Crisis climaticas riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual: el caso del Salvador

2
Crisis climáticas: riesgo y
vulnerabilidad en un mundo
desigual

“Los países más vulnerables son
los menos capaces de protegerse
a sí mismos. También son los que
menos contribuyen a las emisiones
mundiales de gases de efecto
invernadero. Si no se toman medidas,
pagarán un alto precio por las
actividades de otros”.
Kofi Annan

“Al igual que la esclavitud y el
apartheid, la pobreza no es un
estado natural. Es obra del hombre
y puede ser superada y erradicada
por la acción de los seres humanos”
.
Nelson Mandela

2
capítulo
crisis climáticas: riesgo y
vulnerabilidad en un mundo desigual

2
Resulta fácil perder de “El huracán Jeanne se llevó todo lo que tenía... ya no tengo ni trabajo ni casa. Antes, tenía

Crisis climáticas: riesgo y vulnerabilidad en un mundo desigual
vista el rostro humano de qué comer. Ahora, pido limosna en el mercado”.
aquellos más vulnerables Rosy-Claire Zepherin, Gonaives, Haití, 20051
al cambio climático
“Sólo comemos algo una vez al día para que el maíz dure más, pero a pesar de eso, durará
muy poco tiempo. Entonces, tendremos problemas”.
Margaret Mpondi, Mphako, Malawi, 20022

“Si no llueve, como ocurrió el año pasado, pasaremos hambre. Los ricos tienen ahorros.
Tienen comida guardada. Pueden vender sus bueyes al contado. ¿Pero nosotros, qué tene-
mos? Si vendo mi buey, ¿cómo sembraré el próximo año? Si no cultivo, no tendremos nada.
Siempre es así. Todo depende de la lluvia”.
Kaseyitu Agumas, Lat Gayin, Gondar del sur, Etiopía, 20073

“Nunca antes habíamos visto inundaciones como éstas. Muchas casas quedaron en el sue-
lo, murió mucha gente. Los terrenos cultivables quedaron sumergidos, los cereales que
se guardaban en las casas se perdieron. También murió mucho ganado. No estábamos
preparados para enfrentar una inundación tan grande como esa. Ni siquiera teníamos
dinero ahorrado, ni comida”.
Pulnima Ghosh Mahishura Gram Panchayat, Distrito de Nadia,
Bengala Occidental, India, 20074

“Ahora hay más inundaciones y las riberas del río son arrasadas más rápidamente. No
hay adónde ir. Mi tierra está en el río, ahora no tengo nada”.
Intsar Husain, Antar Para, Bangladesh nor-occidental, 20075

Las mediciones forman parte de la ciencia del vulnerables al cambio climático, como aquellas
clima. Las emisiones de dióxido de carbono personas que se han citado anteriormente.
(CO2) se pesan en toneladas y gigatoneladas. Las El rostro humano del cambio climático no
concentraciones de gases de efecto invernadero se puede atrapar ni organizar en datos estadísti-
en la atmósfera terrestre se monitorean en partes cos. Es imposible separar muchos de los efectos
por millón (ppm). Frente a los datos, resulta fácil actuales de presiones mayores; otros, se produci-
perder de vista el rostro humano de aquellos más rán en el futuro. Existe incertidumbre acerca del

I N F O R M E S O B R E D E S A R R O L L O H U M A N O 2 0 0 7- 2 0 0 8 73

Lo que los pobres del mundo lugar, la hora y la magnitud de estos efectos. Sin activos, daño a la propiedad o destrucción de las
embargo, la incertidumbre no puede ser causa de siembras. Los costos de corto plazo pueden tener
enfrentan hoy es un aumento
complacencia. Sabemos que los riesgos asociados consecuencias devastadoras y muy visibles para el
implacable de situaciones al clima son una causa importante de sufrimiento desarrollo humano.
humano, de pobreza y de menos oportunidades Los efectos en el largo plazo son menos vi-
de riesgo y de vulnerabilidad y sabemos que el cambio climático tiene que ver sibles pero no menos devastadores. Cuando las
relacionadas con el clima con ello. Sabemos también que la amenaza se in- crisis del clima golpean a los 2.600 millones de
tensificará con el tiempo. En el capítulo 1, iden- personas que viven con menos de US$2 al día, se
tificamos futuros riegos catastróficos para toda la pueden desencadenar poderosos espirales descen-
2 humanidad como uno de los principales asuntos dentes en el desarrollo humano. Mientras que los
que requiere de medidas urgentes para afrontar el ricos pueden enfrentar las crisis del clima recu-
cambio climático. En este capítulo, nos centramos rriendo a seguros privados, vendiendo bienes o

en una posible catástrofe inmediata: la posibilidad retirando sus ahorros, los pobres enfrentan otro
de que ocurra un retroceso de gran magnitud en tipo de posibilidades. Pueden no tener más al-
el desarrollo humano en los países más pobres del ternativa que reducir el consumo, disminuir la
mundo. nutrición, retirar a los niños de la escuela, o bien
La catástrofe no se anunciará como un aconte- vender los bienes productivos de los que depende
cimiento apocalíptico tipo “big bang”. Lo que los su recuperación. Estas son alternativas que res-
pobres del mundo enfrentan hoy es un aumento tringen las capacidades humanas y profundizan
implacable de situaciones de riesgo y de vulnera- las desigualdades.
bilidad relacionadas con el clima. Es posible hallar Como lo ha señalado Amartya Sen: “El me-
el origen de este riesgo mayor en el cambio climá- joramiento de las capacidades humanas tiende a
tico, pasando por los patrones de consumo ener- ir acompañado de mayor productividad y capaci-
gético y las decisiones que ha tomado el primer dad de ahorro”6 . El menoscabo de las capacida-
mundo en materia de políticas públicas. des humanas tiene el efecto contrario. Cualquier
El clima ya figura como una fuerza poderosa retroceso relacionado con la nutrición, la salud y
en la conformación de las oportunidades de vida la educación resulta intrínsecamente dañino pues
de los pobres del mundo. En muchos países, la po- restringe las posibilidades de empleo y de desarro-
breza se relaciona íntimamente con una exposi- llo económico. Cuando se retira a los niños de la
ción reiterada a riesgos climáticos. Para aquellos escuela para que ayuden a los padres a recuperar
cuyo sustento depende de la agricultura, las pre- pérdidas en sus ingresos, o cuando sufren de des-
cipitaciones variables e inciertas constituyen un nutrición por la poca disponibilidad de alimento,
factor importante de vulnerabilidad. Para quie- las consecuencias pueden perdurar toda la vida.
nes viven en barriadas urbanas, las inundaciones Y cuando los pobres pierden repentinamente los
son una constante amenaza. En todo el mundo, bienes que han construido por años, se refuerza
la vida de los pobres se ve asediada por las situa- su pobreza y se pierden esfuerzos por reducir la
ciones de riesgo y vulnerabilidad que acompañan vulnerabilidad y la privación extrema en el me-
a las condiciones climáticas inciertas. Gradual- diano a largo plazo. Una sola crisis climática
mente, el cambio climático intensificará estas puede crear así ciclos acumulativos de situaciones
situaciones de riesgo y vulnerabilidad, al ejercer de desventaja que se trasmiten de generación en
presión sobre estrategias ya desgastadas para en- generación.
frentarlo y al profundizar las desigualdades basa- El cambio climático es importante porque se
das en el género y en otros factores que marcan puede esperar que aumente la intensidad y la fre-
desventajas. cuencia de las crisis climáticas. En el mediano y
Se ha subestimado profundamente la enver- largo plazo, las consecuencias se verán influidas
gadura de los posibles retrocesos que ocasionará por un esfuerzo de mitigación internacional. Una
el cambio climático en el desarrollo humano. Los notoria y pronta disminución de las emisiones de
eventos climáticos extremos como las sequías, las dióxido de carbono disminuirá los riesgos mayo-
inundaciones y los ciclones son sucesos terribles res que se asocian al cambio climático a contar del
por derecho propio; traen sufrimiento, aflicción año 2030. Hasta entonces, el mundo en general y
y miseria a la vida de los afectados, sometiendo a el de los pobres en particular, deberá vivir las con-
comunidades completas a fuerzas que están más secuencias de las emisiones pasadas. Es por ello,
allá de su control y recordando constantemente como se señala en el capítulo 4, que las estrategias
la precariedad humana. Cuando ocurren crisis de adaptación resultan tan vitales para las proyec-
del clima, las personas tienen que lidiar en primer ciones de desarrollo humano.
lugar con las consecuencias inmediatas: amenazas En este capítulo, analizamos los efectos que
a la salud y a la nutrición, pérdida de ahorros y han tenido las crisis del clima en el desarrollo hu-

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mano en el pasado con el fin de ver con mayor cla- En la primera sección de este capítulo se apor- El riesgo climático es
ridad las amenazas futuras. Hacemos una distin- tan datos acerca de variados efectos climáticos y
una realidad externa
ción clara entre riesgo y vulnerabilidad. El riesgo se examina la distribución de la exposición a los
climático es una realidad externa para el mundo desastres climáticos y las consecuencias de largo para el mundo entero.
entero. La vulnerabilidad es algo muy distinto, alcance que han tenido estos desastres para el
pues describe una imposibilidad de gestionar el desarrollo humano. En la segunda sección, utili- La vulnerabilidad es
riesgo sin verse forzado a tomar decisiones que zamos escenarios climáticos desarrollados por el algo muy distinto
comprometan el bienestar humano en el tiempo. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el
En ese sentido, el cambio climático fortalecerá Cambio Climático (IPCC, por su sigla en inglés)
los mecanismos de transmisión que convierten y otros con el fin de estudiar los mecanismos a tra- 2
el riesgo en vulnerabilidad, con lo que entrará en vés de los cuales los mayores riesgos generados por
contradicción con los esfuerzos que hacen los po- el cambio climático podrían afectar el desarrollo

bres por avanzar en desarrollo humano. humano durante el siglo XXI.

2.1 crisis del clima y trampas de crecimiento humano
deficiente

Los desastres climáticos han sido un tema recu- Los informes de desastres vinculados con el
rrente en la historia de la humanidad. El mito de clima van en aumento. Entre el año 2000 y 2004,
la Atlántida de Platón capta el poder destructor de se informó un promedio anual de 326 desastres
las inundaciones, mientras que el colapso de la civi- climáticos. En ese mismo período, alrededor
lización maya fue generado por una sucesión de se- de 262 millones de personas se vieron afectadas
quías. Por su parte, el siglo XXI ya nos ha mostrado anualmente, cifra que duplica lo ocurrido en la
algunos recordatorios potentes de la fragilidad de primera mitad del decenio de 1980 (figura 2.1)7.
los humanos frente a sucesos climáticos extremos. Los países desarrollados han registrado un
La frecuencia de los desastres climáticos au- aumento en la lista de desastres climáticos. Du-
menta y alcanza la vida de más personas. Las con-
secuencias inmediatas son horribles. Pero las crisis Figura 2.1 Los desastres climáticos
afectan cada vez a más personas
del clima también están reforzando situaciones de
riesgo y de vulnerabilidad más amplias, lo que ge-
Personas afectadas por desastres hidrometeorológicos
nera retrocesos de largo plazo para el desarrollo (millones al año)
humano. Países en desarrollo
Países de ingreso alto de la OCDE, Europa Central y
Oriental y la CEI
Desastres climáticos, una 250
tendencia en aumento

Los sucesos climáticos extremos constituyen un 200
motivo de preocupación cada vez mayor en todo
el mundo. En los últimos decenios, ha aumentado
el número de personas que se han visto afectadas 150

por desastres vinculados con el clima como se-
quías, inundaciones y tormentas. Prácticamente
cada desastre va acompañado de especulaciones en 100

torno a posibles vínculos con el cambio climático.
A medida que se desarrolle, la ciencia del clima
50
proporcionará datos más claros respecto de la re-
lación entre el calentamiento global y las conse-
cuencias de los sistemas climáticos. Sin embargo,
0
las pruebas disponibles en este momento apuntan 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004
claramente en una dirección: es decir, que el cam-
bio climático aumentará el riesgo de exposición a Fuente: Cálculos de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo
Humano basados en OFDA y CRED 2007.
un desastre climático.


Durante el periodo entre rante el año 2003, Europa se vio asolada por la quías y dos millones por inundaciones, en muchos
ola de calor más intensa de los últimos 50 años, casos con episodios prácticamente simultáneos. A
2000 y 2004 y sobre un
suceso que causó miles de muertes entre los adul- continuación se dan algunos ejemplos de lo que
promedio anual, una de tos mayores y otras personas vulnerables. Un año hay detrás de las cifras11:
después, Japón fue azotado por más ciclones tro- • El periodo del monzón 2007 en Asia Oriental
cada 19 personas que picales que ningún otro año durante el siglo8. En desplazó a tres millones de personas en China,
viven en el mundo en el año 2005, el huracán Katrina, uno de los acon- y extensas zonas del país registraron la mayor
tecimientos de la peor temporada de huracanes cantidad de precipitaciones desde que comen-
desarrollo se vio afectada que se haya registrado, nos hizo recordar que ni zaron los registros. Según la Asociación Me-
2 por un desastre climático siquiera las naciones más ricas están inmunes al teorológica China, las inundaciones y los tifo-
desastre climático9. nes del último año causaron la segunda tasa de
La intensa cobertura de los medios que acom- víctimas mortales más alta de la historia.

paña a los desastres climáticos en los países desa- • Las inundaciones y las tormentas monzó-
rrollados asegura la conciencia pública de los im- nicas de Asia Meridional durante la tempo-
pactos, pero crea a la vez una visión distorsionada. rada 2007 desplazaron a más de 14 millones
Si bien los desastres climáticos están comenzando a de personas en la India y a siete millones en
afectar a cada vez más personas del mundo entero, Bangladesh. Más de mil personas perdieron
la inmensa mayoría de las víctimas vive en países la vida en Bangladesh, India, sur de Nepal y
en desarrollo (figura 2.2). Durante el periodo Pakistán.
entre 2000 y 2004 y sobre un promedio anual, • La temporada de ciclones 2006-2007 en Asia
una de cada 19 personas que viven en el mundo en Oriental, que dejó inundadas grandes zonas
desarrollo se vio afectada por un desastre climá- de Yakarta, desplazó a 430.000 personas. El
tico. La cifra comparable para los países miembros huracán Durian causó deslizamientos de lodo
de la OCDE fue de un afectado por cada 1.500, es y gran pérdida de vidas en Filipinas, seguido
decir, un diferencial de riesgo de 7910. Las inunda- de daños generalizados provocados por el
ciones afectaron la vida de alrededor de 68 millo- temporal en Viet Nam.
nes de personas en Asia Oriental y de 40 millones • Considerando la actividad en su conjunto, la
en Asia Meridional. En África Subsahariana, 10 temporada de huracanes del Atlántico 2005
millones de personas se vieron afectadas por se- fue la más activa de que se tenga registro. El
huracán Katrina ocupó la mayoría de los titu-
Figura 2.2 Los países en desarrollo tienen lares de los medios de comunicación masiva y
más riesgo de sufrir desastres causó una devastación generalizada en Nueva
Orleáns, Estados Unidos. Sin embargo, las
Riesgo de resultar afectado por un desastre natural
27 tormentas con nombre de la temporada,
(por cada 100.000 habitantes) entre ellas Stan, Wilma y Beta, afectaron a
comunidades de América Central y el Ca-
Países en desarrollo ribe. El huracán Stan causó la muerte de más
Países de la OCDE de de 1.600 personas, en su mayoría maya, en las
ingresos altos tierras altas centrales de Guatemala, con un
número de víctimas fatales superior al hura-
cán Katrina12 .
• Las sequías en el Cuerno de África y en África
50 personas por cada meridional durante 2005 pusieron en peligro
100.000 habitantes
la vida de más de 14 millones de personas en
una franja de países desde Etiopía y Kenya
hasta Malawi y Zimbabwe. Al año siguiente,
la sequía dio lugar a extensas inundaciones en
la mayoría de estos países13.
Los datos disponibles acerca del número
de víctimas de los desastres climáticos aportan
información importante; sin embargo, sólo se
capta la punta del iceberg. Son muchos los desas-
tres climáticos locales que no se informan, o que
1980-1984 2000-2004 no se informan como es debido, y son muchos
más los que ni siquiera se mencionan porque no
Fuente: Cálculos de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo
Humano basados en OFDA y CRED 2007.
cumplen con los criterios de desastre humanita-
rio (recuadro 2.1).


Recuadro 2.1 No todas las catástrofes climáticas son registradas

Las cifras sobre las catástrofes vinculadas con el clima provienen de Este subregistro o falta de información tiene múltiples explicacio-
la Base de Datos sobre Catástrofes EM-DAT, mantenida por el Centro nes. En 2006, la crisis provocada por el atraso de las lluvias en Tanza-
para la Investigación de la Epidemiología de los Desastres (CRED, por nía no apareció en la base de datos del CRED. Sin embargo, una eva-
su sigla en inglés). Esta base de datos ha tenido un papel importante en luación sobre vulnerabilidad y seguridad alimentaria reveló que dicho
el mejoramiento del flujo de la información sobre catástrofes a lo largo suceso, junto con el alza en los precios de los alimentos, dejaron a 3,7
del tiempo, pero tiene sus limitaciones. millones de personas en riesgo de hambruna, y a 600.000 en la miseria.
Las fuentes de los datos incluyen a instituciones de gobierno, el Las estadísticas sobre catástrofes tampoco aciertan a mostrar el riesgo 2
sistema de las Naciones Unidas, algunas ONG, compañías de seguro y inminente que enfrentan los más pobres. En Burkina Faso, por ejemplo,
agencias de noticias. Por lo general, ciertos acontecimientos suscitan gracias a las buenas cosechas de 2007 el país no solicitó ayuda alimen-

más noticias que otros: las catástrofes que causan mayor conmoción, taria de emergencia. Sin embargo, la evaluación de seguridad alimen-
como el huracán Katrina, atraen más la atención de la prensa que, por taria realizada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
ejemplo, las sequías en otros lugares del mundo. Asimismo, casi no Internacional (USAID), advirtió que, de haber cualquier alteración en las
hay registro de lo que sucede con ciertos grupos de la población, por precipitaciones, más de dos millones de personas se hallaban en riesgo
ejemplo, los habitantes de asentamientos precarios o personas que de sufrir inseguridad alimentaria.
viven en zonas rurales distantes o marginales. Por último, la base de datos sobre catástrofes muestra sólo las cifras
Los criterios para clasificar un acontecimiento como una catástrofe de los afectados inmediatamente después de ocurrido un hecho, pero
son restringidos. Algunos requisitos de selección incluyen el número no dice nada sobre la situación posterior. Cuando en octubre de 2005
de muertos y de personas afectadas (al menos 10 y 100, respectiva- el huracán Stan azotó Guatemala, medio millón de personas resultaron
mente), la declaración de una emergencia nacional, o la solicitud de afectadas, la mayor parte de las cuales pertenecía a hogares de indíge-
ayuda internacional. Sin embargo, algunas catástrofes climáticas no nas pobres de las tierras altas occidentales; estos casos aparecieron en
cumplen estos criterios. El año 2007, por ejemplo, algo más de un millón el registro de la base de datos de ese año. Pero al año siguiente, la eva-
de personas de Etiopía recibieron apoyo a causa de la sequía gracias luación sobre seguridad alimentaria mostró que muchas de las perso-
a los programas de ayuda internacional y fueron registrados en la base nas afectadas no habían sido capaces de recuperar sus bienes y que la
de datos sobre catástrofes climáticas. En comparación, siete veces esa producción de los campesinos de subsistencia no se había recuperado.
cantidad de personas fueron atendidas por un programa nacional para Al mismo tiempo, los precios de los alimentos habían aumentando brus-
salvaguardar los niveles de nutrición en zonas propensas a las sequías, camente. El resultado fue el incremento de la desnutrición crónica en las
pero dicho programa no apareció en la base de datos debido a que no zonas afectadas por el huracán, situación que representó una catástrofe
fue considerado como ayuda humanitaria. para el país que no quedó registrada en la base de datos.

Fuentes: Hoyois et al. 2007; Maskrey et al. 2007; USAID FEWS NET 2006.

El componente de género en los efectos del de- sesgada hacia los países desarrollados. El motivo de
sastre tampoco aparece bien destacado. Cuando lo anterior es que los costos se evalúan sobre la base
ocurren los desastres, dañan a comunidades com- de valores materiales y pérdidas aseguradas, las que
pletas, pero por lo general son las mujeres quienes han aumentado de manera vertiginosa (figura 2.3).
resultan más castigadas. Con frecuencia las inun- Los ocho desastres climáticos que han causado
daciones cobran más víctimas femeninas puesto más de US$10.000 millones en daños informados
que su movilidad es restringida y no se les ha ense- a contar del año 2000 han ocurrido en países desa-
ñado a nadar. Cuando Bangladesh fue asolado por rrollados, seis de ellos en Estados Unidos.
un ciclón y una inundación devastadores en 1991, Los mercados de seguros no informan adecua-
la tasa de mortalidad fue cinco veces superior entre damente las pérdidas en los países en desarrollo,
las mujeres. Con posterioridad a un desastre, el ac- especialmente aquellas que han sufrido los pobres.
ceso al crédito necesario para la reconstrucción se Ello se debe a que las pérdidas aseguradas reflejan
puede ver limitado por las restricciones que tienen el valor de los bienes y la riqueza de los afectados.
las mujeres respecto de derechos legales a la tierra Cuando ocurren ciclones tropicales en Florida,
y a la propiedad14. afectan uno de los lugares donde se ubican los me-
Los informes sobre las pérdidas económicas jores bienes raíces, cuyo patrimonio está protegido
que se generan a partir de un desastre también re- por coberturas de seguros de alto nivel. Cuando
flejan una realidad distorsionada. Si bien más del esos mismos ciclones afectan a barriadas de Haití
98% de las personas afectadas por los desastres o Guatemala, el valor de mercado es muy inferior
vinculados con el clima vive en países en desarro- y, en su gran mayoría, los bienes raíces de los po-
llo, los efectos económicos se presentan de manera bres no están asegurados.


Figura 2.3 Los desastres climáticos están aumentando las pérdidas la exposición al riesgo. No obstante, los peligros
respaldadas por seguros climáticos también han aumentado. Los registros
muestran que en África Subsahariana las sequías
Pérdidas anuales aseguradas (en miles de millones de US$) se han vuelto más frecuentes y prolongadas y ha
aumentado la intensidad de las tormentas tropi-
40 cales. El cambio climático puede no proporcionar
una explicación completa, pero está implicado de
35 manera importante15.
Los debates acerca de a qué atribuir el cambio
2 30 climático continuarán. Como se aprecia en el ca-
pítulo 1, la ciencia del clima no entrega certezas.
25 Sin embargo, la incertidumbre no constituye un

motivo para la inacción. La industria mundial de
20 seguros se ha visto forzada a realizar una reestima-
ción radical de las implicancias de los riesgos por
Pérdidas anuales aseguradas
15 concepto del clima para sus modelos de negocios
Promedio móvil de cinco años (recuadro 2.2) y en todo el mundo, la gente se está
10 viendo forzada a adaptarse a los riesgos climáticos
de la vida cotidiana. Para los pequeños agriculto-
5 res, los habitantes de barrios urbanos precarios y
quienes viven en sectores costeros bajos, estos ries-
0 gos amenazan con transformarse en un obstáculo
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 poderoso para el desarrollo humano.
Fuente: ABI 2005b.

Riesgo y vulnerabilidad
¿Tiene el cambio climático alguna incidencia
en el aumento de los desastres climáticos? Es im- Los escenarios del cambio climático proporcionan
posible atribuírsela de manera directa. Todos los un marco para identificar los cambios estructu-
fenómenos climáticos son producidos por fuer- rales de los sistemas climáticos. La forma en que
zas aleatorias y factores sistémicos. Si el huracán estos cambios se transmiten a través de los resulta-
Katrina se hubiera mantenido en alta mar sólo dos del desarrollo humano está condicionada por
habría sido un ciclón tropical poderoso más. No la interacción entre riesgo y vulnerabilidad.
obstante, el cambio climático está creando con- Todos se ven afectados por el riesgo. Las per-
diciones sistémicas que generan eventos climáti- sonas, las familias y las comunidades están expues-
cos más extremos. Todos los huracanes reúnen su tas constantemente a riesgos que pueden poner en
fuerza del calor de los océanos y los océanos del peligro su bienestar. Problemas de salud, desem-
mundo se están calentando como resultado del pleo, delitos violentos, o un cambio repentino en
cambio climático. Un resultado predecible es la las condiciones del mercado pueden, en principio,
ocurrencia de tormentas más intensas con vien- afectar a todos. Por su parte, el clima genera una
tos más fuertes y mayores niveles de precipitación. serie particular de riesgos. Las sequías, las inun-
Del mismo modo, si bien no es posible atribuir daciones, las tormentas y otros fenómenos tienen
cada sequía de África Subsahariana directamente el potencial de perturbar la vida de las personas al
al cambio climático, los modelos climáticos pre- ocasionar pérdidas en sus ingresos, bienes y opor-
dicen bajas sistémicas de las precipitaciones en las tunidades. Si bien los riesgos asociados al clima
zonas subtropicales, las que en algunas regiones no están distribuidos de manera equitativa, están
superan incluso el 20%. ampliamente desembolsados.
El papel preciso que desempeña el cambio La vulnerabilidad difiere del riesgo. La raíz
climático en el aumento del número de personas etimológica de esta palabra es el verbo latino vul-
afectadas por los desastres climáticos también nerare (“herir”). Mientras que el riesgo tiene re-
es tema de discusión. Sin duda han contribuido lación con la exposición a peligros externos sobre
factores sociales. El incremento demográfico, la los cuales las personas tienen escaso control, la
expansión de asentamientos humanos en zonas vulnerabilidad es una medida de la capacidad de
de riesgo, como por ejemplo barrios precarios manejar dichos peligros sin sufrir una pérdida de
que cuelgan de laderas frágiles y aldeas ubica- bienestar potencialmente irreversible en el largo
das en zonas de inundación, y el estrés ecológico plazo16. La idea general se puede reducir a “cierto
han desempeñado una función en el aumento de sentido de inseguridad, de posible daño frente al


Recuadro 2.2 La industria mundial de los seguros: volver a evaluar los riesgos climáticos

Las demandas por seguros vinculados con el clima han aumentado riesgos. Por su parte, uno de los efectos laterales del huracán Katrina
rápidamente durante los últimos dos decenios o más. Si bien es cierto ha sido estimular el aumento de los bonos por riesgos catastróficos,
los escépticos del clima y algunos gobiernos continúan cuestionando los cuales transfieren los riesgos de los aseguradores a los mercados
los nexos entre cambio climático y desastres climáticos, muchas com- de capitales, situación que implica que los titulares de los bonos no
pañías de seguros internacionales están llegando precisamente a la reciben el pago en caso de que se produzca una catástrofe climática.
conclusión opuesta. En 2006, ese mercado llegó a US$3.600 millones, en comparación con
En los cinco años anteriores a 2004, las pérdidas por sucesos US$1.000 millones dos años antes. 2
climáticos con seguros comprometidos llegaron a un promedio de Los programas de seguros federales y estatales también han su-
US$17.000 millones al año, un aumento de cinco veces (en términos frido las presiones vinculadas al clima. La exposición de dos importan-

de 2004) respecto de los cuatro años anteriores a 1990. En efecto, las tes programas –el Programa Nacional de Seguros Contra Inundaciones
demandas de seguros vinculadas con el clima están aumentando más (cuya exposición es se acerca a US$1 billón) y el Programa Federal de
rápidamente que la población, el ingreso y las primas de seguros, situa- Seguros para las Cosechas (con una exposición de US$44.000 millo-
ción que empuja a la industria a reevaluar la viabilidad de los modelos nes)– ha impulsado a la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno
comerciales vigentes. de Estados Unidos a advertir que “el cambio climático tienen conse-
Esa reevaluación ha tomado formas diferentes dependiendo de cuencias para la salud fiscal del gobierno federal”.
los países. En algunos casos, la industria se ha convertido en un par- La experiencia de los mercados de seguros en los países desa-
tidario decidido de la construcción de obras de infraestructura desti- rrollados pone de relieve un problema más generalizado. El cambio
nadas a reducir las pérdidas en materia de seguros. En Canadá y el climático genera grandes incertidumbres. El riesgo es una caracterís-
Reino Unido, por ejemplo, las compañías de seguro han liderado las tica de todos los mercados de seguros; las primas se calculan sobre
demandas de mayor inversión pública en sistemas de protección con- la base de la evaluación del riesgo. Sin embargo, con el cambio climá-
tra inundaciones y temporales, al tiempo que piden al gobierno actuar tico es muy probable que aumenten las demandas de seguros. Según
también como garante de última instancia ante posibles pérdidas. En un cálculo realizado por la Asociación de Aseguradores Británicos, la
Estados Unidos, las compañías del rubro estaban evaluando decidi- duplicación del CO2 podría aumentar las pérdidas aseguradas sólo a
damente su exposición a los riesgos climáticos incluso antes de que partir de tormentas extremas para la industria mundial en alrededor
el huracán Katrina cambiara la historia en lo que respecta a costos de US$66.000 millones anuales (en precios de 2004). En este sentido,
por concepto de daños por temporales. En este sentido, han puesto la dificultad que enfrenta la industria es que esta tendencia se verá
topes a las pérdidas que se cancelan traspasando la mayor parte del salpicada por sucesos catastróficos que debilitarán los acuerdos de
riesgo a los consumidores y retirándose de zonas sujetas a grandes distribución de los riegos.

Fuentes: ABI 2004, 2005b; Brieger, Fleck y Macdonald 2001; CEI 2005; GAO 2007; Mills 2006; Mills, Roth y Leomte 2005; Thorpe 2007.

cual hay que tener cautela: algo malo puede suce- mano, como las desigualdades en el ingreso, en las
der y “augurar la ruina”17. oportunidades y en el poder político que margi-
Las amenazas del cambio climático ilustran nan a los pobres. Los países en desarrollo y en ellos,
la diferencia entre riesgo y vulnerabilidad18. Las los ciudadanos más pobres, son más vulnerables al
personas que viven en el delta del Ganges y las que cambio climático; son factores de vulnerabilidad
viven en el Bajo Manhattan comparten los riesgos los altos niveles de dependencia económica de la
de las inundaciones que van asociados al aumento agricultura, los ingresos más bajos, las condiciones
de los niveles del mar. No obstante, no comparten ecológicas ya frágiles, y la localización en zonas
la misma situación de vulnerabilidad. La razón es tropicales que conviven con patrones climáticos
que el delta del Ganges se caracteriza por tener más extremos. En este sentido, los siguientes son
altos niveles de pobreza y bajos niveles de protec- algunos de los factores que crean una predisposi-
ción en infraestructura. Cuando los ciclones y las ción para la conversión de una situación de riesgo
inundaciones tropicales azotan Manila en Filipi- en una de vulnerabilidad:
nas, toda la ciudad queda expuesta a los riesgos. • Pobreza y desarrollo humano bajo. La alta
Sin embargo, las situaciones de vulnerabilidad se concentración de pobreza en las poblaciones
concentran en los hogares superpoblados improvi- expuestas a riesgos climáticos constituye un
sados de los asentamientos precarios a lo largo del factor de vulnerabilidad. Los 2.600 millones
río Pasig, no en las zonas más ricas de la ciudad.19 de personas, el 40% de la población mundial,
Los procesos mediante los cuales el riesgo se que viven con menos de US$2 al día son in-
transforma en vulnerabilidad en un país se gestan trínsecamente vulnerables porque cuentan
conforme al estado subyacente del desarrollo hu- con menos recursos para manejar el riesgo. De


Cuadro 2.1 Las emergencias alimentarias vinculadas con sequías y el humano promedio pueden ocultarse altos ni-
desarrollo humano están en estrecha relación en Kenya veles de privación. Guatemala, por ejemplo, es
Valor del Índice de Desarrollo
un país de desarrollo humano medio que se
Distritos de Kenya
Humano 2005
caracteriza por grandes disparidades sociales
entre la población indígena y la no indígena;
Distritos afectados por emergencias alimentarias
la desnutrición entre los indígenas supera dos
(noviembre de 2005 y octubre de 2006)
veces la de los no indígenas. Cuando el hura-
Garissa 0,267
cán Stan asoló las tierras altas de Guatemala el
Isiolo 0,580
Mandera 0,310
año 2005, su impacto fue sentido con mayor
2 Masrabit 0,411 fuerza por la población indígena, la mayoría
Mwingi 0,501 de los cuales son agricultores de subsistencia
Samburu 0,347 o bien trabajadores agrícolas. Las pérdidas de

Turkana 0,172 cereales básicos, la disminución de las reservas
Wajir 0,256 de alimento y el colapso de las oportunidades
Otros
laborales ahondaron niveles de privación ya
Mombassa 0,769
Nairobi 0,773
graves, y la desigualdad actuó como una ba-
Promedio nacional de Kenya 0,532 rrera para la pronta recuperación22 . Las dispa-
ridades en materia de desarrollo humano tam-
Fuentes: PNUD 2006a; USAID FEWS NET 2007.
bién exponen a las poblaciones vulnerables a
los riesgos climáticos en algunos de los países
igual modo, para los 22 países con 509 millo- más ricos del mundo. Cuando el huracán Ka-
nes de habitantes en la categoría de desarrollo trina azotó Nueva Orleáns, fueron afectadas
humano bajo de acuerdo al Índice de Desa- algunas de las comunidades más pobres de
rrollo Humano (IDH), incluso pequeños au- Estados Unidos, y la recuperación se vio obs-
mentos de riesgo climático pueden provocar taculizada por profundas desigualdades sub-
una situación de vulnerabilidad masiva. En yacentes (recuadro 2.3).
gran parte del mundo en desarrollo (incluidos • Falta de infraestructura de defensa contra el
aquellos países que se encuentran en la cate- clima. Las disparidades en infraestructura
goría de desarrollo humano medio) se da una ayudan a explicar por qué impactos climáti-
interacción de dos vías entre vulnerabilidad
relacionada con el clima, pobreza y desarro- Figura 2.4 La cobertura del seguro social
llo humano. Por lo general, las personas po- es mucho más alta en los países
bres están desnutridas debido en parte a que desarrollados
viven en lugares caracterizados por la sequía y
la baja productividad; y son vulnerables a los Gasto en seguro social (% del PIB)
riesgos climáticos porque son pobres y están 14

desnutridas. En algunos casos, esta vulnera-
bilidad se vincula directamente con las crisis 12

del clima. Datos desagregados del Índice de
Desarrollo Humano de Kenya, por ejemplo, 10

muestran una alta correlación entre emergen-
cias alimentarias vinculadas con la sequía y 8

desarrollo humano bajo del distrito (cuadro
2.1). En Ghana, el 50% de los niños que viven 6
en la región del Norte propensa a las sequías
están desnutridos, comparado con el 13% en 4
Accra 20.
• Disparidades en el desarrollo humano. Las 2
desigualdades al interior de los países consti-
tuyen otro indicador de vulnerabilidad ante 0
las crisis del clima. Una evaluación cuantita-
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niveles de desigualdad en los ingresos experi-
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mentan los efectos de los desastres climáticos
Or

más profundamente que las sociedades más Fuente: Banco Mundial 2006g.
igualitarias”21. Tras los niveles de desarrollo


Recuadro 2.3 Huracán Katrina: la demografía social de un desastre

Cuando el huracán Katrina rompió los diques que protegían Nueva Or- ción especial con la idea de ofrecer cobertura temporal para aquellos
leáns, ocasionó enorme sufrimiento humano y daños materiales. A me- evacuados que no contaban con seguro, según las reglas sólo tenían
dida que las aguas de la inundación comenzaron a retroceder, dejaron derechos las familias de ingreso bajo sin hijos, situación que generó el
al descubierto las profundas vulnerabilidades asociadas con los altos rechazo de una gran cantidad de solicitudes. Por su parte, el Congreso
niveles de desigualdad social previa al suceso. Los daños generados y el gobierno tardaron seis meses en autorizar una partida especial de
por la inundación se impusieron en una ciudad dividida, tal como los US$2.000 millones para que Medicaid cubriera los costos de salud de
daños del cambio climático se impondrán en un mundo dividido. Dos las personas sin seguro. 2
años después de la tragedia, la desigualdad sigue obstaculizando los Una investigación realizada por la Fundación Kaiser Family seis
esfuerzos de recuperación. meses después de la tormenta reveló que muchas personas no habían

Ubicada en la costa estadounidense del Golfo de México, Nueva podido mantener el tratamiento anterior ni acceder a la atención nece-
Orleáns se encuentra en una de las zonas del mundo con mayor ten- saria para enfrentar las nuevas condiciones. En entrevistas realizadas
dencia a los huracanes. En agosto de 2005, las defensas contra las en los hogares, más de 88% de los encuestados identificaron la ne-
inundaciones que protegían de ese riesgo se vieron absolutamente so- cesidad de ampliar y mejorar los servicios de salud como un desafío
brepasadas, con trágicas consecuencias. El huracán Katrina arrebató fundamental que la ciudad debía vencer. Dos años después, el desafío
la vida de más de 1.500 personas, desplazó a otras 780.000, destruyó sigue siendo el mismo.
o generó daños en 200.000 hogares, paralizó la infraestructura de la De los muchos factores que impiden la recuperación social y
ciudad y provocó un trauma de enormes proporciones a sus habitantes. económica de Nueva Orleáns, el sistema de atención de salud podría
El huracán perjudicó la vida de algunas de las personas más pobres y estar entre los más importantes. Sólo uno de los siete hospitales ge-
vulnerables de la nación más rica del mundo. En efecto, la tasa de po- nerales de la ciudad está funcionando igual a cómo lo hacia antes de
breza infantil de Nueva Orleáns antes del huracán se ubicaba entre las la catástrofe, dos están parcialmente abiertos y cuatro permanecen
más altas de Estados Unidos, con uno de cada tres niños bajo el umbral cerrados. La cantidad de camas en Nueva Orleáns disminuyó en dos
de pobreza, mientras que pocas personas tenían acceso a servicios de terceras partes. En la actualidad, hay 16.800 puestos de trabajo menos
salud: unas 750.000 personas carecían de cobertura de seguro. en el sector salud que antes de la tragedia, es decir una reducción de
Casi todas las víctimas del huracán Katrina pertenecían a las zonas 27%, situación que se debe en parte a la falta de enfermeras y a otros
más desfavorecidas de la ciudad. Lo peor cayó sobre los distritos más trabajadores.
pobres, donde dominan las comunidades negras. Los daños ocasio- El huracán Katrina deja dos lecciones importantes que afectan de
nados por la inundación se cruzaron con las profundas desigualdades manera más general a las estrategias para el cambio climático. La pri-
raciales (las tasas de pobreza entre los habitantes negros superan en mera es que altos niveles de pobreza, marginalidad y desigualdad ge-
tres veces aquellas de los blancos). Según los cálculos, 75% de los ha- neran una predisposición a que el riesgo se convierta en vulnerabilidad
bitantes de los vecindarios que resultaron destruidos por la inundación masiva. La segunda es la importancia de contar con políticas públicas:
eran negros. Las comunidades Lower Ninth Ward y Desire/Florida, dos cuando las personas tienen derecho a salud y vivienda la recuperación
de las más pobres y vulnerables de la ciudad, resultaron totalmente resulta más rápida. A falta de estos derechos, el resultado es precisa-
devastadas por Katrina. mente el opuesto.
Las imágenes del sufrimiento humano en Nueva Orleáns dieron la
vuelta al mundo a medida que la ciudad se convertía en el foco de aten-
Pobreza en Nueva Orleáns
ción de los medios de prensa internacionales. Sin embargo, cuando las
cámaras se retiraron y los habitantes intentaron reconstruir su vida, se
Pobres en 2000 (%) Nueva Orleáns Estados Unidos
encontraron una vez más con las desigualdades previas al huracán que
Población total 28 12
impedían una verdadera recuperación.
Niños hasta 18 años 38 18
El sector de la salud es un crudo ejemplo. Muchos de los estable-
cimientos del sistema de la red de protección que atiende a los pobres Blancos 12 9

resultaron dañados por el huracán, y el Hospital Charity, que prestaba Afro americanos 35 25
servicios básicos, de urgencia y cuidados intensivos principalmente a Fuente: Perry et al. 2006.
este grupo, aún permanece cerrado. Si bien Medicaid aplicó una exen-

Fuentes: Perry et al. 2006; Rowland 2007; Turner y Zedlewski 2006; Urban Institute 2005.

cos similares producen resultados muy dife- como la infraestructura hídrica y los sistemas
rentes. El complejo sistema de diques de los de advertencia oportuna reducen la vulnera-
Países Bajos actúa como una poderosa barrera bilidad. Japón está más expuesto a riesgos aso-
entre el riesgo y la vulnerabilidad. Tanto los ciados a ciclones e inundaciones que Filipinas,
sistemas de defensa contra las inundaciones, sin embargo, entre 2000 y 2004, el número de


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