La política migratoria de la Unión Europea y la crisis de los refugiados. Las decisiones políticas, las normas y las medidas concretas adoptadas en 2015.

1. 1
La política migratoria de la Unión Europea y la crisis de los refugiados. Las
decisiones políticas, las normas y las medidas concretas adoptadas en 2015.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
24 de noviembre de 2015.
Texto publicado en el blog de autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
Introducción
1. La política migratoria de la Unión Europea ha de prestar especial atención a la
problemática de los refugiados, y así lo está haciendo (con qué resultados es ya otra
cuestión) desde la aprobación de la agenda europea de migración en mayo de este año
hasta las últimas decisiones adoptadas teniendo en consideración el drama de los
atentados terroristas de París el 13 de noviembre y que a buen seguro, no soy pitonisa
pero es fácil prever que irá por este camino, supondrán un importante endurecimiento de
las políticas de seguridad y restricciones a los acceso a territorio europeo, así como
también a los desplazamientos en su interior incluso para aquellos ciudadanos que
gozan del derecho a la libre circulación.
¿Debería ser necesariamente así? Convendría no olvidar, aunque estos últimos días, el
drama de los refugiados haya quedado ocultado bajo la conmoción experimentada por la
ciudadanía por los atentados terroristas de París, que dicha realidad existe y seguirá
existiendo mientras no se alcancen acuerdos políticos que sienten las bases para la
estabilidad económica y social de los territorios (en especial Siria en estos momentos)
de los que provienen gran parte de las personas que desean acceder a Europa. Por ello,
conviene prestar atención, y que no caigan en saco roto, las propuestasformuladas por
organizaciones sociales como CEAR e Intermon Oxfam, y prestar especial atención a la
realidad de esos flujos desde territorio africano, tal como ha hecho recientemente un
exhaustivo informe de Amnistía Internacional. Por esta razón me ha parecido necesario,
al mismo tiempo que oportuno, prestar atención a estos documentos que contienen
propuestas de actuación para corregir el dramatismo de una situación que, más o menos
silenciosamente está cobrándose miles de vidas, la mayor parte de ellas en el mar.
2. Porque los muros sólo retrasan la resolución de los problemas pero no los resuelven
ni muchos menos. Decía lo siguiente el Papa Francisco el pasado 28 de septiembre, en
su viaje de regreso a Roma tras su estancia en Estados Unidos, ante la pregunta de un
periodista: "Y usted me pregunta sobre las barreras. Usted sabe cómo terminan los
muros… Todos, todos los muros caen, hoy, mañana, o dentro de 100 años, pero todos
caen. No es una solución. El muro no es una solución. En este momento, Europa está en
dificultades, es verdad… Debemos ser inteligentes porque viene toda aquella ola
migratoria y no es fácil encontrar soluciones", abogando por la vía del diálogo para
poder superar la que ha considerado una crisis "nunca vista desde la Segunda Guerra
Mundial".

2. 2
3. La afirmación del Papa Francisco sobre la gravedad de la situación es confirmada por
los datos aportados en un informe elaborado por la Confederación SindicalInternacional
para la reunión del G20 en Turquía celebrada la pasada semana. Casi con la mismas
palabras utilizadas por el Papa, el informe constata que el mundo “se enfrenta a la crisis
de refugiados más grave que se ha experimentado desde la segunda guerra mundial”, y
que el 86 % de las personas desplazadas, sea interna o externamente, “provienen de
países en desarrollo”, así como también que los acontecimiento de llegada masiva de
refugiados a las costas europeas han abierto los ojos de sus gobiernos, así como también
a los de América y Asia, a la crisis, criticando después que “no todo han asumido la
responsabilidad de acoger a los refugiados que huyen de la guerra , el terror y la
pobreza”. Desde su atalaya privilegiada a escala mundial de la realidad económica y
social, con especial atención al mundo del trabajo, la CSI pidió a los gobiernos del G20
que incrementaran los fondos económicos para satisfacer las necesidades de las
personas refugiadas, que se ponga en marcha una estrategia común de reasentamiento
para personas que se ven obligadas a huir a países vecinos, y que el reconocimiento del
derecho de asilo para todas las personas necesitadas de especial protección con arreglo a
los convenios y tratados internacionales “debe incluir que se les brinde el derecho al
trabajo en la economía formal y que se les concedan plenos derechos sociales, políticos
y culturales, además de ofrecerles la ayuda financiera necesaria para cumplir con estos
compromisos”.
Los datos recogidos en el Informe, y basados en las informaciones disponibles de la
Organización Internacional para las migraciones (OIM) son suficientemente expresivos
de la importancia y gravedad de la situación: por una parte, entre enero y agosto de este
año ha cruzado las fronteras de la UE 350.000 personas entre migrantes y refugiados,
que cifras más recientes elevan a 500.000 (con la dificultad añadida, señalo por mi
parte, de efectuar esta diferenciación para muchas personas), mientras que en todo 2014
el número se “quedó” en 280.000. Por otra, y con atención al grueso de refugiados sin
duda más importante en estos momentos, los ciudadanos sirios que huyen de la guerra
en su país, más de diez millones han sido expulsado de sus hogares desde que empezó el
conflicto bélico en 2011, albergando Turquía, por cierto el país que recibe el mayor
número de refugiados del mundo y seguida de Irán y Pakistán, a 1,9 millón de
refugiados sirios. El documento pone de manifiesto, aunque está por ver si podrá
mantener su tesis en los meses venideros ante el progresivo repliegue del gobierno
alemán y también del sueco, que Alemania y Suecia “destacan por su apoyo
humanitario”, y que por el contrario, a lo largo de Europa, e incluso de otros
continentes, se constata “la ausencia de generosidad para incrementar la admisión de
personas migrantes, pese a que se ha demostrado desde el punto de vista económico
que, con el tiempo, el asilo no supone un coste adicional y que la migración laboral
representa un beneficio neto”.
4. No, los muros no son la solución, y en muchas ocasiones agravan los problemas y el
sufrimiento de muchas personas necesitadas de protección. Tal es la tajante conclusión
del reciente estudio elaborado por Amnistía Internacional y que lleva por título “Miedos
y vallas. Los planteamientos de Europa para contener a las personas refugiadas”,
Nuevamente, y no creo que todos los informes examinados se hayan puesto de acuerdo
para realizar la misma afirmación sino que es producto de una realidad palpable, AI
constata que el mundo “atraviesa su peor crisis de refugiados desde la segunda guerra
mundial”, y que cerca de sesenta millones de personas se encuentran desplazadas de sus

3. 3
territorios de residencia originaria, la gran mayoría de ellos, el 86 %, acogidos en países
en desarrollo, criticando con gran dureza la política de la UE (creo que sería más
correcto referirse, al menos hasta el momento, a algunos gobiernos de Estados
miembros) porque en lugar de acoger y recibir con dignidad un pequeño porcentaje de
ese flujo de refugiados, si tomamos los datos a escala mundial, han adoptado medidas
para intentar evitar su entrada en la “Europa rica”, y lo han hecho “levantando vallas en
las fronteras, desplegando cada vez más guardias de fronteras, invirtiendo en
tecnologías de vigilancia e intentando que los países vecinos que ya acogen un gran
número de refugiados actúen de guardabarreras”.
Los cierres de vías regulares de entrada obligan a las personas que buscan refugio en
Europa a buscar otras vías de acceso más peligrosas, y dado que el 90 % de los
refugiados llegan, o intentan llegar, vía marítima, no es de extrañar lamentablemente el
elevado número de vidas humanas que se pierden en el agua. Es difícil pensar, por
mucho que algunos gobiernos se empeñen en ello, que personas que viven afectadas por
situaciones de guerra y pobreza no busquen salida a esa situación, y esta puede ser
embarcarse, y nunca mejor utilizada esta palabra, en un viaje incierto hacia Europa,
hacia el territorio “rico” en su imaginario y desde luego, al menos hasta el presente,
mucho más que de donde provienen. El detallado estudio realizado por AI desde 2013
sobre las principales rutas utilizadas por los refugiados para llegar a la UE demuestra
que “los intentos de impedir la llegada de inmigrantes irregulares a los países de la UE
sólo sirven para obligar a los refugiados a tomar rutas más clandestinas y, por tanto, en
su mayoría más peligrosa”, para lo que dependen cada vez más de los traficantes-
delincuentes de personas, llamando acertadamente la atención AI sobre el hecho de que
las sumas, muy importantes, de dinero pagado a los traficantes “podrían haberse
destinado a su integración tras su llegada a Europa”.
5. Hay que buscar, pues, soluciones para encarar la situación actual que contengan
medidas no solo de seguridad que en la mayor parte de las ocasiones sólo retardan,
cuando no impiden, la búsqueda de otras respuestas más adecuadas, y plantear
alternativas con contenidos políticos, económicos y sociales. En esa línea avanza la
propuesta presentada por CEAR e Intermon Oxfam el pasado 17 de noviembre y cuya
lectura íntegra recomiendo encarecidamente a todas las personas interesadas.
Comparto sus planteamientos y me quedo en especial, haciéndolas también mías, tres
propuestas: la primera, relativa a las acciones a abordar en los países de origen, y que
ciertamente no va precisamente en la línea de las últimas propuesta de la Comisión
Europea, “no condicionar la ayuda al desarrollo a inversiones en materia de seguridad o
control migratorio en los mismos países africanos”; la segunda, referida a los países en
tránsito, “asegurar que se habiliten vías legales y seguras para que las personas
necesitadas de protección internacional puedan solicitar asilo en terceros países y no se
vean obligadas a arriesgar sus vidas y enriquecer a las mafias”, así como “establecer un
plan de reasentamiento permanente a nivel europeo (aquí sí que hay puntos de
convergencia con las actuales propuestas comunitarias); por último, y referido a las
acciones en países de llegada, como puede ser España, “asegurar la dotación de medios
adecuados y la puesta en marcha de un plan efectivo para que las personas refugiadas
que España se ha comprometido a acoger tengan una reubicación digna”.
Porque, no nos olvidemos, los migrantes (regulares, irregulares, indocumentados…) y
los refugiados son ante todo personas, y toda persona tiene una serie de derechos

4. 4
reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos que ningún Estado debe
dejar de reconocer.
I. La inmigración en el programa de trabajo de la Comisión Europea para 2015.
Me detengo a continuación en aquello ya conocido y parcialmente actuado, es decir en
el programa de trabajo de la Comisión para 2015, al objeto de efectuar mi análisis del
mismo.
1. La Comisión Europea publicó el 16 de diciembre de 2014 su programa de trabajo
para 2015, con un título, “Un nuevo comienzo”, indudablemente vinculado al hecho de
la formación de la nueva dirección de la UE y el inicio de su mandato a partir del 1 de
noviembre bajo la dirección de Jean-Claude Junker. El programa de trabajo va
acompañado de cuatro anexos. En el primero se explican las medidas concretas para
aplicar las diez prioridades de las orientaciones políticas de la nueva Comisión para dar
“un nuevo impulso a la creación de empleo, al crecimiento y a la inversión, incluida la
continuación del plan de inversiones”. En el anexo II se relacionan las iniciativas aún en
fase de tramitación que se propone retirar por considerar que ya han perdido interés (una
de las prioridades de la nueva Comisión es “la reducción de la carga normativa”,
recordando que la Comisión ha “heredado” 452 propuestas), en el anexo III se relaciona
la lista de normas que serán objeto de evaluación como posible paso previo a la
revisión, mientras que el último anexo incluye la relación de los actos legislativos que
entrarán en vigor en 2015, al objeto, se afirma por la Comisión, de “mejorar la
visibilidad de los próximos cambios para los ciudadanos y las empresas”.
2. Con respecto a la nueva política migratoria, o quizás sea mejor decir la política
migratoria de la nueva Comisión (no es un juego de palabras sino una manifestación de
que no parecen observarse grandes cambios en el horizonte con respecto a la política
vigente), y anunciando ya que volveré sobre la misma más adelante para tratar de forma
específica la crisis de los refugiados, cabe decir lo siguiente:
Durante la campaña electoral al Parlamento Europeo, el entonces candidato Jean Claude
Junker defendió la construcción de una política europea de inmigración basada en cinco
pilares: la implementación “sin demora” del sistema europeo común de asilo aprobado
en junio de 2013; la intensificación de la asistencia práctica proporcionada por la
Oficina de Apoyo al Asilo Europeo, “cuya misión es apoyar a los Estados miembros en
virtud de la presión especial”; en tercer lugar, y con un pragmatismo ciertamente
descarnado que combinaba, a mi parecer, deseos y realidades, proponía la
intensificación de la cooperación con terceros países y ponía el acento en los del norte
de África, afirmando que” para hacer frente al reto de la inmigración, es ingenuo que
Europa sea sólo abierta y hospitalaria. Incluso Europa, como el continente más rico del
mundo, no será capaz de dar cabida a la angustia y el dolor de todo el mundo. No sólo
debemos lidiar con los síntomas, tenemos que ir a la raíz del problema y ayudar a lograr
un cambio en los países de origen”. En cuarto lugar, una apuesta clara por potenciar la
inmigración legal o regular, justamente para desincentivar la que se lleva a cabo de
forma ilegal o irregular, pero no sólo por seguridad de los migrantes sino también por
razones de índole económica en beneficio de la UE, debido al proceso de
envejecimiento de la población europea, enfatizando que “a partir de 2015, la
disminución demográfica de la UE significará dos cosas: uno, que tendremos que
sustituir a los pensionistas en el mercado de trabajo; y dos, que necesitaremos cubrir
nuevos puestos de trabajo para servir a un número cada vez mayor de pensionistas, en

5. 5
particular en el sector de la atención. Por lo tanto, necesitamos desarrollar una política
de inmigración legal común para satisfacer la creciente demanda de habilidades y
talentos”, y manifestando su deseo de que Europa “sea, al menos, tan atractiva como los
destinos preferidos por los inmigrantes: Australia, Canadá y EE.UU” (es decir, tomen
nota, inmigración cualificada). En quinto y último lugar, las propuestas del entonces
candidato no olvidaban en modo alguno las políticas de seguridad de la “fortaleza
Europa”, con propuestas de incremento de las capacidades operativas de Frontex y
aplicación de la normas contra traficantes de personas, ya que “esos delincuentes que
explotan el dolor y las necesidades de las personas en peligro o perseguidas, tienen que
saber que Europa está en guardia y los llevará ante la justicia”.
Poco después de celebradas las elecciones, el ya candidato a la presidencia presentó ante
el Parlamento Europeo, que le daría su aprobación, las “Orientaciones políticas” en caso
de ser elegido, como así fue Presidente de la Comisión. La número ocho llevaba por
título “Hacia una nueva política sobre migración”, en donde reiteró sustancialmente sus
propuestas de la etapa electoral, no sin olvidar mencionar los dramas humanos vividos
periódicamente en las aguas del Mediterráneo para enfatizar la importancia de gestionar
mejor la política de inmigración, al objeto de que no vuelvan a sucederse “situaciones
como la de Lampedusa”. Resalto que el candidato insistió en su deseo de impulsar una
nueva política europea en materia de migración legal “que pueda ayudarnos a corregir la
escasez de cualificaciones específicas y atraer talento para afrontar mejor los retos
demográficos de la Unión Europea”, y anunció ya que “empezaré por revisar la
legislación sobre la «Tarjeta Azul» y la insatisfactoria situación de su aplicación”.
En el programa de trabajo de la Comisión sólo hay ocho líneas dedicadas a la “nueva
política migratoria”, en las que se anuncia que se está trabajando en la elaboración de
“una agenda europea de inmigración” que recogerá todas las orientaciones y propuestas
explicadas con anterioridad, con potenciación de la inmigración cualificada y una lucha
más intensa contra la inmigración irregular, que pasará por una mejor coordinación de la
política migratoria y de la política exterior de la UE, con la cooperación con los Estados
de origen y en el marco de una política europea, entre los Estados miembros, de
“responsabilidad y solidaridad” (la distribución de los solicitantes de asilo viene
inmediatamente a la cabeza). Esperaremos, pues, a la aprobación de la nueva agenda
para examinar esa llamada “nueva política migratoria”.
II: La nueva Agenda Europea de migración para el período 2015-2020.
1. La Comisión Europea presentó el 13 de mayo su esperada Comunicación sobre la
agenda europeade migración para los próximos años. La AEM encuentra un punto
indudable de referencia histórico en las conclusiones del Consejo Europeo celebrado
los días 26 y 27 de junio de 2014, donde se apuntaron las bases del nuevo programa o
agenda en materia de inmigración a partir de 2015. La apuesta por políticas que
refuercen las migraciones legales, con una estrecha implicación del mundo empresarial
y sindical, y que potencien políticas de integración que fomenten la cohesión social y el
dinamismo económico están en la base del programa del próximo quinquenio, llamando
el Consejo una vez más a que las medidas que se adopten tengan en consideración y se
guíen por los principios de solidaridad y distribución equitativa de la responsabilidad
recogidos en el art. 80 del TFUE (“Las políticas de la Unión mencionadas en el
presente capítulo y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto
equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto

6. 6
financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud del
presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio”).
En fin, una de las prioridades que se acuerda establecer para los próximos cinco años en
la UE es la de “mejorar de la gestión de la migración en todos sus aspectos”. En las
conclusiones sólo hay una mención genérica a la potenciación de la inmigración
cualificada, en cuanto que las políticas comunitaria deberían mejorar la gestión de la
inmigración “abordando las carencias de competencias específicas y atrayendo talento”,
pero sí que hay varias referencias a políticas que apuestan sustancialmente por “más
seguridad”, pues no de otra manera creo que deben entenderse las siguientes propuestas:
mejora de la gestión de la inmigración “abordando con mayor determinación la
migración irregular, también mediante la mejora de la cooperación con terceros países,
por ejemplo en materia de readmisión; protegiendo a aquellos que lo necesitan mediante
una firme política de asilo; reforzando y modernizando la gestión de las fronteras
exteriores de la Unión”.
La presentaciónde la AEM estuvo a cargo de dos vicepresidentes de la CE, Frans
Timmermans y Federica Mogherini, y del Comisario responsable de migración, asuntos
de interior y ciudadanía, Dimitris Avramopoulos. La nueva AEM fue presentada
oficialmente como un documento que esboza “tanto las medidas inmediatas que se
adoptarán a fin de responder a la situación de crisis que existe en el Mediterráneo como
los diversos pasos que deben darse en los próximos años para gestionar mejor la
migración en todos sus aspectos”. F. Timmermans insistió en la tesis de la
responsabilidad compartida de todos los Estados “para poner a punto una política de
migración efectiva”. Por su parte, F. Mogherini puso el acento en que estamos delante
ante una realidad que no afecta sólo a la UE sino que tiene un alcance mundial, y que
adoptar decisiones como las propuestas en la AEM no debe dejar lado el
reconocimiento de que “una respuesta real y a largo plazo sólo será posible si se
solucionan las causas profundas”, con expresa mención a la crisis humanitaria
provocada por guerras como las de Siria y Libia. Ya había avanzado estas tesis en su
intervención el día 11 de mayo ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
En fin, el comisario responsable de inmigración, recalcó la importancia de adoptar
medidas que frenen la actuación de quienes se aprovechan de las situaciones de
necesidad de los migrantes, y de poner en marcha “un enfoque global que mejorará
considerablemente la gestión de la migración en Europea”. El propio comisario
Avramopoulos escribió el día 14 de mayo un artículo en el diario El Mundo en el que
calificaba las medidas adoptadas en la AEM de “realistas y audaces”, en cuanto que
“contempla acciones que ofrecen respuestas rápidas a la situación de emergencia en el
Mediterráneo y en otras zonas de nuestras fronteras exteriores que están bajo presión.
Presenta medidas estructurales para que el sistema actual desarrolle todo su potencial, y
ofrece la posibilidad de una mayor integración de las políticas migratorias a escala de la
UE”. Conviene recordar que en su comparecencia en el Parlamento europeo el 30 de
septiembre de 2014 para presentar sus líneas de actuación, el comisario europeo había
ya señalado cuáles serían las tres líneas de trabajo durante la legislatura: en primer
lugar, “hacer frente de una manera eficaz a la presión inmigratoria en nuestras
fronteras”, con la posible creación de un sistema europeo de guardia de fronteras; en
segundo término, la mejora de los canales de acceso de los migrantes, “atrayendo a
trabajadores altamente cualificados y talentos específicos al mercado de trabajo
europeo”; por fin, permitir que las personas viajen sin controles en las fronteras
interiores”.

7. 7
2. El documento comunitario no sólo aborda, ni mucho menos, la política de
inmigración en sentido estricto y relacionado con el acceso regular y ordenado a los
Estados miembros y a sus mercados de trabajo, sino que dedica especial atención a la
política de asilo y a la posible redistribución de los refugiados entre todos los Estados
miembros, desde la constatación de que la política migratoria ha de basarse a escala
europea en los principios de solidaridad y de responsabilidad compartida. Es decir, por
una parte, se trata de conjugar las necesidades propias de cada Estado, que en virtud de
lo dispuesto en el TFUE tiene la decisión final sobre el número de migrantes por
razones económicas que desea admitir en su territorio, con las necesidades colectivas de
la economía de la UE; por otra, se trata de dar una respuesta adecuada a escala europea
frente a la llegada masiva de refugiados, “con un mecanismo de distribución dentro de
la UE de los demandantes de asilo (reubicación), trayendo un mayor número de
refugiados desde terceros países (reasentamiento) de forma legal y segura a la UE, y
usando las herramientas operativas y financieras de la UE para ayudar a los Estados
miembros situados en primera línea”.
Sus cuatro pilares, según la Comunicación y la información facilitada por la propia CE,
en la que se detalla la financiación prevista para cada uno de ellos, son los siguientes:
A) En primer lugar, reducir los incentivos para la migración irregular, mediante un plan
de acción dirigido esencialmente contra los traficantes de personas, de tal manera que se
pongan en práctica acciones con medidas “encaminadas a transformar el tráfico de
personas en una actividad delictiva de alto riesgo y bajo rendimiento", y ello unido
estrechamente al abordaje de las causas profundas de la migración irregular “mediante
la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria”;
B) En segundo lugar, una gestión de las fronteras que permita tanto salvar las vidas de
los migrantes como asegurar las fronteras exteriores de la UE (me pregunto si es una
forma más edulcorada de referirse a la “Europa fortaleza”), y a tal efecto la CE propone
reforzar Frontex, reforzar la capacidad de los terceros países (aquellos de donde
proviene gran parte de la inmigración irregular) para gestionar sus fronteras, y
“poniendo más en común, cuando proceda, determinadas funciones de vigilancia
costera a escala de la UE”.
C) En tercer lugar, se plantea la mejora del sistema europeo de asilo, “en particular
promoviendo la detección sistemática y la toma de huellas dactilares y haciendo
esfuerzos para reducir los abusos que se hacen de él mediante el refuerzo de las
disposiciones relativas al país de origen seguro de la Directiva relativa a los
procedimientos de asilo”. Para justificar estas medidas, se afirma por la CE que
demasiadas solicitudes presentadas carecen de fundamento, ya que “en 2014 el 55 % de
las solicitudes de asilo obtuvieron una respuesta negativa…. lo que dificulta la
capacidad de los Estados miembros para dar una rápida protección a los que la
necesitan”.
Para hacer frente a la situación en el Mediterráneo, la Comisión ya anunciaba en la
Comunicación que propondría, a finales de mayo, la puesta en marcha del mecanismo
de respuesta de emergencia previsto en el artículo 78.3 del TFUE (“Si uno o varios
Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la
afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a

8. 8
propuesta de la Comisión, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros
afectados. El Consejo se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo”), de tal
manera que “La propuesta incluirá un mecanismo de reubicación temporal para los
demandantes de asilo que claramente necesiten protección internacional, con el fin de
garantizar que todos los Estados miembros participen de forma equilibrada y equitativa
en este esfuerzo común. El Estado miembro de llegada será responsable del examen de
la solicitud de asilo, de conformidad con las normas establecidas de la UE. La Comisión
definirá un cálculo de redistribución basado en criterios tales como PIB, población, tasa
de desempleo y número de demandantes de asilo y refugiados reasentados con
anterioridad (vid Anexo de la Comunicación).
Igualmente, se anunciaba ya que la CE plantearía la puesta en marcha de un sistema
permanente para compartir la responsabilidad entre los Estados miembros frente al
elevado número de refugiados y demandantes de asilo, y “presentará una propuesta
legislativa a finales de 2015 para permitir, cuando se produzca una llegada masiva, un
sistema obligatorio y automáticamente activado de reubicación para distribuir a las
personas que claramente necesiten protección internacional dentro de la UE. El sistema
tendrá en cuenta los esfuerzos ya realizados de forma voluntaria por los Estados
miembros” (Vid. Anexo de la Comunicación)
D) Por fin, en cuarto lugar, se apuesta (aunque creo que este planteamiento ya estaba
presente en buena parte de los documentos europeos sobre inmigración desde la puesta
en marcha del programa de Estocolmo en 2010), por lo que se califica de “nueva
política europea en materia de inmigración legal”, que ha de tomar en consideración la
necesidad de atraer inmigrantes cualificados hacia Europa, con modificaciones en la
normativa de la tarjeta azul que así lo permita, para corregir los déficits demográficos
consecuencia del proceso de envejecimiento de su población, adoptar medidas éticas
que impidan que los países de donde provienen mayoritariamente los migrantes queden
desprovistos de una mano de obra cualificada en sectores de especial atención y
necesidad para las personas (el sanitario es el más significativo), y aprovechar los
beneficios de la migración para las personas y los países de origen, “facilitando por
ejemplo, transferencias de fondos más baratas, rápidas y seguras”. En el ámbito laboral,
la CE se propone reforzar la aplicación y el cumplimiento de la Directiva que sanciona a
los empleadores que den ocupación a los trabajadores en situación irregular, al mismo
tiempo que se fortalecen y mejoran los canales de acceso regular al mercado de trabajo,
pero, insisto, poniendo el acento en la incorporación de trabajadores cualificados.
En fin, plantea un interrogante la manifestación contenida en la Comunicación de que
en el futuro, por tanto sin concretar fecha alguna, la CE quiere estudiar (es decir analizar
la posibilidad de poner en práctica, pero no de hacerlo inmediatamente) la posibilidad
de desarrollar (obsérvese la extremada prudencia con la que los redactores de la
Comunicación se mueven) junto con los Estados miembros (que son, no se olvide, los
que tienen la competencia exclusiva según el TFUE para fijar el número de entrada de
inmigrantes económicos en su territorio) “un sistema de manifestación de interés donde
los potenciales migrantes candidatos podrían entrar en contacto con empresarios
interesados de toda la UE”. Parece una propuesta digna de estudio para canalizar
ordenadamente la migración por motivos laborales, en el bien entendido que deberán
funcionar muy eficazmente los canales de conocimiento de las ofertas y demandas de
trabajo para que ello funcione bien (¿sistema EURES?, ¿nuevo sistema?).

9. 9
III. La respuesta de la UE a la crisis de los refugiados. Medidas propuestas y
adoptadas durante los meses de septiembre, octubre y noviembre de este año.
1. ¿Ha quedado desfasada la AEM con los acontecimientos acaecidos desde la fecha de
su presentación, más exactamente con aquello que ha dado en llamarse la crisis de los
refugiados? En puridad no ha sido así, ya que se preveía la adopción de medidas que ya
se han puesto en marcha, pero no hay que negar que han tenido que adoptarse otras
medidas, y dedicar recursos adicionales, que muy probablemente no estaban
inicialmente previstas, al mismo tiempo que dicha crisis ha cuestionado la unidad
europea y ha destapado las carencias de la política comunitaria.
El profesor Javier de Lucas ha escrito recientemente un amplio estudio cuyo título
refleja muy claramente su dura crítica a la política europea en materia de asilo.
“Mediterráneo, el naufragiode Europa” (ed. Tirant lo Blanch), cuya lectura recomiendo
y reproduzco ahorasu presentación en la página web de la citada editorial: “En los
últimos dos años, el Mediterráneo se ha convertido en la frontera más peligrosa del
mundo. En sus aguas -las nuestras- pierden la vida miles de seres humanos que no son
sólo inmigrantes a la búsqueda de mejores condiciones de trabajo, de una vida mejor,
sino también y cado vez más, personas que huyen de diferentes formas de persecución:
refugiados que deberían poder solicitar y obtener asilo. Los dirigentes europeos se
declaran consternados después de las catástrofes de mayor impacto, vierten sus lágrimas
de cocodrilo y claman contra las mafias que trafican con seres humanos. Después de la
enésima tragedia, en aguas de Libia, en lo que perecieron al menos ochocientas
personas, se proclamó una "Nueva Agenda migratoria europea", que incluiría criterios
para distribuir entre los Estados miembros a unos 40.000 refugiados. El bochornoso
espectáculo, propio de un bazar, en el que los responsables políticos europeos (sobre
todo de España, Reino Unido, Hungría, Polonia) pugnaban por rebajas en las cuotas de
refugiados hasta conseguir que todo quedara en un criterio de voluntariedad, fue
denunciado contundentemente por S. Nair como una cortina de humo que difícilmente
podía tapar nuestras vergüenzas y ocultar dos hechos escandalosos. La ridícula
desproporción entre la dimensión real de la crisis (sólo en Siria, 4 millones de personas)
y la respuesta europea y, en segundo lugar, la verdad sobre quiénes asumen la carga de
la solidaridad: países africanos y asiáticos, no los europeos. ¿Debemos seguir asistiendo
los ciudadanos europeos, entre la indiferencia y la impotencia, a esa tragedia? ¿Hay
otras políticas migratorias y de asilo posibles? ¿Qué medidas se debería adoptar? El
autor del libro, que trabaja sobre estos problemas desde el año 1990, trata de ofrecer
elementos de análisis y propuestas que permitan evitar que sea la propia Unión Europea,
sus principios y valores, quien naufrague en esta tragedia”.
2. En pocas ocasiones a lo largo de su historia la UE habrá dedicado en un mes tanta
atención a una política, en este caso la migratoria vinculada a la crisis de los refugiados
y la regulación del derecho de asilo, como ha ocurrido el pasado mes de septiembre,
atención que en modo alguno ha terminado como he explicado al inicio de mi ponencia.
De forma resumida, y remitiéndome a los documentos aprobados por la Comisión, cabe
decir que el 9 de septiembre se adoptó un paquete de medidas a las que se refirió el
presidente de la Comisión J.C. Juncker el mismo día en su intervención ante el Plenario
del Parlamento Europeo, en el que recordó la creación de la Convención sobre el
Estatuto de los refugiados aprobada en Ginebra en 1951, aprobada “para facilitar
refugio a quienes, en Europa, debían saltar por encima de los muros para escapar a las
guerras y a la opresión totalitaria”, y señaló con acierto que el importante número de

10. 10
refugiados que está afluyendo a Europa en los últimos meses, “no representa más del
0.11 % de la población total en la UE, mientras que en Líbano representan el 25 % de la
población, tratándose de un país cuya población es cinco veces menos rica que en la
UE”.
Dichas medidas fueron objeto de atención en la reunión informal de Jefes de Estado y
de Gobierno celebrada el 23 del mismo mes, y la estrategia a medio plazo para abordar
la crisis de los refugiados quedó plasmada en la Comunicación presentada por la
Comisión ese mismo día y que lleva por título “Gestión de lacrisis de los refugiados:
medidas operativas, presupuestarias y jurídicasinmediatas en el marco de la Agenda
Europea de Migración”. Para la Comisión, la necesidad más imperiosa en esos
momentos era “apoyar a los Estados miembros que gestionan un número excepcional de
refugiados en su territorio”, apoyo que requiere de actuaciones tanto dentro como fuera
de la UE. Entre las medidas operativas que se adoptan están la “Aplicación integral de
los regímenes de reubicación y despliegue de equipos de apoyo y gestión de la
migración en zonas críticas”, la “Activación del Mecanismo de Protección Civil o de
equipos de intervención rápida en las fronteras, con el fin de recabar una ayuda práctica
e inmediata de la UE y otros Estados miembros de la UE, la “Normalización del espacio
Schengen y supresión de los controles en las fronteras interiores”, ya que los controles
fronterizos que se habían dado en las semanas anteriores (en Alemania o Dinamarca,
por ejemplo) solo pueden justificarse en situaciones de crisis, “pero nunca puede ser
más que una medida a corto plazo”. También se propugnaba la intensificación de la
ofensiva diplomática y de la cooperación con terceros países, siendo la Cumbre de La
Valeta sobre Migración, a celebrar el 11 y 12 de noviembre de 2015, el lugar apropiado
para ello. A los resultados de dicha reunión me referiré más adelante.
En perspectiva a medio plazo, la CE planteaba la necesidad de poner en marcha una
política sólida y consistente migratoria, que a su parecer pasaría por la protección de las
fronteras de la UE; un sistema a escala europea y a largo plazo de reasentamiento y
reubicación, que debe pasar por una reforma del Reglamento de Dublín, una Política de
retorno “creíble y eficaz”, y en fin una apertura de vías legales de migración,
previéndose que en marzo del próximo año la Comisión presentará un paquete sobre
migración legal que incluirá la revisión de la tarjeta azul.
3. Este grupo de medidas aprobadas el 9 de septiembre es del siguiente tenor:
A) Propuesta de reubicación de emergencia de 120.000 refugiados desde Grecia,
Hungría e Italia, cifra que se sumaría a la ya propuesta de 40.000 refugiados
provenientes de Grecia e Italia, fijándose el número de personas acogidas por cada
Estado de acuerdo a estos criterios: 40 %, el tamaño de la población, 40 % el PIB, 10 %
el número medio de anteriores solicitudes de asilo, 10 % la tasa de desempleo.
B) Una cláusula de solidaridad temporal, en virtud de la cual aquel Estado que no
pudiera participar en dicha reubicación debería aportar una contribución financiera al
presupuesto de la UE del 0,002 de su PIB.
C) Un mecanismo de reubicación permanente para todos los Estados miembros, “capaz
de activarse en todo momento para ayudar a cualquier Estado miembro de la UE en
situación de crisis o de extrema presión sobre su sistema de asilo por una afluencia
fuerte y desproporcionada de ciudadanos de terceros países”.

11. 11
D) Una lista europea común de países de origen seguros, por lo que los peticionarios de
asilo de tales países serían devueltos a los mismos. Combinado con lo anterior, una
política de retorno más eficaz que promueva el retorno voluntario y refuerce la
aplicación de la Directiva 2008/115/CE, y en la Comunicaciónpresentada el 9 de
septiembre se propone aumentar la influencia de la UE en materia de retorno y
readmisión, es decir una mayor presión, sobre los países de los que provienen la mayor
parte de los migrantes, quedando muy clara la intención de la política comunitaria en
estos fragmentos del texto: “Pero también deben identificarse instrumentos de presión
sustanciales fuera del ámbito de los asuntos de interior para aumentar la cooperación en
materia de readmisión de los terceros países, en consonancia con la petición del Consejo
Europeo de 25 y 26 de junio de 2014 «apoyándose en el principio de «más por más», la
ayuda y las actuaciones de la UE se utilizarán para crear incentivos para la aplicación de
los acuerdos de readmisión vigentes y la celebración de otros nuevos». Entre los
elementos adicionales de presión que deben utilizarse figuran la ayuda al desarrollo, la
política de vecindad, los acuerdos y las preferencias comerciales (con la posibilidad de
vincular la conclusión de acuerdos de libre comercio o la concesión del trato
preferencial a determinados terceros países a la celebración de un acuerdo de
readmisión paralelo), la educación (Erasmus +) y la cultura. Se anima encarecidamente
a los Estados miembros a identificar elementos de presión en los ámbitos de su
competencia nacional, como el acceso de nacionales de terceros países a sus mercados
laborales”.
E) Una comunicación sobre las normas de contratación pública para los dispositivos de
recepción de refugiados, al objeto de facilitar que el cumplimiento de las normas de la
UE por parte de los Estados para garantizar tales servicios se realice “de forma sencilla
y poco burocrática”.
F) En fin, abordar la dimensión exterior de la crisis de los refugiados, dedicando una
importante ayuda económica a los países en guerra (Siria Irak y Libia) y a los países
vecinos que acogen la mayor parte de los refugiados (Jordania, Líbano y Turquía).
También, la creación de un fondo fiduciario de 1.8000 millones de euros destinado a
África para mejorar la estabilidad y abordar las causas de los flujos migratorios.
4. Las medidas puestas en marcha fueron objeto de atención crítica por el Parlamento
europeo en su sesión plenaria de septiembre, aprobándose el día 10 una Resolución
“sobre la migración y los refugiados en Europa”, en la que se ponía de manifiesto que
las medidas a corto plazo no pueden ni deben hacer olvidar que la migración es un
fenómeno complejo y mundial que requiere de un enfoque a largo plazo que aborde sus
causas, entre ellas “la pobreza, la desigualdad, la injusticia, el cambio climático, la
corrupción, la mala gobernanza y los conflictos armados”, con una crítica a los intentos
de la CE de vincular las ayudas al desarrollo en terceros Estados al incremento de los
controles en frontera o a los acuerdos de readmisión.
En el plano de las medidas a corto plazo, pero con indudable incidencia también a
medio y largo, el Parlamento propuso como una prioridad de primer orden, ante las
dificultades para poder acceder legalmente a la UE, que esta y sus Estados miembros
“creen vías seguras y legales para los refugiados, como corredores humanitarios y
visados humanitarios”. Una propuesta muy parecida fue presentada por Caritas Europea
el 8 de octubre, con el argumento de que “abriría a muchos migrantes un camino hacia

12. 12
el acceso legal y seguro al territorio de la UE, además de salvar miles de vidas y acabar
con el negocio de los contrabandistas de personas”, argumentando a efectos jurídicos
que “Sólo a su llegada al país de destino, el solicitante podrá presentar una solicitud de
asilo ante las autoridades responsables y, sólo si esta solicitud es aceptada por el Estado
miembro interesado, se entregaría un permiso de residencia a largo plazo. Por lo tanto,
los Gobiernos no deberían temer este tipo de visado y, en cambio, proceder rápidamente
en su aplicación”.
5. Los nuevos retos de la política migratoria a escala europea fueron objeto de especial
atención en el eurobarómetro del Parlamento europeo realizado del 19al 29 de
septiembre, cuya primera parte se dedicó específicamente a dicha política. En cuanto a
los desafíos que debe abordar la UE en el inmediato futuro, no es de extrañar,
atendiendo a la realidad cotidiana de los flujos migratorios y las permanentes
informaciones al respecto en los medios de comunicación y en las redes sociales, que la
inmigración se sitúe en segundo lugar a solo dos puntos del desempleo (47 y 49 %,
respectivamente), con un espectacular incremento del 33 % desde julio de 2013,
incremento que supera el 50 % en nueve Estados miembros.
La ciudadanía europea encuestada se manifiesta globalmente partidaria de que sean
tomadas más decisiones en el seno de la UE (66 %) y de que los Estados miembros más
afectados directamente por los flujos migratorios reciban más ayudas económicas de la
UE (62 %), así como también que debería simplificarse el procedimiento de admisión
regular de acceso de los migrantes a territorio europeo, a fin de luchar contra la
inmigración irregular (66 %). En cuanto a la distribución de los demandantes de asilo
entre los Estados de la UE, el 78 % manifiesta su creencia de que deberían estar mejor
repartidos que actualmente, si bien los porcentajes varían de forma espectacular, desde
el 97 % en Alemania (el país que más refugiados ha recibido) hasta el 31 % en
Eslovaquia. Un porcentaje bastante elevado (75 %) es partidario de fijar cuotas
obligatorias de distribución entre los Estados UE con la misma importante diferencia
que en el supuesto anterior entre los Estados.
En fin, sobre la percepción de necesidad en los Estados miembros de migrantes
económicos en situación regular para trabajar en algunos sectores de actividad en los
que haya falta de mano de obra, hay posiciones mayoritarias a favor de tal necesidad (51
% de los encuestados) pero no están nada lejos las de quienes consideran que no existe
tal necesidad (42 %), con tasas muy positivas en países como Suecia, Alemania,
Dinamarca o Reino Unido (entre el 70 y 77 %) frente a las negativas de otros diecinueve
Estados en los que no se alcanza la mitad favorable (desde sólo el 19 % en Eslovaquia,
el Estado más reticente y refractario a la admisión de trabajadores migrantes y de
refugiados). No es de extrañar, pues, que las diferentes percepciones sobre el impacto
económico positivo de los migrantes sean muy diferente entre Estados, en parecidos
términos a los anteriores, y que la misma divergencia se produzca, a favor y en contra,
cuando se pide el parecer sobre el enriquecimiento de la vida cultural del país por parte
de los migrantes. Por cierto, hago un apunte incidental sobre el impacto económico y
demográfico en el País Vasco, para poner de manifiesto que un reciente estudio
realizado por el Observatorio vasco de inmigración constata que es positivo “el saldo
de la aportación económica del colectivo de nacionalidad extranjera… tanto para el
período de bonanza económica – 2008 – como en el de crisis – 2012 –“, y con mayor
claridad si cabe se concluye, después del estudio de los datos disponibles, que estos
indican que “la hipótesis, extendida en nuestra sociedad, de que el colectivo de

13. 13
nacionalidad extranjera aporta menos de lo que recibe a través del sistema de protección
social, no se sustenta en los datos estadísticos disponibles, y lógicamente volverán a
aportar más cuando el cambio de ciclo se haya confirmado”.
6. Un documento de obligada lectura y análisis a fin de conocer la política europea para
gestionar la situación derivada del incesante flujo de refugiados hacia territorio
comunitario es la Comunicación presentada por la Comisión el 14 de octubre, que lleva
por título “Gestión de la crisis de los refugiados: estadode ejecución de las acciones
prioritarias con arreglo a la Agenda Europea deMigración”. Se trata de un documento
cuyo contenido es permanentemente actualizado para conocer justamente el estado de
la ejecución de las medidas citadas, siendo el día 17 de este mes el último, hasta el
momento en que redacto este texto, en que la Comisión Europea ha procedido a la
actualización de los datos.
Las llamadas acciones prioritarias se agrupan en tres grandes bloques: medidas
operativas, ayuda presupuestaria y aplicación del derecho de la UE. En las primeras se
presta especial atención a la puesta en marcha, y apoyo técnico y presupuestario para los
países en donde se ubiquen, de los llamados “puntos críticos”, existentes ya en Italia y
en Grecia, y definidos como “una sección de la frontera exterior de la UE o de una
región con extraordinaria presión migratoria y que pide un apoyo reforzado y
concertado por parte de las agencias de la UE”. Igualmente, al despliegue efectivo
(mucho más lento de lo inicialmente previsto) del sistema de reubicación, es decir el
traslado desde Italia, Grecia y Hungría de 160.000 personas “con necesidad manifiesta
de protección internacional” hacia otros Estados de la UE mediante la fijación de un
sistema de cuotas. Hasta la fecha de la Comunicación sólo seis Estados habían
manifestado que estaban en condiciones de acoger a personas reubicadas, entre los que
se encontraba España, que recientemente, el 6 de noviembre, ha aprobado un programa
de reasentamiento que afectará a algo menos de 1.000 refugiados, más exactamente
854, y de ellos 130 pertenecen al cupo de 2014, por lo que en puridad son solo 724
refugiados los acogidos para dar respuesta a la petición de los órganos de gobierno
comunitarios.
Con respecto a la política de reasentamiento de refugiados en países vecinos, está
prevista la acogida de 20.000 en los próximos dos años, habiéndose iniciado la puesta
en marcha de esta medida con el reasentamiento de 132 ciudadanos sirios en la
República Checa. Italia y Liechtenstein. Por fin, en relación con la política de retorno y
readmisión, la Comisión critica la lentitud en la aplicación de medidas de dicho tenor en
cumplimiento de la Directiva de 2008, y cree que de ello “se aprovechan las redes de
tráfico para atraer a migrantes que no necesitan protección internacional”, y de ahí que
llame a los Estados miembros para que incrementen la aplicación de la Directiva cuando
se den las condiciones legales requeridas para ello, con una explicación de su
importancia que no deja lugar dudas de la visión instrumentalista y de presión sobre
terceros países de donde provienen buena parte de los migrantes irregulares y que no
necesitan protección especial: “Los Estados miembros y la Comisión deben trabajar
conjuntamente para establecer un delicado equilibrio entre presiones e incentivos en sus
relaciones con los terceros países, a fin de aumentar el número de retornos”, poniendo
como ejemplo la necesidad de mejorar el acuerdo de readmisión con Pakistán, suscrito
en 2012.

14. 14
En cuanto a la ayuda presupuestaria, la UE ha aprobado modificaciones de sus
presupuestos para dedicar un importe adicional de 1.700 millones de euros para 2015 y
2016, de tal manera que dispondrá de un total de 9.200 millones para estos dos años, y
ha pedido a los Estados miembros que contribuyan y complementen la financiación
comunitaria, pero hasta ahora los resultados son bastante pobres ya que a 17 de
noviembre sólo se habían aportado 577 millones, (Reino Unido, 140; Alemania 108;
Francia, 103).
Sobre la aplicación del Derecho de la UE, la Comisión parte de la base de la existencia
de “un sólido conjunto de normas comunes en materia de asilo y migración regular”,
por lo que plantea que aquello que hay que hacer ahora es aplicarlas correctamente. Su
preocupación sobre la política de retorno, es decir la aplicación de la Directiva de 2008,
se pone nuevamente de manifiesto en este punto, ya que insiste en que los Estados
miembros “deben garantizar la disponibilidad física de los migrantes irregulares para su
retorno y hacer uso de la detención, como medida legítima de última instancia, cuando
sea necesaria para evitar que los migrantes se fuguen”. La Comisión es crítica (¿lo
seguirá siendo después de los atentados de Paris el 13 de noviembre?) sobre la
supresión, temporal, de la libre circulación de personas en territorio UE aplicada por
varios Estados para enfrentarse al aumento del número de refugiados que deseen
transitar por ellos o bien acceder a los mismos, y reconoce que se trata de una medida
excepcional, “pero nunca puede ser nada más que una medida a corto plazo antes de que
la situación se estabilice”.
Más control de las fronteras exteriores… y también de las interiores. Este parece ser una
de las conclusiones más relevantes de la Comunicación y de los documentos
posteriores. Respecto a las primera, existe el compromiso de presentar antes de finalizar
2015 “propuestas para crear una guardia costera y de fronteras plenamente operativa”,
como medida comunitaria de respaldo a los países europeos que se encuentran con
mayores dificultades (en especial Grecia e Italia) para llevar a cabo en la actualidad,
teniendo en consideración el elevado número de personas refugiadas que llegan, o
pretenden llegar, a sus territorios, “el reto de la gestión de las fronteras exteriores de
Europa”.
7. Poco antes de hacerse pública esta Comunicación se habían reunido el 8 deoctubre
los ministros de justicia einterior, y el reforzamiento de las medidas de seguridad “frente
a” es un rasgo definitorio de las conclusiones adoptadas en materia de retorno,
considerando una política sobre este punto, siempre con el consabido añadido (y no
siempre respetados) de respeto a los derechos humanos y la dignidad de las personas
afectadas, “un elemento esencial de la una política global de la UE en materia de
migración”, insistiendo en la necesidad de incrementar los porcentajes de personas
retornadas ya que tal aumento “debería tener un efecto disuasorio para la migración
irregular”. El lenguaje utilizado es claro y no deja lugar a dudas del reforzamiento de las
medidas de seguridad: “Deberán adoptarse todas las medidas necesarias para garantizar
el retorno efectivo de los migrantes irregulares, incluida la utilización de detención
como medida legítima de último recurso. En particular, los Estados miembros deben
reforzar su capacidad de internamiento previo a la expulsión a fin de garantizar la
disponibilidad física de los migrantes irregulares para su retorno y adoptar medidas que
impidan el abuso de los derechos y los procedimientos”. El “más por más” o “yo te doy
a cambio de que tú me des”, o más simplemente la política del palo y la zanahoria, se
manifiesta con toda su crudeza en este párrafo: “Los Estados miembros, la Comisión y

15. 15
el Servicio Europeo de Acción Exterior darán prioridad a la readmisión en todos los
contactos pertinentes a nivel político con los países de origen de los inmigrantes
irregulares para asegurarse de que dichos países reciban un mensaje coherente, que
incluya la necesidad de una plena y efectiva aplicación de los acuerdos de readmisión
vigentes respecto de todos los Estados miembros. La cooperación con los países de
origen debe también centrarse en la identificación de los inmigrantes irregulares y la
expedición de documentos de viaje”, así como también en la manifestación de que “la
condicionalidad debe utilizarse, cuando proceda, con el objetivo de mejorar la
cooperación”.
8. Un día después de hacerse pública la Comunicación, se reunió el Consejo Europeo en
Bruselas, y cabe destacar que desde esa fecha la política de migración, y la crisis de los
refugiados, han estado muy presente en sus reuniones y en las de los ministros de
justicia e interior. En la del 15 de octubre, se fijaron nuevas orientaciones (o más bien a
mi parecer readaptación de las ya existentes para tomar en consideración la importancia
creciente del flujo de refugiados). La política de seguridad “frente a” va cogiendo fuerza
sobre la política de acogida “a favor de”. Ejemplo claro de esta línea es la primera
orientación cuyo título es claro y contundente: “Cooperar con terceros países para
detener los flujos”, con una amplia mención a la necesidad de lograr un acuerdo con
Turquía, que debería ir acompañado (como contrapartida o moneda de cambio) con un
decidido impulso a su proceso de adhesión a la UE, “con el fin de realizar avances en
las negociaciones de acuerdo con el marco de negociación y las conclusiones del
Consejo”; igualmente, el planteamiento de puesta en marcha de medidas eficaces para
garantizar a los refugiados el acceso a la educación y el empleo va de la mano con la
referencia expresa a que tales medidas, y otras de acogida, estarán en práctica “hasta
que (los refugiados) puedan regresar a sus países de origen”. En la misma línea se sitúa
a mi parecer la orientación de “reforzar la protección de las fronteras exteriores de la
UE (tomando el acervo de Schengen como fundamento), y la de “dar respuesta a la
afluencia de refugiados en Europa y garantizar los retornos”, en la que se insiste en la
importancia de una aplicación efectiva por parte de los Estados miembros de la
Directiva de retorno, y la promoción de la aceptación por parte de terceros países “de un
salvo conducto europeo de retorno perfeccionado como documento de referencia a
efectos de retorno”.
9. De parecido tenor son las conclusiones adoptadas por el Consejo del 9 de
noviembresobre las medidas que deben adoptarse para gestionar la crisis migratoria y de
los refugiados. Se sigue insistiendo en el control y reforzamiento de las fronteras
exteriores, se plantea ya la reintroducción de controles en las fronteras interiores, se
insiste en la necesidad de que los terceros países de los que provienen, en origen o
mediante tránsito desde otros, la mayor parte de los refugiados adopten medidas
adecuadas para su contención si quieren gozar de ayudas por parte de la UE o de sus
Estados miembros, y se enfatiza nuevamente la necesidad de mejorar sustancialmente,
por parte de los Estados miembros y con el pleno apoyo de la Comisión y Frontex, “la
proporción de retornos”. Un ejemplo claro de la política del palo y la zanahoria, es el
ofrecimiento que hace la UE a los Estados “cumplidores de políticas de contención de
refugiados hacia la UE” de poner en marcha una política de liberalización de visados
para todos los Estados que contribuyan con sus políticas a lograr ese objetivo.
10. Lacumbre de La Valetta sobre migración, celebrada los dís11 y 12 de noviembre, es
un punto de encuentro relevante entre la UE y los terceros países de los que proviene la

16. 16
mayor parte de las migraciones, ya sea con el deseo de acceder al mundo del trabajo en
algún Estado de la UE, o bien huyendo de las condiciones de vida indigna y de pobreza
a las que las guerras han llevado a cientos de miles de personas, fundamentalmente en
Siria y Afganistán. Los ámbitos específicos que centraron su actividad fueron los
siguientes:
A) Abordar las causas profundas de la migración, que no son en su gran mayoría en la
actualidad sino “los conflictos, la inestabilidad económica y política, las violaciones de
derechos humanos y la pobreza”, por lo que difícilmente los flujos migratorios se
detendrán a no ser que las políticas emprendidas conjuntamente por la UE y los terceros
países, básicamente africanos, contribuyan a crear “paz, estabilidad y crecimiento
económico”. Una de las medidas adoptadas ha sido la creación por la UE del fondo
fiduciario de emergencia para abordar las causassubyacentes de la migración irregular
en África, al que la UE aporta 1.800 millones de euros y espera que esta cantidad sea
complementada en idéntica cuantía por las aportaciones de los Estados de la UE, si bien
queda mucho por hacer en este terreno ya que en el momento de su creación sólo se
habían aportado algo más de 78 millones de euros por los Estados, de los que tres de
ellos corresponden a la aportación española.
B) Establecimiento y organización de canales de migración legal. A tal efecto se
plantea, ya estamos en ello desde hace bastante tiempo sin alcanzar aún resultados
tangibles, la revisión de la Directiva sobre tarjeta azul , así como también la mejora de
las condiciones de acceso, y permanencia, a territorio UE para nacionales de terceros
países que desean realizar actividades de investigación o estudios, y la mejora
igualmente de la normativa vigente sobre las condiciones de los trabajadores de
temporadas y las del personal desplazados dentro de una misma empresa.
C) Potenciar la protección de los migrantes y solicitantes de asilo, con ayuda económica
y técnica para los países de los que provienen muchos refugiados, así como reforzar la
capacidad operativa de Frontex para evitar la muerte de personas en alta mar.
D) El combate de la explotación y el tráfico de migrantes es otro criterio o pauta de
actuación enfatizada por los mandatarios europeos y africanos, en donde juegan un
papel relevante no sólo las operaciones militares y civiles en territorios donde se
concentra buena parte de las actuaciones de los traficantes de mano de obra, sino
también las asociaciones de movilidad bilaterales que implican, entre otras medidas de
carácter conjunto “la mejora de la vigilancia y la gestión fronterizas y la cooperación
transfronteriza”.
E) En fin, nuevamente aparece la referencia a la mejora de la cooperación entre los
Estados de acogida y aquellos de los que provienen los migrantes irregulares o
indocumentados y los refugiados en materia de retorno y readmisión, ya que los datos
estadísticos de los que dispone la UE ponen de manifiesto que de los 252.003
nacionales de terceros países que estuvieron sujetos en 2014 a la obligación de
abandonar la UE sólo fueron devueltos efectivamente 161.309, con porcentajes del 40
% de retornos voluntarios y 43 % de forzosos.
11. La concreción más detalladas de los cinco criterios o pautas de actuación debatidas
en La Valetta se realiza en el Plan de acción aprobado por todos los Estados
participantes, al que acompaña la declaración política sobre la necesidad de poner en

17. 17
marcha una política migratoria basada en la solidaridad y responsabilidad compartida y
que debe tener en cuenta (repárese en que todos las declaraciones políticas han de
guardar un delicado equilibrio en su contenido) el pleno respeto de los derechos
humanos y la soberanía de los Estados participantes, “tomando en consideración la
legislación y las peculiaridades nacionales”. El Plan de acción recoge dieciséis
iniciativas prioritarias a desarrollar desde ahora hasta final del próximo año, de las que
destaco algunas de las que me parecen más significativas y remito a las personas
interesadas a la lectura del documento:
“1.1. Investing in development and poverty eradication.
Encourage triangular cooperation between Sub-Saharan countries, Southern
Mediterranean countries and European ones on migration-related topics to foster
development in regions of origin and transit.
Create new economic opportunities for young women and men through initiatives
focused on, among others, targeted measures to create jobs and employment
opportunities and stimulate entrepreneurship), and programmes with civil society to
foster youth participation in the public sphere.
1.2 Development benefits of migration.
By 2030, reduce to less than 3 percent the transaction costs of migrant remittances and
eliminate remittance corridors with costs higher than 5 percent.
2. Legal migration and mobility.
Treat the portability of social rights of lawfully residing migrants, in conformity with
international conventions, bilateral conventions, and national laws applicable in this
area.
Facilitate the short stay visa issuing processes for certain types of visitors, such as
students, researchers, business people and artists and holders of diplomatic passports.
Facilitate the procedures related to applications for legal migration, including family
reunification.
While respecting the national selection and admission procedures, launch pilot projects
that pool offers for legal migration (e.g. for work, study, research, and vocational
training) by some EU Member States or associated countries to selected African
countries as an element of the comprehensive logic of the Action Plan.
4. Prevention of and fight against irregular migration, migrant smuggling and trafficking
in human beings
Step up capacity building to counter the production and use of forged and fraudulent
documents, including by engaging Frontex and Europol
– Ensure effective implementation by relevant national authorities of existing legislation
and measures against employers who exploit irregular migrants

18. 18
- Provide easy and continuous access to adequate and credible information on legal
migration opportunities and dangers of engaging in irregular migration, as well as
giving a realistic view of living conditions in European countries
Organise information campaigns in countries of origin, transit and destination, to raise
awareness of the general public and potential migrants and victims on the dangers of
trafficking in human beings and smuggling of migrants, their recruitment processes,
including through public broadcasting services programmes aimed at informing the
general public and potential migrants about the migratory situation in Europe”.
12. Por último, cabe destacar que los atentados terroristas de París han llevado a un
radical endurecimiento de la política europea en materia de control de fronteras, no sólo
exteriores sino también interiores, con el consiguiente impacto que ello puede tener
sobre el acceso de refugiados a territorio europeo. La reunión de los ministros de
justicia e interior celebrada el 20 denoviembre ha aprobado el reforzamiento de los
controles de las fronteras exteriores de la UE, que se realizarán no sólo a ciudadanos de
terceros países que deseen acceder a territorio europeo sino que se extenderán a
personas que disfrutan del derecho de libre circulación.
Dirigida en especial a los refugiados, ante el temor de que se introduzcan terroristas
mezclados con las personas necesitadas de especial protección, los Ministros han
acordado controles muy estrictos tanto para los migrantes como para las personas
necesitadas de especial protección, en estos términos: “c) in the context of the current
migration crisis, carry out a systematic registration, including fingerprinting, of third
country nationals illegally entering the Schengen area, whether migrants or applicants
for international protection, and perform systematic security checks by using relevant
databases, in particular SIS II, Interpol databases, VIS and national police databases,
with the support of Frontex and Europol, and ensure that hotspots are equipped with the
relevant technology. Europol will deploy guest officers to the hotspots in support of the
screening process, in particular by reinforcing secondary security controls”.
¿Continuará? Seguro que sí.