1. NOTA TÉCNICA
Junio 2010
LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO
HACIA EL DESARROLLO
Instituto Peruano de Acción Empresarial
Centro de Estudios Estratégicos de IPAE
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2. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
HACIA EL DESARROLLO CENTRO DE ESTUDIOS
ESTRATÉGICOS
LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO HACIA EL DESARROLLO
Resumen
De acuerdo al INEI, aproximadamente el 83% de la población opina que la corrupción
ha empeorado o se ha mantenido igual entre los años 2008 y 2009. Sólo 7% piensa que
ha disminuido. Por otro lado, la última medición realizada por Transparencia
Internacional en el continente americano en el año 2009, sitúa al Perú por debajo de
otros 13 países con menor corrupción de un total de 31, mejorando en dos posiciones
con respecto al 2008. Esto indica que hemos avanzado positivamente en relación a
otros países, pero el problema es todavía serio.
La corrupción en el Estado puede definirse como el empleo de los recursos públicos
para obtener un beneficio personal de manera indebida. Pero a pesar que la definición
parece sencilla, se trata de un fenómeno muy complejo, que trae serias consecuencias.
El pago de sobornos incrementa los costos de transacción y la incertidumbre en la
economía, lo que conduce a resultados poco eficientes. La corrupción por lo general
está asociada a un menor desarrollo, lo que a su vez menoscaba la capacidad del
Estado para prestar servicios públicos básicos y mejorar la calidad de vida.
El Perú cuenta con un marco legal e institucional dedicado a prevenir, detectar,
investigar y castigar los actos de corrupción, no obstante tenemos los resultados
mencionados. El combate de la corrupción es un proceso de largo plazo, que incluye
aspectos como la reforma del poder judicial, la mejora de la transparencia, el
fortalecimiento de la participación ciudadana y la descentralización, pero quizás uno de
los aspectos menos mencionados es el de la educación. La enseñanza de valores y
actitudes como la honestidad y la responsabilidad, junto con la mejora de los ingresos y
la reducción de las desigualdades, permitirán en el largo plazo formar personas que,
más allá de los mecanismos disuasivos, decidan rechazar los actos de corrupción y
contribuyan al desarrollo del país.
Los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares 2009 llevada a cabo por el INEI, muestran
que muchas personas perciben que el fenómeno de la corrupción recrudeció con respecto al
año anterior. Como se aprecia en el gráfico siguiente, la situación es preocupante, pues
durante el año 2009, el 83% de los encuestados pensaba que la corrupción se incrementó o
seguía igual que el en el 2009, y sólo 7% pensaba que se había reducido.
2

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ESTRATÉGICOS
GRÁFICO 1
La corrupción en el país, en relación al año anterior (total de regiones del país)
46%
50%
45% 37%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
7%
10%
5%
0%
Ha aumentado Sigue igual Ha disminuido No sabe
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares 2009, INEI.
Elaboración propia
Lo que evidencia esta encuesta, es que la mayoría de nosotros hemos conocido a través de los
medios de comunicación o personalmente, que los reclamos y denuncias por actos de
corrupción son comunes en nuestro país. Recientemente se han levantado denuncias por
influencias en el otorgamiento de concesiones petroleras, tráfico de tierras, al ser vendidas sin
un concurso abierto, etc. Las denuncias más notorias son investigadas, aunque no siempre se
llega a un juicio condenatorio.
La lucha anticorrupción por otro lado, ha tenido un comportamiento cíclico, con épocas en que
se lanzaron campañas para combatir y sancionar la corrupción, nombrando por ejemplo zares
o zarinas anticorrupción o dando fuerza a procuradores especializados e investigando casos
importantes, mientras que en otros momentos pareciera que el tema se ha descuidado.
Recientemente, la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial (OCMA), que
supervisa, investiga y sanciona el comportamiento inadecuado de magistrados y servidores del
Poder Judicial, ha puesto a disposición del público una línea gratuita para facilitar la recepción
de denuncias por parte del público. Esta acción es positiva, sobre todo por estar referida a un
sector que ha recibido durante mucho tiempo una opinión muy negativa en lo que a
corrupción se refiere, y va de la mano con el impulso que se está dando al combate de la
corrupción en estos días, en que nos encontramos en plena campaña electoral.
¿QUÉ TAN GRAVE ES LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ?
Medir el nivel de corrupción de una sociedad o de la economía resulta una tarea difícil y
complicada debido a la naturaleza multifacética y compleja de éste fenómeno. A ello se suma
3

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la dificultad de medir un acto ilícito que tenderá a ser ocultado, y su impacto no es fácilmente
cuantificable. Por este motivo, la corrupción se suele medir indirectamente mediante
encuestas. Es decir, se mide la percepción de la corrupción que tienen las personas o empresas
y no la corrupción en sí misma1, o se pregunta por los costos y ganancias obtenidas por pagar
sobornos, obtener privilegios y contratos con el Gobierno. Los directamente involucrados en
los actos de corrupción pueden no responder de manera totalmente franca y completa, pero
aún así se tendrá un límite inferior en la estimación de la extensión, costos y beneficios de la
corrupción.
La introducción de reformas y políticas orientadas a reducir la corrupción puede sufrir la
oposición de políticos y funcionarios públicos de alto rango, que obtienen no sólo rentas sino
también poder y prerrogativas de la situación imperante. Contar con mediciones del nivel de
corrupción en servicios específicos que presta el Estado y en determinadas instituciones,
ofrece la posibilidad de obtener evidencias que permiten despolitizar las medidas de reforma,
establecer prioridades e ingresar cambios sustanciales en el sistema. Hacer de conocimiento
público la magnitud de los costos sociales y económicos de la corrupción también contribuye a
lograr este fin.
Por otro lado, según el BID, los indicadores basados en la percepción de la sociedad para medir
la corrupción plantean problemas particulares debido a que la percepción depende de la
transparencia de los hechos corruptos a la opinión pública. La paradoja, señalan, es que un
aumento de la transparencia en la lucha anticorrupción, puede generar un incremento en la
percepción social de la corrupción, y no en la corrupción en sí misma2.
Asimismo, las encuestas de percepción no sirven para medir la corrupción de alto nivel, es
decir, aquella que ocurre entre funcionarios de alto rango y por grandes montos, debido a que
generalmente estos actos no son de conocimiento público.
Entonces, ¿cómo hacer una medición que de una idea por lo menos aproximada del nivel de
corrupción del país? Una forma es solicitar el apoyo de un organismo internacional
independiente para realizar una encuesta que pueda ser comparada con otros países. Así por
ejemplo, el Banco Mundial ofrece este tipo de ayuda y ha tenido algunas experiencias exitosas
en Albania, Georgia y Latvia en 1998. Además se cuenta con estudios parciales, como es el
caso del Global Competitiveness Index del World Economic Forum3, que incluye entre sus
componentes el grado de independencia judicial, y el favoritismo en las decisiones de los
funcionarios públicos; asimismo, el Global Enabling Trade Index, también del World Economic
1
BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisión empírica.
Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006.
2
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Corrupción: Un análisis a través de indicadores de
gobernabilidad.
3
Global Competitiveness Report, World Economic Forum.
4

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Forum4, mide la percepción sobre pagos irregulares en importaciones y exportaciones, e
importaciones
incluye un índice de percepción de corrupción en comercio internacional para cada país.
Una encuesta importante que es realizada y difundida periódicamente a nivel internacional, es
la de Transparencia Internacional. A continuación se presenta el resultado obtenido por esta
entidad en los últimos años para nuestro continente.
TABLA 1
Índice de Percepción de Corrupción
Leyenda: s.i. = Sin información
Fuente: Barómetro de Corrupción Global, Transparencia Internacional
Elaboración propia
Como puede apreciarse el Perú se encuentra aproximadamente a la mitad de la tabla de los
países del continente, aunque con una pequeña mejoría en el último año y compartiendo el
puesto con Brasil, Colombia y Surinam. Esta comparación parece indicar que el Perú está
logrando reducir, por lo menos en comparación con otros países, el nivel de corrupción
4
Global Enabling Trade Report, World Economic Forum.
5

6. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
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general. Sin embargo, como se vio en los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares,
todavía nos encontramos lejos de lograr un nivel aceptable, por lo que se requiere redoblar
esfuerzos para combatir la corrupción. Una carencia quizás notoria es la falta de medidas para
utilizar la educación y modificar la cultura y valores de la población hacia una sociedad con
menos corrupción en los próximos años.
¿EN QUÉ CONSISTE LA CORRUPCIÓN?
La corrupción es un fenómeno complejo y multifacético que posee diversas y profundas
características. Por su naturaleza, no es posible definir a la corrupción mediante un solo
concepto que abarque todas aquellas formas en las que ésta puede darse, no obstante, existe
una definición básica adoptada por la mayoría de investigaciones en el área. Así por ejemplo,
PROÉTICA5 define como corrupción a todo acto que conlleva el beneficio personal a cambio de
un acto ilícito que no debería estar sujeto a un costo. Para el BCR6, es la acción y efecto de
sobornar a alguien por medio de algún tipo de pago ilegal. Mientras tanto, para el Banco
Mundial7, la corrupción viene a ser el abuso del poder para el beneficio económico privado, en
donde dicho beneficio no necesariamente es personal, sino que también puede responder
intereses partidarios, familiares, o de clase. Asimismo, la corrupción puede presentarse en el
ámbito exclusivamente privado, pero con frecuencia ocurre cuando un privado influye en un
servidor público.
El presente documento se centrará en el caso de la corrupción de funcionarios públicos, que es
en lo que el Estado puede influir directamente y muy probablemente abarca los mayores
montos y consecuencias para el país. Por lo anterior, podemos definir de manera sencilla a la
corrupción como el empleo de los recursos públicos para obtener un beneficio personal de
manera indebida.
La incidencia de la corrupción varía de una sociedad a otra. Esta puede ser poco frecuente,
intermedia o sistémica. Si es poco frecuente, los actos de corrupción pueden ser relativamente
fáciles de detectar, castigar y aislar. Cuando se habla de corrupción sistémica, sin embargo, la
posibilidad de detección y sanción disminuye, y se crean incentivos para que la corrupción siga
aumentando.8
En general, se sabe que el pago de sobornos incrementa los costos de transacción y la
incertidumbre en la economía lo que conduce a resultados poco eficientes. En presencia de
corrupción por lo general el desarrollo es menor y la capacidad para remontarlo también. Esto
5
INSTITUTO PERUANO DE ACCIÓN EMPRESARIAL y PROÉTICA. Estudio cualitativo sobre la empresa
privada y la corrupción. Lima. 2008.
6
BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisión empírica.
Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006.
7
WORLD BANK, World Development Indicators. Washington, DC: The World Bank. 2004
8
KLITGAARD, Robert. Corrupción normal y corrupción sistémica.
6

7. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
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a su vez menoscaba la capacidad del Estado para prestar servicios públicos básicos y mejorar la
calidad de vida. Finalmente, la corrupción sistémica ocasiona la desmoralización generalizada
de los ciudadanos y empresarios, e inestabilidad política. Todo ello conlleva a un círculo vicioso
en donde los mayores niveles de corrupción incentivan y permiten una mayor corrupción.9
CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN
La experiencia nacional e internacional ha demostrado que la corrupción se encuentra
presente en todos los países y puede darse en cualquier institución que cuente con activos
susceptibles de ser explotados por sus funcionarios para propósitos personales.
En el caso de los países en vías de desarrollo y las economías en transición por ejemplo, el
contexto suele ofrecer condiciones propicias para la proliferación de actos de corrupción10 :
i) La pobreza, la desigualdad y la deficiencia de los mecanismos de distribución de
riesgos –como la falta de seguros y un mercado laboral poco desarrollado- exacerban
el deseo de los individuos por obtener mayores ingresos de una manera fácil y rápida.
ii) Las posibilidades de participar en actos de corrupción suelen ser numerosas debido a
las deficiencias en los mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas, a la presencia
de un sistema legal con vacíos o ambigüedades, cambiante y mal difundido, y a la
debilidad de los principios de comportamiento ético entre los funcionarios de las
empresas o del gobierno.
Asimismo, según PROETICA, existen 3 factores que posibilitan la proliferación de los actos de
corrupción en general:
i) Debilidades de los mecanismos de transparencia y los límites al acceso a la
información.
ii) La ineficiencia de los mecanismos de control y sanción, lo que abarca el sistema
nacional de control y la administración de justicia, pasando por los procesos de
sanción administrativa.
iii) La precariedad de la vigilancia ciudadana y las limitaciones impuestas a ésta por
parte del Estado, en lo que respecta al poco desarrollo de las herramientas
técnicas para vigilar, así como con la incipiente noción de vigilancia ciudadana, que
es entendida más como una fuente de conflictos que como una forma positiva de
relación entre Estado y sociedad.
Dos aspectos a destacar son la poca disponibilidad de recursos y la posibilidad de captura de
las instituciones responsables de vigilar y detectar actos de corrupción. La labor de los
investigadores, contadores y de la prensa resultan vitales en la tarea de identificar actos de
9
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Corrupción: Un análisis a través de indicadores de
gobernabilidad. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Con corrupción no hay educación. Serie Documentos
Defensoriales – Documento Nº 001. 2006.
10
GREY, C. y D. KAUFMANN. “Corrupción y desarrollo” EN: Finanzas & Desarrollo. FMI. MARZO, 1998.
7

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soborno o extorsión que pueden ser difícilmente detectados debido a los beneficios ilícitos que
estos reportan a tantas personas, con frecuencia, incluso a quienes están encargados de hacer
cumplir la ley.
EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN PARA EL PAÍS
La corrupción posee un efecto negativo sobre el desarrollo económico al distorsionar el
objetivo o limitar el alcance y la eficiencia de los instrumentos de política. El BCR señala como
los principales impactos de la corrupción el desvío de recursos hacia tareas de escasa
incidencia social, reduciendo el gasto en educación y salud, y el fomento de la inestabilidad
económica y política, lo que a su vez trae como consecuencia el menor desarrollo, el
incremento de la desigualdad y el desincentivo a la inversión.11
Por otro lado, allí donde existe corrupción se reduce la transparencia, pues ésta última permite
combatir a la primera. Cuando los gobiernos carecen de transparencia, desaparecen los
incentivos de los gobernantes para hacer la mejor gestión posible, se reduce la credibilidad en
los sistemas democráticos y repercute en inestabilidad política e inestabilidad económica. Para
compensar estas inestabilidades los gobiernos pueden optar por el populismo, que les permite
ganar respaldo.
Asimismo, la realidad suele demostrar que aquellas sociedades que poseen elevados índices
de corrupción destinan una menor proporción del presupuesto nacional al gasto en educación
y salud. Una posible explicación es que el desarrollo de la educación y la salud es más
demandada por los padres de familia con niños y las personas mayores, mientras que las obras
de infraestructura productiva son más demandadas por grupos económicos, que pueden
ejercer más influencia, especialmente en un gobierno poco transparente. Por otro lado, la
inversión pública en educación y salud en zonas poco pobladas y más pobres, no involucra
grandes proyectos por lo que no es una fuente atractiva de extracción de rentas.
El gasto militar es un caso especial a analizar, pues cuenta con características que, mal
utilizadas, se prestan para encubrir actos de corrupción debido a la complejidad, dificultad de
monitoreo y secreto, necesario por cierto, de las partidas involucradas.
La evasión tributaria es otra consecuencia distintiva de una sociedad donde impera la
corrupción, pues los beneficios logrados por el evasor de impuestos superan el valor de los
sobornos que debe pagar. Pero también permite la existencia de chantajes por parte de los
funcionarios públicos que tuvieran la posibilidad de imponer cobros de impuestos excesivos,
ocasionando gastos adicionales a los contribuyentes. Al perder credibilidad el sistema, la
cantidad de contribuyentes disminuye motivando a su vez una mayor evasión tributaria.
11
BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ. Corrupción e indicadores de desarrollo: una revisión
empírica. Serie de Documentos de Trabajo. N° 2006-007. 2006.
8

9. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
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El clientelismo y el desvío de recursos a destinos no productivos, obstaculiza la inversión en
capital físico y humano. Con ello, se reducen las posibilidades de los sectores menos
favorecidos de salir de la pobreza mediante la generación de pequeñas y micro empresas. En
este sentido, la corrupción obstaculiza el desarrollo del país y exacerba las desigualdades socio
económicas.
Finalmente, diversos estudios han establecido que la mayor incertidumbre respecto a la
protección de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos producto de la
corrupción, posee el mismo efecto desalentador que un incremento en la carga impositiva a
los inversionistas.
LOS COSTOS DE LA CORRUPCIÓN EN LA EMPRESA
La corrupción puede tener otros efectos importantes sobre el crecimiento económico a través
de canales menos evidentes. Un caso a destacar es el de los sobrecostos que se generan para
el sector privado a partir de los recursos que deben ser destinados para agilizar trámites,
obtener licencias y mantener un soporte de contactos al interior del sector público. Estos
recursos incluyen el dinero pagado y el tiempo de sus funcionarios.
Según señalan IPAE y PROÉTICA, una gran proporción del empresariado peruano percibe al
Estado como una de las principales trabas al desempeño eficiente de sus actividades, porque
éste no responde a sus necesidades. Parte del reclamo se centra en los múltiples obstáculos
impuestos por la burocracia y la complejidad de la normatividad, que terminan “induciendo” a
actos de corrupción por parte de las empresas con la intención de evitar perjuicios y lograr los
resultados deseados en el tiempo requerido. En otras palabras, el mercado plantea a la
empresa un tiempo y una exigencia que deben cumplir para competir, pero al percibir trabas o
falta de facilidades por parte del sector público, el empresariado opta por opciones que
incluyen actos de corrupción. En ese sentido, el estudio encuentra que el 40% de las empresas
grandes, el 60% de las empresas medianas y el 88% de las pequeñas y micro empresas en el
sector privado nacional justifican los actos de corrupción como un curso de acción “necesario”,
en particular cuando se trabaja con el Estado12.
El sobrecosto asociado a la corrupción posee mayor importancia para las empresas pequeñas,
debido, entre otros factores, a que el monto de los sobornos representa una mayor proporción
de su utilidad, y a que la mayor parte de sus ingresos generalmente depende de un número
menor de transacciones importantes, por lo que tienen menos alternativas y menor poder de
negociación frente a un pedido de pago. Asimismo, comúnmente no emplean abogados o
negociadores especializados para sus operaciones, por lo que son una presa más fácil para los
funcionarios corruptos.
12
INSTITUTO PERUANO DE ACCIÓN EMPRESARIAL y PROÉTICA, Op. Cit.
9

10. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
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En términos de las condiciones de competencia, la corrupción conlleva tanto pagos
extraordinarios como arreglos de exclusividad o preferencia entre funcionarios públicos y
empresas, lo cual se traduce en una barrera a la entrada al mercado de un mayor número de
compañías, y no incentiva la eficiencia y la innovación.
LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ Y LOS MECANISMOS EXISTENTES PARA COMBATIRLA
Un estudio publicado en junio de 2010 por la Defensoría del Pueblo muestra las quejas por
corrupción recibidas entre los años 2005 y 2008 en las regiones de Apurímac, Arequipa,
Ayacucho, Cusco y Lambayeque, lo cual permite trazar un esbozo acerca de la realidad de la
corrupción en el Perú 13. Dicho estudio abordó siete sectores de la actividad pública en estas
regiones -Educación Escolar, Educación Superior, Gobiernos Locales, Policía Nacional, Salud,
Sistema Judicial y Sistema Penitenciario, de los cuales los 4 más quejados son14:
• Educación Escolar
Representa aproximadamente el 38% de las quejas, ocupando la primera posición entre los
sectores más quejados por corrupción. Las quejas son más frecuentes al inicio de cada año,
pues se refieren a matrículas escolares, concursos públicos de licitación y contratación de
servicios, contrataciones de personal, compra de útiles escolares y conformación de las
asociaciones de padres de familia.
• Gobiernos Locales
Corresponden al 27% de las quejas presentadas, las cuales se centran en el otorgamiento
de licencias, permisos y autorizaciones, y el cobro por la entrega de información pública.
• Salud
Comprende el 13% de las quejas estudiadas. Los reclamos se concentran en el cobro
arbitrario de servicios gratuitos, como el uso de los servicios higiénicos, la apertura de una
historia clínica, la realización de exámenes de laboratorio, o el uso de camas o habitaciones
para el internamiento de pacientes. Así mismo, gran cantidad de quejas se debe al cobro
de trámites administrativos y a la exigencia de que los pacientes se practiquen análisis en
laboratorios privados.
13
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Defensoría del Pueblo, ética pública y prevención de la corrupción.
Documento Defensorial N° 12, junio 2010.
14
El poder judicial usualmente es calificado por el público entre los sectores de mayor corrupción, lo cual
no concuerda con el número de quejas reportadas por la Defensoría del Pueblo. Esto puede deberse a
que, en el caso del Poder Judicial existen instancias especializadas en recibir este tipo de denuncias, y que
cuentan con poder para sancionar, como es el caso de la OCMA, que estarían recibiendo la mayor
cantidad de denuncias en vez de la Defensoría del Pueblo.
10

11. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
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• Policía Nacional
Involucra el 11% de los reclamos, los cuales aluden a la negativa o condicionamiento para
la recepción de denuncias, negligencias u omisiones en el trámite de las mismas y el abuso
de autoridad en provecho propio o de terceros.
El Perú cuenta con instituciones encargadas de prevenir y sancionar los actos de corrupción y
una estructura normativa que les dan soporte.
La estructura normativa anticorrupción está basada en mecanismos de prevención,
seguimiento y sanción tanto internacionales como nacionales. Los instrumentos
internacionales poseen un carácter vinculante –es decir, son de cumplimiento obligatorio- y
abordan temas de prevención y lucha contra la corrupción. Entre los principales se tiene a la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana
contra la Corrupción.
Las normas nacionales pueden dividirse en dos grupos de acuerdo a su objetivo: la lucha
anticorrupción y la prevención de actos de corrupción. El primer grupo tiene por finalidad
identificar actos de corrupción y establecer procedimientos para su investigación,
procesamiento y eventual sanción. Entre ellos se distingue el Código Penal, el Código de
Procedimientos Penales y Código Procesal Penal y otros como la Ley penal contra el lavado de
activos.
El segundo grupo de normas, destinadas a prevenir actos de corrupción rigen la actuación de
los funcionarios públicos, y regulan la investigación y eventual sanción administrativa de las
conductas que atentan contra los preceptos éticos para la función pública. Entre los
instrumentos para la promoción de la ética pública se destaca la Ley del Código de Ética de la
Función Pública cuyo reglamento establece los fines, principios, deberes y prohibiciones para
el ejercicio de tales funciones.
En cuanto al sistema institucional que tiene la responsabilidad de controlar, fiscalizar,
investigar y sancionar los actos de corrupción, cabe destacar:
• El Sistema Nacional de Control (SNC).- Compuesto por la Contraloría General de la
República, los Órganos de Control Institucional y las sociedades de auditoría externa
designadas por la Contraloría General. El SNC se encarga de supervisar, vigilar y verificar la
correcta gestión y utilización de los recursos del Estado, así como la ejecución de los
presupuestos del sector público y las operaciones de la deuda pública.
• El Sistema de Justicia.- Conformado por el Poder Judicial y el Ministerio Público. Su
función es la de investigar, procesar y sancionar los actos de corrupción en procura de que
estos no queden impunes.
11

12. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
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• El Poder Legislativo.- Las funciones legislativas y de fiscalización del Congreso de la
República revisten especial importancia en la lucha anticorrupción. El Congreso tiene
facultades para investigar todo hecho de interés público, lo que incluye los actos de
corrupción. Además, su función de control político incluye la aprobación de los códigos de
conducta de las autoridades del Estado, así como el uso y disposición de los recursos
públicos.
• El Poder Ejecutivo.- Realiza acciones de promoción y articulación en la lucha contra la
corrupción por medio del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Éste coordina la
ejecución de acciones concertadas entre los diferentes sectores del aparato público con el
propósito de prevenir y combatir con eficacia la corrupción.
Cada una de las normas y estructuras institucionales mencionadas anteriormente tiene
virtudes y elementos que mejorar, cuya descripción resultaría largo detallar y exceden el
alcance del presente documento, por lo que nos limitaremos solamente a mencionarlas.
OTRAS MEDIDAS ANTICORRUPCIÓN: LA TEORÍA LLEVADA A LA PRÁCTICA EFICAZ
Las medidas anticorrupción están dirigidas a atacar los factores que influyen en la decisión de
cometer un acto de este tipo. A continuación se grafica estos factores.
GRÁFICO 2
Factores que influyen en la decisión de cometer actos de corrupción
Valores personales
Ganancias potenciales Posible detección y Cultura del país
castigo
12

13. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
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Una persona susceptible de cometer un acto de corrupción, analizará cuánto puede ganar en
una transacción y cuántas veces podrá cometerla sin que lo detecten, pero también sopesará
la severidad del castigo en caso que sea atrapado15. La detección y castigo dependen de la
fortaleza del Estado para supervisar y denunciar los actos de corrupción (prácticas
administrativas y de auditoría), y la solidez el Estado de Derecho se relaciona con castigos
adecuados.
Sin embargo, es importante reconocer también que la decisión de cometer un acto de
corrupción está fuertemente influenciado por la cultura de la sociedad (comportamiento
comúnmente aceptado) y los propios valores de la persona.
Por lo tanto, los mecanismos para prevenir y combatir la anticorrupción serán más efectivos en
la medida que se dirijan a los elementos descritos. Por ejemplo, la transparencia reduce la
cantidad de transacciones de las que un funcionario puede aprovecharse, el fortalecimiento
del personal que está a cargo de detectar e investigar los hechos de corrupción puede
desalentar este tipo de actos, y la reforma del poder judicial también sirve como elemento
disuasivo.
Cabe resaltar que las acciones anticorrupción enfocadas a la cultura y valores son muchas
veces pasadas por alto, quizás porque se requiere mayor plazo para ver sus efectos. La mejora
de la calidad y cobertura de la educación, que inculque valores de honestidad, responsabilidad
y rectitud, junto con la mejora de los ingresos y la reducción de las desigualdades, pueden
contribuir a que las nuevas generaciones asuman un comportamiento más sano.
La variedad de medidas que se puede adoptar es amplia. Sin embargo, de acuerdo a
experiencias internacionales, se tiene que las medidas anticorrupción son más aplicables a
determinados casos que a otros, dependiendo del nivel de corrupción existente y de la
gobernanza del país16.
TABLA 2
Medidas anticorrupción recomendadas de acuerdo al tipo de corrupción presente
Nivel de corrupción y
Medidas anticorrupción más adecuadas
Gobernanza del país
Alta corrupción y - Establecer un Estado de Derecho.
problemas serios de - Fortalecer instituciones de participación y rendición de cuentas.
gobernanza - Limitar las intervenciones del Estado para que se enfoque en sus
15
HUTHER J., SHAH A., Anti-Corruption Policies and Programs - A Framework for Evaluation, Policy
Research Working Paper 2501, World bank, 2000.
16
HUTHER,J., SHAH, A., Anti-Corruption Policies and Programs - A Framework for Evaluation. Policy
Research Working Paper 2501, World Bank, 2000.
13

14. LA LUCHA ANTICORRUPCIÓN Y EL CAMINO IPAE – ACCIÓN EMPRESARIAL
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mandatos principales.
- Descentralización y reforma económica.
Corrupción intermedia y - Gestión y evaluación orientadas a resultados.
gobernanza moderada - Introducción de incentivos para la prestación eficiente de los
servicios públicos.
- Establecer agencias y programas específicos para combatir la
corrupción.
Baja corrupción y buena - Administración financiera más fuerte.
gobernanza - Sensibilización al público y al Gobierno acerca del tema.
- Compromiso contra sobornos.
- Enfocarse en atrapar a los cabecillas, etc.
Fuente: Banco Mundial 17
Del cuadro podemos ver que la creación de entidades anticorrupción o la designación de zares
anticorrupción, tienen más oportunidades de éxito en los países donde este fenómeno no está
demasiado extendido. Por otra parte, la descentralización puede ser una poderosa
herramienta anticorrupción porque permite al público acercarse a las decisiones de las
autoridades e informar sobre los casos que ellos observan de manera más directa; sin
embargo, la descentralización también abre la posibilidad de captura de las autoridades por
parte de grupos de poder locales. Por tal motivo, se recomienda acompañar el proceso de
descentralización con la implantación de herramientas de empoderamiento de la ciudadanía y
de participación ciudadana, que permitan al público no ser presa fácil de pequeños grupos de
interés.
De acuerdo al marco teórico descrito, se ha identificado una serie de medidas adoptadas en el
Perú que tienen impacto en la lucha anticorrupción, aunque algunas de ellas quizás fueron
pensadas para otros fines. Estas medidas son presentadas y analizadas de manera resumida a
continuación.
TABLA 3
Medida Evaluación
Descentralización A pesar de haberse iniciado hace cerca de dos décadas, ésta no se
encuentra todavía muy desarrollada en el Perú. Su aplicación
corresponde a un país con corrupción media, lo cual parece ser el
caso de nuestro país (ver ranking de Transparencia Internacional). Es
necesario fortalecer la capacidad de las instancias gubernamentales
locales y empoderar más al público.
Participación Dos herramientas introducidas a este respecto son el presupuesto
ciudadana y rendición participativo y las audiencias públicas, los cuales permiten
de cuentas empoderar a la ciudadanía y dar transparencia a los procesos de
asignación de fondos. Estos instrumentos se encuentran en una
17
Ídem.
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etapa temprana de desarrollo, pues las decisiones que se toman con
ellos a veces obedecen a intereses muy locales de la población, la
cual no se encuentra adecuadamente informada para tomar buenas
decisiones. El desarrollo de la capacidad de las ciudadanía y el
perfeccionamiento de los procedimientos correspondientes son
tareas que requerirán mayor educación y tomarán tiempo.
Prestación eficiente y Muchas entidades estatales, tanto nacionales como locales, tienen
transparente de la obligación de cobrar por sus servicios solamente un monto que
servicios públicos corresponda a los costos realmente incurridos y a publicar los
precios (Texto Único de Procedimientos Administrativos y regulación
de servicios públicos domiciliarios), así como ser eficientes en su
prestación. En la práctica esta disposición todavía no es cumplida
por todas las entidades ni en todos los servicios, sin embargo, se han
hecho grandes avances. En el caso de los servicios públicos
domiciliarios, la reforma iniciada a mediados de los 90 ha permitido
grandes avances de cobertura y calidad, aunque existe un claro
rezago en el caso del servicio de agua potable.
Transparencia del Se han dado algunos pasos positivos pero todavía se detecta un
Poder Judicial marcado problema, evidenciado por ejemplo por los indicadores
internacionales de competitividad.
Encuestas sobre Se ha mencionado que la ENAHO recoge información sobre
corrupción y corrupción, aunque de manera general y ésta no es difundida. De
sensibilización del acuerdo a Huther y Shah (2000), las encuestas sobre corrupción son
público una herramienta muy importante para lograr el respaldo del público
y enfocar los esfuerzos anticorrupción eficientemente. Esta
herramienta no ha sido aprovechada todavía de manera adecuada
en el país.
Otras medias para Acciones como la recepción de quejas a través de las páginas Web
facilitar la detección y de las instituciones estatales, de líneas telefónicas gratuitas, el
denuncia de actos de fortalecimiento de las agencias que deben hacer frente a la
corrupción corrupción, etc., han sido implementadas pero deben continuar
desarrollándose.
Fuente: Centro de Estudios Estratégicos, IPAE
CERRANDO EL CÍRCULO ¿CÓMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN?
La reducción de la corrupción es un proceso de largo plazo. Se dice que en Inglaterra tomó más
de un siglo vencerla, aunque en otros países como Hong Kong y Singapur tomó menos
tiempo18. Por otro lado, este fenómeno afecta a la sociedad en su conjunto, por lo que su
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GRAY, C.W. y KAUFMANN, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998.
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reducción requiere la participación de todos los involucrados e implica una modificación de
costumbres y cultura.
De las experiencias y estudios analizados sobre corrupción en diversos países, se ha extraído
los elementos más importantes y se han integrado en una propuesta que podemos denominar
el Ciclo Anticorrupción, el cual se describe de manera simplificada en el gráfico siguiente.
GRAFICO 3
El Ciclo Anticorrupción
Medición /
Inicio de Gobierno Seguimiento
Implemen-
Evaluación
tación
Discusión de
propuestas
Difusión
Fuente: Centro de Estudios Estratégicos, IPAE
El proceso anticorrupción normalmente es liderado y conducido por el Gobierno. En la práctica
se ha visto que este tipo de campaña es susceptible de fracasar debido a la pérdida de interés
después de transcurrido un tiempo, por lo que se aconseja procurar la participación de la
ciudadanía y de entidades externas reconocidas, que mantengan el interés por continuar
trabajando por un largo período.
El Ciclo Anticorrupción propuesto es continuo, y se inicia con la medición del tipo y grado de
corrupción existente en las distintas entidades del Estado. Dicha medición puede ser realizada
mediante encuestas, entrevistas u otros indicadores indirectos. Seguidamente se evalúa la
información recolectada, haciendo comparaciones entre países y entre entidades a lo largo del
tiempo, y estimando la magnitud de los daños ocasionados. Luego la información debe ser
preparada para que pueda ser asimilada por las autoridades y el público en general, para
después ser difundida a través de diversos medios. Estas primeras etapas pueden recibir el
soporte de una entidad internacional independiente, la cual otorga credibilidad, experiencia y
apoyo para que la campaña anticorrupción no sea fácilmente bloqueada por grupos
interesados.
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Seguidamente a la difusión de los datos sobre corrupción se propone elaborar y someter a
discusión pública medidas para combatir los actos de corrupción. En este proceso, los expertos
consideran como aspecto clave la participación tanto de diversas autoridades como de la
ciudadanía. A continuación se presenta como ejemplo, el resultado de una encuesta sobre
medidas anticorrupción, aplicada a funcionarios públicos, empresarios privados, personal de
ONGs, parlamentarios y público en general en varios países emergentes19.
GRAFICO 4
Soluciones al problema de la corrupción:
Proporción de encuestados que califican cada solución
Fuente: Gray, C.W. y Kaufmann, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998.
La encuesta mostró, en este caso, que la mayoría de encuestados no confiaba en los
organismos encargados de detectar y combatir la corrupción, y otorgaron un puntaje bajo a
este tipo de estrategia, argumentando que dentro de un ambiente con alta corrupción, estas
entidades podían ser fácilmente capturadas o neutralizadas. Este resultado es congruente con
los hallazgos de varios investigadores en sociedades con corrupción media o alta, pues sólo se
aconseja la creación de instituciones anticorrupción cuando el nivel de ésta no es muy elevada
y el grado de gobernanza del país es bueno.
Como siguiente paso en el Ciclo Anticorrupción, varios autores proponen implementar lo más
rápido posible las medidas anticorrupción que hayan resultado de la discusión de propuestas.
Como se mencionó en el marco conceptual anterior, la elección de las estrategias debe tomar
en cuenta del tipo y magnitud de la corrupción prevaleciente, evaluando sus posibilidades de
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GRAY, C.W. y KAUFMANN, D., Corrupción y Desarrollo, Finanzas y Desarrollo, marzo 1998.
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éxito. Finalmente, el círculo se cierra con un nuevo proceso de medición, que permitirá hacer
seguimiento a las medidas adoptadas y determinar su efectividad.
Como sugerencia adicional, es conveniente planificar adecuadamente cuándo se dará inicio al
proceso, de tal manera que éste tenga la mayor probabilidad de acogida. Una oportunidad
especialmente favorable puede ser al inicio de un período de gobierno, cuando la nueva
administración no tendrá que hacerse responsable de los resultados que se obtenga al medir
el nivel de corrupción.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
• La corrupción es un fenómeno que causa no solamente daños económicos directos,
sino que además obstaculiza el desarrollo. Prolifera mejor en sociedades con
problemas de pobreza, donde los mecanismos formales de disuasión son deficientes, y
cuando el contexto social permite y alienta este tipo de comportamiento.
• Reconocer la magnitud así como los costos económicos y sociales que acarrea la
corrupción, es la forma más directa de enfrentarla. La corrupción implica el beneficio
de unos pocos en desmedro del bienestar general, de la mejora de los niveles de
competitividad y de las oportunidades de desarrollo de la sociedad.
• La mayor frecuencia en la aparición de actos de corrupción, conduce a un círculo
vicioso que incrementa y acelera el problema, incentivando a otros a imitar tal
comportamiento delictivo. Dada la magnitud de los daños mostrados, sería importante
que las autoridades adopten un plan de largo plazo para afrontarla, ya sea a través de
un modelo como el Círculo Anticorrupción u otro.
• En nuestro país, existe un cuerpo normativo e institucional encargado de prevenir,
detectar y sancionar los actos de corrupción. Además, a lo largo de los años se ha dado
una serie de medidas que contribuyen a combatir la corrupción, como la
descentralización, la participación ciudadana, la facilitación de la recepción de quejas,
entre otras. Si bien aparentemente hubo una ligera mejoría en cuanto a la percepción
de corrupción en el 2009, de acuerdo a estadísticas naciones todavía contamos con
niveles muy elevados de corrupción. La reforma del poder judicial, el
perfeccionamiento de la descentralización, la participación ciudadana, y la prestación
de servicios eficientes y transparentes están entre los principales aspectos que deben
ser profundizados.
• La eficacia de la lucha anticorrupción dependerá, en última instancia, de la decisión
personal de cada uno, cuando dejemos de ser parte de la cadena de cobros ilegales o
no éticos, cuando seamos responsables en la administración de los recursos públicos,
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cumpliendo las funciones que debemos cumplir, o denunciando, vigilando y
sancionando adecuadamente los hechos ilícitos. Una forma de conseguir esto es
impartiendo una educación de calidad, que inculque en las personas altos valores y
ética de responsabilidad. Pero esto debe ir acompañado de la mejora de los ingresos y
la reducción de las desigualdades. Los efectos no se verán en pocos años, pero es
necesario comenzar cuanto antes.
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