos
stakeholders; conciliar os diversos interesses internos e/ou externos e garantir a
implementação de medidas. (PFEIFFER, 2000, p.10)

Sendo assim, “a metodologia proposta do planejamento estratégico das cidades pode
ser visualizada no diagrama a seguir:” (PAGNONCELLI e AUMOND, 2004, p.11)

43

Figura 7 – Metodologia proposta do Planejamento das Cidades

1ª fase: O Diagnóstico da Cidade: abrange a análise dos ambientes externo e interno,
como já tratado anteriormente.
2ª fase: Vocações, Visão, Princípios e Macroobjetivos: “a elaboração da visão, dos
princípios, dos macroobjetivos e das vocações é realizada em reunião do Conselho da Cidade
para subsidiar os trabalhos do conselho da cidade, os grupos de trabalho preparam
previamente listagens destas propostas [...]” (PAGNONCELLI e AUMOND, 2004, p.30)

44

As vocações da cidade para Pagnoncelli e Aumond (2004) são situações,
competências que o município domina, oferecendo benefícios diferenciados aos cidadãos,
identificados assim:

Atuais
Potenciais
É o conjunto de atividades desenvolvidas pela É o conjunto de atividades que a comunidade
comunidade na cidade que apresente decide desenvolver na cidade, no futuro, que
vantagem comparativa.
apresentem potencial vantagem comparativa.
Figura 8 – Vocações Municipais: Atuais e Potenciais

Alguns exemplos aplicados:

Cidade/município

Vocações atuais

Rio de Janeiro

Turismo

Nova Iguaçu
Cambará do Sul
Tiradentes

Cidade dormitório
Agropecuária
Turismo histórico
Metal-mecânica
Arte e dança

Joinville

Vocações potenciais
Cultura e qualidade de vida
Centro de pensamento/negócios
Em conexão com o exterior
Logistas e centro de distribuição
Turismo ecológico
Turismo histórico, cultural e ecológico
Metal-mecânica, plástico, turismo e eventos

Figura 9 – Exemplos de Vocações Atuais e Potenciais

De acordo com Pagnoncelli e Aumond (2004, p.15) a “visão é a explicitação do que
se visualiza e se sonha para a cidade. É o que a cidade quer ser. Uma visão explicitada,
divulgada e compartilhada dá sustentabilidade ao desenvolvimento da cidade.”
“Exemplos de visão futura de cidades:” (PAGNONCELLI e AUMOND, 2004, p.15)
•

Cambará do Sul (RS): Ser reconhecida mundialmente como uma cidade
turística, acolhedora, que respeita o meio ambiente e proporciona qualidade
de vida, sem perder suas raízes culturais.

•

Rio de Janeiro: Tornar o Rio uma metrópole com crescente qualidade de vida,
sociamente integrada, respeitosa da coisa pública e que continue sua vocação
para a cultura e a alegra de viver.

•

Tiradentes (MG): Consolidar Tiradentes como centro de referência em
turismo cultural, histórico e ecológico de qualidade.

45

•

Piracicaba (SP): Ser uma cidade modelo de desenvolvimento sustentável para
o Brasil e um excelente lugar para se viver.

Princípios são os referenciais comportamentais da comunidade no cumprimento da
sua visão, que quando divulgados e explicitados criam a inclusão e a coesão social, destacam
Pagnoncelli e Aumond (2004).
Exemplos de princípios de Cambará do Sul:
•

Bom senso e simplicidade.

•

Integridade e transparência.

•

Ação com entusiasmo.

•

Qualidade na prestação dos serviços.

•

Desenvolver Cambará.

Já os macroobjetivos, segundo Pagnoncelli e Aumond (2004), são resultados
(desafios) que a cidade precisa alcançar, em prazo determinado, para concretizar sua visão.
Eles incluem indicadores para avaliação de seu desempenho.
A força dos mecanismos de avaliação de desempenho decorre de algumas
observações: tudo que é avaliado mais facilmente se realiza; se os resultados não
forem avaliados não há como distinguir sucesso de insucesso; quem não reconhece o
sucesso não pode recompensá-lo; quem não pode reconhecer o sucesso,
provavelmente está recompensando o fracasso; quem não pode ver o sucesso, não
pode aprender com ele; quem não pode reconhecer o fracasso, não pode corrigi-lo;
quem consegue mostrar resultados, consegue aprovação e apoio público.

3ª fase: Estratégias e Projetos Estratégicos: “Nesta etapa o Comitê Executivo e o
Conselho Diretor têm o papel-chave de propor alternativas estratégicas para serem validadas
pelo Conselho da Cidade. Essas alternativas estratégicas devem considerar as vocações da
cidade.”
“Estratégia é o que a comunidade decide fazer ou não, considerando o ambiente, para
concretizar a visão, respeitando os princípios, para atingir os macroobjetivos.”
Exemplos:
•

Rio participativo: incrementar a participação coletiva na construção da
cidade, reorganizando a vida comunitária.

•

Rio acolhedor: melhorar a relação da cidade com seu entorno, sendo
receptiva, funcional e capaz de promover e ampliar a convivência e a
vizinhança.

46

•

O carioca do século XXI: oferecer às pessoas oportunidades e facilidade para
acesso aos empregos e aos bens sociais e culturais, em seu sentido mais
amplo.

“Projetos estratégicos consistem de uma descrição aprazada e quantificada das ações
necessárias para atingir um macroobjetivo.” (PAGNONCELLI e AUMOND, 2004, p.19)
Vistas todas as etapas, Pagnoncelli e Aumond (2004), sugerem que o plano
estratégico seja institucionalizado na prefeitura, por um dos três caminhos: vinculando-o à
estrutura administrativa; desligá-lo de órgãos públicos e instituindo-se a uma ONG,
congregando entidades sociais; ou através de uma organização social de interesse público
(OSIP).
Afirmam Pagnoncelli e Aumond (2004) que a ferramenta do Balanced Scorecard
auxiliará a execução realizada através dos projetos estratégicos, gerenciando indicadores de
desempenho definidos pelo Conselho da Cidade.

3.1.3.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal
Segundo o Banco Federativo BNDES (2005), a Lei de Responsabilidade Fiscal é um
código de conduta para os administradores públicos de todo o país, que vale para os três
Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nas três esferas de governo (Federal, Estadual e
Municipal).
Através dela, todos os governantes devem obedecer a normas e limites para
administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da
sociedade.
O principal objetivo é melhorar a administração das contas públicas no Brasil.
Compromissando todos os governantes com orçamentos e com metas, que devem ser
apresentadas e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo.
A Lei fixa limites para despesas com pessoal, para dívida pública e ainda determina
que sejam criadas metas para controlar receitas e despesas. Além disso, segundo a LRF,
nenhum governante pode criar uma nova despesa continuada (por mais de dois anos), sem
indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes. Isso faz com que o
governante consiga sempre pagar despesas, sem comprometer o orçamento ou orçamentos
futuros.
Na LRF, há limites de gastos com pessoal, como percentual das receitas, para os três
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo que neste último,

47

os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita Corrente Líquida) serão: 6%
para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas e 54% para o Executivo.
Também determina o estabelecimento de metas fiscais trienais. Isso permite que o
governante consiga planejar as receitas e as despesas, podendo corrigir os problemas que
possam surgir no meio do caminho. Além disso, com as metas fiscais, fica mais fácil a
prestação de contas à sociedade, porque se sabe o que está sendo feito e como está sendo feito
para se atingir um objetivo, com isso a sociedade pode manifestar suas opiniões e colaborar
para melhorar a administração pública.
A Lei de Responsabilidade Fiscal contém restrições adicionais para controle das
contas públicas em anos de eleição, com destaque para o seguinte:
•

Fica impedida a contratação de operações de crédito por antecipação de
receita orçamentária (ARO);

•

É proibido ao governante contrair despesa que não possa ser paga no mesmo
ano. A despesa só pode ser transferida para o ano seguinte se houver
disponibilidade de caixa; e

•

É proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos
Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final da legislatura
ou mandato dos chefes do Poder Executivo.

Na medida em que os administradores de recursos públicos respeitem a LRF, agindo
com responsabilidade, o contribuinte deixa de pagar a conta, seja por meio do aumento de
impostos, redução nos investimentos ou cortes nos programas que atendam à sociedade.

3.1.3.3 A Lei Orgânica do Município
A Lei Orgânica do Município contempla um conjunto de leis básicas que define a
estrutura e a organização municipal para o fiel desempenho de suas funções. Ela funciona
como uma espécie de constituição municipal.

3.1.3.4 O Plano Plurianual de Investimentos – PPA
O Plano Plurianual de Investimentos tem a duração de quatro anos e é responsável
pela projeção do planejamento e investimento do governo neste período. Ao entrar em
exercício do mandato, o prefeito deve encontrar um Plano em vigência desde o prefeito
anterior e deve segui-lo no seu primeiro ano de mandato.

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