Un mundo de transacciones: Gobernanza y Diseño Institucional para el desarrollo productivo - Enrique Román

1. Un mundo de transacciones:
Gobernanza y Diseño Institucional
para el desarrollo productivo
Enrique Román
Director proyecto RED PRODUCTIVA
Julio 27, 2011

2. Un mundo de Transacciones
• Las transacciones son intercambios efectuados entre actores
económicos (personas , firmas, gobiernos), los cuales
emergen históricamente como producto de la creciente
división técnica y social del trabajo en las economías locales,
nacionales y globales.
• Las Transacciones tienen lugar en un contexto de información
incompleta.

3. Para promover la eficiencia de una economía,
desarrollada o en proceso de desarrollo, se requiere
definir:
• ¿Bajo que condiciones las transacciones que se realizan en
ella pueden concretarse de un modo efectivo?
• ¿ Cuáles son las condiciones que, en cada particular contexto,
definen el éxito o el fracaso de un sistema de estructuración
de dichas transacciones?

4. Las Instituciones
• Las Instituciones son las Reglas del Juego que facilitan las
transacciones.
• En general puede afirmarse que la relevancia de las
instituciones, en las economías y en las sociedades, radica en
su capacidad de reducir la incertidumbre asociada a la
realización de las transacciones, asegurando en ellas
recursividades y maneras, formales e informales, de asegurar
la mantención y reforzamiento de las reglas del juego
existentes.

5. Las Organizaciones
• Las organizaciones son • Las instituciones son las
grupos humanos reglas del juego, en
estructurados para tanto las organizaciones
administrar un conjunto son los jugadores de
de recursos materiales, este.
a fin de lograr un
objetivo especifico.

6. Los términos: “Institución” y “Organización” no
son sinónimos, aun cuando las instituciones
generalmente poseen organizaciones que
refuerzan las reglas que ellas encarnan y estas
ultimas, por su parte, encarnan ciertas reglas
del juego al interior de su estructura.

7. Toda transacción implica una transferencia legal de
derechos de propiedad y de obligaciones asociadas a estos.
Los modos en que una transacción puede tener lugar y las
condiciones bajo las que esta puede concretarse, no
dependen solo de la competencia existente en los
mercados, o de la escasez relativa del bien transado.
Ambos elementos dependen esencialmente del contexto de
leyes y reglas (instituciones) que reflejan el poder político y
económico de aquellos actores que, en una economía dada,
realizan las transacciones bajo análisis.

8. La Nueva Economía Institucional (NIE) es una
disciplina que se enfoca en el estudio de los modos mediante
los cuales los actores económicos coordinan sus
transacciones, así como también en las maneras en que dichas
coordinaciones pueden ser efectuadas de un modo efectivo y
a bajo costo.
Dado que los actores económicos pueden crear “cambios
institucionales” de un modo intencional, la Teoría del Diseño
Institucional (IDT) es la parte de la NIE que se enfoca en el
diseño de las reglas del juego desde un punto de vista de
eficiencia.

9. Dado que las Instituciones pueden restringir, liberar y
expandir los rangos de acciones posibles para los actores
económicos, la pregunta esencial que la NIE y la IDT intentan
abordar es:
¿COMO LAS INSTITUCIONES PUEDEN MOTIVAR A
LOS ACTORES A COORDINAR SU
COMPORTAMIENTO DE UN MODO TAL QUE SUS
ACCIONES SE TRADUZCAN EN UN DESEMPEÑO
DESEABLE?

10. El diseño institucional es particularmente
relevante en aquellos contextos en los cuales los
objetivos sociales difieren sustancialmente, en
su definición, por parte de los actores
involucrados en un sistema dado de
transacciones.

11. En esos contextos no es posible la obtención de
objetivos sin contar con un diseño conducente
a incorporar en el comportamiento de los
actores un direccionamiento hacia la generación
efectiva y eficiente de ciertos productos
deseados, sin los cuales los objetivos
declarados son mera retórica.

12. El Diseño de Instituciones Eficientes
La labor de diseño de instituciones posee dos niveles:
1. El nivel de las estructuras públicas de gobernanza
(leyes y regulaciones).
2. El nivel de las estructuras privadas de gobernanza.

13. La NIE considera al primer nivel como el de generación
de una condición de primer orden (necesaria), en
tanto el segundo nivel generaría una condición de
segundo orden (suficiente).
La gobernanza pública es necesaria para un
desempeño eficiente, pero no es suficiente para
lograrlo, pues requiere adicionalmente de
instituciones privadas eficientes.

14. La “gobernanza” es una estructura institucional
orientada a la minimización de los costos de transacción.
Como dichos costos de transacción pueden ser de origen
público o privado, el diseño de la “gobernanza pública” se
relaciona con las estructuras institucionales que minimizan
los costos impuestos por el Estado e incentivan el buen
desempeño de los privados.
La “gobernanza privada” se edifica sobre dicha base y a partir
de ella intenta minimizar los costos de transacción que son
generados por la propia operación de los privados.

15. En los procesos temporales de diseño
de una institucionalidad pública se
deben distinguir dos etapas:
1.- La formulación de Objetivos.
2.- La formulación específica de las formas que
la institucionalidad pública debe asumir para ser
funcional al logro de dichos objetivos.

16. Dinámica del Proceso de Diseño Institucional
DRIVERS DEL CAMBIO
PROCESO DE SELECCIÓN DE
INSTITUCIONES BASADOS EN :
CRITERIOS DE
SELECCIÓN ESTATAL SELECCIÓN DE ESTRUCTURAS
EFICIENCIA, CAPACIDAD DE
DE OBJETIVOS E DE GOBERNANZA DE LOS
LIDIAR CON INTERESES
INSTITUCIONES ACTORES PRIVADOS
CREADOS, PROCESOS DE
ENSAYO Y ERROR,
REQUERIMIENTOS DE
COERCIÓN Y CAPACIDAD DE
GENERACIÓN DE CONSENSOS
A PARTIR DE PROCESOS DE MAPAS
VALORES NEGOCIACIÓN MENTALES
NORMAS
HÁBITOS Y
LEYES Y
PREFERENCIAS
REGULACIONES
COMPARTIDAS
PRE EXISTENTES
PRE EXISTENTES
NUEVAS ESTRUCTURAS DE
GOBERNANZA

17. Dilemas de la Gobernanza privada
1. Organización de los mercados (competencia v/s monopolios;
regulación v/s liberalización)
2. Organización interna de las firmas (gobierno corporativo,
estilos de Management, relaciones laborales, incorporación
TIC )
3. Modalidades de cooperación entre firmas (cadenas y
clusters) y otras organizaciones del sector privado.

18. Dilemas de la Gobernanza Pública
El primero de los temas a definir es cuales son las áreas
posibles y deseables de intervención:
1. Regulaciones acerca de la calidad de Bs y Ss.
2. Regulaciones acerca de los niveles de precios
3. Monitoreo de los entes reguladores
4. Administración tributaria
5. Regulación de mercados no competitivos
6. Entrega de subsidios sociales y productivos (con fines
redistributivos o de incentivo)
7. Provisión de bienes públicos y preferentes

19. Desafortunadamente una vez realizadas estas
definiciones los problemas generalmente persisten.
Ello sucede pues en el Estado existen las siguientes fallas:
1. Problemas técnicos de Agencia
2. Comportamiento maximizador de rentas
3. Inconsistencia Dinámica
4. Información Incompleta para la toma de decisiones
5. Problemas Principal-Agencia entre políticos y burócratas
6. Problemas Principal-Agencia entre políticos y votantes
(Estado y voluntad popular).

20. ¿Que es una Agencia?
• En sociología, el estudio de los problemas de agencia
están enfocados a la interacción entre estructuras y
actores individuales que toman decisiones; allí la “agencia
u agente” es el individuo con capacidad de tomar sus
opciones de un modo libre y no constreñido.
• En Economía el estudio de los problemas de la relación
Agente-Principal, se enfocan en los costos asociados a la
delegación en un “agente u agencia”, por parte de un
Principal, de aquellas labores que le son propias.

21. Relaciones Agente-Principal
Relaciones Agente-Principal son por ej. las que existen entre :
• Un Directorio de Empresas (P) y los cuerpos gerenciales de
esta (A).
• El Poder Ejecutivo (P) y sus Ministerios (A)
• Un Ministerio de Obras (P) y las empresas privadas que
operan como sus contratistas (A)
• Entre el MIPRO (P) y los Promotores del FONDEPYME (A).

22. Raíz de los Problemas de Agencia
• Las agencias se caracterizan por poseer fuertes asimetrías
de información con relación al principal, vale decir,
conocen mucho más que este las características,
problemas y opciones existentes en al área de
agenciamiento que se ha colocado bajo su administración,
por ende el costo de su monitoreo y supervisión tiende a
ser muy alto a objeto de prevenir comportamientos
oportunistas.

23. Agencia y Captura
• Se habla que existe captura de recursos públicos cuando el
comportamiento de una agencia o agente se traduce no
en el uso productivo y eficiente de los recursos que el
principal le entrega en administración, sino que en la
generación de una renta.
• En dicho caso, dicha renta o excedente (que no debe
confundirse con el OH o remuneración aceptada por el
principal) se añade de un modo impropio y
frecuentemente oculto, al costo de generación de los
bienes o servicios encargados por el principal, quedando
dicho excedente en poder de la agencia o agente

24. Ineficiencia versus captura
CAPTURA
INEFICIENCIA
• Si los recursos del principal se usan incluso a
un costo optimo, pero a este se le agregan ex
• Si los recursos del principal se post diferenciales no autorizados (renta) que
usan a un costo mayor del quedan en poder del agente entonces se
optimo y por ende el habla de “captura”.
diferencial queda en poder de • En los programas públicos de otorgamiento
un proveedor independiente, de subsidios, una consecuencia de la
que proporcionó los insumos “captura”, es que estas transferencias no
incorporados en el costo, llegan (o no lo hacen del todo) a los
hablamos de “ineficiencia”. beneficiarios definidos como tales por el
principal, sino que quedan en otras manos
bajo la forma de rentas.

25. Diseño Institucional de Procesos de
Agenciamientos
El Estado se enfrenta a diversas opciones en materia de la
provisión tanto de Bienes Públicos como de Bienes Privados:
• Puede optar por proveer públicamente bienes públicos
(defensa, seguridad, educación).
• Puede optar por proveer públicamente bienes privados
(petroleras u otras empresas públicas).
• Puede optar por proveer privadamente bienes públicos
(Agenciamiento de Programas de Tecnología, Innovación y
Pymes)

26. ¿De que dependen las opciones a tomar
por el Estado en esta área?:
Dependen básicamente de la eficiencia relativa de uno u otro
proveedor o proceso de provisión de Bienes y Servicios.
• Esa eficiencia relativa es función de la incidencia mayor o
menor sobre el proveedor, o proceso de provisión, de las
Fallas de Mercado y/o de las Fallas de Estado que
eventualmente existan.
• Por ej. Si un mercado opera como oligopolio no regulado,
no es aconsejable la provisión privada-desregulada de
bienes y servicios.

27. ¿De que dependen las opciones a tomar
por el Estado en esta área?
• Otro Ej. Si dentro de un aparato estatal dominan los
comportamientos buscadores de rentas de funcionarios y
directivos, la inconsistencia temporal de las políticas, si no
existe un servicio civil que asegure la presencia de una
gestión técnica eficiente de los instrumentos de política
publica y si abundan en el los procesos de captura, no es
aconsejable la provisión publica de los bienes y servicios
sujetos desde un Estado sujeto a estas fallas.
Vale recordar que un Estado que produce mal, es frecuente
que supervise bien.

28. Soluciones Estructurales
La solución de fondo a las fallas de Estado es una profunda reforma de las
instituciones públicas.
• Sin embargo en América Latina esos procesos toman décadas y no siempre
arriban a puerto, de tal modo es frecuente ver como los gobiernos no
logran alcanzar de un modo eficiente sus objetivos cuando utilizan una
maquinaria estatal que limita operativamente sus logros.
• Sin resultados concretos la norma es que los gobiernos de América Latina
vean desaparecer su capital político a la espera de poder concluir aquellas
reformas del Estado necesarias para permitirles empezar a ejecutar de un
modo eficiente los procesos de cambio prometidos a sus electores, así
como obtener los resultados económicos que los hagan sostenibles.

29. El agenciamiento de la
operación de los instrumentos
de política publica permite, por ej.,
Desplegar de un modo inmediato procesos de
desarrollo productivo nacional y territorial, sin
necesidad de alterar toda la institucionalidad estatal,
otorgando viabilidad política a estos procesos.

30. Estos procesos pueden ser de alta eficiencia, si es que van acompañados
de una sólida inversión en desarrollo de las capacidades técnicas de las
agencias. Sin embargo si no existe este fortalecimiento y el Estado no
posee un enfoque adecuado del proceso de agenciamiento pueden
producirse las siguientes distorsiones:
A.- Los funcionarios del Estado compiten con el rol de las agencias de
segundo piso y las estrangulan burocráticamente hasta volverlas
marginales mediante su asfixia financiera o administrativa (Chile 2000-
2011).
B.- Los funcionarios del Estado actúan con lenidad y no atacan los
comportamientos buscadores de rentas, prefiriendo maximizar agendas
personales, o grupales, que potencian la captura de recursos públicos y la
marginalización del rol del Estado como Principal (Ecuador 1995-2005).

31. Si bien esta ultima opción es la más temida en
Ecuador, lo cual es entendible dada su historia
reciente, pretender oponerse al agenciamiento
para impedir que existan procesos de captura
es equivalente a pretender abolir el
matrimonio como medio de evitar las
infidelidades conyugales.

32. Fallas de estado en la toma de
decisiones

33. GRACIAS