1. บทท่ี 2
แนวคิดเพื่อการบริหารการพัฒนา
ในทางสังคมศาสตร์ เป็ นธรรมดาท่ีการแสดงแนวคิดหรือ
การให้ความหมายของคำา ใดคำา หน่ ึง ย่อมหลากหลายและแตกต่างกัน
เป็ นส่วนใหญ่ ไม่ว่าผ้้แสดงแนวคิดหรือผ้้ให้ความหมายมีประสบการณ์
หรือมีพ้ืนฐานการศึกษาในสาขาเดียวกันหรือไม่ก็ตามการให้แนวคิด
และความหมายของการบริหารการพัฒนาก็มีลักษณะเช่นว่านี้ เหมือน
กั น คำา ว่ า การบริ ห ารการพั ฒ นา นั ้ น เขี ย นเป็ นภาษาอั ง กฤษได้ ว่ า
development administration ห รื อ administration of
development จึ ง ควรทำา ความเข้ า ใจเร่ ือ งการให้ ค วามหมายของคำา
หรือถ้อยคำาในทางสังคมศาสตร์ก่อน กล่าวคือ
“ศาสตร์ ” มาจากคำา ว่ า “ science” ซ่ ึงมิ ใ ช่ ห มายความว่ า
“วิทยาศาสตร์” เท่านั ้ น แต่ยังหมายถึง วิชาความร้้ หรือความร้้ท่ีเป็ น
ระบบท่ีมีรากฐานมาจากการสังเกต ศึกษา ค้นคว้า และทดลอง ตรงกัน
ข้ า มกั บ สั ญชาติ ญาณ หรื อการร้้ โ ดยความร้้ สึ ก นึ ก คิ ด หรื อ การร้้ โ ดย
ความร้้สึกท่ีเกิดขึ้นเองในใจ (intuition) คำาว่า ศาสตร์ นั ้น แบ่งเป็ น 2
แขนงใหญ่ ๆ (branch) คื อ สั ง คมศาสตร์ (social science) และ
ศาสตร์ธรรมชาติ (natural science)
ในทางสังคมศาสตร์ ซ่ ึงหมายถึง ความร้้ท่ีเป็ นระบบท่ีเก่ียว
กั บ สั ง คม ครอบคลุ ม ศาสตร์ (science) ด้ า นศาสนา การศึ ก ษา
นิ ติศาสตร์ รัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์ เป็ นต้น ศาสตร์เหล่านี้
ไม่เป็ นส้ตรสำาเร็จท่ีใช้ได้ทุกหนทุกแห่งและไม่อาจเป็ นท่ียอมรับของทุก
ฝ่ ายได้ง่าย เหตุผ ลสื บเน่ ือ งมาจากการเป็ นวิ ชาความร้้ท่ีมี ลัก ษณะไม่
ตายตัว เก่ียวข้องกับความร้้สึกนึ กคิด การคาดการณ์ คาดคะเน หรือ
การคาดว่าจะเป็ น อีกทังอคติของผ้้ให้ความหมายความสามารถเข้าไป
้
สอดแทรกอย่้ในความหมายท่ีให้ รวมทังไม่อาจสัมผัสพิส้จน์ และตรวจ
้
สอบได้ ง่ า ย นอกจากนี้ ทฤษฎี ท างสั ง คมศาสตร์ เ ป็ นจำา นวนมากมี
ลั ก ษณะท่ีเรี ย กว่ า ทฤษฎี ป ทั ส ถาน (normative theories) ดั งเช่ น
ทฤษฎี เ ทวสิ ท ธิ ท ์ ฤษฎี พ ฤติ ก รรมศาสตร์ ต ลอดจนท
แนวคิดประชาธิปไตย หรือแนวคิดการแบ่งแยกการใช้อำา นาจ เป็ นต้น
ลักษณะของศาสตร์ทางสังคมศาสตร์แขนง (branch) นี้ ค่อนข้างจะ
ตรงกัน ข้า มกับ ศาสตร์ อี ก แขนงหน่ ึง คื อ ศาสตร์ ธรรมชาติ (natural
science) ซ่ ึงหมายถึง ความร้้ท่ีเป็ นระบบเก่ีย วกับ ธรรมชาติ และโลก
ทางวั ต ถุ ท ่ีชั ด เจนและจั บ ต้ อ งได้ เช่ น เคมี ฟิ สิ ก ส์ คณิ ตศาสตร์
พฤกษศาสตร์ และธรณี วิทยา ท่ีมีลักษณะแน่ นอน ตายตัว สัมผัสได้

2. เป็ นระบบ ทดสอบและพิส้จน์ได้ง่ายกว่าศาสตร์แขนงแรก รวมทังอคติ ้
ของผ้้เก่ียวข้องเข้าไปสอดแทรกได้ยาก ศาสตร์ธรรมชาตินี้สอดคล้อง
กับแนวคิดของทฤษฎีท่ีแน่ นอนชัดเจน (positive theories) ดังเช่น
ทฤษฎีเส้นตรงทางเรขาคณิ ต และทฤษฎีทางคณิ ตศาสตร์ เป็ นต้น
กล่าวโดยย่อ การให้ความหมายของคำาในทางสังคมศาสตร์
นั ้นไม่อาจให้ความหมายได้อย่างแน่ นอนตายตัว จนเป็ นท่ียอมรับของ
ทุกฝ่ ายได้ง่าย เหตุผลสำาคัญสืบเน่ ืองจากธรรมชาติของลักษณะวิชาซ่ ึง
แตกต่างจากศาสตร์ธรรมชาติดังกล่าว รวมทังขึ้นอย่้กับความร้้ ความ
้
คิด และประสบการณ์ของผ้้ให้ความหมายแต่ละคน ดังนั ้น จึงควรหลีก
เล่ียงหรือไม่ควรมาเสียเวลาถกเถียงกันในเร่ ืองการให้ความหมายของ
คำาแต่ละคำาว่าความหมายของใครถ้กหรือผิด
จอร์ จ เอฟ. แก้ น ท์ (George F. Gant) นั ก วิ ช าการชาว
อเมริกัน เป็ นคนแรก ๆ ท่ีกล่าวว่า การบริหารการพัฒนาเป็ นคำา ท่ีให้
ความสำาคัญกับหน่ วยงานระบบการจัดการ และกระบวนการต่าง ๆ ซ่ ึง
รัฐบาลจัดตังขึ้นเพ่ ือดำา เนิ น งานให้บ รรลุวั ตถุ ประสงค์ ของการพัฒ นา
้
พร้ อ มกั น นี้ การบริ ห ารการพั ฒ นายั ง เป็ นเคร่ ือ งมื อ ของรั ฐ บาลท่ี
กำาหนดให้เก่ียวข้องกับปั จจัยต่าง ๆ ของการพัฒนาเพ่ ือทำาการเช่ ือมโยง
และทำาให้วัตถุประสงค์ทางด้านสังคมและเศรษฐกิจของชาติประสบผล
สำาเร็จ การบริหารการพัฒนายังช่วยปรับให้ระบบราชการและบทบาท
หน้ าท่ีของหน่ วยงานราชการต่าง ๆ ตอบสนองต่อการพัฒนาอีกด้วย
ดังนั ้น การบริหารการพัฒนาจึงหมายถึง การบริหารนโยบาย แผนงาน
และโครงการต่าง ๆ เพ่ ือให้เป็ นไปตามวัตถุประสงค์ของการพัฒนา
การบริห ารการพั ฒ นาของแก้ น ท์ แบ่ งเป็ น 2 ส่ ว น คื อ “
การบริ ห ารงานภายใน (internal administration) หมายถึ ง ว่ า การ
บริหารงานใด ๆ มีความจำาเป็ นท่ีจะต้องจัดให้มีองค์การบริหารงานนั ้น
ๆ สามารถเป็ น กลไกการบริหารท่ีดีเสีย ก่ อ น จึ งจำา เป็ น จะต้ อ งจั ด การ
ภายในองค์ ก ารให้ ดี ใ ห้ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพท่ีสุ ด ซ่ ึง อาจทำา ได้ ด้ ว ยการจั ด
องค์การการบริหารงานบุคคลงานคลัง งานวางแผน การ ตัดสินใจ ฯลฯ
อั นเป็ น สาขาย่อ ยของรัฐประศาสนศาสตร์ ให้ ดีท่ีสุ ด ส่ ว นการบริห าร
งานภายนอก(external administration) ครอบคลุมถึงเร่ ืองต่าง ๆ ท่ี
หน่ วยงานนั ้นติดต่อกับปั จจัยนอกทังหมด ้
เออร์ วิ ง สเวิ ด โลว์ (Irving Swerdlow) นั ก วิ ช าการชาว
อเมริ กั น อธิ บ ายว่ า การบริ ห ารการพั ฒ นา หมายถึ ง การบริ ห ารใน
ประเทศท่ีย ากจนหรื อ ประเทศด้ ว ยพั ฒ นาทั ง หลาย ทั ง นี้ เ พราะการ
้ ้
บริหารราชการในประเทศด้วยพัฒนาย่อมมีความแตกต่างกันกับการ
บริการราชการในประเทศท่ีพัฒนาแล้ว ซ่ ึงอาจพิจารณาและสังเกตเห็น
ได้จากลักษณะของความแตกต่างกันหลายแง่หลายมุม อาทิ พิจารณา

3. จากลั ก ษณะและแบบแผนของการบริ ห าร บทบาทของรั ฐ บาลและ
บทบาทของข้าราชการ เป็ นต้น
แ ฮ ร์ ร ่ี เ จ . ฟ ร า ย ด์ แ ม น (Harry J. Friedman) นั ก
วิ ช าการชาวอเมริ กั น อี ก คนหน่ ึง อธิ บ ายว่ า การบริ ก ารการพั ฒ นา
ประกอบด้วยปั จจัย 2 อย่าง คือ
1. การปฏิบัติงานตามแผนงานต่าง ๆ ท่ีได้กำาหนดไว้เพ่ ือ
ก่อให้เกิดความทันสมัย (Modernity)
2. การเปล่ีย นแปลงต่ า ง ๆ ภายในระบบบริ ห ารเพ่ ือ
ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานตามแผนงาน
จอห์ น ดี . มอนโกเมอร่ี (John D. Montgomery) นั ก
วิชาการชาวอเมริกัน กล่าวว่า การบริหารการพัฒนาเป็ นเร่ ืองของการ
ปฏิบัติตามแผนการเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกิจ และสังคมของรัฐ โดย
ปรกติ จะไม่เก่ียวข้องกับความพยายามเพ่ิมความสามารถทางการเมือง
มอนโกเมอร่ี มีความคิดว่า การบริหารการพัฒนาให้ความสำาคัญกับการ
เปล่ียนแปลงทางด้านเศรษฐกิจและสังคมเป็ นหลัก
เฟรด ดั บ บลิ ว ริ ก ส์ (Fred W. Riggs) นั กวิ ช าการชาว
อเมริกันมีความเห็นว่าการบริหารการพัฒนามีความหมายท่ีสำา คัญ 2
ประการ คือ การบริหารการพัฒนาหมายถึง
1. ก า ร บ ริ ห า ร แ ผ น ง า น พั ฒ น า (development
programs) ทัง หลายด้ว ยวิ ธีการต่า ง ๆ ขององค์ ก ารขนาดใหญ่ โดย
้
เฉพาะอย่างย่ิง หน่ วยของของรัฐบาล เพ่ ือให้เป็ นไปตามนโยบายและ
แผนท่ีกำา หนดขึ้ น ซ่ ึง สอดคล้ อ งกั บ วั ต ถุ ป ระสงค์ ข องการพั ฒ นา
(developmental objectives) การเสริ ม สร้ า งสมรรถนะของการ
บริหาร
2. การบริ ห ารการพั ฒ นาไม่ เ พี ย งแต่ ค รอบคลุ ม ถุ ง การ
บริ ห า ร แผนงา นพั ฒ นา ต่ า ง ๆ ขอ งห น่ ว ย งา น รั ฐบา ล ใ ห้ บ ร ร ลุ
วัตถุประสงค์ของการพัฒนาเท่านั ้ น แต่หมายความรวมไปถึงการเพ่ิม
สมรรถนะของการบริหารด้วย ซ่ ึงหมายความว่า การบริหารการพัฒนา
จะสมบ้รณ์ได้ คือ ต้องทำาให้เข้มแข็งขึ้นด้วย และเม่ ือการบริหารงานมี
สมรรถนะเพ่ิม มากขึ้ น ก็ จ ะเป็ นเคร่ ือ งมื อ สำา คั ญ ท่ีทำา ให้ ก ารพั ฒ นา
บรรลุวัตถุประสงค์ท่ีกำาหนดไว้ได้
อาษา เมฆสวรรค์ ได้กล่าวถึงความหมายของการบริหาร
การพัฒนาว่าแบ่งเป็ น 2 ทรรศนะ ตามทรรศนะประการแรกนั ้น ถือว่า
การบริหารการพัฒนา หรือ Development Administration คือ การ
บริหารงานหรือการบริหารราชการในประเทศด้อยพัฒนาท่ีมุ่งมันท่ีจะ ่
ดำา เนิ นการพัฒนา ดังท่ีเขียนในภาษาอังกฤษ ว่า administration in

4. poor developed countries which are committed to
development
ส่วนอีกทรรศนะหน่ ึงเห็นว่า การบริหารการพัฒนา ได้แก่
การบริ ห ารเพ่ ือ การพั ฒ นาหรื อ การบริ ห ารตามโครงการพั ฒ นาของ
ป ร ะ เ ท ศ ห รื อ administration in development or
administration of a program of national development ตาม
ความเข้าใจอย่างง่าย ๆ ทัว ๆ ไป
่
ติ น ป รั ช พ ฤ ท ธิ ์ อ ธิ บ า ย ว่ า ก า ร บ ริ ห า ร ก า ร พั ฒ น า
(development administration, administration of
development, หรื อ a of d) หมายถึง การนำ า เอาความสามารถท่ีมี
อย่้ในการพัฒนาการบริหารมาลงมือปฏิบัติตามนโยบายแผน แผนงาน
หรือโครงการพัฒนาประเทศจริง ๆ เพ่ ือให้บังเกิดความเปล่ีย นแปลง
ตามท่ีได้วางแผนไว้ล่วงหน้ า และความเปล่ียนแปลงตามท่ีได้วางแผน
ไว้ล่วงหน้ านี้ จะมุ่งความเจริญ งอกงามทังด้า นเศรษฐกิจ สั งคม และ
้
การเมืองของประเทศอันจะนำ า ไปส่้การลดความทุกข์ยากของคนทังท่ี ้
อย่้ในองค์การ(ข้าราชการ)และท่ีอย่้ภายนอกองค์การ (ประชาชน)