Simone Aliprandi, Open source, open content, open data nell'ordinamento italiano (dopo le riforme sulla cosiddetta “Agenda digitale”)

Simone Aliprandi – Progetto Copyleft-Italia.it
www.copyleft-italia.it – www.aliprandi.org

SIMONE ALIPRANDI

open source, open content, open data
nell'ordinamento italiano
(dopo le riforme sulla cosiddetta “Agenda digitale”)

11 aprile 2013 – Università Statale di Milano (corso di Informatica Giuridica)
Open source, open content, open data nell'ordinamento italiano


INTRODUZIONE
open... in che senso?



“open” in senso tecnologico
ovvero come caratteristica di una tecnologia
che può essere studiata nel dettaglio,
riadatta, riutilizzata, ridistribuita...



… ma anche
“open” in senso più ampio,
riferito all'approccio adottato,
alla cultura di fondo, alla filosofia



collegamento con la
cosiddetta “etica hacker”
(vedi studi di Pekka Himanen e Steven Levy
e la figura di Richard M. Stallman)



PARTE PRIMA
i fenomeni in gioco



1
software libero / open source



software libero → 4 libertà

● Libertà 0 - Libertà di eseguire il programma per qualsiasi scopo.
● Libertà 1 - Libertà di studiare il programma e modificarlo.
● Libertà 2 - Libertà di ridistribuire copie del programma in modo
da aiutare il prossimo.
● Libertà 3 - Libertà di migliorare il programma e di distribuirne
pubblicamente i miglioramenti, in modo tale che tutta la comunità
ne tragga beneficio.



software open source
(lett. “software a codice sorgente aperto”)

vedi la “open source definition”:
elenco di 10 caratteristiche che un progetto software
deve avere per essere considerato “open source” (link)



strumento delle licenze d'uso

questo innovativo modello di sviluppo software
viene implementato attraverso l'applicazione
di particolari licenze d'uso.

vedi licenza GNU GPL (General Public License):
licenza di software libero per antonomasia,
la capostipite che traccia il modello (link)



più conosciuti progetti open source



2
open content e open data



lo stesso modello, implementato con successo
nel mondo informatico, viene portato
anche negli altri campi della creatività

contenuti creativi (testi, musica, video...) → open content
dati (banche dati) → open data



lo strumento è sempre quello delle
licenze d'uso sul modello open
(tant'è che alcuni parlano di “open licensing”)

vedi Licenza GNU FDL (Free Documentation License) (link)
vedi Licenze Creative Commons (link)
vedi Open Database License (ODbL) (link)



progetti open content famosi? uno per tutti



3
standard e formati aperti



la filosofia open è arrivata a coinvolgere
anche il mondo degli standard informatici (link)
e dei formati di file (link)



formati aperti vs formati proprietari
(fonte: http://it.wikipedia.org/wiki/Formato_aperto)

Un formato aperto è una specifica pubblica per la descrizione e
l'archiviazione di dati digitali libera da restrizioni legali per il suo
utilizzo e solitamente gestita da un ente di standardizzazione che
opere in ottica non proprietaria.
A differenza dei f. aperti, i f. proprietari sono controllati e definiti
da interessi privati (e hanno, in genere, misure di restrizione o
vincoli nell'utilizzo).
I f. aperti sono un sottoinsieme degli standard aperti.



PARTE SECONDA
l'openness nella legislazione italiana



4
le norme rilevanti



Art. 68 Codice Amministrazione Digitale (d.lgs. 82/2005)
ANALISI COMPARATIVA DELLE SOLUZIONI
1. Le pubbliche amministrazioni acquisiscono programmi informatici o parti di essi nel rispetto dei principi di economicità e di
efficienza, tutela degli investimenti, riuso e neutralità tecnologica, a seguito di una valutazione comparativa di tipo tecnico ed
economico tra le seguenti soluzioni disponibili sul mercato:
a) software sviluppato per conto della pubblica amministrazione;
b) riutilizzo di software o parti di esso sviluppati per conto della pubblica amministrazione;
c) software libero o a codice sorgente aperto;
d) software fruibile in modalità cloud computing;
e) software di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d'uso;
f) software combinazione delle precedenti soluzioni.
1-bis. A tal fine, le pubbliche amministrazioni prima di procedere all'acquisto, secondo le procedure di cui al codice di cui al decreto
legislativo 12 aprile 2006 n. 163, effettuano una valutazione comparativa delle diverse soluzioni disponibili sulla base dei seguenti
criteri:
a) costo complessivo del programma o soluzione quale costo di acquisto, di implementazione, di mantenimento e supporto;
b) livello di utilizzo di formati di dati e di interfacce di tipo aperto nonché di standard in grado di assicurare l'interoperabilità e la
cooperazione applicativa tra i diversi sistemi informatici della pubblica amministrazione;
c) garanzie del fornitore in materia di livelli di sicurezza,conformità alla normativa in materia di protezione dei
dati personali, livelli di servizio tenuto conto della tipologia di software acquisito.
[continua]



[continua]
1-ter. Ove dalla valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico, secondo i criteri di cui al comma 1-bis, risulti
motivatamente l'impossibilità di accedere a soluzioni già disponibili all'interno della pubblica amministrazione, o a software
liberi o a codici sorgente aperto, adeguati alle esigenze da soddisfare, è consentita l'acquisizione di programmi informatici
di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d'uso. La valutazione di cui al presente comma è effettuata secondo le
modalità e i criteri definiti dall'Agenzia per l'Italia digitale, che, a richiesta di soggetti interessati, esprime altresì parere circa
il loro rispetto.
2. Le pubbliche amministrazioni nella predisposizione o nell'acquisizione dei programmi informatici, adottano soluzioni
informatiche, quando possibile modulari, basate sui sistemi funzionali resi noti ai sensi dell' articolo 70 , che assicurino
l'interoperabilità e la cooperazione applicativa e consentano la rappresentazione dei dati e documenti in più formati, di cui
almeno uno di tipo aperto, salvo che ricorrano motivate ed eccezionali esigenze.
2-bis. Le amministrazioni pubbliche comunicano tempestivamente al DigitPA l'adozione delle applicazioni informatiche e delle
pratiche tecnologiche, e organizzative, adottate, fornendo ogni utile informazione ai fini della piena conoscibilità delle
soluzioni adottate e dei risultati ottenuti, anche per favorire il riuso e la più ampia diffusione delle migliori pratiche.
[continua]



[continua]
3. Agli effetti del presente decreto legislativo si intende per:
a) formato dei dati di tipo aperto, un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli
strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi;
b) dati di tipo aperto, i dati che presentano le seguenti caratteristiche:
1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l'utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità
commerciali, in formato disaggregato;
2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche
pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera a), sono adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per
elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati;
3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti
telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e
divulgazione. L'Agenzia per l'Italia digitale deve stabilire, con propria deliberazione, i casi eccezionali, individuati secondo
criteri oggettivi, trasparenti e verificabili, in cui essi sono resi disponibili a tariffe superiori ai costi marginali. In ogni
caso,l'Agenzia, nel trattamento dei casi eccezionali individuati, si attiene alle indicazioni fornite dalla direttiva 2003/98/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 novembre 2003, sul riutilizzo dell'informazione del settore pubblico,
recepita con il decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36.
4. Il DigitPA istruisce ed aggiorna, con periodicità almeno annuale, un repertorio dei formati aperti utilizzabili nelle pubbliche
amministrazioni e delle modalità di trasferimento dei formati.



RIUSO DI PROGRAMMI INFORMATICI

1. Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi informatici realizzati su specifiche indicazioni del
committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in
uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze,
salvo motivate ragioni.
2. Al fine di favorire il riuso dei programmi informatici di proprietà delle pubbliche amministrazioni, ai sensi del
comma 1, nei capitolati o nelle specifiche di progetto è previsto ove possibile, che i programmi appositamente
sviluppati per conto e a spese dell'amministrazione siano facilmente portabili su altre piattaforme e conformi alla
definizione e regolamentazione effettuata da DigitPA, ai sensi dell' articolo 68, comma 2.
3. [OMISSIS]
4. [OMISSIS]



ACCESSO TELEMATICO E RIUTILIZZO DEI DATI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

1. L'accesso telematico a dati, documenti e procedimenti e il riutilizzo dei dati e documenti e' disciplinato dai
soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, secondo le disposizioni del presente codice e nel rispetto della normativa
vigente. Le pubbliche amministrazioni pubblicano nel proprio sito web, all'interno della sezione "Trasparenza,
valutazione e merito", il catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche dati in loro possesso ed i
regolamenti che ne disciplinano l'esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo, fatti salvi i dati presenti
in Anagrafe tributaria.
I dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l'espressa adozione di
una licenza di cui all'articolo 2, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36, si intendono
rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi all'articolo 68, comma 3, del presente Codice. L'eventuale adozione di
una licenza di cui al citato articolo 2, comma 1, lettera h), è motivata ai sensi delle linee guida nazionali di cui al
comma 7.
Nella definizione dei capitolati o degli schemi dei contratti di appalto relativi a prodotti e servizi che comportino la
raccolta e la gestione di dati pubblici, le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 2, comma 2, prevedono
clausole idonee a consentire l'accesso telematico e il riutilizzo, da parte di persone fisiche e giuridiche, di tali dati,
dei metadati, degli schemi delle strutture di dati e delle relative banche dati.
[continua]



[continua]
Le attività volte a garantire l'accesso telematico e il riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni rientrano tra i parametri
di valutazione della performance dirigenziale ai sensi dell'articolo 11, comma 9, del d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150.
L'Agenzia per l'Italia digitale promuove le politiche di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico nazionale e attua le
disposizioni di cui al capo V del presente Codice.
Entro il mese di febbraio di ogni anno l'Agenzia trasmette al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro delegato per
l'innovazione tecnologica, che li approva entro il mese successivo, un' Agenda nazionale in cui definisce contenuti e gli
obiettivi delle politiche di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico e un rapporto annuale sullo stato del processo
di valorizzazione in Italia; tale rapporto è pubblicato in formato aperto sul sito istituzionale della Presidenza del Consiglio dei
Ministri.
L'Agenzia definisce e aggiorna annualmente le linee guida nazionali che individuano gli standard tecnici, compresa la
determinazione delle ontologie dei servizi e dei dati, le procedure e le modalità di attuazione delle disposizioni del Capo V
del presente Codice con l'obiettivo di rendere il processo omogeneo a livello nazionale, efficiente ed efficace. Le
pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 2, comma 2, del presente Codice si uniformano alle suddette linee guida.
Il Presidente del Consiglio o il Ministro delegato per l'innovazione tecnologica riferisce annualmente al Parlamento sullo
stato di attuazione delle disposizioni del presente articolo.
L'Agenzia svolge le attività indicate dal presente articolo con le risorse umane, strumentali, e finanziarie previste a
legislazione vigente.



Art. 5 Legge Diritto d'Autore (l. 633/1941)
Le disposizioni di questa legge non si applicano ai testi degli atti ufficiali dello stato e
delle amministrazioni pubbliche, sia italiane che straniere.

Alle amministrazioni dello stato, alle provincie ed ai comuni spetta il diritto di autore sulle
opere create e pubblicate sotto il loro nome ed a loro conto e spese.
Lo stesso diritto spetta agli enti privati che non perseguano scopi di lucro, salvo diverso
accordo con gli autori delle opere pubblicate, nonché alle accademie e agli altri enti
pubblici culturali sulla raccolta dei loro atti e sulle loro pubblicazioni.



5
il software open source
nella pubblica amministrazione



L'art. 68 CAD, nella sua ultima formulazione (introdotta
dalla l. 17/12/12, n. 221), sancisce una priorità per le
soluzioni open source rispetto a quelle proprietarie
nell'ambito dell'adozione di software da parte delle PA

→ vedi il meccanismo della valutazione comparativa
(comma 1-ter)



Ove dalla valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico,
secondo i criteri di cui al comma 1-bis, risulti motivatamente
l'impossibilità di accedere a soluzioni già disponibili all'interno della
pubblica amministrazione, o a software liberi o a codici sorgente
aperto, adeguati alle esigenze da soddisfare, è consentita
l'acquisizione di programmi informatici di tipo proprietario mediante
ricorso a licenza d'uso.



L'art. 69 CAD introduce il concetto di “riuso di software”
all'interno della pubblica amministrazione e lo collega
strettamente alla disponibilità del codice sorgente .



Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi
informatici realizzati su specifiche indicazioni del committente
pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi
della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre
pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano
adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni.



6
standard e formati aperti



Gli art. 68 e 69 CAD sanciscono anche il principio
per cui, nell'adozione di software da parte delle PA,
vanno perseguiti gli obbiettivi di:

● interoperabilità tra le soluzioni tecnologiche
utilizzate → (standard aperti)
● costante leggibilità dei dati → (formati aperti)



Art. 68, comma 2

Le pubbliche amministrazioni nella predisposizione o
nell'acquisizione dei programmi informatici, adottano soluzioni
informatiche, quando possibile modulari, basate sui sistemi
funzionali resi noti ai sensi dell'articolo 70, che assicurino
l'interoperabilità e la cooperazione applicativa e consentano la
rappresentazione dei dati e documenti in più formati, di cui almeno
uno di tipo aperto, salvo che ricorrano motivate ed eccezionali
esigenze.



Art. 69, comma 2

Al fine di favorire il riuso dei programmi informatici di proprietà
delle pubbliche amministrazioni, ai sensi del comma 1, nei capitolati
o nelle specifiche di progetto è previsto ove possibile, che i
programmi appositamente sviluppati per conto e a spese
dell'amministrazione siano facilmente portabili su altre piattaforme e
conformi alla definizione e regolamentazione effettuata da DigitPA,
ai sensi dell'articolo 68, comma 2.



7
open content e open data



Gli enti pubblici hanno un copyright
sui documenti da essi prodotti?

La risposta non è così certa e univoca,
perché la legge sul diritto d'autore su questo tema
si presta a diverse interpretazioni.




Le disposizioni di questa legge non si applicano ai testi degli atti
ufficiali dello stato e delle amministrazioni pubbliche, sia italiane
che straniere.


Alle amministrazioni dello stato, alle provincie ed ai comuni spetta il
diritto di autore sulle opere create e pubblicate sotto il loro nome
ed a loro conto e spese. [...]



Sembrano norme in contraddizione.
Dottrina e giurisprudenza, tuttavia, tendono a risolvere la
questione interpretando in modo molto restrittivo la
portata dell'art. 5, dato che si riferisce strettamente agli
“atti ufficiali dello stato e delle amministrazioni pubbliche”.



La riforma sull'Agenda digitale di fine 2012 ha voluto
agire anche su questo ambito, cercando di introdurre il
cosiddetto principio “open by default” per effetto del
quale, dati e documenti pubblicati dalle PA senza
specifica indicazione di una licenza proprietaria si
intendono automaticamente rilasciati con una licenza
open (come ad esempio una Creative Commons).



Però questo è stato fatto dal legislatore
non andando a modificare gli artt. 5 e 11 LDA
ma solo modificando l'art. 52 CAD,
creando così – di fatto – una ulteriore
complicazione a livello interpretativo.

Non solo; l'art. 52 fa a sua volta riferimento
ad una definizione presente nell'art. 68.



Art. 52, comma 1

I dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano, con
qualsiasi modalità, senza l'espressa adozione di una licenza [...], si
intendono rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi all'articolo 68,
comma 3, del presente Codice.



Art. 68, comma 3, lett. b
Per dati di tipo aperto si intendono i dati che presentano le seguenti
caratteristiche:
1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l'utilizzo da
parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato;
2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell'informazione e della
comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati
aperti ai sensi della lettera a), sono adatti all'utilizzo automatico da parte di
programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati;
3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell'informazione e
della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private,
oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione
e divulgazione. [...]



Ne risulta che...

● l'art. 5 LDA parla di “atti ufficiali”
● l'art. 11 LDA parla di “opere”
● l'art. 52 CAD parla di “dati e documenti”
(e richiama una definizione presente nell'art. 68, comma 3)
● l'art. 68 CAD, comma 3, però parla
solo di “dati di tipo aperto”



come diceva qualcuno...

le parole sono
importanti !!

*e specialmente in
ambito giuridico



8
prospettive



e adesso che succede?

Nonostante il dibattito scientifico e politico sull'openness
nella pubblica amministrazione sia ormai attivo da anni, e
nonostante già molte leggi regionali si fossero mosse in
quella direzione, l'introduzione a livello di legge delle
Stato dei nuovi principi qui sintetizzati è ancora cosa
molto fresca per poterne valutare l'impatto concreto.



E poi c'è sempre l'azione
interpretativa e complementare
di giurisprudenza e dottrina.



grazie per l'attenzione



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