Modernisering van bestuur en organisatie is een kernopgave van het onderwijs de komende jaren. dit artikel geeft tips en wenken en benadrukt de samenhang tussen hoe de top van de organisatie is ingericht en hoe de scholen zijn georganiseerd.

1. Governance 2.0 in het onderwijs: modernisering van
bestuur én organisatie.
Voorbeelden vanuit de praktijk.
Onno Nieman1
Introductie
Afgelopen jaren ben ik een drietal keren als procesbegeleider betrokken bij de invoering van de
nieuwe Governance in het PO en VO. In onderstaande wil ik een aantal observaties en ervaringen
delen die met de modelkeuze en de invoeringsstrategie te maken hebben. Ik was betrokken bij een
tweetal stichtingen voor primair onderwijs, waarvan een met een openbare signatuur, de ander betrof
een samenwerkingsstichting van openbaar en bijzonder onderwijs. Een van deze twee is nog druk
bezig de overstap vanuit het klassieke bestuursmodel te maken, de ander heeft gekozen voor het Raad
van Toezichtmodel, maar heeft tegelijkertijd ook de interne organisatie (rol schooldirecteuren en rol
directeurenoverleg als managementteam) geherstructureerd. De school voor voortgezet onderwijs was
een (openbare) Bestuurscommissie en heeft bewust gekozen voor een functionele (dus niet-organieke)
vorm van scheiding tussen toezicht en bestuur via vergaande toepassing van het nieuwe delegatie-
instrument in de wet. De neiging bestaat het besturingsvraagstuk te beperken tot de top van de
organisatie (Bestuur of Raad van Toezicht en College van Bestuur) en tot het maken van de
modelkeuze: kiezen we voor een Raad van Toezicht of niet. Men wil de scholen ‘hier niet mee lastig
vallen’, ook de samenhang met de rest van de organisatie wordt niet als vanzelf onder de loupe
genomen. In dit artikel bepleit ik een bredere aanpak, waarin de modelkeuze een afgeleide is van een
eigentijdse herijking van de besturingsfilosofie en missie, waarbij alle stakeholders betrokken worden.
Het proces dat daarbij doorlopen wordt luistert nauw: is het eenrichtingsverkeer in de communicatie
tussen top en organisatie, of gaat het om een echte discussie waarvan de afloop door de deelnemers
gezamenlijk wordt bepaald. In termen van Governance 2.0 gaat het dan om ‘cocreatie’2.
Discussiepunten zijn o.a.: welke organisatievorm van stichting en scholen past bij de nieuwe
besturingsfilosofie? Hoe is de verhouding tussen scholen en stichting? Van wie is de stichting? Dit
leidt ertoe dat belangrijke vragen te beantwoorden zijn over wenselijke checks and balances en mate
van rolzuiverheid bij de taakverdeling tussen de gremia. Als in dit proces een besturingsfilosofie en -
model tot stand komt dat aanmerkelijk afwijkt van het tot dan toe gehanteerde vergt ook de
invoeringsstrategie de nodige aandacht. Klinkt als ’een mijl op zeven’? Misschien wel, maar een
zorgvuldige discussie, besluitvorming en invoering kan veel aan de vitaliteit van een
onderwijsstichting bijdragen. De bredere discussie kan bovenal veel ellende voorkomen. Denk bij
voorbeeld, als gekozen wordt voor het nieuwe Raad van Toezichtmodel met een eenhoofdig College
1
Onno Nieman is interim-manager en projectleider bij vraagstukken van besturing en organisatie in
het publieke domein, in het bijzonder bij gemeenten en non-profit organisaties. Hij heeft o.a. de
verzelfstandiging van het openbaar speciaal onderwijs in Amsterdam begeleid, hij was interim-
directeur bij het toenmalige Guyot-instituut voor dovenonderwijs, en was betrokken bij de inrichting
van de bestuurskolom voor het voortgezet onderwijs in Amsterdam. Hij was projectleider voor de
invoering van de VVE in Amsterdam. Ook heeft hij de herinrichting van bestuur en organisatie bij een
drietal stichtingen voor primair en voortgezet onderwijs begeleid. Voorheen was hij o.a. directeur bij
de Amsterdamse Sociale Dienst, projectleider bij de vorming van de stadsdeelraden in Amsterdam en
bij de vorming van de Dubbelstad in Twente. Hij is lid van de Raad van Toezicht van Surplus.
2
Het begrip cocreatie betekent volgens Wikipedia: een vorm van samenwerking, waarbij alle
deelnemers invloed hebben op het proces en het resultaat van dit proces, zoals een plan, advies of
product. Kenmerken van co-creatie zijn dialoog, 'common ground', enthousiasme, daadkracht en focus
op resultaat.
1

2. van Bestuur, hoe checks and balances tot stand komen: staan de deelnemende scholen voldoende op
eigen benen om volwaardig gesprekspartner van het College van Bestuur te zijn of wordt hier een
voedingsbodem gelegd voor toekomstige excessen? Een zorgvuldige invoeringsstrategie kan dit
voorkomen.
In onderstaande ga ik nu achtereenvolgens in op:
1. Pijlers van de besturingsfilosofie, waaronder de vraag: van wie is de school en de vraag wat
die pijlers ten aanzien van Governance kunnen betekenen.
2. Kernfuncties van bestuur en management, in het bijzonder het bevoegd gezag en de wijze
waarop deze toegedeeld kunnen worden aan verschillende personen of gremia binnen de
stichting.
3. De drie besturingsmodellen die in de Governancewetgeving aan de orde zijn en de
voorkeursvariant, afhankelijk van hoe de functie, taken en bevoegdheden in een organisatie
zijn verdeeld en van de vigerende of gewenste besturingsfilosofie.
4. Het proces van discussie en besluitvorming tussen de stakeholders en de invoeringsstrategie
voor een nieuw besturingsmodel.
5. Tot slot: een paar belangrijke valkuilen.
Pijlers van de Besturingsfilosofie en de vraag: van wie is de school?
In de discussie over de besturingsfilosofie is de vraag: van wie is de school essentieel? Aandacht voor
de maatschappelijke functie van de school en wie daartoe, intern en extern, bij de besturing betrokken
is mag niet verslappen, zeker niet in een tijd waarin verzakelijking – hoe terecht op zich ook- een
sterke invloed op de besturingsfilosofie heeft. Is de school van het bevoegd gezag? Van de
toezichthouder? Dat kan toch niet de bedoeling zijn! De school heeft een maatschappelijke functie, die
in essentie in de Grondwet is vastgelegd. Toezichthouders en bestuurders zijn dus ingehuurd om die
maatschappelijke opdracht namens de samenleving uit te voeren. Het legitimeert hun werk, maar
verplicht hen ook open te staan voor commentaar vanuit de schoolomgeving, en dit te structureren.
Ouders zijn geen 'eigenaren', maar 'afnemers'. Als afnemer hebben ze de vrijheid de school(-vorm) te
kiezen, die hen het meest geschikt lijkt voor hun kind. Voor het openbaar onderwijs geldt nog
specifiek de band met de gemeenten, omdat de toezichthouder aangesteld wordt door de lokale
overheid. De besturingsfilosofie geeft onder andere het antwoord op de vraag: wie zijn de interne en
externe stakeholders, die bij de besturing en het management van de stichting en de school een
essentiële plek innemen. Deze stakeholders doen er overigens goed aan tijdens de discussie over het
gewenste besturingsmodel acte de presence te geven en blijvende vormen van betrokkenheid te
stipuleren. Dat geldt in het bijzonder voor de gemeenten als het om openbaar onderwijs gaat.
De besturingsfilosofie geeft ook antwoord op de vraag hoe door de stichting en de stakeholders
aangekeken wordt tegen onderstaande pijlers van besturing en organisatie:
 checks and balances tussen de gremia binnen de stichting
 rolzuiverheid bij de uitoefening van kernfuncties en kerntaken
 mate van besturing van de stichting op hoofdlijnen
 gewenste of gerealiseerde autonomie van de scholen
 intern eigenaarschap en interne verantwoording: o.a. betrokkenheid afzonderlijke scholen bij
de stichting als geheel
 extern eigenaarschap en horizontale verantwoording: verbondenheid en betrokkenheid bij de
omgeving van de school en bij maatschappelijke stakeholders (bij openbaar onderwijs in het
bijzonder: afstand en betrokkenheid van en tot de gemeente).
Een discussie over hoe binnen de stakeholders tegen de pijlers van een besturingsfilosofie wordt
aangekeken kan enorm verhelderend werken in te bepalen wat de gewenste besturingsfilosofie is. De
resultaten vormen dan toetselementen voor zowel de keuze van het gewenste bestuursmodel (zie
hierna) als voor de gewenste uitwerking van de besturingsfilosofie in een bestuursreglement en
managementstatuut. Ik ga nu nader op deze 6 pijlers in.
2

3. De wetgever legt de nadruk op rolzuiverheid (met name ten aanzien van de toezichtsfunctie). In de
gevallen die ik heb meegemaakt blijkt dat checks and balances als minstens zo belangrijke pijler van
de besturingsfilosofie ervaren wordt. Komt niet teveel macht en teveel taken bij een persoon, de
directeur-bestuurder, te liggen, zeker als gekozen wordt voor het raad van toezichtmodel en een
eenhoofdig college van bestuur? Hoe houden College van Bestuur en Toezichthouder elkaar
voldoende scherp? Wat is een evenwichtige informatievoorziening voor de toezichthouder? Etc. Het
antwoord op deze vragen verschilt van geval tot geval en moet in de discussie tussen de stakeholders
gegeven worden. Checks and balances biedt de benodigde waarborgen bij een rolzuivere toedeling van
functies.
Rolzuiverheid is niettemin, de wetgever stipuleert dit terecht, een tweede, belangrijke invalshoed in de
governance- discussie. Rolzuiverheid wil zeggen: kennen alle gremia binnen de organisatie en alle
professionals hun verantwoordelijkheid, is die verantwoordelijkheid voldoende helder geëxpliciteerd
en is daarbij wel of niet sprake van voldoende scherpe functiescheiding. Als het antwoord ja is, houdt
rolzuiverheid in dat betrokkenen hun verantwoordelijkheid als dat nodig is nemen en dat een ieder op
de eigen stoel blijft zitten. In dit licht is het prima een rolzuivere toezichtsfunctie in te stellen. De
toezichthouder moet zich bij voorbeeld onthouden van het willen meebesturen en voorkomt zo ook dat
zij toezicht op zichzelf houdt. In dit licht is het echter wel de vraag of het verstandig is zomaar de
bestuurs- en managementfuncties in een gremium of in een persoon te verenigen! Dus rijst de vraag
hoe de bestuurs- en managementtaken over de rest van de organisatie (het managementteam, ieder van
de schooldirecteuren en de toezichthouder ) zijn verdeeld. Is er sprake van concentratie van functies in
een persoon (de directeur-bestuurder c.q. het college van bestuur) of is het managementteam en de
groep van schooldirecteuren in staat veel aan de stichtingsbrede bestuurstaken bij te dragen en qua
managementtaken het bovenschoolse echelon te ontlasten? Hier moet de vraag beantwoord worden of
het geheel van de onderwijsorganisatie toegerust is om de eigen rol in de nieuwe rolverdeling goed te
kunnen spelen of wat nodig is om zover te kunnen komen! Is er sprake van een goed evenwicht tussen
de gremia? Mijn ervaring is dat deze vragen lang niet altijd positief kunnen worden beantwoord. In
een dergelijke situatie is het verstandig de gevolgen goed te benoemen. Bij voorbeeld zal als sprake is
van een onvoldoende coherent managementteam van schooldirecteuren, met een onvoldoende bijdrage
in de discussie met de bestuurder het functioneren van dit team moeten verbeteren. In een enkel geval
kan het wenselijk zijn om tijd te nemen om eerst de basis van de organisatie te verbeteren (in dit
voorbeeld het functioneren van de groep schoolleiders, in andere gevallen bij voorbeeld het
functioneren van de scholen als autonome school of het functioneren van het bovenschools
management) alvorens op een nieuw besturingsmodel over te stappen.
Sturen op hoofdlijnen wordt bijna altijd met de mond beleden, maar wat wordt hier precies onder
verstaan? Betekent het, dat voldoende taken naar lagere echelons gedelegeerd worden? Een concrete
uitwerking van managementstatuut en bestuursreglement is wenselijk om het precieze beeld helder te
krijgen van wie waarvoor precies verantwoordelijk is en wat onder ‘ hoofdlijnen’ moet worden
verstaan. Hier ligt een nauwe samenhang met de vorige pijler (rolzuiverheid) en de vierde pijler, de
Autonomie van de scholen. Bij een feitelijke situatie van een sterke centrale taakuitoefening en een
geringe speelruimte van de scholen ligt de keuze voor een raad van toezichtmodel minder voor de
hand. Dit model veronderstelt immers dat de scholen als een soort ‘businessunits’ (vergeef me de
term) op eigen kracht functioneren. Als dit niet het geval is kan de keuze voor het raad van
toezichtmodel snel leiden tot het instellen van een overbelast college van bestuur, met veel frictie
tussen ‘hoofdkantoor’ en de ‘bijkantoren’ ( de scholen).
De pijler van het eigenaarschap valt uiteen in een interne en externe. Onderliggend is hierbij ook te
denken aan een herijking van missie, visie en strategie van de nieuwe organisatie: blijft alles bij het
oude, of is het wenselijk afspraken over wat inhoudelijk essentieel is voor het onderwijs of over
omgangsvormen te veranderen? Wat is bij voorbeeld de missie en visie van het openbare onderwijs in
bepaalde regio, vergt dat sterke betrokkenheid voor de gehele organisatie of alleen voor het
functioneren van de directeur-bestuurder? Een belangrijk onderdeel hiervan is de wijze waarop
geledingen binnen de school op elkaar betrokken zijn en verbonden willen zijn. Een essentieel
voorbeeld is de wijze waarop met de (G)MR wordt omgegaan. Gaat het om een minimalistische
3

4. benadering waarbij de (G)MR alleen een rol speelt als het volgens het reglement moet? Geldt die
opvatting eigenlijk voor alle geledingen in de onderlinge communicatie? Dit aspect leidt niet snel tot
de keuze voor het ene of andere besturingsmodel. Het drukt wel een stempel op hoe het bestuurs- en
managementstatuut wordt uitgewerkt. De interne ‘eigenaar’ behoort een passende plek in het
bouwwerk van de governance van de stichting te krijgen. Dat geldt voor de medezeggenschap, dat
geldt ook voor de afzonderlijke scholen die de pijlers van de stichting zijn.
Wie zijn de externe ‘stakeholders’ van de school. Heeft de school een sterke maatschappelijke en
buurtgerichte functie? Het antwoord op deze vragen moet vervolgens wel een plek krijgen bij de
uitwerking van de nieuwe governance. In het openbaar onderwijs gaat het hierbij ook en met name om
de verbinding met de gemeenten. De tijd dat verzelfstandiging van het openbaar onderwijs inhield dat
de gemeenten en scholen met een zucht van verlichting afscheid namen en hoopten ‘niet meer van
elkaar te horen’ is voorbij. Het is een specifiek aandachtspunt ook bij de modelkeuze, omdat in het
raad van toezichtmodel de gemeente op hele grote afstand kan komen te staan. De goedkeuring van
begroting en vaststelling van de jaarrekening zijn in dat model zaken die niet meer bij de gemeente
liggen. Aandacht voor de relatie met de gemeenten is in alle modellen nuttig. Communicatie met de
gemeenten(n) over hoe die dit ziet(n) is heel belangrijk. Versterking van de contacten met de gemeente
wordt soms na een verzelfstandigingsproces als bedreiging gezien maar kan ook een kans inhouden.
Denk bij voorbeeld in relatie tot de krimp van het leerlingenaantal aan de mogelijke gemeentelijke rol
bij het spreidingsplan van scholen. Een gezamenlijke visie van overheid en onderwijs op het onderwijs
aanbod in een regio en de sturing daarop is meer dan ooit geboden. Gemeenten hebben in ieder geval
een logische rol als externe stakeholders, zeker als het om openbaar onderwijs gaat zullen
buurtbewoners en ouders zich in voorkomende gevallen tot de gemeente wenden. Deze signalen kan
de gemeente als feedback vanuit de maatschappelijke omgeving van de school aan de school
teruggeven, maar dat veronderstelt wel dat de afstand van de gemeente tot de school niet te groot is.3
Van belang hierbij is wel dat gemeenten het onderwijsveld als partners behandellen en niet bij het
openbaar onderwijs terugvallen in een bureaucratisch toezicht, want dat werkt contraproductief.
Kernfuncties bestuur en management
Functiescheiding en rolzuiverheid wat betreft het versterken van de toezichtsfunctie zijn het centrale
motief van de nieuwe wet Governance. Hoe belangrijk dit aspect ook is, er zijn meer wezenlijke
functie binnen de besturing van een onderwijsorganisatie te vervullen. Bovendien staan die functies
niet los van elkaar: een verandering in de toezichtsfunctie heeft gevolgen voor de overige functies! Ik
onderscheid een zestal kernfuncties:
a. Toezicht
b. Bestuur/Bevoegd gezag
c. Bovenschools Management
d. Staffuncties
e. Schoolmanagement
f. Onderwijsproces
In grotere onderwijsorganisaties is het mogelijk deze functies allen organiek te verbijzonderen:
personen of groepjes van personen worden met de uitoefening van een van de functies belast. In
kleinere organisaties is dit alleen al vanuit overwegingen van efficiency niet goed mogelijk en ook niet
wenselijk. Dit betekent dat in die organisaties functiescheiding in de praktijk suboptimaal wordt
ingericht. Sterker nog, in kleinere organisaties betekent het scherper scheiden van de functies Toezicht
en Bestuur een vervaging van de functiescheiding tussen Bestuur en Management. Immers het
bovenschoolse management, voorheen alleen met de managementfunctie belast, krijgt er na
3
In Binnenlands Bestuur, dd 25 november 2012, wordt n.a.v. de financiële problemen bij het Stedelijk Lyceum
te Enschede bij monde van de Aob een verband gelegd tussen de financiële problemen en het gebrek aan toezicht
door gemeenten na de verzelfstandiging van het openbare onderwijs. Dit wordt weersproken door een
beleidsmedewerker van de O2G2 groep in Groningen, een instelling die ook in zwaar financieel weer zit. Hij
stelt dat een extra verantwoordingslijn naar de gemeente de problemen niet hadden voorkomen. Een
gezamenlijke visie op onderwijs aanbod en de sturing daarop kan wel soulaas bieden.
4

5. verbijzondering van de toezichtsfunctie, de bestuursfunctie even bij. Dat lijkt misschien een
academische kwestie, maar is het in de praktijk zeker niet. Het kan leiden tot toenemende spanningen
in het managementteam tussen schooldirecteuren en de directeur-bestuurder, van wie de laatste of
tekort schiet in managementtaken of in de bestuurstaken en maar al te vaak in allebei.
Schema 1: Functietoedeling in drie hoofdmodellen. Rode arcering is het ‘bevoegd gezag’.
Functies Model I Model II Model III
(Bestuur) (AB/DB) (Raad van Toezicht)
Toezicht Bestuur Algemeen Raad van
Bestuur Toezicht
(Toezicht)
Bestuur
Bestuur Directeur- Dagelijks College van
bestuurder Bestuur Bestuur
(Executive)
Management (directeur-
bestuurder)
Stichtings- Directeur/ Directeur/
management Directeur/
Management- Management- Management-
team team
Schoolmanagement team
Schoolmanagement
School- of School- of School- of
Afdelings- Afdelings- Afdelings-
Onderwijsproces manager manager manager
Leerkracht Leerkracht Leerkracht
Ik heb in schema 1 de kernfuncties in vier lagen van de organisatie gegroepeerd en afgezet tegen de
drie Governancemodellen volgens de nieuwe wet. De functie van bevoegd gezag is als een rode
arcering aan een of meer van de andere functie toegevoegd. Dit vergt enige toelichting.
Bevoegd gezag
Aparte aandacht is gewenst voor de functie ’ bevoegd gezag’. Het bevoegd gezag is de aanduiding van
het orgaan dat volgens de wet ‘eindverantwoordelijk’ is. Bij een onderwijsinstelling is ‘het Bestuur’
het bevoegd gezag. Het Bestuur moet recht doen aan het feit, dat het om een organisatie met een
maatschappelijke functie gaat, waarin soms ingewikkelde maatschappelijke belangen moeten worden
5

6. afgewogen. Het is logisch dat in de oude wet het klassieke meerhoofdige bestuur met die afweging
van belangen belast is. In de nieuwe wet zijn er meer keuzes.
Volgens de Wet is de rechtspersoon (meestal de vereniging of stichting) het bevoegd gezag. Binnen de
stichting hangt het af van de modelkeuze welk orgaan met het bevoegd gezag bekleed is. In
bovenstaand schema is het orgaan dat in het betreffende model het bevoegd gezag is rood gearceerd.
Het gaat dus om de functie van ‘ eindverantwoordelijke’ die aan een van de andere besturingsfuncties
wordt toegevoegd. Het is van essentieel belang om bij de modelkeuze vanuit de gewenste
besturingsfilosofie de plek te benoemen waar men het bevoegd gezag wil neerleggen, mede als uiting
van de wijze waarop men invulling wil geven aan het afwegen van ingewikkelde maatschappelijke
belangen. Ik kom hierop in de paragraaf over de modelkeuze nog terug
Nog een paar opmerkingen over de functies.
De bestuursfunctie is een andere functie dan de managementfunctie, grofweg is de bestuurder belast
met de beslissingsbevoegdheid op het strategische niveau en het afwegen van soms ingewikkelde
maatschappelijke belangen en de manager met die op uitvoeringsniveau. Het combineren van beide
functies in een persoon, de directeur-bestuurder komt zoveel voor dat het lijkt alsof dat
vanzelfsprekend is. Het gaat echter om in principe verschillende functies en taken. De vraag is dus of
de combinatie van managementtaken en bestuurlijke taken wel zo wenselijk is. Het antwoord hangt
wat mij betreft in hoge mate af van de wijze waarop de managementtaken binnen de stichting en de
scholen georganiseerd zijn: is delegatie door de directeur-bestuurder van managementbevoegdheden
naar lagere echelons mogelijk, dan is een meer evenwichtige verdeling van functies binnen
handbereik. Staan de scholende in voldoende mate op eigen benen, of moet de directeur-bestuurder
elke dag alle zeilen bijzetten om scholen op de been te houden? Wat is de rol van een
managementteam ten opzichte van de bestuurder-directeur, draagt het bij aan de afweging van
stichtingsbrede belangen? Heeft de staffunctie voldoende kwaliteit om het management te ontlasten?
Het zijn essentiële vragen, waarvan het antwoord bepalend is voor het welslagen van een
bestuursmodel met een eenhoofdig directeur-bestuurder. Hier ligt ook de kern van mijn pleidooi het
bestuursmodel niet te geïsoleerd te benaderen als iets van de top van de organisatie: voor het
welslagen van een nieuw model met bestuurstaken bij een College van Bestuur of Directeur-
bestuurder zijn alle echelons in de stichting nodig.
Keuze uit de drie modellen
De drie modellen die volgens de Governance-wetgeving zijn toegestaan onderscheiden zich enerzijds
door de wijze waarop het toezicht ten opzichte van de bestuursfunctie is verbijzonderd, anderzijds
door de plaats van het bevoegd gezag, zie schema 1 hierboven. Het eerste model lijkt het meeste op
het klassieke bestuursmodel, omdat het bevoegd gezag bij het bestuur blijft liggen. Het verschil met de
oude situatie is wel dat dit bestuur veel, zo niet alle bestuurstaken aan het management kan/ moet
delegeren als gevolg waarvan het bestuur alleen nog de toezichthoudende taken uitoefent ten opzichte
van de ‘directeur-bestuurder’, die bijna alle bestuurstaken overneemt.
Het wezenlijke verschil met het derde model is dat in dit laatste het bevoegd gezag niet meer bij de
toezichthouder ligt maar bij het College van Bestuur, meestal ook in de persoon van één directeur-
bestuurder.
Model II is een ‘tussenmodel’, in die zin dat het bevoegd gezag toebedeeld is aan de toezichthouder en
bestuurder gezamenlijk. Interessant is dus dat de wetgever de eindverantwoordelijke functie in dit
model deelt tussen toezichthouder en uitvoerend bestuurder.
Welk model heeft de voorkeur? Het antwoord hangt af van de opvattingen binnen de organisatie over
checks and balances en rolzuiverheid. Wie toedeling van het bevoegd gezag aan één persoon minder
wenselijk vindt kiest eerder voor het klassieke bestuursmodel of voor model II. Een keuze voor het
model Raad van Toezicht kan in die situatie wel, maar veronderstelt dan de benoeming van een
meerhoofdig College van Bestuur. Wie rolzuiverheid laat overheersen komt al gauw wel bij model III
uit, omdat de taakverdeling tussen de gremia eenduidiger is. Overigens, knelpunten die na de
modelkeuze bij de uitwerking op onderdelen ontstaan, kunnen meestal goed worden opgelost door
aanvullende afspraken te maken in een bestuursreglement en managementstatuut.
6

7. Een relativerende opmerking bij de modelkeuze is overigens wel op zijn plaats. De modelkeuze is niet
voor de eeuwigheid. Het lijkt heel zinnig het gekozen model regelmatig te evalueren (in ieder geval
middels zelfevaluatie) en te bezien of ‘plaats, tijd en model’ nog steeds synchroon lopen. Ook kan van
dit gegeven bewust gebruik gemaakt worden om bijvoorbeeld een groeipad af te spreken: begin
bijvoorbeeld in model I met vergaande delegatie van bestuursbevoegdheden en de inrichting van een
volwaardig managementteam. Op een later moment kan overwogen worden de overstap naar het Raad
van Toezichtmodel te maken, de kosten van een dergelijk groeipad (met name de notariskosten) zijn te
overzien.
In de discussie over de invoering van de wet Governance domineert de overstap naar het model Raad
van Toezicht alsof een andere keuze niet goed mogelijk is en/of weinig zou toevoegen, maar of dat bij
alle onderwijsinstellingen ook goed uitpakt is maar de vraag. De charme van het RvT-model is
drieledig: het lijkt te leiden tot helderder functiescheiding, een voor lekenbestuurders meer passende
rol van toezichthouder en bovendien speelt het in op de vaak geuite wens tot een meer krachtig
management uitmondend in de benoeming van een éénhoofdig College van Bestuur. Het nadeel van
het model is dat het vooral toegesneden is op grotere organisaties met verzelfstandigde uitvoerende
units, waarbij de ‘holding’ op grond van kengetallen de strategie kan bewaken. Onderwijsorganisaties
behoren daar niet echt toe, omdat de discussie met de scholen over kwaliteit van het onderwijs en de
benodigde randvoorwaarden veel indringender is, dan in een ‘ businessunit’ is verondersteld.
Proces van cocreatie en invoeringsstrategie
Nadat de keuze gemaakt is en de reglementen zijn bijgesteld is de organisatorische invulling aan de
orde. Hier draait het om de vraag: Hoe ver staat de huidige organisatie af van het nieuwe model? Is het
verstandig de overstap in één keer of via een groeipad te maken?
Een succesvolle implementatie van welk nieuw organisatiemodel dan ook begint al ver voor de
modelkeuze, namelijk bij de discussie en het besluitvormingsproces tussen de stakeholders over de
gewenste veranderingen. De wijze waarop de organisatie de discussie over de gewenste veranderingen
voert zegt al veel over wat bij de implementatie de aandachtspunten zullen zijn. Dat vergt vervolgens
een zorgvuldige invoeringsstrategie, omdat anders het risico groot is dat na de formele besluitvorming
het het schip in het zicht van de haven alsnog strandt.
Daarom eerst enkele opmerkingen over het proces om tot besluitvorming over de modelkeuze te
kunnen komen. Ik heb hierover, samen met mijn collega Peter van der Vliet elders in een artikel
getiteld ‘Procesmanagement als expeditie’, 2011, zie magementsite.nl, uitvoeriger verslag van onze
ervaringen bij de verzelfstandiging van een openbare middelbare school gedaan. De kern van onze
benadering hierbij is dat vanuit een gedeelde visie binnen de organisatie over ‘van wie de school is’
interne en externe betrokkenen met elkaar in een open gesprek het avontuur aangaan om tot gedeelde
inzichten over de gewenste nieuwe governance te komen. Achterliggend speelde hierbij de U-curve
methode van Otto Scharmer een rol. Hieronder noem ik drie aandachtspunten die allen van belang zijn
om een goed resultaat te boeken in een proces dat niet als afmattend of uitputtend, maar als positieve
impuls wordt ervaren.
7

8. Figuur 2: Divergeren-Convergeren
DIVERGEREN CONSOLIDATIE CONVERGEREN
Uitgangspunten Bandbreedte werk- Conclusies
Randvoorwaarden baar gebied Oplossingen
Beelden en bepalen: Modelkeuze
verhalen Gedeelde doelen,
Belangen en tegen- uitgangspunten,
gestelde posities selectiecriteria
Uit: Procesmanagement als expeditie, 2011, Peter van der Vliet en Onno Nieman
Ten eerste is het van groot belang om een niet-vrijblijvend ‘zoekproces’ in te richten met zowel een
open attitude op de inhoud van wat gezocht wordt als een attitude van ‘ijzeren doelgerichtheid’ in het
proces. We hanteren daar het begrip ‘eerst divergeren, dan convergeren’ voor: er wordt ruimte gezocht
om in een zoekproces nieuwe criteria en uitgangspunten te verkennen, net zo lang tot gezamenlijke
conclusies getrokken kunnen worden. Maar dit lukt alleen zolang partijen zicht behouden op het
bereiken van het uiteindelijke doel!
Op deze wijze vermijd je ook de valkuil van ‘jumping to conclusions’. De procesleiding fluit partijen,
die te snel hun conclusies dreigden te trekken met het afgesproken fasemodel in de hand terug: eerst
alle opties bekijken, bandbreedte van de discussie bepalen en dan pas kiezen. Dit speelt bij voorbeeld
als sommigen de modelkeuze al hebben gemaakt zonder met de andere partijen de keuzecriteria
besproken te hebben. De fasen staan grafisch weergegeven in figuur 2.
Ten tweede is de ‘tafelschikking’ tijdens het zoekproces van groot belang: zitten de gremia binnen de
school en de belangrijkste externe stakeholder(s) wel rond een tafel en staat het doel van de
bijeenkomst wel als een paal in het midden. Het achterliggende idee is dat partijen met elkaar een
echte uitwisseling van argumenten moeten willen nastreven, waarbij naast de onderlinge interactie,
ook het doel centraal blijft staan. Dit is vaak even wennen, en om die reden kan het verstandig zijn om
kritische fasen in het proces te laten begeleiden door zowel een project- als procesmanager. De
projectleider bewaakt het gestructureerde plan- en besluitvormingsproces, de procesbegeleider
concentreert zich op de onderlinge interactie en de kwaliteit van de discussie. Hoe dan ook, de project-
of procesleiding heeft de taak te zorgen voor een open onderlinge interactie, en te bewaken dat het
doel gehaald wordt. Het doel moet centraal staan, niet de projectleiding of statusverschillen en/of oud-
zeer tussen de deelnemers. Ook stellige opvattingen of vooringenomenheden worden zo kritisch
besproken. Figuur 3 geeft de rol van partijen rond de tafel, met het doel in het midden, grafisch weer.
Ten derde is de wijze van discussie essentieel: het zoekproces houdt tevens in dat er sprake is van een
creatieproces. In een creatieproces ontstaat een oplossing van een kwestie niet door gezamenlijk slim
te debatteren, maar door overwegingen, zorgen, belangen te expliciteren. Door over en weer naar
elkaar te luisteren, ontstaat tot slot een gedeelde oplossing. Essentieel is daarbij wel dat partijen de
8

9. kunst van het luisteren leren beheersen, open staan voor discussie over vooringenomen ideeën en niet
op macht en positie maar op inhoud willen argumenteren.
Bij de besluitvorming over de nieuwe koers kan op deze wijze ook de implementatiestrategie goed
betrokken worden. Is het oude bestuur nog geschikt om leiding te geven aan de nieuwe organisatie?
Zo nee, dan is werving van de nieuwe ‘toezichthouder’ de eerste stap. Is de zittend directeur ook de
meest aangewezen persoon om als ‘bestuurder’ op te treden? Vaak wordt deze vraag haastig afgedaan
met ‘verworven rechten’, maar het is de vraag of de betrokken persoon, laat staan de organisatie daar
zo bij gebaat is. Wellicht had het antwoord beter ‘ja, mits’, ‘ nee ‘ of ‘ nee tenzij’ kunnen luiden. Is het
managementteam op zijn nieuwe rol voorbereid? Hier gaat het om de (her)inrichting van het
managementteam en het schoolmanagement. Hoewel in de veranderkunde geldt dat je ‘de trap van
bovenaf moet schoonvegen’ bepleit ik (tenzij het om operatie ‘schoon schip’ gaat, maar dat is meestal
niet het geval) een invoeringsstrategie die eerst zorgt voor een stevige basis van de organisatie.
Tot slot: vaak zie je dat het opstellen van een nieuw bestuursreglement en managementstatuut pas
wordt opgepakt na de besluitvorming over het model en zo onderdeel van het implementatieproces
wordt. Dit kan in sommige gevallen vanuit een stap voor stap strategie verstandig zijn. Maar in de mij
bekende voorbeelden vonden ingrijpende discussie over de modelkeuze pas plaatsvinden bij de
uitwerking van het bestuurs- en managementreglement. Waarom? Omdat dan pas concreet zichtbaar
wordt wat een ieder met de verschillende bouwelementen van het model bedoeld. Houdt de
toezichtsfunctie wel of niet betrokkenheid bij de strategiebepaling van de stichting in. Wat behoeft wel
of niet goedkeuring van de toezichthouder en is dat wel of niet een verkapte vorm van medebestuur?
Het kan daarom soms verstandig zijn de modelkeuze als ‘voorlopig’ te betitelen en eerst de gevolgen
uit te werken in de reglementen.
Figuur 3. Interactie en doelgerichtheid: sterke interactie tussen partijen onderling, met het doel als
centraal punt. In kritische processtappen kan duale procesleiding (Projectleider en Procesbegeleider
apart belegd) dit beter faciliteren. De procesbegeleiding neemt deel in de discussie en fungeert niet
meer als spin in het web.
Partij
A
Project- Proces-
leider begeleider
Het
doel
Partij Partij
C B
Uit: Procesmanagement als expeditie, 2011, Peter van der Vliet en Onno Nieman
Valkuilen
Een belangrijke valkuil gaat natuurlijk over de werking van de verbijzonderde teozichtsfunctie: het
risico is groot, dat toezichthouders op een te grote afstand te laat signalen ontvangen die tot een tijdig
bijsturen van de koers hadden kunnen leiden. Hieronder ligt overigens vaak ook de basale valkuil dat
toezichthouders zoveel afstand nemen dat zij de vaststelling van de strategie en koers van de
9

10. organisatie beschouwen als tot het domein van de bestuurder te behoren. Dat zou zo niet moeten zijn,
want dan onttrekt het toezicht zich aan een belangrijke verantwoordelijkheid. Natuurlijk dient de
toezichthouder zelf geen bestuurlijke taken uit te voeren, maar op het strategische niveau zou
niettemin ten minste sprake moeten zijn van een gedeelde verantwoordelijkheid. Essentieel bij dit punt
is natuurlijk ook de wijze waarop de toezichthouders zich laten informeren: is er voldoende
communicatie met de interne en externe stakeholders, waardoor het risico van te late signalering tot
een minimum wordt beperkt. De rol van de externe ‘stakeholders’ moet hierbij in een adem genoemd
worden: worden deze nog wel voldoende bij het onderwijs betrokken?
De betrokkenheid van toezichthouder en stakeholders mag omgekeerd niet zo ver gaan, dat het
bijsturen door de toezichthouder leidt tot bestuurlijke taakuitoefening van die toezichthouder (of nog
erger: tot de uitoefening van managementtaken). Hieronder ligt de basale valkuil dat advisering aan of
coaching van de bestuurder uitmondt in meehelpen.
Het vergt de nodige evenwichtskunst van alle spelers om op dit punt tot goede resultaten te komen:
een echte toezichtsfunctie, maar niet op te grote afstand. Wel betrokken bij het wel en wee van de
organisatie en bij het functioneren van de bestuurder, zonder op de stoel van de bestuurder te gaan
zitten. Deze evenwichtskunst (het is eigenlijk een kerncompetentie van alle hoofdrolspelers) blijft
nodig, en is minstens zo belangrijk als de modelkeuze. Het moet leiden tot een optimaal invulling van
rolzuiverheid én checks and balances. Als de balans naar een van deze twee doorslaat kan dat tot
ernstige ontsporingen op een later tijdstip leiden.
De belangrijkste valkuil in de besluitvorming over een nieuwe Governance is echter ‘jumping to
conclusions’: niet het eindresultaat van een te kiezen bestuursmodel is waar het omgaat, de weg naar
die keuze en de betrokkenheid van de organisatie als geheel en alle stakeholders daarbij is zeker zo
beslissend. Het risico is anders een te geïsoleerde benadering van Governance tot een
veranderingsopgave van de top van de organisatie, zonder de gevolgen te willen onderkennen voor het
geheel van de stichting. Veranderingen tussen de toezichthouder en de bestuurder hebben gevolgen
voor de managementfuncties binnen de organisatie. Als dat onvoldoende wordt onderkend is er groot
risico dat of het functioneren van de bestuurder-directeur of het functioneren van schooldirecties onder
vuur komen te liggen. Vaak komen beide onder vuur te liggen. Een stevige basis van de organisatie is
essentieel bij stappen richting verdere verzelfstandiging. Wat is een stevige basis van de organisatie?
Eenhoofdige leiding?
Versterking van de organisatie wordt vaak gezocht in het principe van de eenhoofdige leiding, met als
sentiment: ‘weg uit het oeverloze geleuter en de ellenlange vergaderingen’. Dit houdt dan onder meer
in, dat in het Raad van Toezichtmodel gekozen wordt voor een eenhoofdig College van Bestuur, met
daaronder vaak een zwakke vorm van managementteam, dat bestaat uit de schooldirecties. Hier liggen
wel drie valkuilen tegelijk op de loer. Het belangrijkste risico is dat de scholen de stichting als
dominant gaan zien en zij de organisatie als geheel niet meer als hun (mede)-eigendom beschouwen.
Vervolgens neemt als gevolg van tal van incidenten de druk op de directeur-bestuurder toe en is er het
risico dat hij/zij tekortschiet in bestuurstaken en/of managementtaken. Dit leidt niet alleen tot kritiek
op het functioneren van het College van Bestuur, maar kan vervolgens ook leiden tot kritiek op het
functioneren van de schooldirecties die te weinig zicht zouden hebben op de belangen van de stichting
als geheel en teveel zich zouden richten op de eigen school.
Mij lijkt dat een organisatiestructuur met een eenhoofdige directeur-bestuurder, die onvoldoende
ondersteund wordt door schooldirecties die gezamenlijk stichtingsbrede belangen willen oplossen in
ieder geval kansloos is. Maar welke positie krijgen de schooldirecties voor hun steun aan de stichting
als geheel? Die van klankbord van de directeur-bestuurder? Of dat voldoende is, is maar zeer de vraag.
Een mogelijke oplossing ligt in het onderscheid tussen bestuurstaken en managementtaken. De
bestuurstaken als bevoegd gezag zouden ‘per definitie’ niet eenhoofdig moeten worden beslist. Hoe dit
bij de figuur van een eenhoofdig College van Bestuur of eenhoofdige Directeur-bestuurder te
realiseren? Dat kan op meerdere manieren, bij voorbeeld door het ‘Managementteam’ (eigenlijk zou
de naam ‘Bestuursteam’ moeten zijn) een duidelijke en niet-vrijblijvende rol te geven en dit in met
10

11. managementstatuut te verankeren. Ook kan de toezichthouder in die kwesties een rol krijgen, zonder
op de stoel van de bestuurder te gaan zitten. Ook hier geldt: niet de uiteindelijke besluiten zijn waar
het omdraait, het doel heiligt niet alle middelen, het gaat ook om de weg naar het doel toe.
Een interessant element in deze discussie is de vraag of een Meerhoofdig College van Bestuur te
prefereren is boven de eenhoofdige. Iets dergelijks is ook bij de eenhoofdige Directeur-bestuurder aan
de hand. Heeft een tweehoofdige directie de voorkeur? Vanuit het principe van checks and balances
bij bestuurlijke zaken is meerhoofdigheid in beide gevallen te prefereren, maar een meerhoofdige
directie of college van bestuur roept bij de eenduidige toedeling van managementtaken vaak nieuwe
problemen op, nog los van de kosten die vaak veel te hoog zullen blijken te zijn. Uiteindelijk heeft het
volgens mij vanuit de vraag ‘Van wie is de school?’ de voorkeur om checks and balances tussen de
gremia leidend te laten zijn. Dit houdt dan in dat in het managementstatuut een sterke positie van de
schooldirecties ten opzichte van het bovenschoolse management en het bestuur zorgvuldig geregeld
wordt. Dat vergt ook een juiste instelling bij de directeur-bestuurder en de toezichthouder. Ook een
voldoende sterke rol van de toezichthouder ten opzichte van de bestuurder als het om
maatschappelijke afwegingen gaat is van groot belang, dit kan bijvoorbeeld in het bestuursreglement
een plek krijgen middels een instemmingsbevoegdheid op nader te bepalen onderdelen.
Meerhoofdigheid van het bestuurscollege is dan niet nodig en ook niet de oplossing.
Een laatste element van het structureringsvraagstuk betreft de inrichting van de staffunctie: voor wie
werkt de staf eigenlijk? Als de staf de scholen op efficiënte en klantvriendelijke wijze faciliteert is er
geen probleem, het probleem ontstaat waar de staf als verlengstuk en spreekbuis van de stichting
gezien wordt. Is de staf eigenlijk spreekbuis van het college van bestuur of de directeur-bestuurder?
Fungeert de staf als ‘directie te velde’? Beoordeelt de staf iedereen op gelijke wijze? De staf zit
logischerwijs ingeklemd tussen het centrale en decentrale niveau. Wat in ieder geval wel helpt is een
rolzuiver profiel op te stellen en te voorkomen dat stafmedewerkers in een oneigenlijke rol terecht
komen. Ze zijn geen directie te velde, noch loopjongen van schooldirecteur of bestuurder, maar
behoren vanuit een professionele visie een onafhankelijke ondersteuning van schoolmanagement en
stichtingsbestuur te kunnen bieden. Dat vergt heel wat van de professionaliteit van de staf, zij moet
haar positie op basis van gezag kunnen afdwingen, maar het vergt ook de juiste instelling bij scholen
en bestuur.
Al deze vragen spelen thans in het kader van de et Governance, maar te verwachten valt dat bij de
komende reorganisaties als gevolg van de krimp in het leerlingenaantal, deze vragen opnieuw aan de
orde zullen komen. Idealiter moet het gekozen model moet zo krachtig in de organisatie staan, dat
interne en externe bewegingen adequaat worden opgevangen. Maar als het proces van
schaalvergroting verder doorzet, ook over de grenzen van de denominaties heen, zal steeds van geval
tot geval bezien moeten worden wat in die situatie voor de nieuwe organisatie de meest geëigende
besturingsfilosofie en het beste besturingsmodel is.
Literatuur;
1. Gemeenten verwaarlozen toezicht op openbare scholen, Binnenlands Bestuur, Yvonne van de
Meent, 25 november 2012, inclusief 1 reactie.
2. Procesmanagement als expeditie, Peter van der Vliet en Onno Nieman, managementsite 22
februari 2011.
3. U-curve methode van Otto Scharmer, zie bij voorbeeld www.presencing.com.
4. Toolkit Toezicht Onderwijs, redactie mr. G.M.M. Blokdijk, Nationaal Register
Commissarissen en Toezichthouders, Den Haag, mei 2009
5. Toezicht binnen onderwijsinstellingen, Trudy Blokdijk/Rienk Goodijk, Nationaal Register
Commissarissen en Toezichthouders, Den Haag, april 2012
11

12. 6. Bestuursvormen voor de school, redactie mr. Drs. N.L.P. te Bos e.a.,VOS/ABB, Uttrecht,
november 2012.
7. De bestuurlijke ontwikkelingen van het Nederlandse onderwijs, Onderwijsraad, Den Haag,
november 2008.
8. Verdeling van taken en verantwoordelijkheden, onderzoek onder schoolleiders en
bovenschools managers in het primair onderwijs, Froukje Wartenbergh-Cras en Nico van
Kessel, ITS-Nijmegen, 2007.
9. Management en Bestuur, Onderzoek naar de inrichting van bovenschoolse
managementbureaus in heet primair onderwijs, Froukje Wartenbergh-Cras en Nico van
Kessel, ITS-Nijmegen, 2006.
10. Goed onderwijsbestuur in het funderend onderwijs: niet alleen een kwestie van structuur maar
juist ook van gedrag. E.H.Hooghe, Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsbeleid en Recht,
jaargang 16, 2-2004.
11. Alternatieven voor het raad van toezichtmodel in het funderend onderwijs, Edith Hooghe en
Harry Nijkamp, VBSchrift april 2007.
12. Goed bestuur van het onderwijs: principes voor educational governance. Strikwerda e.a., Sdu,
Den Haag 2005
13. Governance in het openbaar onderwijs II, prof.mr.drs. B.P.Vermeulen en prof. Mr. P.J.J.
Zoontjes, Vrije Universiteit Amsterdam, oktober 2006.
14. Bouwstenen voor een managementstatuut, K. te Bos, M. Schilperoort, C. Hulscher-Slot, AVS
en VOS/ABB, Utrecht, 2005.
12