1. 1
La tramitación parlamentaria del proyecto de ley ordenadora del sistema de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Texto comparado del proyecto remitido
por el Gobierno al Parlamento y del aprobado por la Comisión de Empleo y
Seguridad Social del Congreso con competencia legislativa plena.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
25 de junio de 2015.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
1. El Consejo deMinistros aprobó en su reunión del 27 de marzo de este año el Proyecto
de leyordenadora del sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Dos
semanas antes, en concreto el 13 de marzo, el Consejo de Ministros había conocido el
informe presentado por la Ministra de Empleo y Seguridad Social Fátima Báñez sobre
el Anteproyecto deLey. En la nota de prensa de la reunión del día 13 se explicaba que
“La nueva norma es una de las reformas anunciadas por el presidente del Gobierno en el
pasado Debate sobre el Estado de la Nación y está incluida en el "Acuerdo de
propuestas para la negociación tripartita para fortalecer el crecimiento y el empleo",
suscrito por el Gobierno y los interlocutores sociales el pasado 29 de julio. La futura
Ley forma parte también del Programa Nacional de Reformas presentando a las
instituciones europeas y del Informe de la Comisión de Reforma de las
Administraciones Públicas (Informe CORA). La adopción de esta Ley supone la
continuación y el complemento necesario de las diversas reformas estructurales
adoptadas por el Gobierno desde 2012 para la modernización del mercado de trabajo, la
sostenibilidad presente y futura del sistema de Seguridad Social, y la transformación de
las políticas de activación para el empleo y de la formación profesional para el empleo”.
Se solicitaba que el Consejo Económico y Social emitiera Dictamen por el
procedimiento de urgencia, Dictamen que fueaprobado por el CES en el Pleno del día
25 de marzo.
Conviene aquí recordar, efectivamente, que la reforma de la normativa vigente (Ley
42/1997 de 14 de noviembre) estaba ya contemplada en el Acuerdo tripartido suscrito el
29de julio de 2014 por el gobierno, CEOE, CEPYME, CC OO y UGT “para fortalecer
elcrecimiento económico y el empleo”. En efecto, el apartado 2.7 llevaba por título
“Reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo”, y en el mismo se
disponía que “Gobierno e Interlocutores Sociales acuerdan llevar a cabo un proceso de
diálogo sobre la reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo de modo
que tenga en cuenta los cambios producidos en la organización del trabajo y en las
relaciones laborales, además de los procesos de traspaso de competencias en esta
materia a las comunidades autónomas. Igualmente, deberá garantizarse la autonomía de
la que actualmente goza el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, así
como el ejercicio de las funciones que viene realizando”.
2. En las consideraciones generales al Anteproyecto, y tras explicar los importantes
cambios habidos en diversos ámbitos normativos que afectan a la actividad inspectora

2. 2
(como la prevención de riesgos laborales y el régimen sancionador de las infracciones
laborales y de Seguridad Social), y criticar la petición de informar por vía de urgencia,
“que limita el alcance de los trabajos para su análisis, consideración y respuesta”, el
CES manifestaba que “En ese contexto, se había hecho notoria y existía un consenso
generalizado acerca de la necesidad de modernizar y actualizar la institución de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social dotándola de la configuración y los
instrumentos necesarios para desempeñar su función cumpliendo con los objetivos de
eficacia y calidad que le son exigibles, ante una realidad del mundo del trabajo sujeta a
continuos cambios y sometida a una creciente complejidad. En la medida en que el
Anteproyecto de ley sometido a dictamen puede contribuir a alcanzar los fines de
modernización, coordinación y eficacia del Sistema de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, este Consejo expresa una valoración general positiva del mismo, de
sus propósitos y objetivos”.
Pero, además de emitir una valoración global favorable al texto del anteproyecto, el
CES formuló algunas críticas a su contenido, o a las omisiones detectadas en el mismo,
que conviene destacar, además de reiterar su desacuerdo con la tramitación por vía de
urgencia, en cuanto que el debate sobre la necesidad de una norma reguladora del
sistema de la ITSS venía siendo objeto de discusión desde hacía bastante tiempo, y una
tramitación más pausada hubiera permitido un mejor y más detenido estudio y análisis
del Anteproyecto.
En primer lugar, fue objeto de crítica la omisión de los estatutos del nuevo Organismo
Estatal ITSS, cuya creación está prevista en la futura norma y que se configura como
figura clave de la configuración del nuevo sistema, “en tanto que tal omisión limita la
posibilidad de conocimiento por este Consejo de la futura estructura”. En segundo
término, el CES manifestó sus dudas sobre la posible creación de una oficina de lucha
contra el fraude, ya que justamente esta lucha “es ya inherente a la labor de la ITSS”, y
además que en caso de mantenerse su creación (como así ha sido en el proyecto de ley
actualmente en tramitación parlamentaria) deberían recogerse en el texto sus aspectos
básicos, poniendo de manifiesto el CES que “precisamente por ello, se observa una
cierta desproporción entre el tratamiento que recibe la Oficina en la exposición de
motivos de la norma y lo que parece una insuficiencia de tratamiento y de rango
normativo en relación a la misma”. En fin, no podía faltar (dado que las normas
laborales no son en los últimos tiempos un prodigio de precisión técnica legislativa) una
reflexión crítica sobre la técnica legislativa utilizada en la futura norma, llamando la
atención “sobre las regulaciones contenidas en el Anteproyecto que vienen a reiterar
aspectos regulados en normas ya vigentes, y que podrían dar ocasión a distorsiones en la
interpretación y aplicación si no se garantiza la necesaria coherencia hermenéutica,
como es el caso, entre otros, de la regulación de derechos y deberes de los funcionarios
de los cuerpos de la Inspección en relación a su condición de empleados públicos
sujetos a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público”.
Hay que destacar también que el dictamen del CES contó con un voto particular muy
crítico de los representantes de los sindicatos nacionalistas gallego y vasco, CIG y ELA.
A juicio de los Sres. Burgos y Zabaleta, el Anteproyecto (y su contenido no ha sido
modificado por lo que respecta al ámbito autonómico en el proyecto de ley) era “un
ejemplo más de la voluntad recentralizadora del Gobierno español, ya que no establece
mecanismo ni procedimiento alguno para futuros procesos de transferencia de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En su momento, Galiza y Canarias ya lo

3. 3
habían solicitado y otras comunidades, como por ejemplo Andalucía, podrían hacerlo en
el futuro; sin embargo, en la práctica esa vía queda cerrada. Parece clara la voluntad del
Gobierno español de finiquitar tanto el proceso de transferencias a otras comunidades
autónomas como la mejora de las existentes”.
3. En la introducción de las notas de prensa del Consejo de Ministros del 27 de marzo y
del MEySS eran destacados tres aspectos del proyecto, además lógicamente del de
actualización de la normativa vigente que data de 1997: su configuración como
organismo autónomo, con mayor participación de las autonomías y de las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas; la creación de una nueva
oficina de lucha contra el fraude “que permitirá fortalecer la colaboración entre todas las
Administraciones”; en fin, el incremento de la capacidad de la ITSS en el ámbito de la
prevención de riesgos laborales, al crearse una nueva Escala de Subinspectores de
Seguridad y Salud en el Trabajo. La potenciación de la capacidad de intervención de la
ITSS se verá incrementada, siempre según el gobierno, por medio de estas cuatro vías:
“Consagración de un modelo generalista de Inspección, más eficiente y con
procedimientos de actuación simplificados. Actualización de los medios operativos, con
la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en las
relaciones con los trabajadores y empresas. Mejora de las competencias de los
Subinspectores de Empleo y Seguridad Social que ahora podrán investigar abusos en la
contratación temporal y en el trabajo de menores. Refuerzo de la independencia técnica
del personal inspector”.
4. El texto del proyecto de ley fue publicado en el Boletín Oficial del Congreso de los
Diputados el 10 de abril, quedando muy claro en la disposición adicional décima,
dedicada a “gasto público”, que todas las medidas incluidas en la misma “no podrán
suponer incremento de gasto público y, en consecuencia, de dotaciones ni de
retribuciones ni de otros gastos de personal”, y recordando (¿era necesario
jurídicamente hablando?) que a los funcionarios de la ITSS le será de aplicación lo
establecido en la Ley general presupuestaria y en las leyes anuales de presupuestos,
“especialmente en lo relativo a dotaciones, retribuciones y otros gastos de personas”
(art. 4). La futura norma prevé su entrada en vigor al día siguiente de la publicación en
el BOE, si bien se trata de una entrada diferida en el tiempo, y habrá que ver por
consiguiente como afecta a la norma, si finalmente es aprobada, el resultado de las
elecciones generales que deben celebrarse en alguna fecha del cuarto trimestre de este
año, ya que se mantendrá la situación administrativa actual (disposición transitoria
segunda) hasta la constitución del nuevo organismo autónomo estatal ITSS, previendo
además la disposición adicional primera que su entrada en funcionamiento tendrá lugar
en la fecha prevista en sus Estatutos, obviamente una vez que hayan sido aprobados y
publicados, aprobación y publicación que deberá llevarse a cabo por el gobierno “en el
plazo de tres meses desde fecha de entrada en vigor de la presente ley”. Vayan haciendo
cuentas y comprobarán que aún está lejos la efectiva puesta en marcha del cambio
operado por el proyecto actualmente en fase de tramitación parlamentaria.
Se encomendó la tramitación del proyecto de ley, al amparo del art. 148 del reglamento
del Congreso, a la Comisión de Empleo y Seguridad Social con competencia legislativa
plena, habiéndose producido el debate sobre el proyecto única y exclusivamente en la
citada Comisión (en dos horas y media) ante la inexistencia de enmiendas a la totalidad
que hubieran requerido de un debate previo en el Pleno. Sorprende, por decirlo de
alguna manera, la importancia que se concede por los poderes públicos a las actuaciones

4. 4
de la ITSS, o más exacto sería decir a las grandes cifras de sus actuaciones en
cumplimiento de la normativa vigente, y la mínima atención que el proyecto ha
merecido hasta ahora (y no creo que el tiempo que se le dedique sea mucho mayor en el
Senado) en sede parlamentaria.
Tuvimos que esperar a la reunión de la Comisión celebrada el 10 de junio para conocer
las enmiendas aprobadas, ya las presentadas por algún grupo en sus propios términos o
bien las transaccionales, aunque la palabra “conocer” no pueda utilizarse en toda su
amplitud en esta ocasión, ya que no fueron objeto de lectura en la sesión de la Comisión
antes de su aprobación, y sólo serán “conocidas”, además de por los diputados y
diputadas de la Comisión, por quienes puedan acceder al expediente del proyecto de ley,
manifestando su presidente que “salvo que alguno de ustedes quiera expresamente que
se proceda a su lectura” (y no lo pidió nadie), “… han de saber que (las enmiendas
transaccionales) constan en el expediente del proyecto de ley, en el archivo de la
Cámara, a disposición de quien en el futuro las quiera comprobar”. Por consiguiente, ya
sabe cualquier joven investigador en formación que desee realizar su tesis doctoral
sobre la ITSS que deberá solicitar poder acceder a dicho archivo para conocer el texto
literal de tales enmiendas. No obstante, y a riesgo de equivocarme, he considerado que
era necesario un esfuerzo, que he realizado y espero que con éxito, de estudio y
comparación del proyecto de ley con el texto aprobado por la Comisión, con una
dificultad añadida o suplementaria a la anterior, cual es que, por razones que sería
conveniente explicar por los servicios técnicos del Congreso, en el texto del dictamen de
la Comisión, publicado el 23 de junio enel BOCD no aparecen destacadas en negrita las
modificaciones incorporadas al proyecto de ley originario.
Tampoco ayuda en absoluto, ni mucho menos, al seguimiento de la futura norma el
texto, por llamarlo de alguna manera, del Informe emitido por la ponencia encargada
delproyecto de ley, informe de poco más de media hoja y en el que se dice simplemente
que ha sido objeto de estudio la iniciativa parlamentaria y que se emite “Informe de
conformidad con el texto remitido por el Gobierno que aparece publicado en el "BOCG.
Congreso de los Diputados", serie A, núm. 142-1, de 10 de abril de 2015”. En la
tramitación del proyecto en la Comisión fueron incorporadas algunas enmiendas, a las
que me referiré en este artículo, tanto por su directo conocimiento como por el indirecto
extraído de la comparación del proyecto original y del texto aprobado por la Comisión.
Recuerdo, para la historia, que el último gobierno socialista de 2011 presentó un
proyectode ley que mereció mi atención en una entrada del blog al compararlo con la
normativa vigente. Para quienes estén interesados en la comparación de la Ley42/1997
con el proyecto de ley aprobado el 27 de marzo, remito a mi entrada del blog del día 11
de abril, así como también al excelente documento elaborado por los servicios técnicos
de Thomson Reuters Aranzadi, que puede descargarse eneste enlace, y cumplo ahora
con lo dicho en la última frase de mi artículo: “Durante la tramitación parlamentaria de
la norma, y en función de los cambios que pueden operarse en el proyecto, será el
momento de volver sobre el texto y analizar, en su caso, la importancia de los cambios
producidos”.
5. Uno de los contenidos más relevantes del proyecto, y al que deseo hacer mención de
forma separada del resto del texto, es el que hace referencia a las relaciones entre la
Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas. En el preámbulo del
proyecto de ley se recuerda que han sido transferidas las competencias en materia de

5. 5
ITSS a las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco, traspasos que
merecieron detallada atención por mi parte en anteriores entradas, y que como
consecuencia de ello se hace necesario adaptar el modelo organizativo de la inspección
“para compatibilizar la convivencia de los principios esenciales de unidad de función y
concepción única e integral del Sistema con el desarrollo de las competencias de las
Comunidades Autónomas en la materia”, así como también se destaca que en los
trabajos preparatorios de la ley se contó con la participación de las autonomías, “en
especial, para las cuestiones relativas a la definición del nuevo modelo compartido de
inspección que la ley presenta, que lo es, por lo tanto, desde su misma concepción”.
En el texto articulado encontramos numerosos preceptos que tienen en consideración la
realidad autonómica de España, y algunos que van dirigidos única y exclusivamente a
las dos comunidades referenciadas. Sin ánimo de exhaustividad, cabe destacar los
siguientes: el art. 2 h), que recoge como un principio ordenador del sistema de la ITSS
el de movilidad “entre las Administraciones Públicas” en los procesos de provisión de
puestos de trabajo para los funcionarios de los cuerpos nacionales del sistema; el art. 4,
regulador del régimen jurídico de los funcionarios de los Cuerpos de la ITSS, que fija su
dependencia funcional de la administración competente por razón de la materia objeto
de inspección y “sin perjuicio de su dependencia orgánica de una u otra
Administración”, y prevé la participación de las Comunidades Autónomas (previsión
también contemplada y desarrollada en el art. 5, de especial interés por las
modificaciones incorporadas en la tramitación parlamentaria) en las cuestiones relativas
a “ingreso y selección, formación y perfeccionamiento, planificación de efectivos y
puestos de trabajo, situaciones administrativas y régimen disciplinario…”.
Más relevante aún es todo el título III, que trata sobre la organización del sistema (arts.
25 a 35), cuyo capítulo I, dedicado a las disposiciones generales, regula la cooperación
y participación de las Administraciones Públicas, mediante convenios de cooperación y
también a través de la presencia de ambas en el nuevo organismo autónomo estatal
ITSS, más exactamente vía su participación en el Consejo rector y del Consejo general,
con la existencia de una dirección territorial en cada autonomía, debiendo destacarse a
mi parecer la mención contenida en el art. 31, que regula la figura de su Director, de
atribuirle las funciones propias de la autoridad central de la ITSS “de acuerdo con lo
establecido en el artículo 4 del Convenio 81 de la Organización Internacional del
Trabajo” para que ejerza la representación del Sistema español ante instituciones y foros
internacionales y europeos, en el bien entendido de que ello se llevará a cabo “sin
perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas en la forma que se
determine”. La llamada “cooperación autonómica es contemplada expresamente en el
capítulo III, que dedica su artículo 34 a la autoridad autonómica de la ITSS y el artículo
35 a la comisión operativa autonómica, remitiendo la participación de las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los órganos
consultivos existentes en las Comunidades Autónomas a lo que se prevea por estas (y
aunque no existiera este precepto así debería ser igualmente en razón de las
competencias exclusivas autonómicas en materia de autoorganización de sus
instituciones de gobierno).
Ahora bien, y más importante: después de esta larga referencia a la regulación
normativa tendente a garantizar el buen funcionamiento del sistema y la presencia de
las autonomías, cabe decir que esta futura ley podrá tener especial interés para todas las
Comunidades Autónomas menos (parcialmente, eso sí, ya que también les afecta en

6. 6
cuestiones organizativas) para las que ya tienen transferidas las competencias, es decir
Cataluña y País Vasco. Para justificar esta tesis acudo en primer lugar a la disposición
adicional tercera (inalterada en la tramitación parlamentaria), que dispone de forma
taxativa (y aunque no lo dijera seguiría siendo así a mi parecer en virtud del marco
normativo vigente, pero no está nada mal que se recuerde) que lo dispuesto en la futura
ley “no supone modificación del régimen competencial establecido en los Estatutos de
Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas, por lo que las disposiciones de la
misma han de entenderse en cada caso conforme a lo dispuesto en los mismos”.
En segundo término, en la disposición adicional octava se regula, o más bien se
reproduce buena parte del texto contenido en la normativa sobre traspasos de
competencias a Cataluña y al País Vasco, la relación entre el Estado y las Comunidades
Autónomas, justamente la dos citadas, “con funciones y servicios transferidos en
materia de función pública inspectora”. Que la futura ley no está pensando en estas dos
Comunidades Autónomas lo deja bien claro a mi parecer el apartado 1 de la citada
disposición, al establecer que las Comunidades Autónomas con funciones y servicios
traspasados en materia de función pública inspectora “participarán en el Organismo
Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social en los términos establecidos en esta
Ley, con respeto, en todo caso, al pleno ejercicio de sus competencias, por lo que no les
será de aplicación lo dispuesto en los artículos 33 y 34 y mantendrán las facultades
organizativas y directivas respecto de su propio personal, conforme a lo establecido en
la normativa vigente”.
6. De forma sucinta paso a explicar algunos de los contenidos más relevantes del
proyecto de ley, que consta de tres títulos.
A) El primero, está dedicado al sistema de la ITSS, tratando en primer lugar
(disposiciones generales) su definición y objeto, conceptuándose la ITSS como
“servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las
normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el
asesoramiento y, en su caso, conciliación, mediación y arbitraje en dichas materias, lo
que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de
Derecho que consagra la Constitución Española, y con los Convenios número 81 y 129
de la Organización Internacional del Trabajo”, y regulando a continuación sus
principios ordenadores, de los que deseo destacar el de “unidad de función y de
actuación inspectora en todas las materias del orden social, en los términos establecidos
en esta ley, sin perjuicio de los criterios de especialización funcional y de actuación
programada”.
A continuación se aborda la regulación del personal del sistema, esto es los funcionarios
que lo integran, su régimen jurídico, el ingreso y provisión de puestos de los cuerpos
nacionales del personal con funciones inspectoras (con una importante modificación en
su tramitación parlamentaria que explicaré más adelante), el registro integrado del
personal inspector, y el personal técnico y administrativo.
La futura ley crea dos escalas dentro del cuerpo de subinspectores laborales, la de
Empleo y Seguridad Social (que no es otra que el actual cuerpo de subinspectores), y la
de Seguridad y salud laboral “con funciones específicas en materia de prevención de
riesgos laborales”, cambio que se justifica en el preámbulo de la norma porque
“permitirá ampliar y reforzar la actuación de la Inspección en la materia”, y por tratarse

7. 7
“de una medida de racionalidad y mejora organizativa que redundará en mayor eficacia
y supondrá dar una más pronta respuesta a los requerimientos de la sociedad en
cuestiones que afectan a la vida y salud de los trabajadores”. Dada la diversidad de
funciones de ambas escalas, la movilidad entre ellas sólo podrá producirse cuando se
disponga de la titulación requerida y se supere el correspondiente proceso selectivo,
siendo de destacar, como se analizará después con más detalle, que las nuevas reglas
para el acceso a la escala de Empleo y Seguridad Social se aplazan en su entrada en
vigor hasta el 1 de enero de 2019, pero no ocurre lo mismo para el acceso a la escala de
Seguridad y salud laboral.
El capítulo III del título I regula los derechos y deberes del personal de la ITSS, que son
los de carácter individual y colectivos “establecidos con carácter general para los
empleados públicos”. Son objeto de regulación sus deberes y el código de conducta, el
deber de sigilo y las incompatibilidades, y la formación, promoción y participación en
objetivos. La perturbación “en la menor medida posible” del desarrollo de las
actividades del personal inspeccionado cuando la ITSS lleve a cabo su actividad no
implicará ni supondrá merma alguna en el ejercicio de su autoridad ni tampoco del
cumplimiento de sus deberes.
B) El título II del proyecto está dedicado al funcionamiento del sistema, tratando en su
capítulo I las funciones de la ITSS, determinando el contenido de la función inspectora,
que será el de “vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales,
reglamentarias y del contenido de los acuerdos y convenios colectivos” en los ámbitos
del sistema de relaciones laborales, prevención de riesgos laborales, Sistema de la
Seguridad Social, empleo, migraciones, cooperativas y otras formas de economía social,
y con una cláusula abierta que permite incluir en su esfera competencial “cualesquiera
otros ámbitos cuya vigilancia se encomiende legalmente a la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social”. También se le atribuye la función de asistencia técnica, en especial a
las pymes, y de conciliación, mediación y arbitraje.
La futura norma (en términos sustancialmente semejantes a la normativa vigente)
aborda las facultades de los ITSS para el desempeño de sus competencias, cuales son las
funciones de los subinspectores laborales y a los que se atribuyen nuevas competencias
en materia de comprobación del cumplimiento de las normas sobre admisión al trabajo
en razón de la edad y también de la normativa sobre “modalidades contractuales,
contratos de duración determinada y temporales” (art. 14.2, apartados b y c); las
garantías de que disponen en el ejercicio de su función inspectora, el auxilio y
colaboración que deben prestarles otras autoridades públicas y quienes en general
ejerzan funciones públicas (art. 16.1: “Las autoridades, cualquiera que sea su naturaleza,
los titulares de los órganos de la Administración General del Estado, de las
Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales; los
organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; las cámaras y
corporaciones, colegios y asociaciones profesionales; las demás entidades públicas, y
quienes, en general, ejerzan funciones públicas, estarán obligados a suministrar a la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social cuantos datos, informes y antecedentes que
tengan trascendencia en el ámbito de sus competencias, así como a prestarle la
colaboración que le sea solicitada para el ejercicio de la función inspectora”), la
colaboración que por su parte debe prestar la ITSS a otras Administraciones Públicas, a
los agentes sociales, y a las autoridades inspectoras de otros Estados de la Unión
Europea, y la colaboración que los empresarios, los trabajadores, los representantes de

8. 8
ambos y toda persona natural o jurídica debe prestar a los funcionarios de la ITSS en el
ejercicio de su actividad.
El capítulo II está dedicado a las actuaciones de la ITSS, estipulando cuál es su ámbito
de actuación (en general, y sin perjuicio de su mayor concreción en el mismo apartado,
se extiende “a las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, a las comunidades de
bienes u otras entidades sin personalidad jurídica, en cuanto sujetos obligados o
responsables que sean del cumplimiento de las normas del orden social…”). El texto
contempla en su art. 20, las normas generales, el origen de las actuaciones de la ITSS y
la condición de interesado, debiendo destacarse que el denunciante no tiene tal
condición, “si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su
denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al
respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos
individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la
función inspectora”, y que los representantes unitarios o sindicales de los trabajadores
tendrán derecho a “ser informados del estado de tramitación de las denuncias
presentadas por los mismos en el ámbito de su representación, así como de los hechos
que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto”.
Las modalidades y documentación de la actuación inspectora son reguladas en el art. 21,
y las medidas que se deriven de su actividad en el art. 22, sin que a mi parecer haya
modificaciones de importancia con respecto al marco normativo vigente. El art. 23
establece la presunción de certeza de las comprobaciones inspectoras, o más
exactamente de los hechos constatados por los funcionarios de la ITSS que se
formalicen en actas de infracción y liquidación, y ello siempre y cuando, obviamente, se
observen en su actuación “los requisitos legales pertinentes” y sin perjuicio de “las
pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses pueden aportar los
interesados”. Por último, el art. 24 acoge la regulación de la información del sistema de
la ITSS, debiendo garantizarse en su tratamiento “la unidad e integración de la
información, la interoperabilidad, la interconexión y el acceso a la misma a las distintas
Administraciones Públicas en función de las materias objeto de su competencia, en los
términos establecidos en esta Ley y su normativa de desarrollo”.
C) El tercer y último capítulo está dedicado a la organización del sistema, contemplando
en su capítulo I cómo debe producirse la cooperación y participación de las
Administraciones Públicas, así como la definición de los servicios y puestos de
inspección que se hará “de acuerdo con criterios únicos en todo el territorio español”. El
capítulo II está dedicado al nuevo organismo estatal ITSS, conceptuado como “un
organismo autónomo dotado de personalidad jurídica propia y diferenciada de la del
Estado y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, consistentes en el
ejercicio de las funciones que le encomienda esta Ley” (en trámite parlamentario fueron
rechazadas todas las enmiendas de la Izquierda Plural que pretendían la creación de una
agencia estatal, entidad pública empresarial que se crearía al amparo de la posibilidad
ofrecida por la Ley 6/1997 d4 de abril, de organización y funcionamiento de la AGE y
que se justificaba porque permitiría “dotar al sistema de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social del necesario grado de autonomía en la gestión”, al mismo tiempo que
reforzaría “la independencia de la función pública inspectora”). A tal efecto se regula su
creación (diferida en el tiempo, como ya he indicado con anterioridad, de acuerdo a lo
que prevé la disposición adicional primera), y la estructura central y territorial (Consejo
Rector, Consejo General, Director). Por su parte el capítulo III regula la cooperación

9. 9
autonómica, con la creación de la autoridad autonómica de la ITSS y la comisión
operativa autonómica, y la participación institucional de los agentes sociales en los
órganos consultivos autonómicos.
D) El texto del proyecto de ley queda también integrado por diez disposiciones
adicionales, referidas entre otras al nuevo organismo autónomo, la normativa sobre
régimen competencial de las autonomías con funciones inspectoras ya transferidas, y las
funciones de la alta inspección del Estado en el orden social. Las disposiciones
transitorias versan sobre la organización de la ITSS mientras no se ponga en marcha el
nuevo organismo autónomo y la atribución de competencias sancionadoras hasta que no
entre en vigor la (enésima) modificación de la LISOS, y en concreto de su art. 48.1, que
se contempla en el proyecto de ley. La disposición derogatoria única incluye una
expresa referencia al mantenimiento de la aplicación de las normas reglamentarias ahora
vigentes hasta que se proceda a su derogación y modificación, siempre y cuando “en
tanto no contradigan o se opongan a la presente ley”. Las disposiciones adicionales
prevén la modificación del art. 48.1 de la LISOS relativo a la atribución de
competencias sancionadoras, los títulos competenciales en los que se sustentan los
distintos preceptos de la futura norma, la habilitación para el desarrollo reglamentario, y
la fecha de entrada en vigor que, como ya he indicado con anterioridad, será la del día
siguiente al de su publicación en el BOE.
7. Como ya he indicado, el debate del proyecto de ley se sustanció únicamente, en dos
horas y media, en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso, al no
haberse presentado enmienda alguna a la totalidad. La lectura del Diario de Sesiones de
la reunión de dicha Comisión del 10 de junio permite conocer el parecer de los
portavoces de los distintos grupos parlamentarios y por consiguiente el del grupo
político al que representan.
Por CiU, el Sr. Carles Campuzano expuso que el proyecto de ley merecía una
aprobación inicial, y esta se mantendrá tras su paso por la Comisión, afirmando con
claridad que su tesis positiva derivaba del hecho de que “durante la tramitación
parlamentaria se han resuelto las principales preocupaciones que mi grupo tenía en esta
materia”, y me parece de especial interés su afirmación, con la que coincido
jurídicamente hablando como se constata en este artículo, de la importancia de la
disposición adicional octava, “donde se articula ese mecanismo de participación de esas
comunidades (Cataluña y País Vasco) y las excluye de la aplicación de la normativa
general, al reconocer el traspaso de esa competencia”.
La diputada socialista Sra. Gutiérrez del Castillo manifestó su deseo (no convertido en
realidad, al menos hasta este momento) de que la tramitación parlamentaria permitiera
llegar a un acuerdo de todos los grupos para votar favorablemente el proyecto de ley, y
criticó la (no) regulación de la oficina de lucha contra el fraude en el proyecto, dado
además que esta lucha debe estar “permanentemente incardinada en los programa de
actuación (del Sistema de la ITSS)”, y no perdió obviamente la oportunidad de destacar
que numerosas modificaciones de la normativa laboral y de protección social llevadas a
cabo desde 2012 han provocado “una desregulación de las condiciones de trabajo que
ha generado graves agujeros por los que se cuela el fraude”. El PSOE pidió, y no fue
aceptado, la supresión del carácter vinculante de los criterios técnicos que se fijen en la
actuación inspectora “por contravenir la independencia de los inspectores de trabajo que
reconocen los convenios 81 y 129 de la OIT”.

10. 10
El portavoz del grupo nacionalista vasco, Sr. Olavarría, puso de manifiesto que su grupo
pensó en presentar una enmienda a la totalidad del proyecto debido “al mantenimiento
del carácter nacional de los cuerpos de inspectores y de subinspectores de trabajo”, pero
finalmente optó por no hacerlo y poder debatir esta y otras cuestiones en la ponencia y
en trámite de comisión, habiéndose manifestado el citado portavoz en los siguientes
términos: “Yo hubiese presentado una enmienda a la totalidad, fundamentalmente
porque los puntos de conexión entre las competencias autonómicas y las competencias
de la Administración General del Estado no están bien configurados. Son difusos, son
complejos, obligan a una reflexión de exégesis y de hermenéutica muy complicada, y
desde esa perspectiva los problemas de inseguridad jurídica dimanantes de estas
circunstancias quizás aconsejarían una enmienda a la totalidad, pero por otra parte
tenemos la opinión y la información de que este es un proyecto de ley muy consensuado
con las comunidades autónomas y muy consensuado particularmente con la Comunidad
Autónoma del País Vasco y por ello vamos a esperar que del debate parlamentario
puedan dimanar los consensos suficientes para componer y poder configurar puntos de
conexión adecuados”.
El portavoz de UPyD, Sr. Calduch, puso el acento en la necesidad de reforzar el
carácter nacional de los cuerpos de la ITSS y evitar que ello se desvirtúe por la vía del
traspaso de competencias de las funciones inspectoras a las autonomías.
El portavoz de la Izquierda Plural, Sr. Coscubiela insistió en las críticas vertidas por los
anteriores intervinientes sobre la imposibilidad de hacer un debate global sobre el
proyecto de ley, y puso después el acento en la explicación de todas las enmiendas del
grupo, que pretendían especificar de forma más clara que en el proyecto cuáles son las
funciones de vigilancia dela ITSS en el cumplimiento de la normativa laboral y de
Seguridad Social, trayendo a colación en apoyo de sus tesis las memorias anuales de la
propia ITSS y los informes elaborados por la Unión Progresista de Inspectores de
Trabajo (UPIT) o las asociaciones profesionales de subinspectores, poniendo de
manifiesto que puede comprobarse que “…. este Gobierno ha orientado gran parte de la
actuación a lo que ellos llaman la persecución del fraude, en definitiva, a la persecución
de las personas que están en la economía sumergida o de las personas que están
cobrando desempleo y que están en estos momentos trabajando de manera irregular, una
función que sin duda corresponde a la Inspección de Trabajo en su vertiente de control
de la normativa de la Seguridad Social, pero no es la única, y eso se hace en detrimento
de una función que es clave, que es la del control de las condiciones de trabajo de los
trabajadores, que es la razón de ser de la Inspección de Trabajo, por la cual nació hace
más de cien años, y que este Gobierno parece haber olvidado”.
Por último, la portavoz popular Sra. Álvarez Arenas defendió las bondades del proyecto
de ley y valoró el esfuerzo realizado por su grupo para alcanzar el mayor número de
acuerdos posibles con otras fuerzas parlamentarias, a fin y efecto de que el proyecto de
ley, o más exactamente el texto que fuera aprobado, fuera un texto “apartidista… que
pueda considerarse una ley de todos…”. Es en esta fase de debate cuando pudimos
conocer, por boca de la Sra. Álvarez Arenas, que el grupo popular aceptaba dos
enmiendas del grupo vasco, dos de CiU y dos del grupo socialista, y que ofrecía, y
fueron votadas afirmativamente, diecisiete enmiendas transaccionales que a su parecer
“van a mejorar el texto y lo van a clarificar”.

11. 11
8. Remito a todas las personas interesadas en la lectura de las enmiendas presentadas al
BOCD del día 9 de junio, donde se encuentran todas ellas, y procedo a continuación al
examen y análisis de las aprobadas, tanto las presentadas por un grupo parlamentario y
aprobadas en sus propios términos, como las numerosas enmiendas transaccionales
aprobadas en comisión.
A) A salvo de las enmiendas transaccionales, cabe decir que todas las presentadas por
UPyD fueron rechazadas.
Por su parte, al grupo vasco PNV le fueron aprobadas dos, las números 11 y 13. La
primera versa sobre los derechos del personal del sistema de la ITSS, para los que se
garantizará protección “frente a cualquier violencia, coacción, amenaza o influencia
indebida”, mientras que en el proyecto de ley original se hacía mención a “influencia
exterior indebida”, algo que la enmienda del PNV consideraba, y creo que con acierto,
que constituía “una limitación inapropiada” en cuanto a las garantías de los derechos de
dicho personal. La citada enmienda ha sido también incorporada a otros artículos del
proyecto de ley en los que se mencionaba la “influencia exterior indebida”.
La enmienda núm. 13 propugnaba, y así se aprobó, la supresión del segundo párrafo del
apartado 3 del art. 25. Dicho precepto regulaba la cooperación y participación de las
Administraciones Públicas, y el apartado estipulaba cómo participarían las
Comunidades Autónomas en la dirección del sistema de la ITSS, exactamente a través
del consejo rector del organismo estatal ITSS. En su redacción inicial el proyecto de ley
preveía que pudieran someterse a la conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales
“aquellos asuntos relativos al Sistema que contribuyan a asegurar la cooperación,
coherencia y coordinación de la actuación de los poderes públicos en el ámbito estatal”.
En cuanto que el texto ahora a debate contempla numerosos mecanismos de
coordinación entre el Estado y las autonomías para la correcta aplicación de la norma,
es coherente la petición, aceptada, de supresión del párrafo ya que al regular un
mecanismo más de coordinación, además de ser “superfluo”, implicaría en la práctica
“duplicidad de actuaciones en esta materia, precisamente uno de los objetivos que
pretende corregir el proyecto de Ley”.
Peor suerte corrieron las enmiendas de la Izquierda Plural y las del grupo mixto, todas
ellas (insisto, salvo las transaccionales) rechazadas.
En cuanto a las presentadas por el grupo catalán CiU fue aprobada la número 44, que
incorpora al art. 13, regulador de las facultades de los ITSS para el desempeño de sus
funciones, la posibilidad de hacerse acompañar en las visitas de inspección “por el
empresario o su representante”, previsión no contemplada de forma expresa (pero
tampoco en absoluto prohibida) ni en Ley 42/1997 ni en el texto original del proyecto
de ley. En la redacción vigente el inspector puede hacerse acompañar por los
trabajadores o sus representantes, y por los peritos o técnicos de la empresa o
habilitados oficialmente para el mejor desarrollo de la función inspectora, ampliándose
en el proyecto a los peritos o técnicos no sólo de la empresa sino también de sus
entidades asesoras y de aquellos pertenecientes a la Administración.
Todas las enmiendas vivas del grupo socialista fueron rechazadas salvo las números 62
y 65, ambas de idéntico contenido formal y muy correcto a mi parecer, aunque desde
luego no las calificaría precisamente de sustanciales. Tanto en el art. 27.1 como en el

12. 12
32.3 y 4, que regulan el organismo estatal ITSS contemplan su articulación en torno a
“una estructura central y una periférica”, mientras que en el art. 28 se hace referencia a
la estructura central y “territorial”. La utilización de este último término para sustituir a
“periférica” es coherente a mi parecer tanto desde la propia estructura del Estado
español como desde el argumento más estrictamente jurídico y utilizado en la enmienda
aprobada de ser la expresión “estructura periférica” aquella que se aplica “a los órganos
exclusivos de la Administración General del Estado”.
También fue aprobada, no cabía dudar de ello, la única enmienda viva del grupo
popular, ya que sus restantes enmiendas se incorporaron a las transaccionales. Se trata
de la número 71, que incorpora una nueva disposición transitoria tercera para retrasar
hasta el 1 de enero de 2019 los requisitos requeridos para para poder acceder al cuerpo
de subinspectores laborales en su nueva escala creada de Empleo y Seguridad Social,
enmienda que se presenta con la finalidad de “respetar las expectativas de los aspirantes
al ingreso”. Según lo dispuesto en la disposición adicional quinta para poder ingresar en
la nueva escala de Empleo y Seguridad Social será necesario “disponer de titulado
universitario oficial de graduado adscrito a la rama de conocimiento de ciencias sociales
y jurídicas”, o títulos universitarios anteriormente existentes (ej: licenciado) y que se
correspondan con dichas ramas o áreas de conocimiento. Pues bien, esta previsión
queda diferida en su efectiva aplicación hasta el 1 de enero de 2019, y hasta esa fecha
sólo se requerirá para poder participar en las correspondientes convocatorias de ingreso
el disponer de un título universitario de grado o equivalente, no siendo necesario que
sea de la rama de ciencias sociales y jurídicas.
La misma disposición transitoria incorporada en trámite de enmiendas, y supongo que
para que quede claro que se trata de una nueva escala y con su regulación propia,
excluye la citada prórroga a las convocatorias de ingreso que se produzcan para la
escala de seguridad y salud laboral del cuerpo de subinspectores laborales, para las que
será necesario acreditar, a efectos de poder participar, disponer de un título universitario
de graduado, u otro anterior reconocido, “adscrito a la rama del conocimiento de
ciencias, ciencias de la salud, o ingeniería y arquitectura”. La justificación
precisamente de la exclusión de la prórroga temporal para las convocatorias de ingreso a
la segunda escala es que por la misma “se crea una nueva agrupación de funcionarios”.
B) Las enmiendas transaccionales fueron todas ellas aprobadas, ciertamente con
diferentes resultados, y el texto final global del dictamen recibió el visto bueno con 26
votos a favor (grupo popular y CiU) y 16 abstenciones. Paso ahora al examen de las
enmiendas objeto de transacción según el seguimiento que he efectuado del texto
aprobado por la Comisión con respecto al proyecto de ley original.
a) La primera se encuentra en el preámbulo, de alcance meramente formal. Tras indicar
que la nueva ley se inserta “en el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno para la
racionalización, simplificación y modernización de las Administraciones Públicas”, el
texto original incluía una mención expresa, y a mi parecer superflua, a que tales
medidas “se abordan de manera sistemática en la Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicas (CORA), creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de
26 de octubre de 2012”, mención que ha sido suprimida en el texto aprobado por la
Comisión.

13. 13
b) El artículo 5 regula el sistema de ingreso y provisión de puestos de los Cuerpos
Nacionales del personal con funciones inspectoras. La enmienda transaccional da
respuesta básicamente a las preocupaciones manifestadas por el grupo catalán CiU en
sus enmiendas, en especial la número 40, en la que ponía de manifiesto los efectos que
puede tener una convocatoria única de plazas para todo el Estado que incluye también
las convocadas por las Comunidades Autónomas que tienen transferidas las
competencias (Cataluña y País Vasco), siendo así que en el momento de asignación de
las plazas “las necesidades de personal pueden haber cambiado por efectos de los
concursos de traslado realizados antes de la resolución de la oposición”, por lo que se
proponía llevar a cabo una convocatoria única pero sin asignación previa de plazas a la
AGE o a la autonomía que haya convocado, “sino realizando esta asignación a la vista
de las vacantes creadas en concurso de traslados”. En el texto acordado e incorporado al
proyecto de ley se dispone que la oferta de empleo público “incluirá las plazas del
Sistema de Inspección, tanto de la Administración General del Estado como de las
Comunidades Autónomas que hayan recibido la transferencia orgánica de personal
inspector y subinspector, de acuerdo con los criterios que, con carácter básico, se
incluyan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado”, y que la distribución final
del personal de nuevo ingresos entre dichas Administraciones “se hará en función de las
vacantes que resulten de los procesos previos de provisión de puestos de trabajo, sin
que, en ningún caso, el número de aprobados pueda superar el total de plazas
convocadas”.
c) El artículo 6 también incorpora una enmienda “autonomista” que resulta coherente
con el hecho de que existan Comunidades Autónomas con competencias transferidas de
ITSS. Dicho precepto crea un registro integrado del personal inspector, que estará
constituido “por la totalidad de las plazas existentes para cada uno de los Cuerpos con
funciones inspectoras en las respectivas relaciones de puestos de trabajo de las
Administraciones a las que pertenezcan aquellas”, y que se crea sin perjuicio de la
competencia y funciones del Registro Central de Personal y (modificación incorporada
en el trámite parlamentario) “de los registros dependientes de las Comunidades
Autónomas que hayan recibido el traspaso de la función pública inspectora”.
d) El artículo 12 regula la función inspectora, es decir sus diferentes ámbitos de
actuación, siendo uno de ellos en el proyecto de ley el de “ordenación del trabajo y
relaciones sindicales”, terminología que ha sido sustituida en el texto aprobado en la
Comisión por otra a mi parecer técnicamente más correcta (aunque se trate de una
modificación meramente formal), cual es la de “sistema de relaciones laborales”.
e) También califico de formal la modificación introducida en el mismo precepto cuando
se refiere a las competencias en materia de empleo, que incluyen el “control de la
aplicación de las subvenciones, ayudas de fomento del empleo o cualesquiera
establecidas en programas de apoyo a la creación de empleo o a la formación
profesional para el empleo”, control que deberá efectuarse según la modificación
aprobada, y si no se hubiera dicho nada también debería serlo, “de acuerdo con la
normativa establecida al efecto”, control que se efectuará “sin perjuicio del ejercicio del
control financiero de las subvenciones por los órganos competentes en la materia”.
f) Por último, siempre en referencia al artículo 12 y los ámbitos de actuación de la ITSS,
son objeto de atención las funciones que pueden llevar a cabo de conciliación,
mediación y arbitraje, Mientras que en el proyecto de ley se preveía que dichas

14. 14
funciones se desarrollarían “sin perjuicio de las facultades atribuidas a los órganos
instaurados por los sistemas de solución de conflictos laborales basados y gestionados
por la autonomía colectiva”, el texto aprobado por la Comisión subsana un olvido del
texto original cual es la mención a otros órganos de las Administraciones Públicas que
tengan competencias en tales ámbitos, como son los servicios de conciliación y
mediación para conocer de conflictos individuales y colectivos y que se contemplan en
la Ley reguladora de la jurisdicción social.
g) Más calado tiene la enmienda incorporada al artículo 13 que regula las facultades de
los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social para el desempeño de sus competencias,
resultado de una transacción con la enmienda número 43 del grupo catalán CiU y que a
buen seguro habrá sorprendido a muchos inspectores e inspectoras que cada día visitan
centros de trabajos, para los que una comunicación previa a la dirección de la empresa
dificultaría muy probablemente el resultado positivo de la visita en términos de
controlar el correcto cumplimiento de la normativa laboral (o quizás no si la parte
empresarial incumplidora adoptara tan rápidamente como fuera posible las medidas
necesarias para su cumplimiento).
La enmienda número 43 disponía que siempre que sea posible “se deberá comunicar al
empresario la visita a dicho centro de trabajo”, y que en todo caso, y antes de la visita de
inspección “deberán identificarse documentalmente por los medios que acrediten
claramente su identidad como funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectora de
Trabajo y Seguridad Social o funcionarios del Cuerpo de Subinspectores Laborales”,
argumentando la primera parte de la enmienda con la afirmación (¿qué pruebas aportan
en favor de su tesis?) de que la identificación previa “en nada compromete el éxito de
las funciones inspectoras”, y la segunda (con argumentación más sorprendente aún) es
que la identificación debe llevarse a cabo para velar por el cumplimiento de los artículos
9 y 17 de la Constitución, en concreto para velar por la “seguridad jurídica” y el derecho
“a la libertad y seguridad” (no sabía, ni creo que lo sepan los inspectores e inspectoras,
que sus actuaciones podrían poner en peligro principios y derechos constitucionales).
En fin , la transacción recoge sólo de forma muy “descolorida” la enmienda, ya que sólo
se añade al marco normativo vigente que deberán identificarse documentalmente y
comunicar su presencia al empresario o a su representante o persona inspeccionada, “a
menos que consideren que dicha identificación y comunicación puedan perjudicar el
éxito de sus funciones”. Insisto, desde 1997 están en vigor este precepto y nadie, al
menos que yo recuerde, había cuestionado hasta ahora, de forma harto sorprendente
jurídicamente hablando que pudiera vulnerar derechos constitucionales.
h) De carácter meramente formal considero la enmienda incorporada al art. 13.3.
Mientras que en el proyecto de ley se hacía referencia a la práctica de “cualquier
diligencia de investigación, examen, reconstrucción o prueba que consideren necesario
para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente”, esta última
mención es sustituida por la de “realizar la función prevista en el artículo 12.1”, que no
es otra que la de “vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales,
reglamentarias y del contenido de los acuerdos y convenios colectivos…”.
i) De mucha mayor importancia es la modificación operada en el artículo 16, que regula
el auxilio y colaboración con la ITSS, en concreto de su apartado 8. La redacción del
proyecto de ley había suscitado duras críticas entre los funcionarios de la ITSS, por

15. 15
atribuir la presunción de certeza a hechos comprobados directamente “por los
funcionarios que ostenten la condición de autoridad o agentes de ellas”, pero sin
intervención alguna de la ITSS. La enmienda número 60, presentada por el grupo
socialista, se hacía eco de estas críticas y formulaba una redacción del precepto que
condicionaba dicha presunción a que tales hechos fueran aducidos como prueba por la
ITSS, “tras su valoración, calificación jurídica y, en su caso, comprobación posterior en
los procedimientos iniciados por esta…”. Me parece importante, por su sólida
fundamentación jurídica, reproducir parte de la motivación de la enmienda: “La
presunción de certeza que se contiene en el artículo 16.8, párrafo segundo debe ser
matizada pues no es extensible a cualquier funcionario para cualquier materia, pues,
entre otros razones, debe contar con la formación que en la materia sobre la que se
aplica la presunción. Es más, en el marco de cooperación y colaboración actualmente
establecido, ya se tienen en cuenta dichas comunicaciones, que son analizadas por los
funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Otorgar, como hace el
Proyecto de Ley, presunción de certeza a agentes de la autoridad no formados para ello
plantea problemas de seguridad jurídica, para el administrado o sujeto inspeccionado
que debe tener garantías de que la presunción de certeza en el ámbito laboral queda
circunscrita a funcionarios formados para ello. Y también plantea problemas de
seguridad jurídica en el procedimiento administrativo, pues es necesario garantizar que
el procedimiento administrativo sancionador no pueda verse cuestionado por dudas
sobre los hechos comprobados y tenidos por ciertos”.
El texto aprobado en comisión no acoge totalmente, pero sí de forma sustancial, la
enmienda socialista, ya que regula tal presunción de certeza siempre que se trate de
hechos que deberán ser valorados y calificados por la ITSS, y sólo en tal caso “podrán
ser aducidos como prueba en los procedimientos iniciados por esta y serán tenidos por
ciertos, salvo prueba en contrario de los interesados”.
j) El art. 17 versa sobre la colaboración de la ITSS, habiendo acogido el texto aprobado
por la Comisión parcialmente la enmienda número 46 del grupo catalán CiU. El
apartado 2 preveía inicialmente la colaboración de la ITSS con las organizaciones
empresariales y sindicales y con los representantes de los trabajadores, facilitando a los
agentes sociales más representativos “información sobre extremos de interés general
que se deduzcan de las actuaciones inspectoras, memorias de actividades y demás
antecedentes”, habiéndose planteado en la enmienda que dicha información también
debería versar sobre los criterios técnicos e instrucciones de la ITSS en el desarrollo de
su función inspectora, así como también “la información relativa al resultado final de la
inspección en los procesos de conciliación, mediación o arbitraje en los que intervenga,
en este último caso, guardando las debidas reservas legales en materia de protección y
confidencialidad”, previendo igualmente que la información pudiera ser solicitada a la
autoridad central de la ITSS por los agentes sociales más representativos.
El texto transaccionado ha incluido en la información a facilitar “las instrucciones de
organización de los servicios, criterios operativos generales y criterios técnicos
vinculantes, en los términos establecidos en el artículo 20.2” (en dicho precepto ya se
disponen que serán objeto de publicación, “en su caso, conforme a lo previsto en la Ley
19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno”
El argumento de los enmendantes respecto al apartado incorporado al proyecto de ley es
que los criterios técnicos “ya se publican en la web, pero no todos”, y que la petición de

16. 16
información de los agentes sociales tiene sentido (y es obvio que la enmienda tiene a
Cataluña en su punto de referencia) porque alguno de estos podría hacer llegar a la
autoridad central de la ITSS las alegaciones que considerara oportuno “si estiman que el
criterio o la instrucción pueden no ser del todo correcto e incluso si en una determinada
CA el criterio que se aplica no es el mismo que el criterio unificado”. A título de
ejemplo significativo, baste decir que en la página web de la ITSS el último criterio
técnico publicado es el número 95, de 8 de abril de 2015, relativo a la contratación
temporal, y que el anterior es el número 91, de 12 de junio de 2012, sobre el
incumplimiento de la formalización del convenio especial en los supuestos de
procedimientos de despidos colectivos regulado en el art. 51.9 de la Ley del Estatuto de
los trabajadores.
k) El artículo 20 trata sobre “Normas generales, origen de las actuaciones de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social y condición de interesado”, habiéndose
incorporado en fase de tramitación parlamentaria una enmienda de carácter formal en su
apartado 3. En efecto, en la redacción original, se disponía que la ITSS “actuará de
oficio siempre, como consecuencia de orden superior, de orden de servicio derivada de
planes o programas de inspección, a petición razonada de otros órganos, en virtud de
denuncia o por propia iniciativa”, concretándose por si pudiera haber alguna duda que
dicha iniciativa corresponde a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social.
l) También de carácter formal, pero es bien sabido que en ocasiones es mejor que las
reglas del juego estén bien claras, es la modificación incorporada al artículo 21,
dedicado a las modalidades y documentación de la actuación inspectora. El apartado 1
dispone que la actuación de la ITSS podrá requerir la comparecencia de quien resulte
obligado, aportando la documentación que se señale por aquella, concretando el texto
aprobado en comisión que la aportación de dicha documentación se llevará a cabo “de
acuerdo con lo establecido en el artículo 13.3.c)”. Recuérdese que dicho precepto
dispone que el inspector está facultado para requerir la presentación de la
documentación listada en dicho apartado en las oficinas públicas correspondientes
(“todo tipo de documentación con trascendencia en la verificación del cumplimiento de
la legislación del orden social…”) y que cuando esta información se encuentre
disponible en soporte informático, “deberá suministrarse en dicho soporte y en formato
tratable, legible y compatible con los de uso generalizado en el momento en que se
realice la actuación inspectora, cuando así fuere requerido”.
ll) La enmienda incorporada al art. 29 sobre el Consejo rector del organismo autónomo
ITSS deja claro, por si hubiera alguna duda, que la composición será paritaria entre los
representantes estatales y autonómicos, habiéndose incorporado a las funciones del
citado Consejo la de “j) Aprobar, a propuesta del titular de la dirección del Organismo
Estatal, los criterios de distribución de los puestos de trabajo de personal inspector
correspondientes a la estructura territorial de dicho Organismo”.
m) Por último, la disposición adicional segunda aborda la estructura del organismo
estatal ITSS, habiendo propuesto el grupo popular una enmienda (número 70) para
incorporar entre sus funciones las de tramitar y resolver los procedimientos
sancionadores iniciados por la ITSS en el ámbito de las competencias de la AGE y de
acuerdo con lo que se dispusiera reglamentariamente. La transacción con otros grupos
ha llevado a una redacción algo más acotada y delimitada respecto a su posible ámbito
de actuación, de tal manera que el texto finalmente aprobado dispone que “Dentro de
sus funciones se le podrá encomendar la tramitación y, en su caso, resolución de los

17. 17
procedimientos sancionadores iniciados por la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado, de
acuerdo con lo que se disponga reglamentariamente”.
9. Concluyo este artículo informando de la publicación del texto aprobado por la
Comisión de Empleo y Seguridad Social de Congreso en el Boletín Oficial del Senado
del día 24 de junio. Parece que hay mucha prisa, no sólo para este proyecto sino
también para otros, para la aprobación definitiva del texto, ya que la Mesa ha decidido
la aplicación del procedimiento de urgencia y ha fijado un plazo improrrogable para
presentación de enmiendas y propuestas de veto que finaliza el martes 30 de junio. Por
consiguiente, deberemos seguir atentos a la tramitación parlamentaria del proyecto de
ley ahora ya en la Cámara Alta, aunque a fuer de ser sincero no espero modificaciones
de importancia en esta fase de tramitación, y en cualquier caso aquellas que se
introduzcan serán, como siempre digo si el tiempo y la salud lo permite, objeto de
atención y seguimiento en el blog. Mientras tanto, buena lectura del texto aprobado en
el Congreso.
Para facilitar el seguimiento de mi explicación, adjunto el texto comparado del proyecto
de ley original y el aprobado por la Comisión tras su tramitación parlamentaria en el
Congreso.
Texto del Proyecto de ley remitido por el
gobierno al Parlamento (10 de abril de
2015)
http://bit.ly/1NhO4B1
Texto aprobado por la Comisión de
Empleo y Seguridad Social del Congreso
de los Diputados (10 de junio de 2015).
http://bit.ly/1Cs2FU3
Exposición de motivos
I
Tras una presencia continuada de más de
cien años en el mundo de las relaciones
laborales, la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social es una institución
firmemente asentada en nuestro país, que
ha sabido adaptarse en todo momento a
las circunstancias de la realidad social y
económica en que ha desplegado su
actuación de garantía del cumplimiento
de la normativa social.
Después de una larga evolución y
sucesivos cambios durante todo el siglo
XX, desde su creación por el Reglamento
de 1 de marzo de 1906, pasando por la
Ley 39/1962, de 21 de julio, de
Ordenación de la Inspección de Trabajo,
que reúne en una única Inspección
Nacional del Trabajo la vigilancia y
Preámbulo
I
Tras una presencia continuada de más de
cien años en el mundo de las relaciones
laborales, la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social es una institución
firmemente asentada en nuestro país, que
ha sabido adaptarse en todo momento a
las circunstancias de la realidad social y
económica en que ha desplegado su
actuación de garantía del cumplimiento
de la normativa social.
Después de una larga evolución y
sucesivos cambios durante todo el siglo
XX, desde su creación por el Reglamento
de 1 de marzo de 1906, pasando por la
Ley 39/1962, de 21 de julio, de
Ordenación de la Inspección de Trabajo,
que reúne en una única Inspección
Nacional del Trabajo la vigilancia y

18. 18
control de la normativa social, hasta
entonces competencia de varios servicios
de inspección, la Ley 42/1997, de 14 de
noviembre, Ordenadora de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social,
configuraba por vez primera la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social
como un Sistema, es decir, como un
conjunto organizado de principios
legales, órganos, funcionarios y medios
materiales.
Dicha Ley conjugaba con corrección los
principios de unidad de función y
actuación inspectora con los de
especialización funcional y trabajo en
equipo, al tiempo que incorporaba
mecanismos útiles de participación y
colaboración de todas las
Administraciones Públicas, estatales y
autonómicas, en el Sistema de
Inspección.
No obstante, en el tiempo transcurrido
desde la entrada en vigor de dicha Ley
han aparecido nuevos elementos que
exigen la adopción de un nuevo marco
normativo para la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social.
Por un lado, la prestación del servicio
público de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social debe adecuarse a los
cambios normativos habidos en nuestro
ordenamiento sociolaboral, en el que tras
sucesivas reformas legislativas se han ido
introduciendo importantes
modificaciones, que persiguen conjugar
la necesaria flexibilidad en la gestión de
los recursos humanos con una mayor
protección de los derechos de los
trabajadores, entre los que sin duda se
encuentra el derecho que tiene todo
trabajador a recurrir a la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social cuando
considere que sus derechos han sido
conculcados.
De otro lado, la evolución en el ejercicio
control de la normativa social, hasta
entonces competencia de varios servicios
de inspección, la Ley 42/1997, de 14 de
noviembre, Ordenadora de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social,
configuraba por vez primera la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social
como un Sistema, es decir, como un
conjunto organizado de principios
legales, órganos, funcionarios y medios
materiales.
Dicha ley conjugaba con corrección los
principios de unidad de función y
actuación inspectora con los de
especialización funcional y trabajo en
equipo, al tiempo que incorporaba
mecanismos útiles de participación y
colaboración de todas las
Administraciones Públicas, estatales y
autonómicas, en el Sistema de
Inspección.
No obstante, en el tiempo transcurrido
desde la entrada en vigor de dicha ley han
aparecido nuevos elementos que exigen
la adopción de un nuevo marco
normativo para la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social.
Por un lado, la prestación del servicio
público de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social debe adecuarse a los
cambios normativos habidos en nuestro
ordenamiento sociolaboral, en el que tras
sucesivas reformas legislativas se han ido
introduciendo importantes
modificaciones, que persiguen conjugar
la necesaria flexibilidad en la gestión de
los recursos humanos con una mayor
protección de los derechos de los
trabajadores, entre los que sin duda se
encuentra el derecho que tiene todo
trabajador a recurrir a la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social cuando
considere que sus derechos han sido
conculcados.
De otro lado, la evolución en el ejercicio

19. 19
de las competencias autonómicas de
ejecución de la legislación laboral en el
territorio español, que se ha sustanciado
en el traspaso de la función pública
inspectora a las Comunidades Autónomas
del País Vasco y de Cataluña, evidencia
la necesidad de adaptar el modelo
organizativo de la Inspección, para
compatibilizar la convivencia de los
principios esenciales de unidad de
función y concepción única e integral del
Sistema con el desarrollo de las
competencias de las Comunidades
Autónomas en la materia.
Además, la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social ha experimentado en
los últimos años un notable proceso de
modernización y tecnificación en su
funcionamiento, de manera que las
actuaciones desplegadas por la
Inspección han ganado en extensión y en
profundidad. Mantener y consolidar el
incremento de la efectividad de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social
requiere reforzar institucionalmente la
misma, integrando y ordenando mejor,
dentro de este nuevo modelo
organizativo, el funcionamiento de los
servicios de Inspección, así como la
articulación de los mecanismos de
colaboración, cooperación y coordinación
entre todas las Administraciones Públicas
implicadas.
II
La presente ley se inserta en el conjunto
de medidas adoptadas por el Gobierno
para la racionalización, simplificación y
modernización de las Administraciones
Públicas, que se abordan de manera
sistemática en la Comisión para la
Reforma de las Administraciones
Públicas (CORA), creada por Acuerdo
del Consejo de Ministros de 26 de
octubre de 2012. La acción de los
poderes públicos, en sus distintas áreas
de actuación, ejerce un notorio efecto
de las competencias autonómicas de
ejecución de la legislación laboral en el
territorio español, que se ha sustanciado
en el traspaso de la función pública
inspectora a las Comunidades Autónomas
del País Vasco y de Cataluña, evidencia
la necesidad de adaptar el modelo
organizativo de la Inspección, para
compatibilizar la convivencia de los
principios esenciales de unidad de
función y concepción única e integral del
Sistema con el desarrollo de las
competencias de las Comunidades
Autónomas en la materia.
Además, la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social ha experimentado en
los últimos años un notable proceso de
modernización y tecnificación en su
funcionamiento, de manera que las
actuaciones desplegadas por la
Inspección han ganado en extensión y en
profundidad. Mantener y consolidar el
incremento de la efectividad de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social
requiere reforzar institucionalmente la
misma, integrando y ordenando mejor,
dentro de este nuevo modelo
organizativo, el funcionamiento de los
servicios de Inspección, así como la
articulación de los mecanismos de
colaboración, cooperación y coordinación
entre todas las Administraciones Públicas
implicadas.
II
La presente ley se inserta en el conjunto
de medidas adoptadas por el Gobierno
para la racionalización, simplificación y
modernización de las Administraciones
Públicas. La acción de los poderes
públicos, en sus distintas áreas de
actuación, ejerce un notorio efecto sobre
la sociedad, considerada en su conjunto:
son los ciudadanos los destinatarios de
las actuaciones de la Administración y a
la satisfacción de sus legítimos derechos
y expectativas debe orientarse

20. 20
sobre la sociedad, considerada en su
conjunto: son los ciudadanos los
destinatarios de las actuaciones de la
Administración y a la satisfacción de sus
legítimos derechos y expectativas debe
orientarse prioritariamente dicha
actuación.
La Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, en cuanto servicio público
encargado de la vigilancia y control de la
normativa social, contribuye
decisivamente a la preservación de los
derechos de los trabajadores, que la
legislación laboral consagra, y al
sostenimiento del sistema de protección
social, para lo que debe planificar
adecuadamente su actividad de vigilancia
y control, especialmente en aquellos
ámbitos en los que existe una alta
demanda de los ciudadanos, como son los
relativos al régimen de contratación
laboral, a la dualidad del mercado de
trabajo, al acceso a puestos de trabajo y a
la ejecución de la prestación laboral en
condiciones de igualdad y no
discriminación, al derecho a la seguridad
y salud en el trabajo y a la garantía y
pervivencia de un régimen público de
Seguridad Social. Además, la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social debe
potenciar su función mediadora, dirigida
a la evitación e integración de los
conflictos laborales, y la de información
y asistencia técnica a empresas y
trabajadores, lo que reforzará su
configuración como un servicio público
armonizador de las relaciones laborales.
A tal fin, la ley establece un modelo de
Inspección basado en una serie de
principios ordenadores comunes, entre
los que cabe destacar la búsqueda de la
calidad y la eficiencia en la prestación del
servicio a los ciudadanos, la concepción
única e integral de Sistema y el principio
de unidad de función y actuación
inspectora. Al mismo tiempo, se avanza
decididamente en la participación de
prioritariamente dicha actuación.
La Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, en cuanto servicio público
encargado de la vigilancia y control de la
normativa social, contribuye
decisivamente a la preservación de los
derechos de los trabajadores, que la
legislación laboral consagra, y al
sostenimiento del sistema de protección
social, para lo que debe planificar
adecuadamente su actividad de vigilancia
y control, especialmente en aquellos
ámbitos en los que existe una alta
demanda de los ciudadanos, como son los
relativos al régimen de contratación
laboral, a la dualidad del mercado de
trabajo, al acceso a puestos de trabajo y a
la ejecución de la prestación laboral en
condiciones de igualdad y no
discriminación, al derecho a la seguridad
y salud en el trabajo y a la garantía y
pervivencia de un régimen público de
Seguridad Social. Además, la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social debe
potenciar su función mediadora, dirigida
a la evitación e integración de los
conflictos laborales, y la de información
y asistencia técnica a empresas y
trabajadores, lo que reforzará su
configuración como un servicio público
armonizador de las relaciones laborales.
A tal fin, la ley establece un modelo de
Inspección basado en una serie de
principios ordenadores comunes, entre
los que cabe destacar la búsqueda de la
calidad y la eficiencia en la prestación del
servicio a los ciudadanos, la concepción
única e integral de Sistema y el principio
de unidad de función y actuación
inspectora. Al mismo tiempo, se avanza
decididamente en la participación de

21. 21
todas las Administraciones Públicas
titulares de las competencias por razón de
la materia objeto de la actividad
inspectora, respetando con ello el sistema
constitucional de distribución de
competencias. El Sistema se integra no
solo por las Administraciones Públicas
titulares de las competencias materiales
de ejecución de la legislación laboral y de
Seguridad Social, sino también por los
órganos y las estructuras institucionales
creadas para la coordinación de dichos
órganos, entre las que se incluyen el
Consorcio de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social de Cataluña y el
Consejo Vasco de Inspección de Trabajo
y Seguridad Social.
Asimismo, se crea el Organismo Estatal
Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, como organismo autónomo de los
previstos en la Ley 6/1997, de 14 de
abril, de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado,
situando a los servicios de inspección en
el ámbito de la Administración
Institucional y permitiendo así la
ejecución en régimen de
descentralización funcional, tanto de
programas específicos en materias
competencia de la Administración
General del Estado o de las Comunidades
Autónomas, como de programas
conjuntos en los que confluya la
planificación de actuaciones en distintas
materias. En el Consejo Rector del
Organismo participarán la
Administración General del Estado y las
Comunidades Autónomas, en cuanto
titulares que son de las competencias
materiales sobre las que la Inspección
trabaja. La gestión y representación del
organismo se encomienda al titular de su
dirección. Por otra parte, el principio de
participación institucional, que la Ley
expresamente recoge, se manifiesta
mediante la presencia de las
organizaciones sindicales y empresariales
más representativas en el Sistema de
todas las Administraciones Públicas
titulares de las competencias por razón de
la materia objeto de la actividad
inspectora, respetando con ello el sistema
constitucional de distribución de
competencias. El Sistema se integra no
solo por las Administraciones Públicas
titulares de las competencias materiales
de ejecución de la legislación laboral y de
Seguridad Social, sino también por los
órganos y las estructuras institucionales
creadas para la coordinación de dichos
órganos, entre las que se incluyen el
Consorcio de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social de Cataluña y el
Consejo Vasco de Inspección de Trabajo
y Seguridad Social.
Asimismo, se crea el Organismo Estatal
Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, como organismo autónomo de los
previstos en la Ley 6/1997, de 14 de
abril, de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado,
situando a los servicios de inspección en
el ámbito de la Administración
Institucional y permitiendo así la
ejecución en régimen de
descentralización funcional, tanto de
programas específicos en materias
competencia de la Administración
General del Estado o de las Comunidades
Autónomas, como de programas
conjuntos en los que confluya la
planificación de actuaciones en distintas
materias. En el Consejo Rector del
Organismo participarán la
Administración General del Estado y las
Comunidades Autónomas, en cuanto
titulares que son de las competencias
materiales sobre las que la Inspección
trabaja. La gestión y representación del
organismo se encomienda al titular de su
dirección. Por otra parte, el principio de
participación institucional, que la ley
expresamente recoge, se manifiesta
mediante la presencia de las
organizaciones sindicales y empresariales
más representativas en el Sistema de

22. 22
Inspección, en cuanto representantes que
son de los principales destinatarios de la
actividad inspectora, los trabajadores y
las empresas. La Ley prevé la existencia
de un Consejo General, que sustituye a la
actual Comisión Consultiva Tripartita de
la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, como órgano de participación
institucional en las materias relativas al
Organismo Estatal y al que se atribuyen
funciones de información, audiencia y
consulta en los asuntos de que tenga
conocimiento el Consejo Rector.
Adicionalmente, con el fin de consolidar
y reforzar la presencia de las
Comunidades Autónomas en el Sistema
de Inspección, se instituye la Autoridad
Autonómica de la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social, que será el cargo
designado por cada gobierno autonómico,
a quien la ley le encomienda, entre otras
funciones, las de impulso, propuesta y
supervisión de las actuaciones
inspectoras respecto de las competencias
autonómicas en su territorio.
En el ámbito de las relaciones entre la
Administración General del Estado y las
Comunidades Autónomas, se establecen
mecanismos de cooperación más ágiles y
ejecutivos, mediante la instauración de
Comisiones Operativas Autonómicas de
la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, que se basan en la interlocución
permanente en la esfera territorial entre la
Inspección y las Administraciones
Públicas titulares de las competencias
materiales de ejecución de la legislación
del orden social.
En todo caso, las nuevas fórmulas de
cooperación que la Ley prevé respetan
los mecanismos de colaboración
territorial, ya establecidos en los acuerdos
con las Comunidades Autónomas sobre
traspaso de funciones y servicios en
materia de función pública inspectora.
Inspección, en cuanto representantes que
son de los principales destinatarios de la
actividad inspectora, los trabajadores y
las empresas. La ley prevé la existencia
de un Consejo General, que sustituye a la
actual Comisión Consultiva Tripartita de
la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, como órgano de participación
institucional en las materias relativas al
Organismo Estatal y al que se atribuyen
funciones de información, audiencia y
consulta en los asuntos de que tenga
conocimiento el Consejo Rector.
Adicionalmente, con el fin de consolidar
y reforzar la presencia de las
Comunidades Autónomas en el Sistema
de Inspección, se instituye la Autoridad
Autonómica de la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social, que será el cargo
designado por cada gobierno autonómico,
a quien la ley le encomienda, entre otras
funciones, las de impulso, propuesta y
supervisión de las actuaciones
inspectoras respecto de las competencias
autonómicas en su territorio.
En el ámbito de las relaciones entre la
Administración General del Estado y las
Comunidades Autónomas, se establecen
mecanismos de cooperación más ágiles y
ejecutivos, mediante la instauración de
Comisiones Operativas Autonómicas de
la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, que se basan en la interlocución
permanente en la esfera territorial entre la
Inspección y las Administraciones
Públicas titulares de las competencias
materiales de ejecución de la legislación
del orden social.
En todo caso, las nuevas fórmulas de
cooperación que la ley prevé respetan los
mecanismos de colaboración territorial,
ya establecidos en los acuerdos con las
Comunidades Autónomas sobre traspaso
de funciones y servicios en materia de
función pública inspectora.

23. 23
Este modelo organizativo compartido
evitará duplicidades, ineficiencias y
sobrecostes y servirá de marco de
supervisión unificado de toda la
normativa del orden social, plenamente
compatible, por tanto, con el principio de
unidad de mercado que propugna la
Constitución y los Tratados Constitutivos
de la Unión Europea y que se ha
consolidado en la presente legislatura con
la aprobación por las Cortes Generales de
la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garantía de la unidad de mercado.
El modelo organizativo del Sistema prevé
la regulación en sus Estatutos de una
Oficina Nacional de Lucha contra el
Fraude, como órgano especializado de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social
para combatir las conductas relacionadas
con el trabajo no declarado, el empleo
irregular y el fraude a la Seguridad
Social. Tras la experiencia del plan de
lucha contra el empleo irregular y el
fraude a la seguridad social aprobado por
el Consejo de Ministros, en fecha 27 de
abril de 2012, y con vigencia hasta
finales de 2013 y considerando los
resultados positivos derivados de su
aplicación, es preciso abordar, más allá
del contexto actual, la constitución de
estructuras permanentes en la lucha
contra el fraude. La creación de una
Oficina Nacional de Lucha contra el
Fraude en el marco de una nueva Ley
Ordenadora del Sistema de Inspección se
contempla en el Programa Nacional de
Reformas 2014, que se contiene, a su vez,
en la intensa agenda reformadora del
Gobierno, como continuación de los
Programas de 2012 y 2013.
La Oficina tiene la pretensión de afrontar
de modo global el fenómeno del fraude,
dada la dimensión transversal que el
mismo representa. El fraude no sólo
supone una indebida detracción de
recursos del sistema de la Seguridad
Social (generación o disfrute de
Este modelo organizativo compartido
evitará duplicidades, ineficiencias y
sobrecostes y servirá de marco de
supervisión unificado de toda la
normativa del orden social, plenamente
compatible, por tanto, con el principio de
unidad de mercado que propugnan la
Constitución y los Tratados Constitutivos
de la Unión Europea y que se ha
consolidado en la presente legislatura con
la aprobación por las Cortes Generales de
la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garantía de la unidad de mercado.
El modelo organizativo del Sistema prevé
la regulación en sus Estatutos de una
Oficina Nacional de Lucha contra el
Fraude, como órgano especializado de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social
para combatir las conductas relacionadas
con el trabajo no declarado, el empleo
irregular y el fraude a la Seguridad
Social. Tras la experiencia del plan de
lucha contra el empleo irregular y el
fraude a la Seguridad Social aprobado
por el Consejo de Ministros, en fecha 27
de abril de 2012, y con vigencia hasta
finales de 2013 y considerando los
resultados positivos derivados de su
aplicación, es preciso abordar, más allá
del contexto actual, la constitución de
estructuras permanentes en la lucha
contra el fraude. La creación de una
Oficina Nacional de Lucha contra el
Fraude en el marco de una nueva Ley
Ordenadora del Sistema de Inspección se
contempla en el Programa Nacional de
Reformas 2014, que se contiene, a su vez,
en la intensa agenda reformadora del
Gobierno, como continuación de los
Programas de 2012 y 2013.
La Oficina tiene la pretensión de afrontar
de modo global el fenómeno del fraude,
dada la dimensión transversal que el
mismo representa. El fraude no solo
supone una indebida detracción de
recursos del sistema de la Seguridad
Social (generación o disfrute de

24. 24
prestaciones indebidas) o una falta o
deficiencia de contribución a su
sostenimiento (ausencia total o parcial de
cotizaciones sociales): El fraude va
ligado, la mayoría de las veces, a
situaciones de explotación laboral en las
que se niegan a los trabajadores los más
elementales derechos, el más importante
de ellos es el reconocimiento de su
condición de trabajadores, como sucede
en un contexto de trabajo no declarado.
III
La ley regula el régimen jurídico de los
funcionarios del Sistema de Inspección
en su conjunto, de manera
complementaria al contenido en la Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Básico del Empleado Público.
Determinadas peculiaridades de la labor
que desempeña el personal con funciones
inspectoras exigen una regulación
específica. Dentro de ella, se otorga la
consideración de Nacionales a los
Cuerpos de Inspección, con el objeto de
evitar las disfunciones y pérdida de
eficacia que generaría la actuación de
distintos cuerpos de inspección en las
mismas empresas y trabajadores, con la
consiguiente pérdida de la visión general
de la empresa, duplicidad de visitas,
confusión respecto del cuerpo inspector
al que corresponde actuar, posibles
contradicciones en la interpretación de la
norma o de la relación jurídica existente,
demoras y demás disfunciones.
En consonancia, se establecen los
principios de ingreso y convocatoria
únicos, reserva de función inspectora y
de movilidad entre Administraciones
Públicas, todo ello contando con la
participación de las Comunidades
Autónomas en las cuestiones relativas al
régimen de personal.
Por otra parte, la ley avanza en la
especialización de los funcionarios y en
prestaciones indebidas) o una falta o
deficiencia de contribución a su
sostenimiento (ausencia total o parcial de
cotizaciones sociales). El fraude va
ligado, la mayoría de las veces, a
situaciones de explotación laboral en las
que se niegan a los trabajadores los más
elementales derechos, el más importante
de ellos es el reconocimiento de su
condición de trabajadores, como sucede
en un contexto de trabajo no declarado.
III
La ley regula el régimen jurídico de los
funcionarios del Sistema de Inspección
en su conjunto, de manera
complementaria al contenido en la Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Básico del Empleado Público.
Determinadas peculiaridades de la labor
que desempeña el personal con funciones
inspectoras exigen una regulación
específica. Dentro de ella, se otorga la
consideración de Nacionales a los
Cuerpos de Inspección, con el objeto de
evitar las disfunciones y pérdida de
eficacia que generaría la actuación de
distintos cuerpos de inspección en las
mismas empresas y trabajadores, con la
consiguiente pérdida de la visión general
de la empresa, duplicidad de visitas,
confusión respecto del cuerpo inspector
al que corresponde actuar, posibles
contradicciones en la interpretación de la
norma o de la relación jurídica existente,
demoras y demás disfunciones.
En consonancia, se establecen los
principios de ingreso y convocatoria
únicos, reserva de función inspectora y
de movilidad entre Administraciones
Públicas, todo ello contando con la
participación de las Comunidades
Autónomas en las cuestiones relativas al
régimen de personal.
Por otra parte, la ley avanza en la
especialización de los funcionarios y en

25. 25
la necesidad del trabajo programado y en
equipo. Para ello se atribuyen nuevas
competencias al Cuerpo de
Subinspectores Laborales, de nueva
denominación, y se prevé, además, la
posibilidad de contar con personal
técnico y administrativo para la
preparación de las actuaciones
programadas.
Se crean dos escalas dentro del Cuerpo
de Subinspectores Laborales: Una Escala
de Subinspectores de Empleo y
Seguridad Social, conformada por el
actual Cuerpo de Subinspectores y otra
nueva, de Subinspectores de Seguridad y
Salud Laboral, con funciones específicas
en materia de prevención de riesgos
laborales, lo que permitirá ampliar y
reforzar la actuación de la Inspección en
esta materia. De este modo, las funciones
relativas a la comprobación de las
condiciones materiales de trabajo u otras
análogas en materia preventiva, que
actualmente desarrollan los Inspectores
de Trabajo y Seguridad Social, podrán
ser también desempeñadas por los
Subinspectores, bajo la coordinación y
dirección de un Inspector, tal como
sucede en materia de empleo y Seguridad
Social.
Se trata de una medida de racionalidad y
mejora organizativa que redundará en
mayor eficacia y supondrá dar una más
pronta respuesta a los requerimientos de
la sociedad en cuestiones que afectan a la
vida y salud de los trabajadores.
Se aumenta la eficacia y la seguridad
jurídica de los procedimientos iniciados
por la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social mediante la extensión de la
colaboración de las distintas
administraciones públicas con la
Inspección. Así, se reconoce que los
hechos presuntamente constitutivos de
trabajo no declarado y empleo irregular
que se comuniquen a la Inspección de
la necesidad del trabajo programado y en
equipo. Para ello se atribuyen nuevas
competencias al Cuerpo de
Subinspectores Laborales, de nueva
denominación, y se prevé, además, la
posibilidad de contar con personal
técnico y administrativo para la
preparación de las actuaciones
programadas.
Se crean dos escalas dentro del Cuerpo
de Subinspectores Laborales: Una Escala
de Subinspectores de Empleo y
Seguridad Social, conformada por el
actual Cuerpo de Subinspectores y otra
nueva, de Subinspectores de Seguridad y
Salud Laboral, con funciones específicas
en materia de prevención de riesgos
laborales, lo que permitirá ampliar y
reforzar la actuación de la Inspección en
esta materia. De este modo, las funciones
relativas a la comprobación de las
condiciones materiales de trabajo u otras
análogas en materia preventiva, que
actualmente desarrollan los Inspectores
de Trabajo y Seguridad Social, podrán
ser también desempeñadas por los
Subinspectores, bajo la coordinación y
dirección de un Inspector, tal como
sucede en materia de empleo y Seguridad
Social.
Se trata de una medida de racionalidad y
mejora organizativa que redundará en
mayor eficacia y supondrá dar una más
pronta respuesta a los requerimientos de
la sociedad en cuestiones que afectan a la
vida y salud de los trabajadores.
Se aumenta la eficacia y la seguridad
jurídica de los procedimientos iniciados
por la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social mediante la extensión de la
colaboración de las distintas
Administraciones Públicas con la
Inspección. Así, se reconoce que los
hechos presuntamente constitutivos de
trabajo no declarado y empleo irregular
que se comuniquen a la Inspección de

26. 26
Trabajo y Seguridad Social por
funcionarios públicos que tengan la
condición de agentes de la autoridad
puedan ser aducidos válidamente como
prueba por la Inspección en la esfera de
su propio procedimiento, sin perjuicio del
resto de las actuaciones de comprobación
que deba llevar a cabo el personal de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social
para calificar y tipificar adecuadamente
los hechos contenidos en las
comunicaciones recibidas.
Por otra parte, la ley actualiza la
regulación de las garantías de la
actuación de los funcionarios del
Sistema, explicitando a tal efecto la
protección frente a cualquier clase de
violencia, coacción, amenaza o influencia
exterior indebida, como principios
orientadores que garantizan la
independencia en la actuación de la
Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, tal y como exigen los Convenios
número 81 y 129 de la Organización
Internacional del Trabajo. Además se
regula, de manera uniforme para todos
los funcionarios, la protección en materia
de Autoridad Competente a los efectos de
la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de
protección civil del derecho al honor, a la
intimidad personal y familiar y a la
propia imagen.
La ley actualiza los cometidos, funciones
y medios de actuación de la Inspección,
suponiendo en este sentido una
adaptación de la normativa posterior a la
Ley de 1997, no solo en lo relativo a las
materias inspectoras, sino también en
cuanto a las normas de carácter general.
Dado que la legislación cuya aplicación y
vigilancia está encomendada a la
Inspección es la misma en todo el
territorio, también deben ser los mismos
los criterios técnicos e instrucciones
dictados para garantizar esa
homogeneidad normativa, de manera que
no se introduzcan por esta vía diferencias
Trabajo y Seguridad Social por
funcionarios públicos que tengan la
condición de agentes de la autoridad
puedan ser aducidos válidamente como
prueba por la Inspección en la esfera de
su propio procedimiento, sin perjuicio del
resto de las actuaciones de comprobación
que deba llevar a cabo el personal de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social
para calificar y tipificar adecuadamente
los hechos contenidos en las
comunicaciones recibidas.
Por otra parte, la ley actualiza la
regulación de las garantías de la
actuación de los funcionarios del
Sistema, explicitando a tal efecto la
protección frente a cualquier clase de
violencia, coacción, amenaza o influencia
indebida, como principios orientadores
que garantizan la independencia en la
actuación de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, tal y como exigen los
Convenios número 81 y 129 de la
Organización Internacional del Trabajo.
Además se regula, de manera uniforme
para todos los funcionarios, la protección
en materia de Autoridad Competente a
los efectos de la Ley Orgánica 1/1982, de
5 de mayo, de protección civil del
derecho al honor, a la intimidad personal
y familiar y a la propia imagen.
La ley actualiza los cometidos, funciones
y medios de actuación de la Inspección,
suponiendo en este sentido una
adaptación de la normativa posterior a la
Ley de 1997, no solo en lo relativo a las
materias inspectoras, sino también en
cuanto a las normas de carácter general.
Dado que la legislación cuya aplicación y
vigilancia está encomendada a la
Inspección es la misma en todo el
territorio, también deben ser los mismos
los criterios técnicos e instrucciones
dictados para garantizar esa
homogeneidad normativa, de manera que
no se introduzcan por esta vía diferencias

27. 27
territoriales, ello sin perjuicio de la
dependencia funcional de la Inspección
de las Comunidades Autónomas, lo que
no resulta afectado por esta previsión, ya
que se limita a la identidad en la
normativa y no se extiende a la ejecución
de la misma. De esta forma, se consagra
como principio general que orienta el
Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, el de unidad de criterio
técnico interpretativo.
Por último, se amplían y mejoran los
supuestos de colaboración recíproca que
deben prestarse la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social y otras
Administraciones Públicas y entidades,
buscando una vez más la eficiencia y la
economía de medios.
La mayor efectividad en las actuaciones
inspectoras implica también la utilización
de medios tecnológicos y de
comunicaciones de los que ha de dotarse
la Inspección, y la consideración de su
papel como elemento de cohesión del
Sistema, sin olvidar las debidas garantías
de los derechos de los ciudadanos y, por
lo tanto, su adaptación a la Ley Orgánica
15/1999, de 13 de diciembre, de
Protección de Datos de Carácter
Personal.
Finalmente, cabe destacar que el Sistema
de Inspección de Trabajo y Seguridad
Social ejercerá sus funciones en todo el
territorio español, dando cumplimiento a
las previsiones contenidas en los
Convenios número 81, 129 y 187 de la
Organización Internacional del Trabajo.
IV
En los trabajos preparatorios de la
presente ley, el Gobierno ha contado con
la participación de las Comunidades
Autónomas, en especial, para las
cuestiones relativas a la definición del
nuevo modelo compartido de Inspección
territoriales, ello sin perjuicio de la
dependencia funcional de la Inspección
de las Comunidades Autónomas, lo que
no resulta afectado por esta previsión, ya
que se limita a la identidad en la
normativa y no se extiende a la ejecución
de la misma. De esta forma, se consagra
como principio general que orienta el
Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, el de unidad de criterio
técnico interpretativo.
Por último, se amplían y mejoran los
supuestos de colaboración recíproca que
deben prestarse la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social y otras
Administraciones Públicas y entidades,
buscando una vez más la eficiencia y la
economía de medios.
La mayor efectividad en las actuaciones
inspectoras implica también la utilización
de medios tecnológicos y de
comunicaciones de los que ha de dotarse
la Inspección, y la consideración de su
papel como elemento de cohesión del
Sistema, sin olvidar las debidas garantías
de los derechos de los ciudadanos y, por
lo tanto, su adaptación a la Ley Orgánica
15/1999, de 13 de diciembre, de
Protección de Datos de Carácter
Personal.
Finalmente, cabe destacar que el Sistema
de Inspección de Trabajo y Seguridad
Social ejercerá sus funciones en todo el
territorio español, dando cumplimiento a
las previsiones contenidas en los
Convenios número 81, 129 y 187 de la
Organización Internacional del Trabajo.
IV
En los trabajos preparatorios de la
presente ley, el Gobierno ha contado con
la participación de las Comunidades
Autónomas, en especial, para las
cuestiones relativas a la definición del
nuevo modelo compartido de Inspección

28. 28
que la Ley presenta, que lo es, por tanto,
desde su misma concepción.
El Gobierno ha consultado y debatido el
contenido de la ley con las
organizaciones sindicales y empresariales
más representativas y sometido el texto
del Anteproyecto a dictamen del Consejo
Económico y Social.
TÍTULO I
Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Definición y objeto del
Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social.
1. El Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social está constituido por el
conjunto de principios legales, normas,
órganos, personal y medios materiales,
incluidos los informáticos, que
contribuyen al adecuado cumplimiento de
la misión que tiene encomendada, según
lo establecido en la presente ley.
2. La Inspección de Trabajo y Seguridad
Social es un servicio público al que
corresponde ejercer la vigilancia del
cumplimiento de las normas del orden
social y exigir las responsabilidades
pertinentes, así como el asesoramiento y,
en su caso, conciliación, mediación y
arbitraje en dichas materias, lo que
efectuará de conformidad con los
principios del Estado social y
democrático de Derecho que consagra la
Constitución Española, y con los
Convenios número 81 y 129 de la
Organización Internacional del Trabajo.
Las normas del orden social a que hace
referencia el párrafo anterior comprenden
que la ley presenta, que lo es, por tanto,
desde su misma concepción.
El Gobierno ha consultado y debatido el
contenido de la ley con las
organizaciones sindicales y empresariales
más representativas y sometido el texto
del Anteproyecto a dictamen del Consejo
Económico y Social.
TÍTULO I
Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Definición y objeto del
Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social.
1. El Sistema de Inspección de Trabajo y
Seguridad Social está constituido por el
conjunto de principios legales, normas,
órganos, personal y medios materiales,
incluidos los informáticos, que
contribuyen al adecuado cumplimiento de
la misión que tiene encomendada, según
lo establecido en la presente ley.
2. La Inspección de Trabajo y Seguridad
Social es un servicio público al que
corresponde ejercer la vigilancia del
cumplimiento de las normas del orden
social y exigir las responsabilidades
pertinentes, así como el asesoramiento y,
en su caso, conciliación, mediación y
arbitraje en dichas materias, lo que
efectuará de conformidad con los
principios del Estado social y
democrático de Derecho que consagra la
Constitución Española, y con los
Convenios número 81 y 129 de la
Organización Internacional del Trabajo.
Las normas del orden social a que hace
referencia el párrafo anterior comprenden