Estrada 2014 Evolución de las Políticas Públicas en materia de Infancia, Familia y adolescencia en Chile

Evolución y cambio de paradigma respecto a
las Políticas Públicas en materia de Infancia,
Familia y adolescencia en Chile
Francisco Estrada Vásquez
http://justiciadefamilia.blogspot.com
abogadoderechodefamilia@gmail.com
@PanchoEstrada

 Introducción a las Políticas Públicas
 Evolución histórica de la infancia y familia
 Un sujeto en cambio
 Revisión de diversas políticas públicas
sobre familia en Chile
 Imaginando algunas políticas públicas
sobre familia en Chile desde sector justicia
Esquema

Sitios web:
http://politicaspublicas.uc.cl/
http://www.politicaspublicas.udp.cl/
http://www.sistemaspublicos.cl/
http://www.mariowaissbluth.com/
Referencias
LAHERA, Eugenio (2002). Introducción a las políticas
públicas. Editorial Fondo Cultura Económica.

políticas públicas
son las respuestas que el Estado o poder público otorga a
las necesidades de los gobernados, en forma de normas,
instituciones, prestaciones, bienes públicos o servicios.

políticas públicas
Para E. LAHERA, son "cursos de acción y flujos de
información relacionados con un objetivo
público definido en forma democrática; los
que son desarrollados por el sector público y,
frecuentemente, con la participación de la
comunidad y el sector privado".
LAHERA, Eugenio (2002). Introducción a las políticas públicas. Editorial Fondo Cultura Económica. P.
13.

Los gobiernos son instrumentos
para la realización de políticas
públicas.
Más que mirar al ordenamiento de las actividades
del sector público, como dado por su organización,
conviene mirarlo como un instrumento para la
realización de las políticas públicas.
Así como el logro principal de una empresa
privada no es su organigrama, sino sus utilidades,
lo importante en el gobierno son sus resultados,
más que su estructura.

En torno a políticas públicas se puede:
• acotar las discusiones políticas
• diferenciar problemas y soluciones de
manera específica
• identificar responsabilidades
• precisar las diferencias
• vincular los temas a soluciones más
amplias o secuenciales
• plantearse esfuerzos compartidos
• participar de manera específica

Sin embargo, la política y las políticas
públicas pueden no encontrarse al interior
de un sistema político dado, o encontrarse
de maneras muy diversas.
Por una parte, puede haber política sin propuestas de políticas
públicas y entonces se tiene un sistema político concentrado en
la distribución del poder entre los agentes políticos y sociales.
La política sin políticas públicas es más demagógica, menos
moderna.
Y, por la otra, puede haber políticas públicas que desconsideren
la política, lo que debilita la gobernabilidad social.
Las políticas públicas sin política tienen un problema de diseño

Una política pública de excelenciacorresponde a
aquellos cursos de acción y flujos de información
relacionados con un objetivo político definido en
forma democrática; los que son desarrollados por
el sector público y, frecuentemente, con la
participación de la comunidad y el sector privado.

1. Fundamentación amplia y no sólo
específica
(¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?)
2. Estimación de costos y de alternativas
de financiamiento
3. Factores para una evaluación de
costo-beneficio social
4. Beneficio social marginal comparado
con el de otras políticas (¿qué es
prioritario?)
5. Consistencia interna y agregada (¿a
qué se agrega?, o ¿qué inicia?)
Característicasde una Política
Pública de excelencia

6. Previsión de apoyos y críticas
probables (políticas, corporativas,
académicas)
7. Oportunidad política
8. Lugar en la secuencia de medidas
pertinentes (¿qué es primero?, ¿qué
condiciona qué?)
9. Claridad de objetivos
10. Funcionalidad de los instrumentos
Característicasde una Política
Pública de excelencia

Diagrama de las etapas básicas de una
política pública
En "Introducción a las políticas públicas", de Eugenio Lahera
Diseño
Gestión
EvaluaciónAgenda
Programa

Diagrama Intervenido
de etapas de una política pública
Sobre la base de "Introducción a las políticas públicas", de Eugenio Lahera
Diseño
Del Piloto
Piloto
Gestión
Evaluación
del Piloto
Diseño
como
Política Pca.
Gestión
como Política
Pca.
Evaluación

“se diseñan leyes, presupuestos,
inversiones o programas públicos con
una razonable o loable intención - es
raro encontrar proyectos “malignos” -
pero que, desde el momento de su
gestación, parto o posterior desarrollo,
no contemplan las mínimas
consideraciones por la factibilidad de
su implementación”

Implementación:
Unidad responsable
Planificación de la implementación
Cronogramas realistas
Presupuesto para la implementación
Piloteo
Gradualidad territorial
Monitoreo

Implementación:
Capacitación
Difusión
Estadística
Informática
Inserción en Redes

http://www.dipres.gob.cl/594/w3-propertyvalue-2131.html

“Una parte de quienes viven de la política
aspiran a mantener una relación con la
realidad puramente técnica y, las más de las
veces, técnico-económica.
Este tipo de políticos profesionales –los
expertos en políticas públicas- nos enseñan
a ver la realidad social y económica como
una segunda naturaleza cuyas leyes ellos
conocen y dilucidan y apelando a las cuales
adoptan sus decisiones. “

“Lo que cae bajo la esfera de las políticas
públicas, escapa, así, a toda reflexión: las
leyes de la economía, más allá de nuestra
voluntad, nos rigen y nos imperan y como
una segunda naturaleza, a veces nos
premian y a veces nos castigan.
El profesional de la economía y de las
políticas públicas aspira, entonces, a decirle
al político de profesión cuál es el ámbito de
lo posible, la esfera de lo que puede ser
deseado y más allá de lo cual cunde,
simplemente, la torpeza y la oscuridad: el
populismo, como suele decirse hoy.”
PEÑA, Carlos (2003). Sobre la política y los políticos.

Las políticas sociales universales son aquellas
prestaciones asistenciales
(que se ejecutan por trasferencias de bienes y/o
servicios, directas o indirectas) con las cuales el
Estado beneficia a todos los ciudadanos, sin tomar
en cuenta el nivel socioeconómico, pobreza u otros
ítems que discriminen en uno o en otro sentido.

Ejemplos de políticas sociales universales son:

Las políticas sociales focalizadas, por el contrario,
son prestaciones restringidas a un subgrupo dentro
del universo.
Y ese subgrupo, se arma por alguna característica
relacionada con una situación de privación. En otras
palabras, para acceder a la asistencia, el sujeto tiene
que demostrar que la necesita

Ejemplos de políticas sociales focalizadas, son

Evolución histórica
de las políticas públicas
sobre familia e infancia

el sujeto familia,
de las políticas públicas,
ha cambiado

1434
Retrato del matrimonio Arnolfini
Jan van Eyck

s. XVIII
Retrato de Doña Carmen Errázuriz Madariaga y el Corregidor Zañartu

s. XIX
Hombre y mujer cabalgando. Mauricio Rugendas

José Gil de Castro,
Retrato de Ramón Martínez
de Luco Caldera y su hijo
José Fabián, 1816.

Niños en un conventillo del sector Brasil, entre Mapocho y
Baquedano. Fotografía del Archivo de Chilectra, fechada el 20 de
octubre de 1920

Empleado de Chilectra y su familia, años 30

Familia Barros Puelma, en la chacra de Ñuñoa
Sentada Eugenia Borgoño de Barros, atrás Manuel Barros Borgoño y Elisa
Puelma de Barros

2006
Matrimonio Manuel Neira y Pamela Díaz

2009
David & Victoria Beckham Armani Fall Ads

Diversificación de las
formas de familia
Desformalización del
vínculo matrimonial
Desdiferenciación de la
división sexual del trabajo
El eslabón perdido. Familia, Modernización y Bienestar en
Chile de Tironi, Scully y Valenzuela editores

“Si bien, desde el punto de vista de los
discursos en circulación es posible afirmar
que las posiciones pro-derechos han influido
en el conjunto de la retórica pública,
su preponderancia es marginal si nos
concentramos en las prácticas de muchas
instituciones estatales y privadas dedicadas al
cuidado de los niños, niñas y adolescentes.”
FARIAS, Ana María (2002). “El difícil camino hacia la construcción del
niño como sujeto de derechos.” Revista de Derechos del Niño. UDP-
UNCIEFA, Nº 2.

Paradigma del niño objeto
Paradigma del niño sujeto dederechos

Bello siguió en la regulación de las relaciones
paterno filiales el Código Francés y así consagró un
verdadero “derecho de amo y señor del padre
sobre el hijo menor de 16 años[i]”, y en menor
medida también sobre el menor de 25. La
expresión más intensa de esta regulación es lo que
Couso (2003) –siguiendo a Ferrajoli- denomina
poder penal doméstico y que consiste en la
“facultad del padre de castigar físicamente a su hijo
y, cuando no fuere suficiente, de encarcelarlo, para
lo cual contaba con el auxilio de la autoridad
pública.”[ii]
[i] La expresión es de Somarriva (1983), Derecho de Familia, Ediar Ed., cit.
desde Cillero (1994), p. 99.
[ii] Couso (2003), p. 4.
Paradigma del padre amo y
señor

“El padre tendrá la facultad de correjir y castigar
moderadamente a sus hijos i cuando esto no
alcanzare, podrá imponerles la pena de
detención hasta por un mes en un
establecimiento correccional.
“Bastará al efecto la demanda del padre i el juez,
en virtud de ella espedirá la orden de arresto.
“Pero si el hijo hubiere cumplido diez i seis años,
no ordenará el juez el arresto, sino después de
calificar los motivos y podrá estenderlo hasta por
seis meses a lo más.
“El padre podrá a su arbitrio hacer cesar el
arresto”
Artículo 233, Código Civil, 1855

Así, en 1758 el Capitán Antonio Poblete inició una
causa en contra de su hijo Mateo Poblete, por
“vagabundo y desobediente”, más precisamente,
según reclamaba el hijo “por haber pretendido
casarme contra su voluntad”, y fue enviado a la
cárcel de San Antonio pretextando su padre que
allí estaría más seguro mientras se resolvía la
querella.
Mateo Poblete alegó que, no siendo otro su
delito, el de desobediencia ya estaría “bien
compurgado con más de dos meses de cárcel”.

Este primer paradigma, el del s. XIX tiene al padre
como eje central. Es quien detenta amplias
facultades de control y dominación respecto de su
mujer, hijos y servidumbre. Es él quien tiene
derechos. Los demás miembros del grupo familiar,
más bien tienen deberes a su respecto.
Ahora bien, si el encierro es el cenit de estas
facultades, lo cierto es que en el día a día este
poder penal doméstico se expresará en la
legitimidad de que gozará el padre para golpear y
castigar físicamente. Salazar y Pinto (2002) ofrecen
interesante evidencia historiográfica en tal sentido.

“...Su autoridad (la del dueño de casa) era suprema e
indiscutida. ‘Francisco javier Ovalle –escribe Teresa Pereira de
Correa- usaba una picana de coligüe con la que corregía desde
su asiento la menor inconveniencia de alguno de sus 14 hijos
que ocupaban los últimos lugares en la mesa, de acuerdo con
su edad’.
La picana de Francisco Javier era, sin duda, un juguete
patriarcal, pero hasta el menor de sus hijos sabía que ese
cuadro idílico se fundaba en la hacienda de la familia,
propiedad que ellos heredarían, en todo o en parte, algún día.
Incluyendo la pértiga”.

Ley 18.703
“Artículo 25.- Para los efectos de esta ley se entenderá
por abandono, la exposición o desamparo permanente
de un menor, dejándole en situación de subsistir sólo
auxiliado por terceros. Se entenderán también
abandonados los menores que no obstante estar
legalmente bajo el cuidado de sus padres u otras
personas, no hayan sido objeto de atención personal,
afectiva ni económica por parte de ellos durante un
año. Si el menor tuviere una edad inferior a dos años,
este plazo será de seis meses.

Igualmente se entenderán abandonados los menores
que estén a cargo de instituciones públicas o privadas
de protección de menores, cuando hubieren sido
entregados a éstas por sus padres, o por los
responsables de ellos con ánimo manifiesto de
liberarse de sus obligaciones legales sobre el menor,
sin perjuicio de la responsabilidad que por el
abandono pudiere caberles en conformidad a las
reglas generales.
Se presumirán abandonados aquellos menores cuya
tuición se hubiere entregado judicialmente a terceros
distintos de los padres y ésta hubiere durado a lo
menos un año o seis meses si el menor tuviere una
edad inferior a dos años. “

En el principio fue la filantropía

Hegemonía de los privados:
Filantropía, asistencialismo y caridad:
• Ausencia de políticas sociales
• El niño y la niña fuera de la esfera de la
acción permanente del Estado.
• Atención de carácter asistencialista,
limitando su accionar a responder a las
necesidades básicas
• La forma fue prioritariamente el asilo, la
internación y el aislamiento.

La internación como instrumento y
política

 Los principales actores fueron la Iglesia y privados que
realizan acciones de caridad y asistencialismo: asilos, casa
de expósitos, gotas de leche, entre otras.
 Fundaron instituciones de mucha continuidad: ej: Protectora
de la Infancia
 Mantuvieron por largo tiempo el liderazgo en la atención a
la infancia, y sus experiencias consolidaron un tipo de
atención caracterizada por un fuerte tono paternalista y
moralista
 El Estado subvenciona sin regulación hasta fines s.XIX y una
débil coordinación con el Patronato de Infancia (1901)
La internación piadosa

La otra internación, la cárcel: el castigo
Predominio del castigo penal al delito:
• Cárceles
• Sujeto al Código penal y civil
• Exención a los menores de 10 años
• Discernimiento
• Penas atenuadas
Estado asume responsabilidad en el
ámbito penal
El sujeto niño no es diferenciado del mundo adulto
No se aplica un sistema “corrector o disciplinador”:
el encierro como “castigo”

“En el caso chileno, existieron solo unas cuantas
instituciones que actuaron en este sentido,
surgidas todas en la segunda mitad del siglo
XVIII. La única dedicada a los niños, durante casi
un siglo, fue la Casa de Expósitos, creada en
1758.
En la misma época se crearon instituciones
similares en Ciudad de Mexico y Buenos Aires,
mientras la de Lima existía desde fines del siglo
XVI. Desde temprano, las autoridades coloniales
expresaron su interés por acudir en auxilio de
los huérfanos. Ya en el siglo XVII se encargo
hacer un censo de los huérfanos y se intento
favorecer su crianza autorizando, por ejemplo,
una limosna con ese fin. También se promovió
el ingreso de los expósitos al oficio de
marineros.”

“Según las noticias que entrega Vicuna
Mackenna, Pedro Tisbe (o Tisber), un
valenciano rico y piadoso, a su muerte
transfirio a Juan Nicolas de Aguirre
Barrenechea parte de su fortuna con fines
de caridad. Aguirre tenia una fortuna
menor, pero luego comenzó a progresar y
logro comprar el titulo de Marques de
Monte Pio. Cedió un terreno de su
propiedad y comenzó la construcción de la
casa, que quedo terminada a fines de 1758.
Aguirre solicito la autorización oficial de la
Corona que llego recién en 1780. Entre
tanto, la Real Audiencia aprobó su
funcionamiento en 1759, para que pudiera
funcionar atendiendo a unos cincuenta
niños.
Inicialmente la Casa se instaló en calle

“Durante sus primeros años, su funcionamiento
no fue regular.
Algunas emergencias sanitarias obligaron a
utilizar sus dependencias para otros fines.
En 1797 se le asignó una fuente de
financiamiento mas estable: una parte de las
utilidades de la Lotería de Santiago.
Esto permitió que, al cabo de tres años, en 1799
la Casa de Huérfanos ya pudiera contar con un
nuevo edificio. (…)

“La situación de guerra que enfrentó el país en los
turbulentos años de la Independencia provocó desastrosos
efectos sobre estas precarias instituciones de caridad y en
particular sobre la Casa de Huérfanos. Durante el gobierno
de Carrera se le asignaron 80 mil pesos, pero esta medida
no se pudo hacer efectiva.
A raíz de la guerra, el edificio volvió a ser ocupado para
otros fines, en este caso con objetivos militares.
Durante la Reconquista sirvió de cuartel del ejército realista
y la institución fue trasladada al Hospicio de Pobres y,
posteriormente, a una residencia particular, arrendada a
Juan Gallegos.”

“Desde entonces y hasta 1821, los
servicios de la Casa estuvieron en un
estado de desorganización. Por ejemplo,
las amas contratadas para amamantar a los
niños no eran pagadas a tiempo, lo que
provocó reclamos.
Hacia el final de su gobierno, O’Higgins
buscó resolver esta situación. En 1822,
además de crear la Junta Suprema de
Sanidad, que se hizo cargo de las
instituciones de beneficencia, dispuso la
reapertura de la Casa, la instalación de un
torno hacia la calle y la obligación de la
vacunación de los niños ingresados y las
amas contratadas.

Además, se permitió el ingreso de los niños de las
familias emigradas del sur a causa de la guerra. Pero
este esfuerzo se frustró poco después, debido a la crisis
política que se inició en 1823. Sucesivos cambios en la
normativa dejaron en manos de la municipalidad, las
asambleas provinciales y la autoridad central la
administración de las instituciones de beneficencia.

“La Casa nuevamente entró en un estado de abandono y
los niños fueron distribuidos, en Santiago y otras
ciudades, a personas que contaran con recursos y buenas
costumbres, para que se hicieran cargo de ellos. Las niñas
mayores fueron entregadas a casas particulares para que
se dedicaran a las labores domesticas. En 1827 la Casa
volvió a entrar en funciones, pero en 1830 se denunciaba
que su estado era de virtual abandono: no había control
sobre las amas, el sistema de registro no funcionaba y no
había escuela o talleres para los niños mayores.
En 1832, el gobierno dispuso que la administración de la
Casa, entre otras instituciones, quedara a cargo de la
recién creada Junta Central de Beneficencia y Salud
Publica, presidida por Manuel Blanco Encalada. Por esa
vía, se fueron quitando atribuciones a las
municipalidades en este campo.

“Según el reglamento respectivo, varias comisiones permanentes
debían velar por el funcionamiento de las instituciones bajo su
dependencia. Una de ellas quedo a cargo de la Casa de Expósitos.”
“En 1929, el asilo cambió de nombre y desde entonces se ha
llamado la Casa Nacional del Niño. Hoy día la Casa Nacional, que
depende del Servicio Nacional de Menores, acoge cada año a
centenares de menores desvalidos de 0 a 2 años. Todavía se ubica en
los mismos terrenos de la antigua Casa de la Providencia”(Milanich)

“… durante la segunda mitad del siglo XIX, un
creciente número de niños pasó por la Casa.
A principios de los años 80, la Casa supervisaba a
más de mil niños al año (de los cuales alrededor de
200 residían en la Casa y 800 se encontraban
repartidos entre las amas). Diez años después, el
número superó los 1.300, entre los que entraban en
un año dado y los que habían quedado del año
anterior.
En la primera década del 1900, el número alcanzó la
enorme cifra de 2.300 expósitos.
Esto es, según las conclusiones de un estudio, uno
de cada diez niños nacidos en Santiago a fin de
siglo fue mandado a la Casa de Huérfanos.”
(MILANICH)

“Los hombres como Mateo no formaban familia. Se
sentían compelidos, más bien, a “andar la tierra”. En
camino a otros valles de vuelta de otros fundos, en
busca de otras minas. Escapando a los montes.
Atravesando la cordillera. Apareciendo, desapareciendo.
Dormían a cielo descubierto, o “paraban” en cualquier
rancho disperso que hallaban en su travesía (un rancho,
tal vez, como el de Rosaria).
Sus hijos, por lo tanto, no dormían junto a ellos. Tan solo
se “noticiaban”, de repente, de que su padre andaba en
los cerros de tal parte, arreando quién sabe qué tropillas
de animales. O que estaba en los valles de Coquimbo,
donde lo habían visto oficiando de pallaquero. O en
eternizadas conversaciones de negocios, en el pueblo
vecino.”

“entre otras cosas, podríamos agregar un cuarto
gráfico para completar el cuadro, esta vez tomando
como base una variable estadística distinta
(perfectamente validada): la tasa de niños huachos
(TNH) en el país. En efecto, entre 1850 y 1930,
aproximadamente (economía liberal), de cada 100
niños que nacieron en Chile 37,4 fueron huachos (sin
padre o sin madre o sin nadie), que era una de las tasas
más altas del mundo.
Entre 1938-1973 (economía desarrollista), esa tasa
bajó a un 14,3%. Y desde 1973 en adelante (economía
neo-liberal), la TNH está sobre el 56%, que es récord
mundial absoluto, superior, incluso, a Suecia (que sí es
desarrollado).”
SALAZAR (2011). “Reflexiones históricas en torno a las reseñas de Alfredo
Jocelyn-Holt y Rolf Lüders sobre el libro Mercaderes, Empresarios y
Capitalistas (Chile, siglo XIX)* En Estudio Públicos Nº 123.

El viajero C. E. Bladh hizo notar la costumbre,
bastante común, de que los propios sacerdotes
tuvieran su “querida”, en forma secreta o abierta.
Respecto a la clase trabajadora, su “inmoralidad”
estaba generalizada, debido a su manera de vivir,
“vagabunda e inquieta”:
“Los huasos que, según ya se ha dicho, carecen de un
hogar estable, y siempre viven errantes, no están
dispuestos a casarse, y pocos matrimonios se realizan
entre las gentes de la clase baja. Otra causa de esto
es la alta contribución que cobra el clero por la
ceremonia religiosa de las bodas, pues el cura
bendice el matrimonio por paga, y se dice que los
derechos mínimos son de ocho pesos.

La consecuencia de esto es que la mayoría del
pueblo hace vida marital sin pasar por el
matrimonio, y que se cambian esposas a su gusto.
La inmoralidad en este respecto también ha
aumentado a tal grado que en los campos, no
solamente entre los huasos, sino también entre los
propietarios y dueños de pequeñas fincas, no
provoca critica alguna el que una dama no casada
viva con un hombre”

“Indiecitos y criados.
Durante la época colonial, era frecuente encontrar en las
familias mas acomodadas niños esclavos formando parte de
la servidumbre domestica. En los testamentos era muy
valorado regalar una “negrita” o un “mulatillo”. En su
autobiografía, Ursula Suarez recordaba que antes de
cumplir cinco años tuvo una mulata de 14 años, “que me
dio mi abuela para que a mi sola me sirviera, sin que mi
madre corriera con ella. Yo mandaba a mi criada”.260 En las
“cartas de dote” también se hacían visibles los niños
esclavos. Maria Puebla y Castilla, al casarse con Pedro
Correas, en 1679, recibió de su padre cuatro esclavos:
un negro de 24 años, por valor de 600 pesos; una mulata de
30 años, avaluada en 450 pesos; una mulatilla, Maria, de 11
a 12 años en 300 pesos; y un mulatillo de nueve a diez
años, Marcelo, también en 300 pesos.”

“Los “indiecitos” eran muy considerados en las familias
adineradas. Generalmente eran raptados y vendidos por
los indígenas de la Frontera que realizaban incursiones
hacia el interior de la Araucanía. Según Poeppig, el
gobierno republicano limitó la venta de estos niños a la
provincia de Valdivia, tratando
de impedir los conflictos entre particulares que
ocasionaba el robo de estos, pero la medida no surtió
efecto.
En 1827, este comercio era muy habitual. En una carta
personal, Viviana Picarte le hacia a su hermano Ramón,
por entonces intendente de Valdivia, una singular
solicitud desde Santiago: “También te encargo no te
olvides de traerme una chinita”.

Según lo recuerda Poeppig, esta práctica no se limitaba a
los indígenas.
Los campesinos pobres entregaban a algunos de sus hijos e
hijas para que trabajaran como mozos o sirvientes, a
cambio de un pago inicial en dinero.
Muchos permanecían con la familia “adoptiva” hasta
cumplir los 18 o 20 anos de edad; recién entonces
comenzaban a recibir una pequeña remuneración”

“En el mundo popular estaba extendida la costumbre de
“entregar”, “dar” o “regalar” niños, como una forma de
aliviar el problema material de la subsistencia, cuando la
familia tenia muchos hijos, la situación económica
empeoraba o la madre quedaba sola con sus niños.
Para mediados del siglo XIX, según lo ha estudiado Nara
Milanich, esta práctica, al estar regulada sólo por la
costumbre, dejo escasos vestigios documentales, salvo
cuando situaciones conflictivas llegaban a los tribunales.
A partir de estos testimonios, es posible apreciar que
detrás de la entrega no había propiamente una “venta”,
sino mas bien un mecanismo informal de adopción, que
a veces implicaba un aporte en dinero”.
La familia que adquiría al niño o niña debia alimentarlo y
cuidarlo, pudiendo hacer uso de sus servicios en labores
domesticas, agrícolas o artesanales cuando tuviera la
edad suficiente.”

“Esta “circulación de niños”, como han denominado
los especialistas a este fenómeno, se diferenciaba
de la esclavitud porque el pequeño solo estaba
obligado a permanecer en el hogar adoptivo hasta
la mayoría de edad. En la practica, solía ocurrir que
este lazo se prolongaba para toda la vida. Sin
embargo, los casos judiciales demuestran que no
siempre eso sucedía y no eran pocas las ocasiones
en que la madre recuperaba al niño, con resistencia
por parte de la familia que había invertido en su
manutención. Los lazos personales a veces se
hacían muy estrechos y una viuda, por citar un caso,
podía terminar testando a favor de su sirviente
favorito que había criado desde niño, entregando
parte de sus bienes en retribución por su lealtad y
servicios.”

Reclamo del director de la cárcel de Valparaíso al Ministro de
Justicia en 1901: “debido a la mala distribución que se hace de
los reos, pues, en un mismo patio se encierran junto con
criminales avezados, reos menores de dieciocho años, con los
cuales aquellos cometen inmoralidades sin nombre”. Archivo
Ministerio de Justicia 1901, Vol. 1476, 14/11/1901.
Cárcel de Temuco en 1918 : “La promiscuidad de edades, de
caracteres, y de delincuencias hace de esta cárcel una escuela
perniciosa y un club de concentración de criminales donde
perfeccionan con absoluta libertad y perfecta facilidad su
maldad y donde forman un régimen organizado de
delincuencia”. Archivo Ministerio de Justicia, 1918, Vol. 2859. Oficio del
Intendente de Cautín al Ministro de Justicia 30/ 10/ 1918

Prisión común, Imaginario social e identidad, Ed A. Bello, Marco Fernández Labbé
"!Este que aquí veis, un
granuja de cinco años de
edad, ha caído preso más
veces que los años que
carga. Se llama Juan Ramón
Ovalle Caballero. ... Tiene
dos hermanos mayores y ambos
sufren la décima o duodécima
condena por hurto, ebriedad
y desorden.
Fueron gúelfos, como Juan
Ramón, y ahora son
criminales graduados y
pillos titulados.
…. Juan Ramón está en la
Sección de Detenidos de
Valparaíso y el juez no sabe
qué hacer con ese muchacho,
semilla de maldad."
En Revista Sucesos, abril de
1920, "Un criminal precoz".

Prisión común, Imaginario social e identidad, Ed A. Belllo, Marco Fernández Labbé

Surgimiento de las primeras políticas sociales a
principios del XX, estuvieron principalmente
destinadas a los trabajadores formales:
Las consideradas como las primeras leyes sociales,
se restringieron a normar las relaciones laborales
Sin embargo, la gran mayoría de la población no
pertenecía al mercado laboral formal: las mujeres,
los ancianos, los hombres que trabajaban en la
informalidad y los niños.
Para ellos también hubo políticas sociales pero
diferentes.

El Estado y las primeras políticas hacia la
infancia
Iniciativas de legislación y de políticas asistenciales en el
ámbito de la salud, aplicadas a la familia e infancia, en un
discurso de civilización y salvación de la raza, a través de:
 Medidas sanitarias para la madre e hijo (embarazo, parto
y puerperio, gotas de leche, visitas domiciliarias, entre
otras)
 Medicalización de las intervenciones para disminuir la
mortalidad infantil
 Creación de una institucionalidad: Ministerio de Higiene,
Asistencia, Trabajo y Previsión, 1924

Otro objetivo en la construcción de un sistema de bienestar
fue civilizar a través de la educación bajo un discurso de
positivismo ilustrado a una población con escasa educación y
analfabeta.
 1920 Ley de Instrucción Primaria Obligatoria
 En 1928 se crean las Juntas de Auxilio Escolar
comunales creadas por ley y ollas infantiles para
apoyar a los escolares pobres
 En los 30 y 40 ampliación de coberturas

“Piensen los Poderes Públicos y la Sociedad que cada
niño desvalido será el hombre de mañana que junto con
otros parias formarán un elemento pensante y de acción
que ayudará a socavar los cimientos en que descansa la
paz y tranquilidad del país. Que levantará sus puños
amenazantes, contra esta sociedad, que no hizo otra
cosa que vendar sus heridas momentáneamente, para
que ese cuerpo resistiera más tarde todas las miserias y
las injusticias.”
Archivo Ministerio de Justicia, 1923, Vol. 3230. Informe de Froilán González
acerca de los reformatorios de menores de Brasil, Argentina y
El Modelo de la irregularidad: el proyecto de los
científicos de la infancia

Crítica al asistencialismo y a la filantropía tradicional
“La Casa de Huérfanos, es hoy la incubadora de aquellos
elementos que vemos en todas partes gritando contra la
sociedad, contra las Leyes y contra todo orden establecido.
Porque estos seres se dan cuenta de su situación, saben
que son hijos de nadie, y que ese nadie es la sociedad que
los arrojó al rincón donde se botan los desperdicios. De ahí
nace en ellos ese espíritu de odio y de venganza sin
importarle la vida ni la muerte, pues ellos saben que están
muertos dentro del mundo de los vivos”
Archivo Ministerio de Justicia, 1923 Vol. 3230. Informe de Froilán González
acerca de los reformatorios de menores de Brasil, Argentina y Chile. P.94

• Positivistas, influenciados por las reformas de protección a la
infancia europeas y norteamericanas: programas
correccionales, encierro, disciplina y trabajo
• Métodos científicos de atención: el diagnóstico, la
observación, el examen a las condiciones de vida.
• Los ideales del castigo se cambian por los de corrección a
través de la educación y el trabajo.
• La metodología de intervención es la internación continua
El modelo de la irregularidad: el
proyecto de los científicos de la
infancia

Productos de los ciencia aplicada a la protección de la
infancia:
El modelo de la irregularidad logra
institucionalizarse (1928–1990)
Sistema de justicia especial:
•Ley de Menores
•Tribunales de Menores,
•Sistema de instituciones para la corrección
•Institucionalidad coordinadora)

El siguiente paso en el examen histórico de la relaciones
paterno filiares se encuentra con el reemplazo de la figura
del padre por la del juez de menores a quien se le pide
actúe como buen padre de familia. Para esto se va a seguir
la experiencia del tribunal de Menores creado en 1899 en
Chicago, Illinois.[i]
Posteriormente, esta función, este rol, se va a trasladar, en
parte, al Director de la Casa de Menores, quien podrá
castigar y corregir por razones educativas.
[i] Así, todavía en 1975 Achard, Sajón y Calvento sostenían la necesidad de “recordar los
principios filosóficos en que se fundan los tribunales de menores … expuestos en ocasión
de la creación del primer tribunal de menores de Chicago, los cuales, a pesar del tiempo
transcurrido tienen plena vigencia.” citados desde Cortés (1999), p. 67.
El juez de menores como buen
padre de familia

Se va a producir entonces, lo que Couso (2003)
denomina el “desplazamiento público del poder
penal doméstico sobre los niños.”
En 1928, el Código Civil (art. 233) va a sustituir el
poder paterno de encarcelar por breve tiempo y le
va a entregar a un nuevo actor (el tribunal de
menores) la potestad de resolver sobre la vida futura
del menor y ya el padre no podrá modificarlo por su
propia voluntad.
Así, la autoridad paterna deja de ser algo privado,
del exclusivo ámbito familiar y órganos estatales
pasan a ocupar un rol equivalente. Este
desplazamiento no era la única posibilidad de
solución, y adecuación a las nuevas realidades.

GAJARDO, Samuel (1929). Los derechos del niño y la tiranía del
ambiente, Imprenta Nascimento, Santiago.

La aplicación del proyecto:
la práctica en el siglo XX
Problemas de gestión e
irregularidades
Estado no asume su
Responsabilidad: profundización de la
privatización de la atención en los 80
Insuficiencia de recursos
y cupos
Creación de escasos
establecimientos de
normalización

Escasez de Casa de Menores para aplicación de la ciencia
Persistencia de los privados y sus sistemas tradicionales:
atención a población de baja peligrosidad y corta edad
Permanencia de los niños
en las cárceles
Yuxtaposición de un
sistema asistencial-penal
con uno proteccional
normalizador

La Judicatura de Menores en la Ley 4.447
La ley creó un Juzgado de Menores en Santiago y
facultó al P. de la R. para crear otros en cada ciudad
asiento de Corte.
El primer artículo transitorio dispuso que donde no
existieran Jdos. de Menores la competencia
correspondía al Juez de Letras de Mayor Cuantía, con
lo que la competencia tutelar quedó entregada a
jueces no especializados.
Las normas de procedimiento eran muy generales y
entregaban considerables facultades discrecionales a
los jueces.
La amplitud de facultades –en un contexto de
separación del derecho penal y, por ende, de no
vigencia irrestricta del principio de legalidad-
sumada a la carencia de medios no penales, produjo
la utilización de recursos punitivos, entre los cuales
la privación de libertad fue el más usado.

Cambios Administrativos
• En este período se dictaron numerosas disposiciones
que modificaron el sistema de la ley 4.447, producto de
disputas entre Ministerios por hacerse cargo de los
menores.
• Por un DFL de 1942 se fusiona la Dirección General de
Protección al Menor con otros servicios médicos
asistenciales y se forma la Dirección General de
Protección a la Infancia y Adolescencia (PROTINFA).
Entre sus numerosas facultades está la de proteger a los
menores en situación irregular.
• El antiguo organismo pasó a ser un departamento del
nuevo, ambos dependientes del Ministerio de Salud. Los
esfuerzos se concentraron en la atención materno
infantil, el campo médico escolar y dental.
• La atención de los menores pierde relevancia y 10 años
más tarde desaparece la PROTINFA y los servicios de
atención a menores pasan a depender del Servicio
Nacional de Salud.

Cambios en el Procedimiento
La ley 9.293, de 1949, modificó las facultades del juez tanto
en la producción como en la apreciación de la prueba. Se
ampliaron sus facultades de investigación, imperio para
ordenar la comparecencia personal de partes y facultad de
apreciar la prueba en conciencia.
Ley 14.550, 1961, introduce modificaciones en materias
orgánicas y establece garantías procesales: Incorpora al
personal de los juzgados de menores al Escalafón del Poder
Judicial; obligación de oir al menor y constatar la
circunstancia de haberse cometido el hecho y la
participación que en él le ha cabido al menor antes de
aplicar la medida.

Cambios en las normas de responsabilidad penal
La ley 4.447, había establecido la inimputablidad de los
menores de 16 años y la necesidad de proceder a declarar el
discernimiento de los mayores de 16 y menores de 20,
estableciendo penas atenuadas para estos últimos.
La Ley 11.183, de 1953, introduce modificaciones en varios
códigos de la República, entre ellos el penal y por añadidura a
la ley 4.447, dejando el artículo 10 del CP como lo conocemos
hoy, es decir, rebajando la edad de la responsabilidad penal
plena a los 18 años.
El fundamento del Ejecutivo fue “evitar el aprovechamiento
por parte de adultos de las disposiciones más benévolas de la
ley 4.447, que contrariamente a lo deseado, habría venido a
prohijar una escuela de delincuencia infantil, con grave daño
para la sociedad”.

Ley 16.618
En 1960 se crea una Comisión Interministerial
(Ministros de Interior, Educación, Justicia, Salud,
Trabajo y Previsión Social, además de algunos
expertos), con carácter permanente que restablece
un organismo dedicado exclusivamente al estudio
de la protección del menor.
En 1964 se pretende darle rango legal y durante la
discusión el Senado propone la creación de lo que
posteriormente sería el Consejo Nacional de
Menores (CONAME).

La Comisión realiza una serie de estudios que son
recogidos por un proyecto de 1964, a iniciativa de
varios diputados, que propone la creación de un
Servicio para la planificación científica, la fijación de
normas y la coordinación de los servicios públicos y
privados dedicados a los menores.
El proyecto sería patrocinado por el Ejecutivo, el
que lo presentó de nuevo en 1965 como proyecto
propio y finalmente aprobado como la ley 16.520
(1966), facultando al P. de la R. para refundir su
texto con las disposiciones de la ley 14.902,
procediendo a su sistematización y numeración sin
alterar su contenido.
Surge, así, la ley 16.618, del 08 de marzo de 1967,
en actual vigencia.

Doctrinariamente, se funda en las teorías que dieron origen al
naciente Derecho de Menores, conservando algunas de sus
ideas básicas:
• Necesidad de una legislación especial que abarque todos los
problemas de la infancia y regule la acción administrativa y
jurisdiccional del Estado.
• Regulación conjunta de aspectos sustantivos, procesales y
administrativos.
• Utilización de categorías amplias para referirse a los sujetos
a que se aplica (peligro material o moral, irregularidades)
• Un solo catálogo de medidas de protección a todos los
niños, cualquiera sea la causa de intervención.
• Flexibilidad de los procedimientos.
• Mantención del discernimiento, sin una definición legal de
su significado.

El inicio de este período está marcado por la ratificación
que Chile hizo de la Convención de Derechos del Niño,
en agosto de 1990, o más precisamente por su
promulgación como ley de la República, mediante D.S.
N° 830 del Ministerio de RREE, publicado en el D.O. de
27 de septiembre de 1990.
Durante este período hubo una serie de iniciativas
convertidas en ley orientadas al reconocimiento efectivo
de varios de los derechos contenidos en la Convención,
especialmente los económicos, sociales y culturales,
pero por mucho tiempo no hubo avances significativos
en el campo de las relaciones de los niños y
adolescentes con el sistema penal.
Período 1990 - actualidad

La principal característica de este período es la cohabitación
de dos visiones jurídicas contrapuestas: El Niño de la
Convención y el Niño de la Ley de Menores, marcando un
período de continuidad del sistema de control/protección de
la infancia y de transición hacia un sistema de protección
integral de la infancia en el marco de los Derechos Humanos.
La confusión tan prolongada entre marginación social y
delincuencia juvenil, parece próxima a finalizar, por lo que
parece razonable continuar abrigando esperanzas de que
algún día logremos los necesarios equilibrios entre “la
protección de los jóvenes y el mantenimiento del orden
pacífico de la sociedad” a que aluden las Reglas de Beijing.

Cuadro con la evolución de la edad de
responsabilidad penal en Chile
LEY
INIMPUTABILIDAD
ABSOLUTA
INIMPUTAB.
RELATIVA
Y DISCERNIMIENTO
C. PENAL, de 1875 Menores de 10 años Entre 10 y 16 años
L. 4.447, de 1928 Menores de 16 años Entre 16 y 20 años
L. 11.183, de 1953 Menores de 16 años Entre 16 y 18 años

Paradigma del niño objeto:
Desde siempre hasta … ahora
Paradigma del niño sujeto dederechos
Desde 1990, en el discurso …
Practicas objetuales persisten

Las niñas putas del Mundial
22 de mayo de 2014

Menores en situación irregular
Menores en riesgo social
Niños, niñas y adolescentes gravemente vulnerados en
sus derechos

Autonomía padres
v/s
Autonomía hijos

Estrada 2014 Evolución de las Políticas Públicas en materia de Infancia, Familia y adolescencia en Chile

Empfohlen

Empfohlen

Weitere ähnliche Inhalte

Was ist angesagt?

Was ist angesagt? (20)

Andere mochten auch

Andere mochten auch (20)

Ähnlich wie Estrada 2014 Evolución de las Políticas Públicas en materia de Infancia, Familia y adolescencia en Chile

Ähnlich wie Estrada 2014 Evolución de las Políticas Públicas en materia de Infancia, Familia y adolescencia en Chile (20)

Mehr von Francisco J. Estrada Vásquez

Mehr von Francisco J. Estrada Vásquez (20)

Kürzlich hochgeladen

Kürzlich hochgeladen (20)

Estrada 2014 Evolución de las Políticas Públicas en materia de Infancia, Familia y adolescencia en Chile

Hinweis der Redaktion