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I. ANTECEDENTES
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2. teniendo en cuenta para ello que, el objeto de la controversia radica en la no disposición del
predio en el que se pretende realizar la construcción de la biblioteca metropolitana, y su
correspondiente protección por ser un humedal, factor que se ratificó mediante concepto
rendido por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACA), a solicitud del
Juzgado Noveno Administrativo de Tunja. (Fol. 421-434).
Esencialmente, el Juez A quo, sustentó la medida ahora cuestionada en la importancia de los
humedales, dados los servicios ecológicos que prestan, y en el principio de precaución que en
materia ambiental debe aplicarse cuando haya peligro de daño grave o irreversible aún
cuando no se tenga absoluta certeza científica1.
La medida cautelar decretada a la cual se opone ahora la apoderada del municipio de funja
consiste en la suspensión de la ejecución del contrato cuyo objeto es la construcción de la
Biblioteca Metropolitana de Tunja, hasta tanto la administración municipal de Tunja, los
integrantes del consorcio educativo de Tunja y CORPOBOYACA "...ajusten los estudios,
diseños, cantidades de obra, condiciones económicas y demás elementos contractuales que
sean del caso, con el fin que la obra se ajuste a los parámetros legales y técnicos de protección
y preservación de humedales y al concepto técnico emitido por CORPOBOYACA..."
III. RECURSO DE APELACION
El Municipio de Tunja se opuso a la medida cautelar, interponiendo, contra la providencia que
la decretó,Jos recursos de reposición y de apelación que sustentó, básicamente, en las
siguientes causales y en cuestionamientos diferentes a esas causales que apuntan a desvirtuar
la legalidad de la medida: 1.- que con la imposición de la medida cautelar, se generarían
daños irremediables a los derechos colectivos invocados en la demanda como vulnerados o
puestos en peligro de vulneración, 2.- que igualmente se causaría perjuicios al interés público
que contaba con la realización del proyecto y que afectaría al municipio que tendría que asumir
las consecuencias directas del incumplimiento de un contrato celebrado conforme a la ley. 3.-
En cuanto a la presunta ilegalidad de la medida cautelar decretada afirmó la apelante que a)
se sustentó en un concepto emitido por CORPOBOYACA sin el consentimiento del Municipio de
Tunja y sin habérsele corrido traslado, para su conocimiento, b) que no existe prueba alguna
de acto administrativo ernanado de CORPOBOYACA que catalogue como humedal el predio
sobre el cual se construiría la Biblioteca Municipal, c) que tampoco fue tenido en cuenta el Plan
de Ordenamiento Territorial de Tunja, adoptado mediante Acuerdo Municipal 014^ de 2001,
el cual contó con la participación y aprobación de CORPOBOYACA, sin que esta Corporación
hubiese hecho pronunciamiento alguno sobre la existencia de un área de reserva hídrica
denominada humedal en el terreno objeto de estudio.
Desarrolló los cuestionamientos antes indicados argumentando, respecto del concepto
emitido por CORPOBOYACA, que el pretendido "experticio" no es más

3. también guardó silencio en ocasiones posteriores cuando se le pidió que se pronunciara sobre
las zonas que corresponden a humedales en la ciudad de Tunja. Desde otro ángulo, argumenta
que la Convención de Ramsar define los humedales como "...Las extensiones de marismas,
pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural o
artificial, permanentes o temporales, estancadas acorrientes, dulces, salobres o saladas,
incluidas las extensiones de agua marina cuya "profundidad en marea baja no exceda de seis
metros..." (Ley 357 de 1997, artículo Io). A renglón seguido resalta la importancia ambiental de
los humedales, la preocupación del constituyente de 1991 y de la Corte Constitucional por su
preservación, citando al efecto el artículo 8o y 63 de, la Constitución de 1991 y ía sentencia de
tutela T-572 de 1994.
A juicio de la opositora, la providencia recurrida no señala de forma concreta el fin que se
persigue con la medida cautelar y sostiene que el municipio de Tunja no ha vulnerado y mucho
menos ha amenazado vulnerar derecho colectivo alguno y que lo que busca con la obra, cuya
construcción se contrató, es beneficiar a la comunidad educativa y en general a todos aquellos
que tengan interés en el aprendizaje y el conocimiento y de esa forma dar cumplimiento al Plan
de Desarrollo "Para Tunja lo mejor 2008 - 2011". Manifiesta, además, que el lote destinado
para la biblioteca se encuentra clasificado como EQUIPAMIENTO CULTURAL, uso compatible
con lo que se pretende realizar.
Refiere la recurrente-que el proyecto de construcción de la Biblioteca Municipal tiene además
respaldo en la Ley 397 de 1997, ley general de cultura, puesto que el artículo 22 de esta ley
autoriza al Ministerio de Cultura y a as Entidades Territoriales para crear y mejorar espacios
públicos aptos para la realización de actividades culturales. En tanto que el artículo 24 ordena
a los gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal para consolidar y desarrollar la
red nacional de bibliotecas públicas, que para lograr ese propósito deberán incluir en los
presupuestos las partidas necesarias para crear, fortalecer y sostener el mayor número de
bibliotecas públicas en sus respectivas jurisdicciones. También cita la Ley 1379 por la cual se
organiza la red nacional de bibliotecas y la Ley 715 de 2001, cuyo artículo 74, al decir de la
impugnante, atribuye a las entidades territoriales la función de apoyar el desarrollo de las redes
de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas,
archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras iniciativas del sector cultural. Concluye la
impugnante diciendo, que la biblioteca metropolitana se encuentra clasificada como
equipamiento cultural y que en consecuencia, dicho uso, de acuerdo al POT, es compatible con
él predio destinado para su construcción.
Respecto de las causales l),,y 2) nada dijo la apelante, limitándose a las afirmaciones ya
señaladas de la presunta ocurrencia.
Con fundamento en lo argumentado, la opositora pide revocar el auto de 9 de noviembre de
2011 y consecuentemente cancelar la medida cautelar.

4. IV. C O N S I D E R A C I O N E S
En cumplimiento de lo ordenado por el artículo 88 de la Constitución Política, en el sentido de
regular las acciones populares, el legislador de 1998, en. el artículo 2o, inciso 2o, de la Ley 472
de ese año, dispuso que "Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente,
hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".
Previendo el legislador que, en ciertos y determinados eventos, sería necesario tomar medidas
provisionales inmediatas para evitar perjuicios irremediables e irreparables a los derechos e
intereses colectivos, en el artículo 17 de la Ley 472, prescribió que "En desarrollo del principio
de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez que reciba la acción tendrá la
facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables o
irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses
colectivos".
Esas medidas previas, que tendrán como finalidad evitar perjuicios irremediables o
irreparables, serán, en los términos del artículo 25 Ibidem, las que el Juez Popular estime
pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado,
debiendo, en todo caso, ser debidamente motivadas y estar sustentadas probatoriamente. En
particular, dice la norma, que el juez popular podrá decretar las siguientes:
a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño,
"que lo hayan causado o lo sigan ocasionando;
b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta
potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del
demandado;!
c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de
las anteriores medidas previas;
d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los
estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para
mitigarlo.
De conformidad! con la última norma en cita, el decreto de una medida cautelar dentro de una
acción popular, puede hacerse antes de la notificación de la demanda o en cualquier estado,del
proceso.
Sobre al finalidad de las medidas cautelares en acciones populares se señala que la ley al
autorizarlas busca hacer efectiva la protección de los derechos colectivos sin esperar a la
decisión definitiva, al fallo, y con ello evitar que el daño se materialice o que, en caso de estarse
produciendo, se prolongue su materialización. Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho:

5. antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del
proceso. Es importante señalar que acorde con la finalidad protectora de los derechos
e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva
dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que
se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera
previa al fallo, Tin peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe
como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo.
Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se
concrete o que de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor. Dichas
medidas no son taxativas, pues en las acciones populares, a la letra del art. 25 de la ley
en cita, el juez puede decretar las que estime pertinentes".
En las anotadas condiciones, se tendrá que verificar que, en el caso concreto, la medida
cautelar adoptada cumpla con la finalidad que tanto la ley como la jurisprudencia le asignan a
este tipo de medidas previas, según ha quedado expuesto.
Ahora, frente a las medidas cautelares decretadas por el Juez Popular, y como una forma de
control tie4as mismas, el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, faculta al demandado para
oponerse a dichas medidas ejercitando tal oposición a través de los recursos de reposición y
de apelación; oposición que, en principio por lo menos, sólo podrá fundamentarse en las
siguientes causales que, en todo caso, debe demostrar quien las alegue:
. ' V/
a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger.
b) Evitar perjuicios al derecho o interés público, y
c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente
imposible cumplir un eventual fallo desfavorable.
4.2 De las Causales de oposición invocadas por la accionada.
La oposición a la medida cautelar en el presente caso, la sustenta la apoderada del municipio
de Tunja, en tres causales: (i) que la medida supuestamente causa daño a los derechos e
intereses colectivos que pretende proteger, (ii) que causa daño patrimonial al municipio, (iii)
que se sustentó fácticamente en una prueba carente de validez, (iv) que en la motivación no
se señaló a la finalidad de tal medida, y (v) que supuestamente no se cumplieron algunas
exigencias legales para su decreto.
La Sala hará el estudio de cada una de estas causales por separado para
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6. ordenó la citada medida. La afirmación que hace es general. No precisa en que consiste el daño
ni como se materializa en cada caso o en forma.general. A las carencias anotadas de la
oposición en cuanto a esta primera causal, habrá que agregarle que no resulta lógico pensar
que la medida de suspensión de la ejecución del contrato pueda afectar los derechos colectivos
a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes
de uso público^ á~ la- defensa del patrimonio público o a la realización de construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada
y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Muy por el contrario,
la medida está permitiendo que subsista el humedal1? que, de conformidad con el concepto
rendido por CORPOBOYACA, existe en el lote de terreno destinado para la construcción de la
Biblioteca Metropolitana de Tunja que es la obra cuya construcción es el objeto del contrato No.
424 de 2010, que fue suspendido por la media cautelar proferida por el Juzgado Noveno
Administrativo de Tunja, por auto de 9 de noviembre de 2.011, a la cual se opone la apoderada
de la Alcaldía de Tunja. Esta protección encuentra su razón de ser, su fundamento en la
importancia ecológica que a nivel universal se le atribuye a los humedales como refugio de
fauna y flora y como regulador de las aguas necesarias para la subsistencia de las distintas
formas de vida2. De igual manera, la medida cautelar, está defendiendo el patrimonio público
en la medida que está evitando que se inviertan recursos públicos en obras no viables que, con
tanta frecuencia, sé han construido en nuestro país sin que puedan ser utilizadas por las
comunidadés-destínatarias de las mismas debido a tantos factores no previstos, como haberse
construido en zonas inundables o en general en terrenos no aptos para determinadas obras. Se
evita lo que popularmente ha dado en "llamarse "elefantes blancos", obras que en nada han
servido a la comunidad. Finalmente, la medida cautelar está orientada a garantizar que la
construcción de la biblioteca metropolitana de Tunja, ,é¡ ésta puede llegarse a construir en el
predio cuestionado, respete la normatividad jurídica dando prevalencia al beneficio de la
calidad de vida de los habitantes. Lo indicado permite concluir que no le asiste razón a la
apoderada del municipio en cuanto al primer argumento de su oposición a la medida cautelar,
pues, de una parte, no cumple con el requisito exigido por el inciso final del artículo 26 de la Ley
472 de 1998, esto es, no prueba los hechos que configuren la causal alegada, y, de otra parte,
como se dejó expresado antes, no se indican en el escrito de oposición los perjuicios que
supuestamente se causan, limitándose la parte opositora a decir que "...con la imposición de la
misma se generarían daños irremediables...".
1
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección C, CP. JESUS MARIA
LEMOS BUSTAMEANTE, en sentencia de 20 de septiembre de 2001, Rdo. 25000-23-25-000-2000-0254-01 (AP), dijo
que esa Corporación, en el marco de una acción de tutela, destacó que la importancia de los humedales justificaba
la intervención de las autoridades públicas en favor de su protección , aún tratándose de controversias judiciales que
versen sobre derechos de particulares
2
En la misma sentencia citada, dijo el Consejo de Estado: "Una de las principales preocupaciones en materia
ambiental tiene que ver con la protección de las fuentes de agua y de los ecosistemas que propician su conservación.
Esto incluye el cuidado, mantenimiento y recuperación de los sistemas hídricos y la preservación de ecosistemas
estratégicos que, como los humedales, se caracterizan por su gran biodiversidad y también por estar seriamente
amenazados. La recuperación de tierras, la contaminación y la explotación excesiva de las especies son razones

7. 4.2.2 En segundo lugar, la demandada afirma que la medida cautelar decretada causa
"...perjuicios al interés público que contaba con la realización de un proyecto de gran
impacto..." y que afectará al municipio de Tunja que tendrá que asumir las consecuencias
directas del incumplimiento de un contrato con los requisitos que la ley exige. A este respecto
la Sala expresa que la medida cautelar decretada no tiene como, finalidad impedir la
construcción de la biblioteca metropolitana de Tunja, sino que simplemente dispuso
suspender la ejecución del contrato mientras la Administración Municipal de Tunja, los
integrantes del Consorcio Educativo Tunja, contratista, y Corpoboyacá concertaban la
viabilidad de la obra en el lote de terreno destinado para ello, lo cual bien pudo realizarse
mientras se tramitaban los recursos de reposición y apelación a través de los cuales se
concretó la oposición a la medida cautelar. En síntesis, no seTía la medida cautelar la causante
de un posible daño a las finanzas del municipio de Tunja o de los también posibles perjuicios
al interés general; si tales perjuicios y/o daño llegan a concretarse, se derivarán de causas
diferentes a la medida cautelar.
Respecto a la demostración de las causales invocadas como sustento de la oposición, que el
artículo 26 de la Ley 472 de 1998 exige, estima la Sala que en el presente caso no se cumple
puesto que los documentos relacionados como pruebas en el escrito de oposición, esto es, (i)
el oficio OAP-0050/09, dirigido a la ingeniera Luz Amelia Pacheco, (ii) el oficio A.P. 62.5-2416,
de 22 de agosto de 2011, dirigido a Ja misma profesional y (iii) un plano de micro cuencas, no
son pertinentes para""proüar daños a los derechos colectivos invocados por el demandante
como vulnerados o en peligro de vulneración ni para probar los daños al interés general de la
comunidad Tunjana. En efecto, por medio del primer documento, el arquitecto Carlos Eduardo
Rodríguez Martínez, Asesor de Planeación Municipal de la Alcaldía de- Tunja, le remite a
Corpoboyacá informe sobre el sistema hídrico de la ciudad, elaborado en el año 2005, dentro
de la primera etapa de revisión del POT y un levantamiento de los humedales, para que a
través de la Corporación se avale y se determine si realmente estos sitios si corresponden a
humedales, para efectos de incorporarlos dentro del POT. En el segundo oficio, la arquitecta,
asesora de planeación municipal, Giovanna Lobaton Pineros, le pide, en tono de reclamo, a la
profesional de Corpoboyacá, ingeniera Luz Amelia Pacheco, que le haga llegar los conceptos
técnicos emitidos en torno al humedal localizado en la parte posterior del barrio Tejares del
Norte. El tercer documento es un plano titulado "Divisoria Microcuencas". Estos documentos
no tienen alcance para probar un daño o perjuicio al interés general. Tampoco obran en el
expediente otros medios probatorios que logren tal finalidad.
4.3 Como además de las causales ya estudiadas, la oposición a la medida cautelar se
fundamenta por la demandada en razones diferentes a las causales previstas en el artículo 26
de la Ley 742 de 1998, procede la Sala a su examen, teniendo en consideración que el Consejo
de Estado ha estimado que tal oposición puede sustentarse también en la carencia de
presupuestos legales para decretar válidamente la medida cautelar4. Recientemente, la Alta
Corporación de lo Contencioso Administrativo, sobre el tema, expresó:
"...la Sala considera que en garantía del debido proceso y de la prevalencia

8. invocados por el recurrente, en cuanto tiene que ver con la legalidad misma de la
decisión de decretar la medida cautelar, esto es, si en el. caso concreto se cumplen los
presupuestos que exige el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 para la adopción de tal
determinación3"
Consecuente^ con lo anterior, procede la Sala a examinar los otros motivos planteados
porlá^ápoderada del municipio de Tunja, con fundamento en los cuales se opone a la medida
cautelar decretada en este proceso.
4.3.1 Aduce la apelante que la medida Cautelar decretada por el Juzgado Noveno
Administrativo de Tunjá (folios 399 a 408), se sustentó fácticamente en una prueba carente
de validez, dado que la~ medida cautelar decretada se basó en un concepto emitido por
CORPOBOYACÁ, el cual, según su decir, se produjo sin el consentimiento del municipio de
Tunja y sin habérsele corrido traslado para su conocimiento, que no existe prueba alguna de
acto administrativo emanado de CORPOBOYACA que catalogue el predio sobre el cual se
construiría la Biblioteca Municipal como humedal, que tampoco fue tenido en cuenta el Plan
de Ordenamiento Territorial de Tunja, adoptado mediante Acuerdo Municipal 014 de 2001, el
cual contó con la participación y aprobación de CORPOBOYACÁ, sin que esta Corporación
hubiese hecho pronunciamiento alguno sobre la existencia de un área de reserva hídrica
denominada humedal en el terreno objeto de estudio.
Sea lo primero resaltar-que el Juez Noveno Administrativo de Tunja, para soportar la medida
cautelar ahora cuestionada, solicitada tanto por el demandante (folio 5) como por el
coadyuvante (folios 81 a 83), en vista que estos afirmaban, sín allegar prueba alguna,, la
existencia de un humedal en el lote destinado a construir la Biblioteca municipal, ordenó
oficiar a CORPOBOYACA para que, en su condición de autoridad ambiental en la región4
conceptuara si el lote en el cual se proyecta construir la biblioteca metropolitana de Tunja es
o no un humedal (folios 362 y 363). El concepto fue radicado en el Juzgado el 19 de octubre
de 2011(folio 387), en él se dijo que el predio en cuestión hace parte de un humedal (folio 390
envés) y estuvo a disposición de las partes desde esa fecha hasta cuando el expediente pasó
al Despacho para proveer sobre la medida, lo que ocurrió el 9 de noviembre de 2011,
superando el término de cinco días que de conformidad con el artículo 32 de la Ley 472 de
1998 dicha experticia debía permanecer a disposición de las partes. La orden de rendir
concepto se encuentra debidamente autorizada en el inciso tercero del artículo 28 de la Ley
742 de 1998, de tal suerte que su validez probatoria encuentra respaldo jurídico en lo
dispuesto en esta norma y en el artículo 32 del mismo estatuto legal, normas que se
cumplieron a cabalidad en el presente caso. En otro sentido, pretender que la validez de una
prueba dependa del consentimiento de una de .las partes para su producción no sólo carece
de sustento legal sino que se torna en un absurdo. La Sala, además tiene en cuenta
3
CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, M. P. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, radicado
13001-23-31-000-2005-01023-01AP
4Ley 99 de 1993, artículo 3 1 "Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:

9. Seo
que la medida cautelar decretada responde al principio de precaución ambiental5, como puede leerse
en las consideraciones de la providencia recurrida. Desde la óptica analizada, la prueba en que se
sustentó la medida cautelar tiene pleno valor. En otro sentido, en cuanto al contenido de la misma,
que es cuestionada por la apelante, la Sala desestima tales cuestionamientos por cuanto el concepto
técnico ncLfue objetado por la apoderada del municipio en ningún momento y además no se
controvierte el contenido a partir de otro concepto técnico quele reste valor o lo anule sino de simples
criterios personales de la apelante que, si bien son muy respetables, no alcanzan a invalidar una
prueba técnica.
En relación con el cuestionamiento que se analiza, la Sala es enfática en señalar que para la
expedición de la medida cautelar de protección a un humedal no es necesario, que se haya expedido
acto administrativo que califique como tal un determinado terreno, que basta que asi lo indique la
autoridad ambiental, u otro perito técnico, como lo indicó CORPOBOYACA en el presente caso, en
documento soportado técnicamente. De ser esa la exigencia, sería prácticamente imposible proteger
los humedales existentes por vía de acción popular, puesto que la manera prevista en la legislación
para su conservación y preservación es la declaratoria de reserva8 conforme a las previsiones traídas
por la Ley 99 de 1993, artículo 65, numeral 2, y por el Decreto Ley 2811 de 1974, artículo 47, siendo
competente 4"-para declarar tales reservas los Concejos Municipales, de conformidad con el artículo
313, numeral 9, de la Constitución; declaratoria que en todos los casos es bien demorada
poflas-Jmplicaciones financieras que pueda traer y por la falta de conciencia ambiental que, en
nuestro medio, afecta a las Corporaciones edilicías. De otro lado, si ya ha sido declarado como reserva
un determinado humedal, pues la protección del mismo es fácil de garantizar puesto que se tendrá
que incluir en el Plan de Ordenamiento Territorial y así las dependencias de planeación municipal no
pueden autorizar ningún tipo de obra en los terrenos ocupados por el humedal declarado como zona
de reserva. Ahora, en el evento de una licencia ilegal que pudiera afectar al humedal declarado como
zona de reserva, la medida cautelar, en caso de acción popular, sería tajante en el sentido de prohibir
cualquier construcción. Sin embargo ese ño es el caso que se somete a consideración de la Sala.
La verificación de la existencia material del humedal, que es lo que se obtuvo al ordenar a
CORPOBOYACA que rindiera concepto técnico en tal sentido, permite evitar que se le_ cause un daño
que puede ser irreversible e irreparable en la medida que sobre él se permita construir una obra, como
en este caso la biblioteca metropolitana, sin que se hagan previamente los estudios técnicos de
delimitación del dicho humedal. La finalidad de la medida cautelar en este caso consiste en permitir
que las entidades que tienen la obligación de la conservación y preservación de los humedales y de
otros bienes de importancia ecológica, el municipio y Corpoboyacá en este caso, realicen los estudios
pertinentes y evalúen la procedencia o no de la construcción de obras que puedan afectarlos. Sólo así
se hacen realidad los principios constitucionales que en materia de desarrollo
5
En las consideraciones del auto apelado, el Juez, con total acierto, expresa que "En materia de

10. f
ambiental sostenible trae nuestra Carta Fundamental y que la Corte Constitucional sintetiza de
la siguiente manera:
"El crecimiento económico, fruto de la dinámica de la libertad económica, puede tener
un alto costo ecológico y proyectarse en una desenfrenada e irreversible destrucción
del medio ambiente, con las secuelas negativas que ello puede aparejar para la vida
social. La tensión desarrollo económico -conservación y preservación del medio
ambiente, que en otro sentido corresponde a la tensión bienestar económico - calidad
de vida, ha sido decidida por el Constituyente en una síntesis equilibradora que
subyace a la idea de desarrolló económico sostenible consagrada de diversas maneras
en el texto constitucional (CP arts. W , 268-7, 334, 339 y 340). (Sentencia T-251/93,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
i Por eso, conforme a las normas de la Carta que regulan la
materia ecológica, a su vez inscritas en el marco del derecho a la vida cuya protección
consagra el artículo 11 del mismo ordenamiento, esta Corte ha entendido que el medio
ambiente es un derecho constitucional fundamental para el hombre y que el Estado, con
la participación de la comunidad, es el llamado a velar por su conservación y debida
protección, procurando que el ; desarrollo económico y social sea compatible con las
políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación9".
Finalmente, el hecho que la autoridad ambiental no se haya pronunciado en el sentido de
definir como humedal un determinado terreno con ocasión de la concertación del Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) o en ocasiones posteriores, no priva a ésta autoridad de
competencia para pronunciarse sobre el mismo en un determinado momento/posterior. La
Corte Constitucional, al efectuar el estudio de constitucionalidad de los parágrafos 6o (parcial)
y 7o (parcial) del artículo Io de la Ley 507 de 1999 "Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997",
normas que establecían un término para que esas autoridades concertaran con las Alcaldías
los aspectos ambientales de los POT y de los Planes Parciales y que disponían que en caso de
incumplimiento de esos términos se estimaría concertado el POT o el Plan Parcial y que
además, disponían la ocurrencia del silencio administrativo positivo en caso de vencimiento del
término fijado por el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y por el Decreto 1753 de 1.994 para el
trámite de los planes parciales y de las licencias ambientales, sin que se hubiese concertado el
plan u otorgado la licencia, determinó, como argumento central para declarar la
inexequibilidad parcial de las normas ante citadas, que bajo ninguna circunstancia, las
entidades administrativas encargadas legalmente de la protección del medio ambiente,
pueden eludir su obligación dejando de cumplir mandatos constitucionales y compromisos
internacionales en el sentido de proteger el medio ambiente, pues de éste depende el
bienestar de las actuales y futuras generaciones. Dijo la Corte que la ley no puede fijar
términos que releven de ese deber a los entes encargados de la protección del medio ambiente
y que en consecuencia en todo momento deben ejercerlo. En esta ocasión dijo la Corte
Constitucional:
"A juicio de la Corte, no se compadece con el deber de protección ambiental

11. del silencio administrativo positivo a la hipótesis establecida en la norma, le resta todo
sentido a las observaciones e indicaciones de la autoridad ambiental previas a la
elaboración del estudio de impacto ambiental, ya que de no producirse un
pronunciamiento oficial dentro de los sesenta días calendario fijados en la ley, se
entiende otorgada la respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluación de
los factores de riesgo ambientar derivados del proyecto, o de los planes diseñados para
contrarrestarlos.
Si el artículo 80¡ de la Carta radica en cabeza del Estado el deber de planificar el manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales, para de esta manera garantizar su
'desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, e igualmente le
Impone la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, la
imposición del silencio administrativo en el trámite de aprobación de los POT hace del
todo inoperante e ineficaz este compromiso. En este sentido, resulta insensato, por
decirlo menos, que la negligencia del Estado, representada en la morosidad para expedir
los respectivos conceptos ambientales, se castigue con una mayor negligencia al eximir a
las Corporaciones Autónomas Regionales del deber de controlar el deterioro ecológico. Así
lo expresó la : Corte el la Sentencia C-328 de 1995, tantas veces citada, cuando sostuvo:
"El silenció administrativo positivo en materia de la construcción de obras públicas,
acarrea como consecuencia que la norma que impone al Estado el deber de prevenir y
controlar el deterioro ambiental, pierda efectividad. La entidad promotora o
constructora podría desatender las directrices trazadas por la autoridad ambiental,
potenciar los riesgos de impacto negativo sobre el ecosistema o presentar planes de
manejo ambiental inadecuados o insuficientes, sin que el Estado, debido a la sanción
por su ineficacia (silencio administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes
constitucionales.
No puede haber duda entonces respecto de la competencia, en todo momento, de las
autoridades ambientales, para ejercer la función de vigilancia y control del medio ambiente y
en consecuencia para garantizar la conservación y preservación del mismo, razón por la cual
el concepto rendido por CORPOBOYACA, que sirvió de sustentó al Juez a quo para ordenar la
media cautelar, corresponde a la función de esa Corporación, y, habiéndose producido con
observancia de las normas procesales pertinentes, como se dijo antes, su validez quedó
asegurada. De tal suerte que no le asiste razón a la apelante en este aspecto.
4.3.2 Afirma la apelante que en la motivación del auto apelado no seüeñaló la finalidad de la
medida cautelar. Esta es una afirmación que carece de veracidad puesto que la providencia
apelada es profusa en argumentación que indica que la finalidad de la medida es proteger el
medio ambiente, ver folios 401 a 407 y además, la parte resolutiva, que dispone la suspensión
del contrato, expresa que tal suspensión se ordena"...con el fin que la obra se ajuste a los
parámetros legales y técnicos de protección y preservación de humedales..."

12. (i) que sean necesarias para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere
causado, (ii) que se encuentre probada la inminencia de.ese daño o el que se haya causado,
(iii) que la providencia que ordene la medida sea motivada, (iv) que la medida no resulte
lesiva para los derechos colectivos ni para el interés general y tampoco para el demandado.
Los anteriores requisitos han sido determinados por el Consejo de Estado que sobre el tema
se ha expresado así:
"De lo anterior se colige que la medida cautelar puede decretarse en cualquier estado
del proceso, de oficio o a petición de parte, siempre que se pruebe: a) la vulneración
actual o inminente de un derecho colectivo y b) que en esa vulneración esté
comprometida, por acción u omisión, la entidad demandada. Como el legislador
estableció precisas causales con fundamento en las cuales el interesado puede
oponerse a las medidas previas, que se refieren a los efectos que ha de producirla
misma respecto de los derechos colectivos que se pretenden proteger, del interés
público y de la situación del demandado, resulta importante tener en cuenta estas
circunstancias con el objeto de que se profiera una medida que, además de ser
necesaria para la garantía del derecho colectivo vulnerado o puesto en peligro, no
resulte lesiva ai propio derecho, al interés público o al demandado. Una vez cumplidos
los supuestos que hacen procedente la medida cautelar, el juez puede adoptar la que
resulte necesaria para contrarrestária^yulneración o amenaza del derecho colectivo,
que debe ser la adecuada a las necesidades de cada circunstancia particular'*0.
Él requisito cuarto ya fue analizado de manera amplia en capítulos anteriores de esta
providencia, el primero- resulta evidente puesto que el municipio de Tunja tiene contratada la
construcción de ía biblioteca metropolitana, en el terreno en que, en concepto de
CORPOBOYACA, existe un humedal; la inminencia del daño también se ! encuentra probada,
puesto que de construirse la biblioteca metropolitana en el lote para ella destinado por el
municipio de Tunja, el humedal que en tal terreno existe de conformidad con el concepto de
Corpoboyacá, desaparecería por obra de excavaciones, rellenos, etc., y en general de la
construcción de esa obra. De otra parte, la providencia que ordenó la medida cautelar de
suspensión del contrato fue suficientemente motivada siendo suficiente prueba de ello las
consideraciones que aparecen a folios 399 a 407 del expediente, motivación que analiza la
competencia del juez popular para adoptar la medida, la procedencia de la medida, la prueba
que sirve de sustento fáctico a la medida, la importancia de los humedales, la normatividad
que prevé su conservación y preservación y las condiciones a que debe ajustarse la medida,
siendo tal motivación adecuada al caso particular.
Por no encontrarse probada ninguna de las causales de oposición a la medida cautelar,
invocadas por la apoderada opositora y estudiadas hasta ahora, y por encontrar procedente y
ajustada a la ley la medida cautelar ordenada en el auto de 9 de noviembre de 2011 por el
Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, la Sala confirmará dicha medida.

13. E mérit de lo expuest el Tribunal Ad
En to to, dministra
ativo de Boyacá, Sala de Decisió No. 5
e ón 5,
RESUELVE:
P
PRIMER RO: CO ONFIRM MAR el aauto de fecha nuueve (9) de nov
) viembre de dos mil once (2011)
e ),
p
proferido por el J
o Juzgado Noveno Administrativo del Circu Judicial de T
o o uito Tunja, mediante el cual s
se
d
decretó la medid caute obje de op
da elar eto posición..
S
SEGUNDO: Env
víese el expedie
l ente al juzgado de orige Líbre oficio remisorio y des
en. ese o sanótese
e.