El documento discute las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales posteriores a la Guerra Fría, como el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado. Estas amenazas son diferentes a las amenazas estatales tradicionales porque no tienen como objetivo territorios o poder militar sino que afectan a la población civil. También son transnacionales y se entrelazan, superando la capacidad de los estados individuales para enfrentarlas. El documento argumenta que esto requiere una mayor cooperación internacional y un red

1. NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:
NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO
Introducción
Con el final de la Guerra Fría declinaron las hipótesis de guerra entre Estados y si bien es
cierto que surgieron nuevas oportunidades para la creación de condiciones de paz y
seguridad, a la vez emergieron nuevas amenazas a la paz, nuevos tipos de conflictos y
nuevos desafíos para mantener la seguridad internacional.
El cambio en el tipo de amenazas a la paz y seguridad internacionales implica la necesidad
de rediseñar los fundamentos y las bases conceptuales del planeamiento militar y otras
estrategias que hacen a la defensa y seguridad internacionales. Este cambio a su vez implica
una modificación necesaria de los roles institucionales de las fuerzas armadas, los servicios
de inteligencia y de las agencias con responsabilidades sobre migraciones, lavado de dinero,
nuevas tecnologías, etc.
Las características de las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales no ponen en
peligro la supervivencia nacional de las grandes potencias, por lo que estas tienen una
amplia capacidad de decisión y discrecionalidad al momento de intervenir en una guerra.
Tampoco implican amenazas fundamentales para la mayor parte de las democracias y
economías avanzadas. Por lo tanto, como las nuevas amenazas a la paz y seguridad
internacionales no implican un riesgo de seguridad nacional para las potencias y sus aliados
no se toman medidas conjuntas para su eliminación.
Como la seguridad nacional de las potencias no se ve amenazada por las nuevas amenazas a
la paz y seguridad internacionales los estados pueden elegir en qué conflictos intervenir y
aquí se plantea el interrogante de cuál es el motivo (al no existir un interés nacional
excluyente) vinculado a la seguridad del Estado y cuales son los medios militares más
adecuados para hacer frente a los nuevos desafíos. Esta extrema discrecionalidad -en la que
los Estados pueden definir a una amenaza difusa como una amenaza que altere su
seguridad nacional- puede llevar a que algunos estados decidan participar de determinados
conflictos por los que esperan obtener beneficios políticos, económicos, de prestigio, etc.,
es decir, aprovechar circunstancias favorables para entretejer nuevas alianzas en materia de
seguridad.
¿Por qué “nuevas” amenazas a la paz y seguridad internacionales?
El narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado son considerados como nuevas
amenazas porque sus objetivos no están orientados a los blancos tradicionales de la
seguridad clásica, como el territorio, el poder militar, la autonomía de decisión de un
Estado o su soberanía; sino que afectan a la población civil y a la integridad de sus
instituciones y como esta afectación se da de una forma hostil y deliberada son
consideradas como amenazas a la paz y seguridad internacionales.
Otra “novedad” de este tipo de amenazas es que desde el final de la Guerra Fría se han
transnacionalizado y entrelazado constituyéndose en organizaciones que rebasan la
capacidad de los estados para neutralizarlas.
Este fenómeno se debe –entre otros factores- a la globalización de los mercados y a la
flexibilización de las fronteras, que a su vez ha creado combinaciones de acuerdo a las
condiciones del contexto regional en donde se desarrollan. Así coexisten y se
retroalimentan el narcotráfico y el terrorismo; el tráfico ilegal de armas y el terrorismo; y el
tráfico ilegal de armas y el narcotráfico.
1

2. NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:
NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO
Estas actividades tienen en común el generar altos grados de violencia, dando lugar a los
efectos de alta inseguridad en la vida cotidiana y de alta inestabilidad en diversos contextos
regionales.
En diversos puertos en el mundo se ha encontrado evidencia de una monumental conexión
internacional de tráfico de drogas y armas pesadas. En muchos casos el tráfico de armas
por parte de organizaciones internacionales de crimen organizado tiene fines puramente
comerciales. Pero en otros está destinado a equipar el creciente número de ejércitos
privados que controlan barrios o zonas en ciudades importantes, del centro y de la
periferia, y amplias zonas rurales. Por supuesto, los ejércitos tipo milicia neo-nazi que
emergen en los países centrales y las guerrillas de la periferia también son clientes
primordiales del tráfico ilegal de armas pesadas.
Esta clase de amenazas se diferencia de las amenazas de la seguridad clásica debido a que
por su naturaleza resulta difícil responder a ellas o neutralizarlas anticipadamente mediante
el empleo del potencial militar. Tradicionalmente, los fenómenos de esta naturaleza han
sido ajenos a la problemática fundamental de la defensa y la seguridad internacional. Sin
embargo, debido a la magnitud que han alcanzado, el carácter transnacional que han
asumido y los múltiples entrelazamientos que entre sí han desarrollado, tienden a
transformarse en motivo de preocupación en todos los ámbitos del Estado vinculados a la
seguridad, independientemente de la especificidad del rol de cada institución o grupo de
instituciones.
Lo novedoso de las “nuevas amenazas” no es la existencia de cada actividad, criminal,
delictiva o terrorista tomada individualmente sino, principalmente, el hecho de que la
sumatoria de su transnacionalización, más su nuevo carácter global, sus interconexiones, y
su magnitud, han desactualizado los enfoques en materia de seguridad y trascendido las
previsiones y pautas tradicionales con que los Estados intentaron tradicionalmente atender
a su seguridad y a la de sus ciudadanos.
Este tipo de conflicto no es producto de intereses encontrados entre Estados, ni de
confrontaciones entre facciones claramente definidas que se disputan el poder al interior de
un Estado. El conflicto típico de la post Guerra Fría es manifestación de un proceso de
fragmentación social y política, usualmente acompañado por las crisis del Estado e incluso
por procesos de desintegración estatal.
Se trata de guerras que tienen lugar “dentro” de los Estados pero que exceden lo que
tradicionalmente se caracterizaría como un conflicto “interno.” Son guerras que involucran
identidades nacionales sin territorio, etnias y religiones enfrentadas en un mismo territorio,
persecuciones de minorías, actos de genocidio y migraciones masivas. La comunidad
internacional las ha reconocido, en forma creciente, como conflictos que, si bien no son
guerras entre Estados, afectan la paz y la seguridad internacionales.
Este tipo de conflicto se produce principalmente en Estados pobres, con intensos
enfrentamientos sociales, religiosos o étnicos, provocados muchas veces por el colapso del
Estado. Se trata de conflictos que, por su intensidad, se convierten en guerras que
involucran a la población civil e implican, casi siempre, violaciones masivas a los derechos
humanos. Se trata de conflictos principalmente urbanos, que afectan sobre todo a la
población civil: conflictos relativamente pequeños pero sangrientos, que no se prestan a las
medidas para prevenir la guerra.
2

3. NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:
NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO
A esto se agrega la debilidad de ciertas estructuras estatales y el caso de fuerzas armadas no
subordinadas al poder político, respecto de lo cual los ejemplos son innumerables: buena
parte de la ex Unión Soviética, los turcos-kurdos, la mayor parte de África, el sudeste y este
de Asia, y más recientemente, diversas situaciones en América Latina.
Este tipo de conflicto ha planteado a la comunidad internacional un desafío distinto al de
1945, cuando se sanciona la Carta de las Naciones Unidas. En ese momento, la
preocupación primordial es regular o evitar el uso de la fuerza en los conflictos entre
Estados. El sistema de las Naciones Unidas se funda en la preservación de los derechos y
los atributos fundamentales de los Estados: su soberanía territorial, su derecho a la
autodeterminación, su derecho a la legítima defensa.
La comunidad internacional ha observado con creciente preocupación la proliferación de
conflictos intra-estatales y sus vastos efectos sobre las poblaciones civiles y, como dijimos,
los ha definido en forma progresiva como amenazas a la paz y la seguridad internacionales
que justifican la intervención internacional. Sin embargo, este tipo de guerras se han
mostrado incontrolables para la comunidad internacional con los medios disponibles,
heredados de una tradición de conflictos con lógicas totalmente distintas.
Desde un punto de vista ético, no parece acertado llamar “amenazas” a estas tragedias
humanitarias, ya que muchas veces el concepto de “amenaza” no se aplica a las víctimas
sino a las regiones ricas, vecinas, que se siente “amenazadas” por las posibles consecuencias
de estos procesos.
Disparadores
La interdependencia en materia de seguridad
Las características específicas de las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales
requieren de una colaboración conjunta de los Estados para hacer frente a los nuevos
desafíos. Esta colaboración plasmada en procesos de integración se conoce como
“Interdependencia en materia de seguridad”.
La interdependencia en materia de seguridad debe reforzarse cuando los desafíos en
materia de seguridad tienden a superar la capacidad individual de los estados, de esta forma
la seguridad de los estados depende más de las políticas que lleven a cabo otros estados.
Por ellos los Estados tienden a asumir formas asociativas y cooperativas en materia de
seguridad, que a su vez incrementan la dependencia de la seguridad individual de cada
Estado.
Cambios en el uso de la fuerza y el rol de las fuerzas armadas (FFAA)
3

4. NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:
NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO
Es importante asumir que las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales son un
conjunto de riesgos y situaciones conflictivas no tradicionales, esto es no generadas por
conflictos interestatales sujetos a resolución de carácter militar, que se desarrollan en
ámbitos que no reconocen fronteras, que poseen una importante capacidad para
proyectarse a través de las mismas y que, en su mayoría, pueden ser caracterizadas como
delictivas o criminales.
Cabe apuntar al respecto que también existe cierta tendencia a asociar las competencias de
las FFAA con las nuevas amenazas habida cuenta el sesgo transnacional de las mismas.
Por ellos debe analizarse el alcance del término “agresión” aplicado a la "defensa de un
estado". De acuerdo a la Resolución N° 3.314 (artículos 2 y 3 del anexo a la misma)
sancionada el 14 de diciembre de 1974 por la ONU, significa conceptualmente "el uso de
las FFAA por un estado contra la soberanía, la integridad territorial, la independencia
política de otro estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones
Unidas, tal como se enuncia en la presente definición". En ese sentido también debiera
interpretarse que el significado del vocablo "agresión", según el sentido que le otorga la
Resolución 3.314, no solo responde al lugar de donde proviene sino, además, por el tipo de
ataque y por el sujeto autor del mismo.
Si bien pudiera cuestionarse tal definición por adolecer de una adecuada actualización,
teniendo en cuenta la oportunidad de la citada Resolución (año 1974) y la aparición de una
nueva agenda de seguridad de carácter global, también puede resultar apresurado y riesgoso
hacer una extensión de su significado de manera tal que pueda prestarse a las más amplias
interpretaciones.
Una cuestión en que también debiera repararse es que las dificultades que particularmente
deriven de las nuevas amenazas podrán encararse no siempre del mismo modo o con un
mismo patrón. Cada estado manifiesta variables de distinto carácter, tanto políticos,
económicos, sociales como históricos y hasta de configuración geográfica, además de la
naturaleza y magnitud de las perturbaciones que puedan afectar su seguridad. La
conjunción de estos factores orientará, en cada caso, la manera como enfrentar estos
desafíos.
Por otro lado el uso de la fuerza militar en el nuevo contexto se hizo crecientemente
ambiguo y complejo; difícil de mantener; y potencialmente mal visto por la opinión pública,
local e internacional. Por estos motivos, los gobiernos esperan a la intensificación de las
crisis para intervenir militarmente. Las potencias evalúan cada vez más cuidadosamente qué
es lo que está en juego, para ellas y para el sistema internacional; si la intervención militar
puede cambiar la situación; cómo la fuerza puede ser usada legítimamente, y
tempranamente, en situaciones que aún no son guerras, pero pueden tener la misma
intensidad que las guerras tradicionales.
El Narcotráfico y el Narcoterrorismo
El narcotráfico condiciona, debilita y erosiona la capacidad que tiene el Estado de controlar
su población y territorio y de ejercer el monopolio de la fuerza y que, al ser su accionar
transnacional, vincula indisolublemente la seguridad de los estados entre sí. Por
consiguiente, la conflictividad que producen los problemas de gobernabilidad al interior de
un Estado es susceptible de desbordarse hacia territorios vecinos, generando tensiones que
4

5. NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:
NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO
alteran la estabilidad y seguridad internacional. La amenaza del narcotráfico, entonces, se
despliega a nivel tanto del Estado como del sistema internacional.
Los crecientes vínculos entre el terrorismo con el narcotráfico y el crimen organizado
ponen en peligro hoy la gobernabilidad de muchos países, principalmente en América
Latina y en el norte de África. Teniendo en cuenta los Objetivos del Desarrollo del Milenio,
la gobernabilidad democrática está íntimamente relacionada con el desarrollo humano, la
paz y la seguridad internacionales. El 9 de diciembre de 1994, la Asamblea General de las
Naciones Unidas reconocía en una Declaración su preocupación “por los crecientes y
peligrosos vínculos entre grupos terroristas y traficantes de drogas y sus bandas
paramilitares, que han recurrido a todo tipo de violencia, poniendo así en peligro el orden
constitucional de los Estados y violan los derechos humanos básicos”. Por ello, se
deberían implementar medidas eficaces tendientes a fortalecer la democracia en el
mundo y sus instituciones, para enfrentar las alianzas narcoterroristas.
Terrorismo
En los últimos años, y principalmente tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001 en
los Estados Unidos de América, la comunidad internacional ha tenido que enfrentar a uno
de los peores flagelos: el terrorismo internacional. Si bien este fenómeno no es nuevo,
algunos consideran que constituye el nuevo paradigma; el lugar por el que emergen todo el
odio y la intolerancia que genera la globalización. Esto se debe a la enorme distancia que
existe entre quienes globalizan y quienes son globalizados: la asimetría entre los países
desarrollados y subdesarrollados es cada vez mayor. Una muestra de ello son los datos
sobre inequidad: el 20% más rico de la población mundial tiene más del 80% del producto
bruto, el comercio, las exportaciones, las inversiones, y más del 90% del crédito. El 20%
más pobre, menos del 1%. La desigualdad en la distribución de los ingresos pasó de 30 a 1
en 1960 a 74 a 1 en 1997, y ha seguido aumentando.
Esta asimetría pone en relieve las fallas de este sistema global, en donde lo que realmente es
global es el conjunto de los intereses de un 20% de la población mundial. Las decisiones
en diferentes niveles son tomadas en base a los intereses de esa minoría, dejando a un lado
los intereses de los sectores más perjudicados. Precisamente, la injusticia, la desesperanza,
la humillación y la pobreza, entre otras cosas, son el caldo de cultivo para el terrorismo.
Se puede comprender entonces al terrorismo como un instrumento para conseguir
cambios, utilizado por aquellos sectores disconformes porque sus intereses no son tenidos
en cuenta a la hora de las decisiones. Si bien todo acto terrorista es injustificable, la
comunidad internacional debe comprender que la mayoría de estos tienen un trasfondo
significativo, un sentido, una finalidad; y en la mayor parte de los casos esa finalidad
concuerda con los intereses que no fueron tenidos en cuenta en un primer momento, los
intereses de los sectores más perjudicados.
La problemática del Terrorismo es fundamental, y requiere especial atención, recordando la
Declaración del Milenio (A/Res/55/2), que pone énfasis en la paz y seguridad para los
pueblos, particularmente, adoptando medidas efectivas contra el terrorismo internacional.
Por ello, los delegados tendrán la difícil tarea de emprender una seria investigación, de la
cual este paper es sólo un comienzo, con el compromiso de abarcar el problema seriamente
para buscar soluciones viables, eficaces y consensuadas, en el marco del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas.
5

6. NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:
NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO
¿Que entendemos por terrorismo?
Si bien se pueden encontrar varias conceptualizaciones, nos remitiremos a la definición
realizada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 49/60 de 1995:
“Los actos criminales por razones políticas concebidos o planeados para provocar un
estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en determinadas
personas son injustificables en cualquier circunstancia, cualesquiera sean las
consideraciones de índole política, filosófica, ideológica, racial, religiosa étnica, o cualquier
otra índole que se hagan valer para justificarlos”.
Según esta definición, el terrorismo es visto como un acto delictivo e injustificable
cualesquiera sean los motivos, lo que implica que todo acto terrorista debe ser castigado
mediante procedimientos apropiados. Asimismo, se hace hincapié en el hecho de que
tienen fines políticos y buscan causar el terror en las personas, lo cual los separa de otras
formas de crimen y, por tal motivo, merecen un tratamiento especial. He aquí la necesidad
de un marco jurídico específico que trate del terrorismo.
Crimen organizado o Delincuencia Transnacional Organizada
Como resultado del proceso de globalización y la difusión de la tecnología, se están
produciendo cambios significativos en la naturaleza y el alcance de la delincuencia
organizada. Una tendencia clave es la diversificación de las actividades ilícitas que realizan
los grupos delictivos organizados, así como un aumento del número de países afectados
por la delincuencia organizada.
También se ha producido una expansión rápida de tales actividades en esferas como la trata
de personas, el tráfico ilícito de armas de fuego, vehículos robados, recursos naturales,
objetos culturales, sustancias que agotan la capa de ozono, desechos peligrosos, especies
amenazadas de fauna y flora silvestres e incluso órganos humanos, así como el secuestro
para la obtención de un rescate.
Los adelantos en la tecnología de las comunicaciones han determinado que surgieran
nuevas oportunidades para la comisión de delitos sumamente complejos, en particular un
aumento significativo del fraude en la Internet, y esas oportunidades han sido explotadas
por los grupos delictivos organizados. La tecnología de las comunicaciones también
confiere más flexibilidad y dinamismo a las organizaciones delictivas; el correo electrónico
se ha convertido en un instrumento de comunicación esencial independiente del tiempo y
la distancia. Las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley suelen adaptarse con
lentitud a las nuevas tendencias, mientras que los grupos delictivos organizados tienden a
adaptarse rápidamente y a aprovechar los adelantos tecnológicos debido a los inmensos
beneficios que producen sus actividades ilícitas.
La apertura de nuevos mercados y las nuevas tecnologías de las comunicaciones, junto con
la diversidad de actividades en las que participan, también han alimentado el crecimiento de
la delincuencia organizada en los países en desarrollo. Los países con economías en
6

7. NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:
NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO
transición o en situaciones de conflicto son particularmente vulnerables al crecimiento de
ese tipo de delincuencia. En tales casos, la delincuencia organizada plantea una amenaza
real para el desarrollo de instituciones reformadas, como la policía, los servicios de aduana
y el poder judicial, que pueden adoptar prácticas delictivas y corruptas, planteando un grave
obstáculo al logro de sociedades estables y más prósperas.
La delincuencia organizada y las prácticas corruptas van de la mano: la corrupción facilita
las actividades ilícitas y dificulta las intervenciones de los organismos encargados de hacer
cumplir la ley. La lucha contra la corrupción es, por lo tanto, esencial para combatir la
delincuencia organizada. Es más, se ha establecido un nexo entre la delincuencia
organizada, la corrupción y el terrorismo. Algunos grupos terroristas, por ejemplo, han
recurrido a la delincuencia organizada para financiar sus actividades. Por consiguiente, la
promulgación de legislación apropiada, el fomento de la capacidad de hacer cumplir la ley y
la promoción de la cooperación internacional para luchar contra las actividades de la
delincuencia organizada y las prácticas corruptas conexas también fortalecen la capacidad
de combatir el terrorismo.
Tratamiento del Tema por parte de Naciones Unidas
Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Sicotrópicas
Resolución 3.314 de la Asamblea de las Naciones Unidas
Resoluciones Asamblea General
La estrategia mundial de las Naciones Unidas contra el terrorismo A/RES/60/288
Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear
A/RES/59/290
Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el
terrorismo A/RES/58/266
Medidas para evitar la adquisición por terroristas de armas de destrucción en masa
A/RES/58/208ADD1
Medidas para eliminar el terrorismo internacional A/RES/58/116
Medidas para eliminar el terrorismo internacional A/RES/58/116ADD1
Medidas para evitar la adquisición por terroristas de armas de destrucción en masa
A/RES/57/83
Medidas para eliminar el terrorismo internacional A/RES/57/27
Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el
terrorismo A/RES/57/219
7

8. NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:
NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO
Aplicabilidad del Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en
tiempo de guerra, de 12 de agosto de 1949, al territorio palestino ocupado, incluida
Jerusalén oriental, y a los demás territorios árabes ocupados A/RES/57/125
La Asamblea General condena de los ataques terroristas perpetrados en Estados Unidos de
América A/RES/56/1
La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional
La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional,
que entró en vigor en septiembre de 2003, es el principal instrumento internacional en la
lucha contra la delincuencia organizada. La Convención tiene 147 Estados Signatarios y 100
Estados Parte. En tres Protocolos complementarios se abordan esferas específicas de la
delincuencia organizada. Ellos son el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata
de personas, especialmente mujeres y niños conocido como Protocolo de Palermo, que
cuenta con 117 Estados Signatarios y 80 Estados Parte (entró en vigor en diciembre de
2003); el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por tierra, mar y aire, que tiene
112 Estados Signatarios y 69 Estados Parte (entró en vigor en enero de 2004); y el
Protocolo contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, sus Piezas y
Componentes y Municiones, que tiene 52 Estados Signatarios y 35 Estados Parte, y entrará
en vigor cuando haya sido ratificado por 40 Estados. Las vinculaciones entre la
delincuencia organizada y las armas de fuego ilícitas son claras: los grupos delictivos usan
armas de fuego y participan en su transferencia ilícita.
8