Моногорода. Перезагрузка

МОНОГОРОДА.
ПЕРЕЗАГРУЗКА
Поиск новых моделей функционирования
моногородов России в изменившихся
экономических условиях

МОНОГОРОДА. ПЕРЕЗАГРУЗКА
Поиск новых моделей функционирования моногородов России в изменившихся экономических условиях

Содержание
Введение..................................................................................................................................... 3
.
Об исследовании....................................................................................................................... 4
Основные выводы..................................................................................................................... 5
.
Вставка. Господдержка моногородов в 2009-2013 гг.. ....................................................... 8
Модели развития моногородов............................................................................................. 11
.
Модель «Управляемое сжатие»
Описание модели.................................................................................................................... 18
Вставка. Управляемое сжатие моногорода. Опыт Тамблер-Риджа (Канада). ................ 23
.
Реализация модели «Управляемое сжатие» на примере Жирекена............................... 24
Вставка. Реализация предложенных мер в Жирекене. Первые результаты.................. 32
Модель «Стабильный моногород»
Описание модели ................................................................................................................... 33
Реализация модели «Стабильный моногород» на примере Белогорска........................ 35
Модель «Индустриальная диверсификация»
Описание модели ................................................................................................................... 39
Реализация модели «Индустриальная диверсификация» на примере Пикалева......... 42
Предложения по формированию новой государственной политики развития
моногородов............................................................................................................................... 48
Заключение................................................................................................................................ 51

2


Введение
По оценкам политических лидеров ведущих стран мира, несмотря на некоторое улучшение
экономической ситуации, говорить о полном преодолении кризисных явлений в Европе
пока не приходится. В частности, как заявила в декабре 2013 года канцлер ФРГ Ангела
Меркель, хотя «европейский стабилизационный механизм функционирует», однако
«европейский долговой кризис еще, без сомнения, не преодолен». Российская экономика
тесно связана с европейскими рынками, и европейский кризис болезненно отражается
на всех макроэкономических показателях. Согласно прогнозу Минэкономразвития,
Россия находится на пороге затяжного замедления темпов экономического роста, а по
более пессимистичным прогнозам – на пороге рецессии. В результате резкого ухудшения
конъюнктуры на основные товары российского экспорта обостряется проблема
моногородов, поскольку градообразующие предприятия часто завязаны на экспортное
производство.
Для России моногорода – естественное явление, что обусловлено ее экономикогеографическими особенностями, в первую очередь большим массивом неосвоенных
территорий. Освоение пространства и строительство полноценных городов в
новых промышленных районах (например, при освоении месторождений) привело к
формированию широкой сети моногородов. Искоренить сам феномен моногородов в
России невозможно – нужно работать с ним, принимая его как данность. По официальным
данным, сегодня в России насчитывается 342 моногорода. В 2013 году 56 моногородов с
наиболее сложной социально-экономической ситуацией были включены в так называемый
«кризисный» перечень.
Что и как нужно сделать, чтобы снизить риски социально-экономического развития
моногородов России? Чтобы ответить на этот вопрос, в 2013 году «Базовый Элемент»
провел беспрецедентное по масштабу исследование в 18 моногородах и малых городах
России. В рамках исследования была проанализирована социально-экономическая
ситуация в выбранных городах, проведена их типологизация в зависимости от перспектив
развития градообразующих предприятий и возможностей мобилизации собственного
потенциала городских экономик. Кроме того, были изучены лучшие мировые практики
реновации с целью адаптации найденных решений для развития монопрофильных
поселений России. Задачей исследования было сформировать новые модели
функционирования моногородов России в изменившихся экономических условиях –
определить набор мероприятий (что делать) и механизмов их реализации (как делать).

3

1

Об исследовании

Главный вопрос, на который должно было ответить настоящее исследование: что и как
нужно делать, чтобы снизить социально-экономические риски развития моногородов и
малых городов России?
Исследование было проведено в 18 городах и поселках городского типа, расположенных
в 13 регионах России: Жирекене (Забайкальский край), Ярославском (Приморский край),
Надвоицах (Республика Карелия), Белогорске (Кемеровская область), Североуральске,
Краснотурьинске, Каменске-Уральском, Полевском (Свердловская область), Сорске
(Республика Хакасия), Черемхове (Иркутская область), Селенгинске (Республика Бурятия),
Кондрове (Калужская область), Пикалеве, Волхове, Бокситогорске (Ленинградская
область), Канаше (Республика Чувашия), Кандалакше (Мурманская область), Ачинске
(Красноярский край).
Часть поселений, вошедших в выборку, соответствует официальным критериям
монопрофильности Минрегиона (на одном предприятии занято не менее 25%
экономически активного населения или производится не менее 50% от общего объема
промышленной продукции) и включена в официальный перечень моногородов. Остальные
поселения являются малыми городами с высоким уровнем монопродуктовости. Однако
моногородам и малым городам имманентны одинаковые проблемы, что делает возможным
и необходимым изучение и тех, и других в рамках одного исследования. Далее для
удобства изложения мы будем использовать термин «моногорода», имея в виду как
монопрофильные поселения в строгом смысле этого слова, так и малые города с высоким
уровнем монопродуктовости.
Важным условием при формировании выборки стали различия в социальноэкономической ситуации, динамике развития городской экономики и состоянии
градообразующих предприятий.
В ходе исследования было проведено более 300 глубинных интервью с менеджерами
управляющих компаний, руководителями градообразующих предприятий, сотрудниками
городских и районных администраций и органов власти субъектов РФ, местными
предпринимателями, депутатами, представителями профсоюзов, различных
общественных организаций, городскими активистами.
Масштабная программа полевых исследований, охватившая представителей всех целевых
групп, которые являются основными участниками процессов городского развития,
позволила сформировать максимально объективную картину жизни городов.
Помимо глубинных интервью, был проведен обстоятельный сбор и анализ статистической
информации о социально-экономической ситуации в выбранных городах.
Исследование проведено Центром стратегических разработок (ЦСР) по заказу
«Базового Элемента».

4

2

Основные
выводы

Как показало исследование, менее половины из 56 моногородов, которые в
2013 году были включены в «кризисный» перечень городов с наиболее сложной
социально-экономической ситуацией, обладают потенциалом индустриальной
диверсификации, и для них могут быть эффективны те меры господдержки,
которые применялись до сих пор1. Данное исследование выявило, что моногорода
не однородны, а делятся на несколько типов, в зависимости от перспектив
градообразующего предприятия и собственного потенциала городской экономики.
Для моногородов, которые не обладают потенциалом индустриальной диверсификации,
необходимо разрабатывать другие модели поддержки, в том числе ставить вопрос об их
сжатии или ликвидации.
В основе новой государственной политики по поддержке моногородов должен
лежать дифференцированный подход к разным типам моногородов. Это позволит,
руководствуясь принципом достижения максимального бюджетного эффекта,
лучше планировать приоритеты господдержки и решить насущные проблемы
большинства моногородов за 4-5 лет.
В ходе исследования были сформированы три типовые модели развития
российских моногородов – «Управляемое сжатие», «Стабильный моногород» и
«Индустриальная диверсификация». Как показало исследование, моногорода России
имеют удивительно схожие проблемы и легко укладываются в несколько типов, что
позволяет с большой долей уверенности утверждать, что разработанные типовые модели
могут быть адаптированы для всех российских моногородов
Модель «Индустриальная диверсификация» может быть реализована в 45%
моногородов. За счет этого в течение 2014-2016 годов может быть создано 60-90
тыс. рабочих мест. Ядром модели могут стать муниципальные индустриальные парки.
Такую модель реализуют, например, Канаш, Пикалево, Каменск-Уральский. В Пикалеве
создание парка обеспечит более 800 новых рабочих мест.
В 35% городов, где градообразующее предприятие стабильно развивается, но
нет потенциала для новой городской экономики, решение лежит в плоскости
политики «малых дел», направленной на точечное решение ключевых проблем
города. Решение самых насущных проблем моногородов этого типа потребует в
2014-2016 годах около 1,5-2 млрд рублей. Инициаторами программы «малых дел» могут
являться местные власти и местное сообщество. Как показало исследование, например,
в Белогорске (Кемеровская область) такая программа должна быть ориентирована на
повышение комфортности городской среды и социальной обеспеченности жителей.
Речь идет о реконструкции поселковой котельной, привлечении в поселок недостающих
врачей, учителей, организации общественных пространств для досуга и пр. Для поселка
с населением в 4,5 тыс. жителей затраты на решение этих задач составляют около 70 млн
рублей (примерно 1,5 тыс. рублей на человека). При этом в реализации программы могут

1

Методология, разработанная в ходе исследования на выборке из 18 городов, была применена к 56 «кризисным»

моногородам. Приведенное выше распределение моногородов по типам верно для 56 городов.

5


активно участвовать градообразующие предприятия, которые не меньше, чем местные
администрации, заинтересованы в сохранении трудового потенциала.
В 20% моногородов, в которых градообразующие предприятия закрываются и нет
потенциала для формирования новой экономики, требуется применение новой
для России модели городского управления – управляемого сжатия, а в единичных
случаях необходима их ликвидация. Разумеется, ликвидация кризисного поселения
является самым тяжелым решением как в социальном, так и в экономическом отношении.
Как показывают предварительные расчеты, для ликвидации Жирекена (Забайкальский
край), где идет процесс консервации градообразующего предприятия, требуется 5,0-5,5
млрд рублей на обеспечение переезда и создания жилья для 4,6 тыс. жителей (примерно
1,2 млн рублей на одного переселенца). При этом переселение оставляет нерешенным
ряд серьезных проблем: как трудоустроить переселенцев, как быть с теми, кто не
желает выезжать, что делать с оставленными поселками (бросать, сносить и проводить
рекультивацию) и пр.
Более экономически оправданной является не ликвидация, а управляемое сжатие
моногородов. Хорошо спланированная политика управляемого сжатия кризисных
моногородов обойдется в 20-33 млрд рублей в зависимости от масштабов
переселения (от 40 до 60% населения). Это в 5-6 раз дешевле, чем их ликвидация,
общие расходы на которую могут составить около 120 млрд рублей. Кроме того,
политика управляемого сжатия позволит вернуть в экономическую деятельность
45-50 тыс. человек, многие из которых являются квалифицированными
работниками с хорошими навыками к переобучению. Управляемое сжатие – это
контролируемое за счет миграции сокращение численности населения города до
оптимального размера с учетом состояния городской экономики при обеспечении
социальных гарантий жителям, которые остаются в городе. Эта модель может быть
реализована в тех случаях, когда город или поселок в перспективе имеет шанс на
ревитализацию (структурную перестройку городской экономики). Управляемое сжатие
было успешно реализовано в небольших моногородах Канады и Австралии. Среди
основных механизмов модели – региональная и федеральная поддержка переезжающих
(выплаты подъемных, выкуп освобождаемого жилья), муниципальные программы по
оптимизации территории поселения (концентрация в отдельных районах, оптимизация
коммунальной инфраструктуры, снос ветхого жилья), сохранение социальных учреждений
(больниц, школ, детских садов, пунктов полиции) и уровня социального обслуживания
населения (ставок врачей, участковых).

6


Отсутствие государственной поддержки деградирующих моногородов и, как
следствие, безработица, обвал коммунальных служб и социальной сферы приведут
к лавинообразному нарастанию протестной активности в городах данного типа,
где сегодня проживает около 100 тыс. человек. Решение проблемы моногородов, где
градообразующие предприятия закрываются, а диверсификация экономики невозможна,
требует привлечения организационных и финансовых ресурсов федеральной власти.
Сделать это силами одних только местных и региональных властей невозможно.
Муниципальные индустриальные парки – наиболее удобная форма организации
деятельности среднего бизнеса в моногородах с индустриальным потенциалом.
Как показало исследование, именно средний бизнес является драйвером
экономического роста в небольших городах. При этом рецепты диверсификации
не нужно искать: часто предприниматели сами находят и предлагают направления
диверсификации городской экономики. Например, в Кандалакше (Мурманская область)
стараниями местного предпринимательского сообщества формируется туристический
кластер, который стал совершенно новым направлением развития городской экономики.
Меры по развитию малого предпринимательства в небольших моногородах с
низким потенциалом должны быть преимущественно направлены не на создание
новых предприятий, а на поддержку уже действующих, имеющих сформированные
проекты расширения бизнеса. По нашим оценкам, до 80% роста может быть получено
именно за счет целевой поддержки уже существующих предприятий.
Магистральное направление взаимодействия собственников предприятий и
местных властей – взаимовыгодное сотрудничество в решении задач, которые
затрагивают интересы обеих сторон. Среди таких перспективных направлений –
планирование кадров и улучшение работы коммунальных служб в моногородах.
Так, в Сорске разработано три варианта реконструкции городской котельной на условиях
ГЧП; в Ачинске накоплен интересный опыт подготовки инженерных кадров со школьной
скамьи – с выделением будущим инженерам персональных стипендий.
Проблемы даже небольших моногородов невозможно решить на региональном
уровне – как правило, задача сразу становится национальной по своему масштабу.
Это убедительно подтверждает зарубежный опыт, который был проанализирован в рамках
настоящего исследования. В связи с этим необходимо формирование федеральной
программы поддержки моногородов до 2020 года, инициаторами которой должны
выступить регионы.

7


Господдержка моногородов
в 2009-2013 гг.
В 2009 году экономический кризис привел
к обострению проблемы монопрофильных
поселений. В Пикалеве, Байкальске,
Светлогорье, Волхове, Жирекене и
ряде других городов прокатилась волна
социальных выступлений, которые
потребовали прямого государственного
вмешательства.
Стало очевидно, что нужно принимать
срочные меры, чтобы предотвратить
социальные коллапсы в проблемных
городах. К концу 2009 года были
выработаны официальные критерии
монопрофильности: доля экономически
активного населения, занятого на одном
предприятии, должна составлять не менее
25%, объем промышленной продукции,
производимой на градообразующем
предприятии, – не менее 50%. При
этом города включались в программу
господдержки, если соответствовали хотя
бы одному критерию. Всего на основании
предложений Минрегиона было выделено
333 монопрофильных населенных пункта.
Основой государственной поддержки
моногородов стало финансирование
диверсификации экономики за счет
развития инфраструктуры, малого и
среднего предпринимательства и ЖКХ.
В 2010 году на эти цели в федеральном
бюджете было заложено 27 млрд рублей,
израсходовано – 22,7 млрд рублей.
Наиболее востребованным в регионах
и на местах видом финансовой помощи
оказалась дотация, поскольку она не
требует возвращения.

8

Млрд
руб.
30

27
25

20

15

10

5

1,5
2010

0

2011

2012

Рисунок 1.
Объем федеральной поддержки
моногородов в 2010-2012 гг.,
млрд рублей


Млрд
руб.

2

10

5

10

Дотации

Бюджетные кредиты

Средства
ГК «Фонд реформирования ЖКХ»

Из-за того, что часть средств в 2010
году оказалась невостребована и была
возвращена в Минфин, в 2011 году
финансирование было резко сокращено
и составило всего 1,5 млрд рублей. На
2012 и 2013 гг. дополнительных средств на
поддержку моногородов заложено не было,
т.к. происходило постепенное освоение
ранее выделенных средств.

Субсидии на равитие
малого бизнеса

Согласно законодательству, бюджетные
средства могут идти только на создание
инфраструктуры – индустриальных парков,
транспортных коммуникаций, коммунальной
инфраструктуры. Средства Фонда
реформирования ЖКХ оказались одной
из наиболее эффективных и доступных
городам мер. Эти средства выделялись для
капитального ремонта домов и переселения
жильцов из ветхого и аварийного жилья.
Субсидии на развитие малого бизнеса
также были легко освоены. Наименее
востребованной и малоэффективной мерой
оказался бюджетный кредит – более 40%
от объема заложенных средств остались
неизрасходованы.

Рисунок 2.
Структура финансирования поддержки
моногородов в 2010 г., млрд рублей

9


Всего в 2010-2011 гг. средства были
направлены в 28 городов. Значительную
поддержку получили моногорода
Республики Татарстан, Свердловской,
Кемеровской и Ярославской областей.
Большинство профинансированных
проектов – индустриальные парки
различной специализации (в частности, в
Соколе, Гаврилов-Яме, Чистополе, Вятских
Полянах, Чусовом и др.). В некоторых
случаях государство поддержало
градообразующие предприятия
(например, в Семилуках, Сатке,
Северодвинске и Каменске-Уральском),
что, конечно, не способствовало уходу от
монопрофильности. Значительные средства
на развитие агропромышленного комплекса
получили Пикалево, Набережные Челны,
Камские Поляны, Павлово. В целом ряде
городов (Новочебоксарск, Усть-Илимск,
Асбест, Нижний Тагил) были поддержаны
проекты создания общегородской
инфраструктуры. В нескольких городах
(Байкальск, Ревда, Ростов, Таштагол)
реализуются проекты по развитию туризма,
в основном горнолыжного. Наиболее
дифференцированную поддержку получил
город Пикалево.
Таким образом, государственная
программа поддержки моногородов,
реализованная в 2009-2011 гг., фактически
предложила только одну модель:
выделение государственных средств на их
индустриальную диверсификацию. Однако
эта модель оказалась применима только в
тех городах, у которых был потенциал для
создания новых крупных производств.

10

Вне госпрограммы остались
старопромышленные территории и
депрессивные поселки, которые не
обладали потенциалом развития и не
могли конкурировать с более успешными
территориями. Фактически решение
проблемы моногородов было отложено до
лучших времен.
В 2013 году государство активизировало
усилия по разработке эффективных форм
поддержки моногородов. В частности,
для федеральных министерств был
сформирован ряд правительственных
поручений по корректировке политики
модернизации моногородов и разработке
институтов их поддержки. Сейчас
ведется работа по распределению зон
ответственности между Минрегионом и
Минэкономразвития, обоснованию объема
бюджетной поддержки моногородов в
2014 г. и на период до 2017 г., а также
формированию нормативной базы.

3

Модели развития
моногородов

Для формирования моделей развития моногородов настоящее исследование
использовало следующую методику, состоящую из трех этапов: 1 – типологизация,
2 – формирование сценариев развития, 3 – разработка многофакторных моделей
развития моногородов (рисунок 3).
Рисунок 3.
Методика формирования моделей развития моногородов

Бенчмаркинг
Лучшие практики

Стратегическая
диагностика

Полевые исследования
в моногородах

Анализ
социально-экономического
потенциала

Местные ресурсы
развития

Механизмы развития
Типология

Уточненные риски
и ограничения развития

Сценарии

Модели

Мероприятия властей

Мероприятия
местного сообщества

градообразующего
предприятия

Типология городов формируется на основе анализа социально-экономической ситуации,
которая включает анализ динамики экономического развития, демографических
тенденций, ситуации на рынке труда, состояния местных бюджетов и др.
Стратегическая диагностика позволяет выделить базовые составляющие потенциала
развития города: перспективы развития градообразующего предприятия (далее – ГРОП),
уровень развития городской экономики (за исключением градообразующих предприятий),
собственный инвестиционный потенциал города (реализуемые и планируемые
инвестиционные проекты, инвестиционная политика местных и региональных
администраций) и агломерационный потенциал города.

11


Сопоставление потенциалов градообразующего предприятия и альтернативной
городской экономики позволяет провести итоговую типологию, где по горизонтальной
оси – интегральная оценка потенциала городской экономики, а по вертикальной – оценка
перспектив ГРОП на основе планов управляющих компаний.
В результате анализа перечисленных факторов в ходе исследования были определены
основные типы российских моногородов:
I тип. Динамичный город – Динамичное ГРОП
II тип. Динамичный город – Деградирующее ГРОП
III тип. Деградирующий город – ДинамичноеГРОП
IV тип. Деградирующий город – Деградирующее ГРОП
На рисунке 4 представлено распределение выбранных городов по типам.

+
Потенциал градообразующего предприятия

Ачинск

-

Черемхово
Сорск
Североуральск

Канаш

Белогорок
Кандалакша
Краснотурьинск

Волхов

Каменск-Уральский
Надвоицы

Селенгинск

Ярославский

Пикалево
Бокситогорск
Полевский

Жирекен

Кондрово

-

Потенциал городской экономики

+

Рисунок 4.
Типология моногородов и малых городов России
Для городов каждого типа были выделены основные факторы, определяющие возможные
сценарии развития, и подготовлено от двух до четырех сценариев. К числу основных
факторов относятся (1) программы развития градообразующих предприятий,

12


(2) проекты стратегических инвесторов, размещающих в городах крупные предприятия,
(3) муниципальные и региональные программы развития городов, а также (4) проекты,
продвигаемые в городах местными сообществами.
В ходе исследования для 18 городов было разработано более 50 сценариев развития.
Можно выделить несколько типовых сценариев в зависимости от прогноза развития
градообразующего предприятия и других средних и крупных предприятий, активности
местных и региональных властей и возможностей получения федеральной поддержки.
В порядке от наихудшего к наилучшему эти сценарии развития моногородов можно
расположить следующим образом:
•
•
•
•
•
•

закрытие моногорода
неуправляемое сжатие
управляемое сжатие
умеренно негативное развитие
стабильное развитие
диверсификация экономики

Вероятность выбора и реализации сценария определяется типом города и развитием в
нем так называемых сценарноформирующих факторов.
В моногородах I типа (Динамичный город – Динамичное ГРОП) наиболее вероятны
сценарии стабильного или диверсифицированного развития. К городам этого типа
относятся Ачинск, Черемхово, Канаш, Кандалакша, Волхов, Североуральск, Сорск.
Некоторые города этой группы (Ачинск, Кандалакша, Волхов) уже вышли на путь
диверсификации экономики. В будущем они имеют возможность сохранить накопленную
устойчивость или улучшить экономику города и сформировать благоприятную социальную
среду. Судьба городов со стабильно работающими градообразующими предприятиями
(Сорск, Черемхово, Канаш, Североуральск) зависит от возможного прихода средних и
крупных инвесторов. Если в них появятся новые крупные компании (производства), эти
города смогут выйти на путь диверсификации, экономическая ситуация в них значительно
улучшится, однако вырастет конкуренция на рынке труда. Если же инвесторы откажутся
от планов по размещению новых производств, то сохранятся риски монопрофильности
экономики и постепенного сползания к умеренно негативной социальной ситуации.
Для моногородов II типа (Динамичный город – Деградирующее ГРОП) количество
возможных сценариев значительно меньше, при этом, как правило, доминирует сценарий
умеренно негативного развития. Для таких городов лучшим из возможных является
сценарий стабильного моногорода (при этом долгосрочные риски сохраняются), а худшим
– нарастание депрессивности городской экономики. К городам этого типа относятся
Краснотурьинск, Каменск-Уральский, Селенгинск, Бокситогорск, Полевской, Кондрово,
Пикалево.

13


В тех поселениях, где градообразующее предприятие имеет негативный прогноз развития
или закрывается, сценарии развития определяются состоянием городской экономики.
В моногородах III типа (Деградирующий город – Динамичное ГРОП) наилучшими
являются сценарии стабилизации социально-экономического развития или
диверсификации экономики за счет создания новых средних производств. Город
этого типа – Белогорск. В ходе исследования было выявлено, что в ряде городов, где
уже начался процесс диверсификации (Каменск-Уральский, Полевской, Пикалево),
сокращение производства или даже закрытие градообразующего предприятия окажет
умеренное воздействие на экономику и социальную сферу. В ряде городов данного
типа проекты диверсификации только разработаны и планируются к реализации
(Краснотурьинск, Бокситогорск, Селенгинск). Их успешность зависит от того, будет
ли получена финансовая поддержка от федеральной власти, а также от активности
местных и региональных властей. Наиболее противоречивая ситуация сложилась в
городе Кондрово – при хороших перспективах прихода инвесторов здесь высоки риски
социальной депрессии. Худшим сценарием развития для городов этого типа является
умеренно депрессивный.
Наиболее сложная ситуация складывается в моногородах IV типа (Деградирующий
город – Деградирующее ГРОП). Среди городов, где было проведено исследование,
к этому типу относятся Надвоицы, Ярославский, Жирекен. Отсутствие собственного
потенциала и перспектив у градообразующего предприятия определяют негативный
тренд развития городов этой группы. Наиболее тяжелый сценарий – закрытие – сейчас
рассматривается применительно к Жирекену. Оптимальный сценарий для городов этой
группы – снижение негативных последствий экономического кризиса за счет реализации
модели управляемого сжатия.
Как показывает исследование, важно не только сформировать перечень возможных
сценариев применительно к городам разных типов и обосновать выбор наилучшего из
них, но и выделить точки бифуркации, когда происходит переход от текущего сценария
к наилучшему. Точка бифуркации определяет момент невозврата, после которого город
выходит на долгосрочный тренд развития. Например, в случае с Жирекеном, который
будет подробнее рассмотрен ниже, такой точкой является политическое решение
властей о поддержании поселка или его ликвидации. Однако стоит отметить, что если
такое политическое решение не будет принято в ближайшее время (начало 2014 года),
произойдет неминуемое сползание поселка на траекторию неуправляемого сжатия.
Выбор наилучшего сценария и определение момента его возможного начала (точки
бифуркации) позволяет сформировать модель развития моногорода на среднесрочную
(до пяти лет) перспективу.
Хорошо проработанная модель представляет собой план развития города с прописанными
ключевыми мероприятиями, закрепленными за всеми стейкхолдерами: властью,
градообразующим предприятием, местным предпринимательским сообществом и
местными инициативными группами.

14


Отметим, что модели имеют единый алгоритм формирования и предусматривают
сравнительно однородные группы мероприятий. Предлагаемые в исследовании
модели позволяют сформировать запрос на новые меры поддержки моногородов, о
необходимости которых в последнее время заявляют представители федеральных органов
власти.
В результате исследования были сформированы три типовые модели развития
моногородов:
I – Управляемое сжатие (модель применима в Жирекене, Ярославском, Надвоицах).
II – Стабильный моногород (модель применима в Белогорске, Североуральске, Сорске).
III – Индустриальная диверсификация:
IIIA – Индустриальная диверсификация моногорода (модель применима в
Бокситогорске, Черемхове, Краснотурьинске, Каменске-Уральском, Селенгинске);
IIIB – Устойчивое развитие диверсифицированного города с закрывающимся
«градообразующим» предприятием (модель применима в Кондрове и Полевском);
IIIC – Устойчивое развитие диверсифицированного города с работающим
«градообразующим» предприятием (модель применима в Пикалеве, Канаше,
Кандалакше, Волхове, Ачинске).
При разработке моделей использовались лучшие мировые практики ревитализации
моногородов, адаптированные к российским условиям. Модель «Управляемое сжатие»
является совершенно новой для России и ранее никогда не применялась в нашей
стране. Как выявило настоящее исследование, моногорода России имеют удивительно
схожие проблемы и легко укладываются в четыре типа, что позволяет с большой долей
уверенности утверждать, что типовые модели развития могут быть адаптированы для всех
российских моногородов.
Обобщенные механизмы реализации моделей представлены в таблице 1.

15


Таблица 1.
Обобщенные механизмы реализации типовых моделей развития

Механизм

Управляемое
сжатие

Стабильный
моногород

Индустриальная диверсификация
Индустриальная
диверсификация
моногорода

Комплекс мер
по обеспечению
занятости
высвобождаемых
работников

Экономические механизмы
Индустриальные
парки,
подготовленные
промплощадки

Прямые меры
административного
характера
(снижение
налоговой
нагрузки,
предоставление
муниципального
имущества и др.)

Повышение
инвестиционной
привлекательности
города
Поддержка МСП,
в том числе
действующего

Градостроительная политика
Политика по
сжатию освоенного
пространства
(жилой фонд, ЖКХ)

Развитие фонда
муниципального
жилья
Развитие
инженерной
инфраструктуры
Развитие
городской среды
и общественных
пространств

16

Устойчивое развитие
диверсифицированного
города с закрываемым
предприятием

города с работающим


Механизм

Управляемое
сжатие

Стабильный
моногород

Индустриальная диверсификация
Индустриальная
диверсификация
моногорода

города с закрываемым

города с работающим

Программа
финансирования
производственной

Программа финансирования

Социальная политика
Сохранение
социальных
учреждений

Кадровая политика
в социальной
сфере (программа
малых дел)

Развитие
инициатив местного
сообщества

Программа по
переселению
обеспечению
гарантий
Характер запроса
на поддержку
со стороны
федерального
органа
исполнительной
власти

Программа
содействия
оптимизации
Программа
поддержки
жилищной

обеспечению
гарантий

Программа
финансирования

Программа
содействия
развитию
действующего
МСП

Программа
развития

Программа развития

Программа развития
инженерной инфраструктуры

Программа
поддержки
жилищной
политики

17

4

Модель
«Управляемое сжатие»

Описание модели
Управляемое сжатие представляет собой комплекс мер по оптимизации территории
поселения и обеспечению занятости/переселения жителей классического моногорода при
остановке или закрытии градообразующего предприятия. Альтернативой управляемому
сжатию является стремительная деградация моногорода, чреватая резкими всплесками
недовольства населения и неорганизованными протестами.
Примеры применения модели управляемого сжатия есть в международной практике –
в частности, такой опыт решения проблем депрессивных поселений есть у Канады и
Австралии.
Реализация этой модели требует межведомственного взаимодействия, а также активного
вовлечения местных и региональных властей. Кроме того, необходима координация
действий власти и собственников градообразующего предприятия.
Из числа поселений, где проводилось исследование, данная модель применима для
Жирекена, Ярославского и Надвоиц.
Среди типичных черт поселений данного типа – критически высокий уровень
социально-экономической зависимости от градообразующего предприятия, которое
является единственным значимым работодателем в реальном секторе экономики и
обеспечивает работу коммунальной инфраструктуры (в особенности систем отопления и
водоотведения).
Для них характерна небольшая численность населения (менее 10 тыс. человек), его
естественная убыль и усиленный миграционный отток, слабый демографический
потенциал и низкий платежеспособный спрос.
Кроме того, такие поселки характеризуются периферийным положением, удаленностью от
центров экономического роста и крупных городов. Они не являются районными центрами
и поэтому не располагают административным ресурсом социально-экономического
развития, а значит, недополучают внимания местных властей и находятся в заведомо
проигрышном положении при распределении бюджетных средств.
Социальная среда в таких поселках замкнута, среди населения распространен
индустриальный менталитет (привычка к патерналистской политике градообразующих
предприятий). Уровень социальной и территориальной мобильности, а также
предпринимательской активности очень низок.
Во всех поселениях такого типа осложнение ситуации на градообразующем предприятии
сопровождается долгосрочной экономической депрессией, коллапсом жилищнокоммунальной системы и протестными выступлениями, а критически низкий собственный
инвестиционный потенциал не позволяет сформировать «альтернативную экономику».

18


Основными задачами реализации модели «Управляемое сжатие» в таких городах
являются:
• снижение негативных социально-экономических последствий консервации
или ликвидации градообразующего предприятия в условиях отсутствия
собственного инвестиционного потенциала
• содействие переселению семей трудоспособного населения и обеспечение
социальных гарантий жителям, которые остаются в населенном пункте
• сжатие жилого пространства города (оптимизация коммунальной инфраструктуры
и жилищного фонда в соответствии со снижающейся численностью населения)
Эти задачи решаются через следующие направления социально-экономической политики:
•
•
•
•

комплекс мер по обеспечению занятости высвобождаемых работников
обеспечение социальных гарантий
градостроительная политика
меры по стимулированию малого и среднего предпринимательства как
антикризисной сферы занятости

Таблица 2.
Основные мероприятия модели «Управляемое сжатие»
Муниципальные и региональные
власти

Обеспечение
занятости
высвобождаемых
работников

Программа антикризисной занятости
Формирование банка вакансий в регионе и
соседних территориях

Градообразующее
предприятие

Федеральные органы
власти (рекомендуемые
программы)

Программа трудоустройства
на период консервации или
ликвидации

Программа Минтруда по
обеспечению занятости в регионах
РФ с дефицитом рабочей силы

Обеспечение работы
подразделений, работающих на
городские коммунальные системы
(ТЭЦ, очистные сооружения,
котельные)

Законодательное обеспечение
особого статуса моногородов

Предоставление информации на предприятии
Обеспечение
гарантий

Обеспечение бесперебойной работы
коммунальных систем: разработка проектов по
поддержанию коммунальных систем на условиях
государственно-частного партнерства (системы
отопления и горячего водоснабжения, водоводы,
очистные сооружения)
Сохранение социальных учреждений (особенно
учреждений здравоохранения)

Программа сохранения социальных
учреждений в малых и моногородах
(включая подъемные для врачей
и других работников социальной
сферы)

Сохранение отделений (пунктов) полиции
Региональные программы по заполнению
вакансий в социальных учреждениях
Программа оптимизации жилого фонда: выкуп
жилья, концентрация населения
в отдельных районах города

Программа оптимизации ЖКХ
в моногородах и малых городах с
сокращающимся населением

Формирование фонда муниципального жилья

Градостроительная
политика

Программа содействия
переселению: жилищные
сертификаты или выкуп жилья
и подъемные выплаты

Оптимизация ЖКХ под сокращение численности
населения

Развитие малого
и среднего предпринимательства

Программа развития малого и среднего
предпринимательства
Создание фонда управления муниципальным
имуществом как ресурса развития малого и
среднего предпринимательства

Программы поддержки
действующего малого и среднего
предпринимательства

19


Обеспечение занятости высвобождаемых работников
Важно отметить, что меры по обеспечению занятости высвобождаемых работников
должны разрабатываться совместно градообразующим предприятием и муниципальными
и региональными властями. При этом местные администрации имеют мало возможностей
для влияния на ситуацию, поэтому определяющую роль играет позиция региона.

Обеспечение социальных гарантий
Как показывает международный опыт, для ревитализации моногородов в переходный
период, когда резко снижаются доходы бюджета и доходы населения, критически
важно поддерживать социальные стандарты и обеспечить работу коммунальных систем
и социальных учреждений (здравоохранение, образование, социальная поддержка
населения, культура) (см. Вставка 2. Управляемое сжатие моногорода. Опыт ТамблерРиджа). В частности, необходимо искусственно сохранять ставки специалистов в
социальных учреждениях, особенно в учреждениях здравоохранения (наличие врачей
становится крайне важным в условиях старения населения). Все эти меры требуют
поддержки на федеральном уровне – необходима разработка федеральной программы по
обеспечению социальных гарантий для населения кризисных городов.

Градостроительная политика
Для поддержания поселения необходима программа оптимизации жилищно-коммунальной
инфраструктуры и жилого фонда. Для этого следует оценить численность населения
поселка в среднесрочной перспективе и состояние жилищного фонда, подготовить план
градостроительного зонирования (выделение районов перспективной концентрации и
неперспективных районов), а также план использования освобождаемых пространств
в неперспективных районах. Неперспективные районы могут использоваться для
формирования общественных пространств, зон малоэтажной застройки (например,
под дачные участки с сохранением транспортной инфраструктуры), под частную
застройку для приглашенных врачей и учителей (имеющих подъемные по действующему
федеральному законодательству). Экономическое обоснование программы для
региональных и федеральных властей должно включать оценку соотношения стоимости
выкупа освобождаемого жилья, сноса неперспективного жилья и снижения издержек на
содержание коммунальной инфраструктуры.
Этапы реализации программы включают формирование фонда муниципального жилья за
счет выкупа жилья у переселенцев в «перспективных районах»; предоставление другого
жилья собственникам «неперспективных домов» (за счет обмена или продажи с зачетом
стоимости старого жилья); отключение «неперспективных домов» от коммуникаций, снос
ветхого жилья; освоение освободившихся пространств в неперспективных районах.

20


Такая антикризисная градостроительная политика по управляемому сжатию поселений
никогда ранее не проводилась в России, поэтому необходим пилотный эксперимент по ее
подготовке и реализации.

Развитие малого и среднего предпринимательства
Высвобождаемые при сжатии поселка площади могут стать ресурсом развития малого и
среднего предпринимательства. Для управления муниципальным имуществом может быть
создан специальный фонд и разработана программа продажи и аренды муниципальных
помещений. Необходимо установить «нулевые» ставки аренды на определенный срок
для привлечения предпринимателей, при этом большую часть помещений можно
предоставлять без ремонта. В этом случае средства, затраченные предпринимателями
на реконструкцию помещений, будут засчитываться в качестве арендной платы. Такая
программа позволит сократить нагрузку на бюджет (платежи за коммунальные услуги
возьмут на себя предприниматели) и улучшить внешний облик поселка. Фонд управления
муниципальным имуществом может получить функции института развития малого и
среднего предпринимательства и оказывать малому и среднему бизнесу содействие
в получении районных, региональных и федеральных грантов в рамках действующих
программ поддержки малого и среднего бизнеса.
Важно отметить, что необходимы региональные программы поддержки не только нового,
но и действующего малого и среднего бизнеса. Макроэкономический анализ, а также
интервью с предпринимателями указывают на то, что инвестиции в развитие действующих
производств приносят больший эффект, чем создание новых.
По предварительным расчетам, стоимость реализации модели «Управляемое сжатие» в
20% кризисных городов, где градообразующее предприятие закрывается, а у городской
экономики нет потенциала для диверсификации, составит от 20 до 33 млрд рублей в
зависимости от масштабов переселения жителей (40-60%). Ликвидация кризисных
поселений обойдется в 5-6 раз дороже – 120 млрд рублей. Источники финансирования для
реализации этой модели – региональный и федеральный бюджеты.
Ниже приводится сравнительная таблица затрат и возможности решения проблем
монопрофильных поселений при реализации моделей «Управляемое сжатие» и
«Ликвидация».

21


Таблица 3.
Сравнение моделей «Управляемое сжатие» и «Ликвидация»
Управляемое сжатие

Ликвидация

Затраты (прогноз)
0,5 млн рублей на одного переселенца (выкуп жилья 0,3 млн
рублей и подъемные 0,2 млн рублей)
Общие расходы: 20-33 млрд рублей при переселении 40-60%
жителей

1,2 млн рублей на одного жителя (жилищные сертификаты)
Общие расходы: до 120 млрд рублей

Сроки реализации
3 года

3 года

Решение проблем
• Реализуется комплекс мер по трудоустройству переселенцев:
отъезду предшествует поиск нового места работы
• Поселок сжимается до поддерживаемых размеров. Жители, не
желающие уезжать, остаются
• Поселок сможет принимать вахты или расселить новых
сотрудников при расконсервации производства

• Переселение не решает проблемы трудоустройства жителей
• Сохраняется вопрос: что делать с опустевшим поселком?
• Остается нерешенным вопрос о том, что делать с теми, кто
категорически не захочет переезжать

Управляемое сжатие требует большой организационной работы и привлечения
ресурсов федеральной власти, но является при этом более экономически оправданным,
чем ликвидация, и позволяет решить проблемы трудоустройства переселенцев и
управления жилым фондом. Кроме того, политика управляемого сжатия позволит
вернуть в экономическую деятельность 45-50 тыс. человек, многие из которых являются
квалифицированными работниками с хорошими навыками к переобучению.
Сегодня в городах данного типа проживает около 100 тыс. человек. Отсутствие
государственной поддержки деградирующих моногородов и, как следствие, безработица,
обвал коммунальных служб и социальной сферы приведут к лавинообразному
нарастанию протестной активности.

22


Управляемое сжатие моногорода.
Опыт Тамблер-Риджа (Канада)
Моногорода в России – не уникальное
явление. Многие страны, имеющие
аналогичную структуру экономики и
большой массив неосвоенных пространств,
сталкиваются с проблемой населенных
пунктов, существующих вокруг одного
предприятия. Среди них – Канада и
Австралия.
В Канаде стратегия «закрытия» города
и переселения всех жителей при
завершении разработки месторождения
или закрытии производства получила
ограниченное распространение в силу
высоких социальных и финансовых
издержек. Впервые такая инициатива
была реализована в провинции
Ньюфаундленд в 1954 году в рамках
Программы централизации (Centralization
Programme) рыбацких поселков.
Программа предполагала финансовую
поддержку миграции из небольших
депрессивных поселений в крупные
города. Однако поддержка оказывалась
только в том случае, если все жители
населенного пункта выражали желание
уехать. Впоследствии была принята
национальная программа переселения
жителей рыбацких поселков (FederalProvincial Newfoundland Fisheries Household
Resettlement Programme). Финансирование
программы было увеличено, а доля жителей,
согласие которых требовалось для запуска
программы переселения, была снижена
до 90% (затем эта планка была еще раз
снижена – до 80%). Были определены
города, которые могли бы принять
мигрантов, при этом требовалось согласие

города, выбранного для переселения.
Программа подверглась критике за
непредоставление должной поддержки при
переселении, слабую адаптацию мигрантов
и недостаточное финансирование.
В дальнейшем стратегия работы с
кризисными городами фокусировалась
на том, чтобы обеспечить стабильное
предоставление социальных услуг. Одним
из таких городов, где последствия закрытия
градообразующего предприятия были
нивелированы за счет развития системы
социальных сервисов, является ТамблерРидж.
Тамблер-Ридж был основан в начале 1980-х
годов для разработки коксующихся углей.
В период расцвета в городе проживало 4
794 человека. В 2000 году Teck Corporation
объявила о закрытии самой большой шахты,
что поставило под вопрос существование
города. Региональные власти инициировали
обсуждение закрытия города, поскольку
считали, что в городе не было перспектив
для развития других отраслей экономики.
Однако администрация Тамблер-Риджа и
жители были привязаны к городу, не были
готовы переезжать и считали, что будущее у
города есть.
Администрация города подготовила
долгосрочный план ревитализации.
Основная идея плана состояла в
том, чтобы обеспечить стабильное
предоставление социальных услуг
жителям и поддерживать транспортную
и инженерную инфраструктуру. Эти
меры рассматривались как основа для

23


формирования социально-экономической
среды, которая будет способствовать
диверсификации экономики. План получил
поддержку региональных властей и был
успешно реализован.
Краткосрочная программа предполагала
выкуп жилья у отъезжающего
населения и заключение соглашений
с региональным правительством о
сохранении финансирования базовых
социальных услуг. В долгосрочной
перспективе предполагалось взять курс на
диверсификацию экономики.
Администрация города выкупила жилье
отъезжающих жителей и затем выставила
его на продажу по низким ценам. Всего
было выкуплено более 60% единиц
жилья (725 домов и 260 квартир из 1600
единиц городского фонда жилья). После
реконструкции дома продавались по
цене 25 тыс. долларов США, квартиры –
по 12 тыс. долларов США. В рекламной
кампании подчеркивались доступность
жилья и стабильность, высокое качество
предоставляемых социальных услуг.
В течение двух лет новым владельцам
было продано 97% жилья.
Хотя не все новые домовладельцы
переехали в Тамблер-Ридж, исследование
2001 года показало, что только 14% жилья
используется как арендное или сезонное.
В стратегии ревитализации города особое
внимание уделялось предоставлению
социально значимых услуг: образованию,

24

медицинскому обслуживанию и
социальному обеспечению. Особые
соглашения (Services Agreements)
описывали порядок финансирования
социальных услуг и гарантировали его
базовый уровень в течение переходного
периода (75% от объема средств, которые
выделялись до закрытия шахты).
Эта стратегия оказалась успешной.
Одним из индикаторов может быть динамика
численности населения. Жителей, уехавших
из Тамблер-Риджа, заместили новые,
привлеченные в город доступным жильем и
хорошим качеством жизни.
Человек

6000

5000

4794

4000

3000

2454
1932

2000

1000

1991

2001

2006

Рисунок 5.
Динамика численности населения города
Тамблер-Ридж (Канада) в 1991-2006 гг.


После закрытия шахты в 2001 году
численность населения упала ниже 2 тыс.
человек, но в 2006 году она почти достигла
2,5 тыс. человек (рисунок 5).
Новые жители принесли с собой новые идеи
развития бизнеса. В 2000 году в городе
открылись три гостиницы, два ресторана,
автомойка, сервис по замене стекол
в автомобилях и др. В муниципальном
индустриальном парке было размещено два
лесопильных производства. Проведенный
в декабре 2012 года опрос представителей
малого бизнеса показал, что 53 из 80
опрошенных (66%) считают условия ведения
бизнеса в Тамблер-Ридже отличными
или хорошими. При этом не менее 40
малых предприятий открылось в период
реализации плана ревитализации.
Как показывает пример Тамблер-Риджа,
устойчивость в предоставлении социально
значимых услуг сыграла ведущую роль
на переходном этапе. Доступность этих
услуг снизила стресс для жителей,
которые остались в городе, и обеспечила
уверенность в завтрашнем дне для
покупателей жилья, переехавших в город.
Новые жители обеспечили налоговые
поступления (налог на собственность), что
позволило финансировать обслуживание
дорог, водоснабжение. Стабильное
функционирование социальной
инфраструктуры создало рабочие
места и основу для диверсификации
экономики. Например, проект новой
шахты использует существующую

промышленную инфраструктуру: ж/д
пути и производственные площадки по
ремонту оборудования. Две лесопилки
были открыты в полностью обеспеченном
инфраструктурой индустриальном парке
После завершения программы «сжатия»
– оптимизации размеров города –
местное сообщество провозгласило
курс на повышение его живописности
(Beautification) и успешно реализует
мероприятия по улучшению облика города.
Сегодня Тамблер-Ридж представлен на
туристических сайтах Канады.
В целом, именно предоставление
социальных сервисов стало ключевым
блоком в программах реструктуризации
небольших ресурсных городов в Канаде
и основой для новой экономической
деятельности.

Источник:
Halseth G., Sullivan L., Ryser L. Service provision as part of resource town transition planning: A case from nothern BC.
Prepared for NRE / CRFE Conference, Mirimichi, NB, Canada, October 2002.

25


Реализация модели «Управляемое сжатие»
на примере Жирекена
Анализ социально-экономической ситуации
В 2013 году население Жирекена составляло 4 647 жителей. Экономика поселка
полностью зависит от градообразующего предприятия – Жирекенского горнообогатительного комбината и Жирекенского ферромолибденового завода, которые вместе
образуют Жирекенский производственный комплекс.
В 2013 году из-за резкого ухудшения конъюнктуры на продукцию комплекса на мировых
рынках и нарастания убытков было принято решение приостановить производство.
Программа консервации Жирекенского производственного комплекса предполагает
реализацию ряда мер по плавному снижению объемов выпуска и сокращению занятости
в 2013-2014 гг. В среднесрочной перспективе небольшое количество технического
персонала будет обеспечивать поддержание карьера и законсервированного
оборудования ГОКа и ферромолибденового завода.
У администрации Жирекена нет возможности трудоустроить высвобождаемых
работников без поддержки Забайкальского края и федерального центра. Реализация
всех инвестиционных проектов поселка позволит трудоустроить не более 100
человек. Ситуация, которая складывается в Жирекене, типична для мировой практики
остановки градообразующего производства в малом поселении: проблема занятости
высвобождаемых работников и обустройства жителей не локализуется даже в рамках
региона и сразу выходит на национальный уровень.
В октябре 2013 года администрация Забайкальского края и администрация поселка
представили комплексный инвестиционный план (КИП) развития Жирекена. Он включает
инвестиционный проект по созданию предприятия по производству щебня (инвестор
– компания «Сибсульфат», соинвестор – «Союзметаллресурс»). При оценке проекта
основное внимание было уделено тому, сколько человек может быть трудоустроено
на новом предприятии. Поскольку проект лишь в минимальной степени обеспечивает
занятость высвобождаемых работников (70 человек), прозвучало предложение
рассматривать как стратегическое решение о ликвидации поселка. Сам факт обсуждения
возможности ликвидации Жирекена означает, что произошел серьезный сдвиг в позиции
государства в отношении кризисных моногородов и поселков.

26


Сценарии развития
Таким образом, основными факторами, определяющими сценарии развития для
Жирекена, являются программа консервации Жирекенского производственного
комплекса, КИП и инвестиционные проекты по развитию малого и среднего
предпринимательства в поселке.
Алгоритм формирования сценариев развития Жирекена представлен на рисунке 6.

Жирекенский ГОК
Жирекенский ФМЗ

МСП

Программа
консервации

Администрация пгт Жирекен
Актуализированный КИП

Инвестиционные
проекты
КИП
поддерживается
краевыми
и федеральными
органами власти?
ДА

Концепция
управляемого
сжатия поселка

НЕТ

Концепция
ликвидации
поселка

Сценарий
«НЕТ - НЕТ»

Сценарий
«НЕТ - ДА»

Ликвидация поселка

Управляемое сжатие поселка

Рисунок 6.
Алгоритм формирования сценариев развития Жирекена

27

Моногорода. Перезагрузка

Моногорода. Перезагрузка

Empfohlen

Empfohlen

Weitere ähnliche Inhalte

Ähnlich wie Моногорода. Перезагрузка

Ähnlich wie Моногорода. Перезагрузка (20)

Моногорода. Перезагрузка