1. บทที่ 1
แนวคิดและหลักการเกี่ยวกับการบริหารราชการ
การบริหาร Administration มีความหมายในลักษณะที่เป็นการ
ศึกษาเกี่ยวกับการจัดระบบบริหาร ซึ่งต้องอาศัยทังความรู้และทักษะ หรือ
้
อาจจะเรียกว่า สหวิทยาการ สิ่งทีสำาคัญสำาหรับตัวของผู้บริหารจะต้องมี
่
ลักษณะของการนำาศิลปะ(Arts) มาเพิ่มศักยภาพของการบริหารเพื่อบรรลุเป้า
หมายของการบริหารให้มากที่สุด หลายคนอาจมีความเข้าใจว่า คำาว่า การ
บริหาร นั้น หมายถึง การบริหารราชการ เท่านั้น แต่แท้ที่จริงแล้ว การ
บริหารนั้นสามารถอธิบายได้ทั้งส่วนของภาครัฐ และเอกชน
ทั้งนี้ความหมายของคำาว่า บริหาร อาจมีผที่ให้คำานิยามไว้อย่าง
ู้
มากมาย ดังนี้
ศาสตราจารย์ชุบ กาญจนประการ กล่าวว่า การบริหาร คือ การ
ทำางานของคณะบุคคลตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป ถ้าเป็นการทำางานโดยบุคคลคน
เดียว เรียกว่า เป็นการทำางานเฉยๆ
ศาสตราจารย์ Harold Koontz ให้ความหมายไว้ว่า คือการดำาเนิน
งานให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำาหนดไว้ โดยอาศัยปัจจัยต่าง ๆ ได้แก่ คน เงิน
วัตถุ สิ่งของ อุปกรณ์ ในการปฏิบัติงาน
ศาสตราจารย์ Peter F. Druker ให้ความหมายการบริหารในเชิง
พฤติกรรมว่า การบริหารคือ ศิลปะในการทำางานให้บรรลุเป้าหมาย
โดยผ่านผู้อื่น (มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช,2548.หน้า 5)
ศาสตราจารย์ ดร.ทินพันธ์ นาคะตะ กล่าวว่า การบริหาร คือ การ
ทำางานร่วมกันของบุคคลตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป (2545,หน้า 46)
ซึ่งสามารถสรุปถ้อยความได้ว่า การบริหาร คือการใช้ทงศาสตร์
ั้
และศิลปะ โดยนำาเอาทรัพยากรการบริหารต่าง ๆ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ไว้
อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งการบริหารนั้นต้องเน้นในเรื่องของการให้ความสำาคัญ
ในเรื่องวัตถประสงค์เป็นจุดหมาย ต้องอาศัยบุคคลเป็นองค์ประกอบสำาคัญ
ต้องมีการดำาเนินการอย่างเป็นกระบวนการ รวมถึงต้องบังเกิดความร่วมมือ
ร่วมใจของบุคคลรวมกันเป็นพลังของกลุ่ม (2548,หน้า 5)
จากความหมายข้างต้นจะเห็นว่าความหมายของการบริหารนั้นมี
หลากหลายประการ ในส่วนของวิชาที่วาด้วยการบริหารราชการไทยนั้นอาจ
่
ต้องทำาความเข้าใจในเรื่องของระบบริหารราชการไทยซึ่งมีความ สลับซับซ้อน

2. ระบบบริหารราชการ 2
ไทย
มากพอสมควร ซึ่ง วิลเลี่ยม ซิฟฟิน นักวิชาการชาวอังกฤษ กล่าวถึงรูป
แบบของการบริหารราชการของประเทศไทยว่า ได้นำาเอาแนวคิด วิธีการ การ
บริหารราชการจากต่างประเทศ มาผสมผสานกับลักษณะของการบริหาร
ราชการแบบไทยในอดีต จนเกิดรูปแบบของการบริหารราชการแบบไทยซึ่งไม่
สามารถกำาหนดแนวคิด ทฤษฎีได้อย่างชัดเจน
แนวคิด ทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการ
1.1. แนวคิดการบริหารจัดการทีนำาวิชาความรู้หรือนำาวิชาการด้าน
่
การบริหารจัดการ (Scientific Management) ของ เฟรดเดอริ
ค วินสโลว์ เทเล่อร์ (Frederick Winslow Taylor) ซึ่งตีพิมพ์
เป็นผลงานเรื่อง The Principle of Scientific Management
ในปี ค.ศ.1915 และนักวิชาการไทย ได้นำาแนวคิดดังกล่าวมา
ปรับใช้ในการบริหารจัดการภาครัฐด้วย แนวคิดนี้ถือว่าเป็น
แนวคิดการบริหารจัดการที่เกิดขึ้นในยุคคลาสสิก (Classical
Era) ซึ่งเป็นยุคเก่าทีแสดงถึงลักษณะหรือวิธีการบริหารจัดการ
่
ทีสำาคัญ ได้รบการยอมรับและยังคงสืบทอดมาถึงทุกวันนี้
่ ั
แนวคิดนี้เกี่ยวข้องกับโครงสร้างและอำานาจหน้าที่ เห็นได้จาก เท
เล่อร์ ให้ความสำาคัญกับ “วิธีการทำางาน” ซึ่งเรียกว่า วิธีการที่ดีที่สุด (One
Best Way) และถือว่าเป็น “ปัจจัยหลัก” ทีทำาให้การบริหารจัดการในหน่วย
่
งานมีประสิทธิภาพ ประหยัด และสร้างผลกำาไรให้แก่หน่วยงาน ส่วนปัจจัย
อื่น ๆ เช่น บุคลากร เครื่องจักร และวัตถุดิบ ถือว่า เป็น “ปัจจัยรอง” หรือ
ปัจจัยประกอบในการทำางาน นอกจากนี้ เทเล่อร์ ยังให้ความสำาคัญกับ “หลัก
การแบ่งงานและแบ่งอำานาจหน้าที่ ระหว่างฝ่ายจัดการและฝ่ายปฏิบัติ” กล่าว
คือ เป็นการแบ่งงานระหว่างฝ่ายจัดการหรือผู้จัดการกับหัวหน้างานอย่าง
ชัดเจน อันเป็นลักษณะของการแบ่งโครงสร้างและอำานาจหน้าที่ในการทำางาน
โดยผู้จัดการรับผิดชอบหรือมีอำานาจหน้าทีในภาพรวมทั้งหมดขณะที่หัวหน้า
่
งานรับผิดชอบหรือมีอำานาจหน้าที่ในฐานะที่เป็นผู้มีความรู้ความชำานาญเฉพาะ
ด้าน (Specialized)
1.2. แนวคิดโครงสร้างการจัดองค์การที่เรียกว่า ระบบราชการ
(Bureaucracy) ของ แม๊กซ์ เวเบอร์ (Max Weber) เป็น
บุคคลแรกๆ ที่ศึกษาระบบราชการที่มโครงสร้างการจัดองค์การ
ี
ขนาดใหญ่ รวมทั้งมีความซับซ้อนและเป็นทางการ ทังนี้ เพื่อ ้
ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด โครงสร้างการจัดองค์กรดังกล่าว
ถูกเรียกว่า ระบบราชการตามอุดมคติ ( An Ideal-type
2

3. ระบบบริหารราชการ 3
ไทย
Bureaucracy) คุณลักษณะที่สำาคัญของระบบที่ Max Weber
เสนอในองค์การขนาดใหญ่ที่มีแบบแผนได้แก่
1. การแบ่งงานกับทำาตามแนวราบ (Horizontal
Delegation) เพื่อให้กระบวนการของงานใน
องค์การทังระบบมีคนรับผิดชอบ แบ่งงานกันทำา
้
(Specialized Division Of Labor) เพื่อให้เกิด
ผลผลิตและเกิดความถูกต้อง เนื่องจากมีความ
ชำานาญเพิ่มมากขึ้น (วรเดช,2544.หน้า 27)
2. การแบ่งงานกันทำาตามแนวตั้งหรือ มีสายบังคับ
บัญชาอย่างเป็นทางการ (Hierarchy Of
Authority) เพื่อควบคุมให้งานตามแนวราบได้รับ
การตรวจสอบให้เกิดความถูกต้อง (Accuracy)
เพื่อให้สายการบังคับบัญชาแต่ละระดับตัดสินใจ
เพื่อประสานภาพรวมขององค์การและมีผู้บังคับ
บัญชาสูงสุดเพื่อควบคุมให้การทำางานของ
องค์การเป็นไปเพื่อประโยชน์รวมขององค์การ
(Organization Goal) ไม่ใช่ผลประโยชน์เฉพาะ
ส่วนของแผนกงานย่อยในองค์การ (Subdivision
Goal)
3. ยึดกฎระเบียบที่เป็นลายลักษณ์อักษร (Written
Rules Of Conduct) เพื่อให้การทำางานมีความ
แน่นอนเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงตัวคน เพื่อให้การ
ทำางานขององค์การมีลักษณะที่อ้างอิงได้
(Evidence And Reference) และเพื่อเป็นหลักใน
การทำางานระหว่างองค์กรหนึ่งกับอีกองค์การหนึ่ง
โดยนัยนีระบบงานขององค์กาก็จะสามารถเป็น
้
ระบบที่มีความต่อเนื่อง ไม่ขึ้นอยู่กับตัวคน
4. กฎระเบียบ (Rule Of Regulation) เพื่อทำาให้เกิด
ความแน่นอน (Certainty) ในการทำางาน เพื่อ
ให้การทำางานมีความรวมเร็วขึ้น เพื่อลดการ
สื่อสารที่ไม่จำาเป็น (Unnecessary Communicat
ion)ระหว่างผู้ปฏิบัติในหน่วยงานและเพื่อเป็นการ
สร้างกรอบพฤติกรรมให้สมาชิกใน หน่วยงาน
3

4. ระบบบริหารราชการ 4
ไทย
ทั้งหมดมีแบบแผนเดียวกัน (Standardization Of
Behavior)
5. การเลื่อนชั้นเลื่อนตำาแหน่งตามหลักอาวุโสและ
ความสามารถ ทังนี้เพื่อรองรับกับความ
้
เปลียนแปลงขององค์การให้สอดคล้องกับจงจร
่
ชีวิตของสมาชิก ทีต้องหมุนเข้าและออกจาก
่
หน่วยงานไปตามอายุ เพื่อให้องค์การมีพลวัต
(Dynamic) และเป็นหลักการพื้นฐานเพื่อสร้าง
ขวัญกำาลังใจ(Morale) และเป้าหมายในความ
ก้าวหน้าตามอาชีพงาน(Career Progress) ให้กับ
สมาชิกอย่างมีระบบ โดยยึดถือหลักอาวุโสมา
ก่อน ถ้าอาวุโสเท่าเทียมกันก็ให้ความสำาคัญกับ
ความสามารถเป็นลำาดับถัดไป
6. การแยกผลประโยชน์ส่วนตัวจากประโยชน์ของ
องค์การ ทังนีเพื่อทำาให้ผู้ปฏิบัติงานในองค์การ
้
ทำาให้องค์การเพื่อผลประโยชน์รวมขององค์การ
โดยใช้หลักความเป็นระเบียบ
แบบแผน(Formality) และการแยกเรื่องส่วนตัว
ออกจากเรื่องงาน (Impersonality)
แนวคิดของ Weber จัดได้ว่าเป็นการบุกเบิกการสร้างหลักการพื้น
ฐานใหม่ให้กับปรัชญาของการบริหารงานภาครัฐและมีรากฐานของกฎหมาย
เป็นหลักในการทำางานรูปแบบองค์การขนาดใหญ่ จึงได้มีการนำาไปใช้ในยุโรป
และขยายตัวไปทั่วโลกในปัจจุบัน ซึงอาจสรุปสาระได้จากภาพต่อไปนี้
่
4

5. ระบบบริหารราชการ 5
ไทย
ปรัชญาของการ Weber ในการบริหารงานภาครัฐ
ผลลัพธ์สดท้าย
ุ
หลักการพื้นฐาน
การเพิ่มผลผลิต การเพิ่มความชำานาญงาน
การแบ่งงานกันทำาตามแนวราบ
ความถูกต้องในการทำางาน เกิดตัดสินใจที่สนองผล
การแบ่งงานกันทำาตามแนวตั้ง ประโยชน์รวมขององค์การ
การทำางานขององค์การมีความต่อเนื่องอ้างอิงได้ ไม่
การทำางานกันเป็นลายลักษณ์อักษร ขึ้นกับตัวคน
บรรลุการประสานงนระหว่างองค์การ
เกิดความแน่นอนในการทำางาน
กฎระเบียบ ลดการสื่อสารทีไม่จำาเป็น
่
สร้างกรอบพฤติกรรมพื้นฐานของสมาชิกให้เป็น
แบบแผนเดียวกัน
ให้องค์การมีพลวัต
การเลื่อนชันตำาแหน่ง ตามหลักอาวุโส ความ
สามารถ
สร้างขวัญกำาลังใจให้สมาชิก
ทำาให้สมาชิกมีความผูกพันกับองค์การ
การแยกเรื่องส่วนตัวออกจากเรื่องงาน
บรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ
พร้อมกันนั้น Weber ยังได้จำาแนกรูปแบบของโครงสร้างตามอำานาจหน้าที่
ออกเป็น ٣ รูปแบบ คือ
1. อำานาจหน้าทีแบบดั้งเดิม (Traditional Authority)
่
2. อำานาจหน้าทีที่มีมาแต่กำาเนิด หรือ อำานาจหน้าที่จาก
่
ความสามารถพิเศษ
(Charismatic Authority)
3. อำานาจหน้าที่ตามกฎหมาย (Rational-legal Authority)
ในสายตาของเวเบอร์นั้น ระบบราชการเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพ
ที่สุดเมื่อเทียบกับระบบที่มิใช่ราชการ เช่น ระบบเจ้าขุนมูลนาย หรือระบบที่
คำานึงถึง “ บารมี ” และพรสวรรค์ส่วนบุคคลทั้งนี้เพราะว่าระบบราชการเป็น
ระบบที่มีความเหนือกว่าระบบอื่นๆ ทางด้านเทคนิค จึงสามารถจัดหา สินค้า
และบริการให้แก่ประชาชนได้มากกว่า
5

6. ระบบบริหารราชการ 6
ไทย
ระบบราชการเมืองมีความเที่ยงตรง รวดเร็ว ไม่คลุมเครือ มีความ
รู้ในเรื่องการจัดเก็บเอกสารมีความต่อเนื่อง มีดุลพินิจที่จะตัดสอนความขัด
แย้งได้อย่างเทียงธรรม มีเอกภาพในตัวเอง มีการปฏิบัติตามคำาสั่งอย่าง
่
เคร่งครัด และสามารถลดความกระทบกระทั่งระหว่างบุคคลตลอดจนลดค่าใช้
จ่ายทางด้านวัตถุและบุคคลลง
อย่างไรก็ตาม เวบเบอร์ ได้กล่าวเตือนไว้ว่า ระบบราชการนั้น
เป็นสิ่งที่ดีในตัวมันเอง แต่ถ้าจะให้ระบบนี้ปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
แล้ว ผู้มีหน้าที่ควบคุมระบบนี้ ( เช่น นักการเมืองหรือพระมหากษัตริย์ใน
สมัยโบราณ ) จะต้องถือว่าระบบราชการเป็นเพียงเครื่องมืออันหนึ่งซึ่งจะต้อง
คอยควบคุมให้ได้ หากผู้ควบคุมใช้หรือควบคุมระบบนี้ไม่ดีแล้วแทนที่ระบบ
ราชการจะปฏิบัติงาน ตามคำาสั่งของผู้ควบคุมเพื่อสนองตอบความต้องการของ
ประชาชน ระบบราชการจะสนองตอบความต้องการของตนเอง ในกรณีเช่นนี้
ผู้ที่มีหน้าที่ควบคุมดูแลระบบราชการก็จะมีลักษณะเป็นเพียงผู้ควบคุมจอม
ปลอม (Dilettante) เท่านั้น กล่าวคือจะถูกระบบราชการบ่อนทำาลายอยู่ตลอด
เวลา ซึ่งแทนที่ผู้ควบคุมจะเป็นนายของระบบนี้กลับเป็นเพียงบ่าวเท่านั้นเอง
นอกจาก Max Weber ที่กล่าวเกี่ยวกับการบริหารงานทีมี ่
ประสิทธิภาพในองค์กรแล้ว เราไม่สามารถมองข้ามบุคคลสำาคัญที่ได้กล่าวถึง
การสร้างระบบบริหารราชการที่มีประสิทธิภาพ ท่านนั้นก็คือ วูดโร วิลสัน
๊
(Woodrow Wilson) ประธานาธิบดีคนที่ 28 ของสหรัฐอเมริกา และได้ชื่อ
ว่าเป็นบิดาของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกา Wilson เห็นว่า การที่จะมี
ทฤษฎีทางการบริหารใดๆ นั้น จะไม่สามารถทำาได้หากไม่ทำาให้การบริหาร
ราชการปลอดจากการเมือง เขาจึงเสนอให้ “แยกการเมืองออกจากการ
บริหาร”
Wilson กล่าวว่า ฝ่ายการเมืองควรมีหน้าที่ในการกำาหนดนโยบาย
และฝ่ายประจำา ควรมีหน้าที่ในการปฏิบัติตามนโยบาย ซึงการแยกการเมือง
่
ออกจากการบริหารลักษณะนี้ เน้นต้องการให้ข้าราชการปลอดจากการเมืองให้
มีระบบการแต่งตั้งที่มีคุณธรรม (Marit Appointment) เพื่อให้การบริหารภาค
รัฐโดยข้าราชการซึงเป็นผู้ปฏิบัติงานมุงทำาประโยชน์ให้กับประชาชน กลุ่มผล
่ ่
ประโยชน์และกลุ่มหลากหลายต่างๆ ด้วยความเสมอภาค เป็นธรรม และมุ่งก่อ
ให้เกิดผลประโยชน์กับรัฐโดยรวมเป็นสำาคัญ (ดูภาพประกอบ) (วรเดช จัน
ทศร,2544.หน้า 30-31)
6

7. ระบบบริหารราชการ 7
ไทย
ปรัชญาของ Woodrow Wilson
หลักการพื้นฐาน ผลลัพธ์สุดท้าย
1. การแยกการเมืองจากการบริหาร - การบริหารโดยข้าราชการที่เน้นความเสมอ
2. การแต่งตั้งโยกย้ายตามระบบคุณธรรม ภาค เป็นธรรม และมุ่งต่อผลประโยชน์ของ
สาธารณะ
3. การบริหารงานโดยปราศจากอคตทางค่า
นิยมเฉกเช่นธุรกิจ - ประโยชน์สูงสุดของราชการ
4. การศึกษาวิจัยเปรียบเทียบระบบการ - การปรับปรุงพัฒนาการบริหารภาครัฐและ
บริหารของประเทศต่างๆ เสริมสร้างนวัตกรรม
ทฤษฎีระบบราชการในแง่ลบ (Bennisian and Crozierian
bureaucracy theories)
ทฤษฎีระบบราชการในแง่ลบนี้ จะเห็นได้จากผลงานของ เวเรน
เบนนิส และของ ไมเคิล โครซิเยร์ ซึงผู้เขียนใคร่ขอพิจารณาดูผลงานทั้ง
่
สองนี้สักเล็กน้อย
เบนนิส ได้วิจารณ์ระบบราชการว่ามีจุดบกพร่องอยู่หลายประการ
กล่าวคือ
1. ระบบราชการไม่ยอมเปิดโอกาสให้ราชการได้พัฒนาตนเอง
และมิได้มีส่วนช่วยให้ราชการมีบุคคลภาพของความเป็น ผู้ใหญ่อย่างเพียง
พอ เพราะราชการคอยแต่จะปฏิบัติตามคำาสั่งเท่านั้น
2. ระบบราชการส่งเสริมให้คนปฏิบัติงานอยู่ในกรอบเดียวกัน
ทำาให้ขาดความคิดสร้างสรรค์และตกเป็นเหยื่อทางด้านความคิดของกลุ่ม
3. ระบบราชการมิได้คำานึงองค์การนอกแบบ และมองว่าคนเป็น
เพียงชิ้นฟันเฟืองของเครื่องจักรหรือเป็นเครื่องมือองค์การ ตลอดจนมิได้คิด
แก้ไขปรับปรุงความเป็นอยู่ของคนทังที่อยูในองค์การให้ดีขึ้น
้ ่
4. ระบบความควบคุมและอำานาจการบังคับบัญชาของระบบ
ราชการไม่เหมาะสมกับภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปในปัจจุบัน
5. ระบบราชการไม่สามารถตัดสินได้ว่า ใครผิดใครถูกตามควร
ลองของกระบวนการทางตุลาการ
7

8. ระบบบริหารราชการ 8
ไทย
6. ระบบราชการไม่สามารถที่จะแก้ปัญหาความแตกต่าง และ
ความขัดแย้งระหว่างระดับตำาแหน่งและกลุ่มต่างๆ ทีปฏิบัติภารกิจอยู่ใน
่
องค์การ
7. ระบบราชการมิได้ใช้ทรัพยากรมนุษย์อย่างเต็มที่ เพราะระบบ
ราชการไม่เคยไว้เนื้อเชื่อใจผู้ใด
8. ระบบราชการไม่สามารถที่จะประสานประโยชน์ในอันที่จะนำา
เทคโนโลยีมาใช้ และไม่สามารถตอบสนองความต้องการของนัก
วิทยาศาสตร์ สมัยใหม่ทนำามาปฏิบัติอยู่ในองค์การ
ี่
9. ระบบราชการจะเปลียนแปลงโครงสร้างทางบุคลิกภาพของคน
่
ให้กลายเป็นคนที่หมดหวัง สิ้นคิด และมีความท้อถอยในการปฏิบัติงานและ
ในชีวิตส่วนตัว
สำาหรับ โครซิเยร์ นั้น มองว่าระบบราชการมีประสิทธิภาพมาก
ที่สุดก็เฉพาะในสภาพการณ์ที่ปกติเท่านั้น แต่ระบบนี้จะไร้สมรรถภาพหาก
ต้องเผชิญกับปัญหาการบริหารในสภาพการณ์วิกฤตซึ่งเป็นผลจาก “ วงจร
ความชั่วร้าย ” (Vicious circle) ทีระบบนี้สร้างขึ้นมาเอง นอกจากนี้ โครซิ
่
เยร์ ยังมองระบบราชการแบบ เดียวกัน เบนนิส กล่าวคือ มองว่าระบบ
ราชการเป็นสิ่งที่คอยคุกคามคนในสังคมปัจจุบันระบบ ราชการทำาให้คนอยู่
ในกรอบขององค์การขาดความกระตือรือร้น และทำาให้คนมีความเป็นมนุษย์
น้อยลง
อย่างไรก็ตาม โครซิเยร์ ค่อนข้างจะมองระบบราชการไปในทางที่
ดีกว่าเบนนิส โดยโครซิเยร์ เห็นว่า ระบบราชการในปัจจุบันเริมมีความเป็น
่
ราชการน้อยลงเพราะหน่วยงานต่างๆ มีแนวโน้มจะกระจายอำานาจมากขึ้น
ทฤษฎีระบบราชการในแง่ที่เป็นกลาง (Generic -
Downsian and Panandikerian bureaucracy theories)
ทฤษฎีระบบราชการในแง่ที่เป็นกลาง นี้ ชี้ให้เห็นว่าระบบราชการ
นั้นมีทั้งข้อดีและข้อเสียระคนกัน ส่วนพิจารณาว่าระบบราชการดีหรือไม่ดีนั้น
จะตัดสินใจโดยการนึกเอาเอง (Intuition) ไม่ได้ จะต้องมีการวิจัยเชิง
ประจักษ์เพื่อพิสูจน์ความดีและไม่ดีนั้นๆ
ด้วยเหตุนี้ การที่เราจะทราบว่าระบบราชการแต่ละระบบจะดีหรือ
ไม่ดีนั้นจะต้องมีการวิจัยเชิงประจักษ์เพื่อสนับสนุนหรือคัดค้านถ้อยแถลงของ
เรา (จุดยืนของ ดาวน์ส อยู่ระหว่างจุดยืนของ เวเบอร์ และ โครซิเยร์ )
นอกจากนั้นดาวน์ส ยังยอมรับว่าระบบราชการยังจะต้องอยู่กับเราไปอีกนาน
8

9. ระบบบริหารราชการ 9
ไทย
ฉะนั้นหากมีการวิจัยเชิงประจักษ์แล้ว เราอาจจะปรับปรุงข้อบกพร่องของระบบ
ราชการให้ดีขึ้น
ข้าราชการโดยทั่วๆ ไปมีเป้าหมายที่จะได้รับมาซึ่งอำานาจ ความ
มั่นคง ความสะดวกสบาย ความภาคภูมิใจในงานของตน ความจงรักภักดีต่อ
องค์การ และ เป้าหมายที่จะรับใช้ประชาชน ทังนี้ขึ้นอยู่กับข้าราชการแต่ละ
้
ประเภท ซึง ดาวน์ส ได้แบ่งข้าราชการออกเป็น
่ 5 ประเภทด้วยกัน คือ
1. ประเภทปีนป่าย (Climbers) ข้าราชการประเภทนี้มองว่า
อำานาจ รายได้ และเกียรติศักดิ์ มีความสำาคัญเหนืออื่นใด และพยายามเพิ่ง
สิ่งเหล่านีให้มากขึ้นและเป็นประโยชน์แก่ตนเองให้มากที่สุด
้
2. ประเภทผู้พิทักษ์ (Conservers) ข้าราชการประเภทนี้มอง
ว่าความสะดวกสบายและความมั่นคงใน หน้าที่การงานมีความสำาคัญมากที่สุด
แต่ตรงกันข้ามกับข้าราชการประเภทปีนป่ายข้าราชการประเภทผู้พิทักษ์มีได้
มุ่งจะเพิ่มอำานาจ รายได้ และเกียรติศักดิ์ให้มากกว่าประเภทปีนป่ายและผู้
พิทักษ์ เป็นราชการที่มงประโยชน์ของตนเองเป็นหลัก (Private-
ุ่
Regardedness)
3. ประเภทผู้สนับสนุน (Zealots) ข้าราชการประเภทนี้จะ
สนับสนุนนโยบายหรือแนวความคิดที่แคบๆ ของวิชาชีพของตน ข้าราชการ
ประเภทนี้จะแสวงหาอำานาจ รายได้ และเกียรติศักดิ์เพื่อใช้สิ่งเหล่านี้
สนับสนุนนโยบายที่ตนชื่นชอบให้ปรากฏออกมาในทางปฏิบัติ ซึ่งส่วนใหญ่จะ
เป็นนักวิชาการที่มีความ มั่นในใจตัวเอง มองโลกในแง่ดี และมีความ
กระฉับกระเฉงในการปฏิบัติงาน
4. ประเภทรัฐบุรุษ (Statesmen) ข้าราชการประเภทนี้มี
ความจงรักภักดีต่อสังคม และความพยายามแสวงหาอำานาจ รายได้ และ
เกียรติศักดิ์ เพื่อสนับสนุนนโยบายของชาติ แต่มักจะมองโลกในทางที่ไม่สู้ดี
นัก ถึงแม้จะมีความมั่นใจในตัวเองสูง
จากแนวคิด และทฤษฎีด้านการบริหาร อันเกิดจากความรู้และ
ประสบการณ์ของเหล่านักคิดคงต้องนำามาประกอบกับการพิจารณาลักษณะ
การบริหารราชการของไทย ทังนี้เพื่อที่จะสามารถอธิบายเกี่ยวกับคุณลักษณะ
้
ของการบริหารราชการอย่างชัดเจนมากยิ่งขึ้นนั่นเอง
ลักษณะโดยทั่วไปของการบริหารราชการ
การบริหารราชการ ตรงกับคำาในภาษาอังกฤษว่า Public
Administration ซึ่งอาจแยกพิจารณาความหมายได้ดังนี้
9

10. ระบบบริหารราชการ 10
ไทย
การบริหาร (Administration) หมายถึง กิจกรรมที่ประกอบขึ้น
อย่างมีเหตุนิยม เกี่ยวข้องกับการใช้ทรัพยากรทั้งคน วัตถุ สิ่งของ อุปกรณ์
ต่างๆ เพื่อบรรลุเป้าหมายที่ได้วางเอาไว้
ราชการ (Public) หมายถึงกิจการต่างๆ ทีรัฐพึงปฏิบัติทงในส่วน
่ ั้
ของราชการพลเรือนและราชการทหารของฝ่ายบริหาร รวมทั้งกิจการต่าง ๆ
ของทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการด้วยย
ดังนั้นการบริหารราชการ Public Administration จึงหมายถึง การ
ดำาเนินกิจกรรมของส่วนราชการต่างๆ ของรัฐให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้
จากความหมายที่กล่าวถึงนัน ในการบริหารราชการจึงจำาเป็นต้องมี
้
สิ่งต่อไปนี้
- ต้องมีหน่วยงาน หรือ ส่วนราชการ เพื่อดำาเนินภารกิจที่รัฐ
พึงปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมาย
- ต้องมีระเบียบการบริหารงาน หรือที่เรียกว่า “ระเบียบบริหาร
ราชการ” เพื่อให้การใช้คน
เงิน วัสดุอุปกรณ์และวิธีการดำาเนินงานต่าง ๆ ได้บรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้อย่างมี
ประสิทธิภาพ
หากกล่าวโดยสรุป การบริหารราชการ คือ การนำานโยบายมา
ปฏิบัติ (Implementation Policy) โดยบรรดาข้าราชการนั่นเอง
กิจกรรมท้ายบท
1. การบริหารระบบราชการไทย มีความหมายอย่างไร
2. แนวคิด ทฤษฎี ทีเกี่ยวข้องกับการบริหารระบบราชการไทย มี
่
รายละเอียดอย่างไร
10